PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
DELLA VIII COMMISSIONE
DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
ERMETE REALACCI

La seduta comincia alle 13.05.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata, anche attraverso la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

(Così rimane stabilito).

Audizione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, Graziano Delrio.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sullo stato di attuazione e sulle ipotesi di modifica della nuova disciplina sui contratti pubblici, l'audizione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, Graziano Delrio.
Saluto innanzitutto i colleghi del Senato, a partire dal presidente Matteoli.
Come sappiamo, quest'audizione è importante per capire lo stato dei lavori. Ha precisato il Ministro Delrio che la bozza dello schema di decreto correttivo circolata è iper-preliminare, perché ancora non è stata neanche vidimata da un passaggio al Consiglio dei ministri per l'avvio delle consultazioni, però indubbiamente è un documento indicativo.
Io direi di procedere in questa maniera, se il presidente Matteoli è d'accordo. Chiederei al Ministro di fare un'introduzione. Poi, possiamo fornire elementi rispetto al percorso di audizioni che abbiamo svolto e cercare di avere dal Ministro risposte rispetto alle questioni poste.
Sappiamo che alle 14.15 iniziano le dichiarazioni di voto in Assemblea. Credo che, se sottraiamo all'ascolto delle dichiarazioni di voto un quarto d'ora o venti minuti, non saremo denunciati alla Corte dell'Aja. Abbiamo, quindi, il tempo per interloquire. Al Senato mi dicono che non si potrebbe.
Do la parola al Ministro Delrio per lo svolgimento della relazione.

GRAZIANO DELRIO, Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Grazie, signori presidenti e onorevoli delle Commissioni, per quest'audizione che ci consente di fare un punto preliminare. Sono qui per ascoltare l'esito delle vostre audizioni e della riflessione che avete svolto, anche perché, come ha ricordato il presidente Realacci, siamo in fase di approvazione dello schema di decreto correttivo. Questo, come sapete, è stato previsto nella delega, affinché potessero essere adottate disposizioni integrative e correttive con un'idea del funzionamento del codice degli appalti, che credo abbiamo approvato insieme con molta soddisfazione e che ha introdotto elementi di semplificazione, cercando di rispondere in maniera adeguata al recepimento delle direttive europee e comunque di combattere alcuni fenomeni, tra cui l'inconcludenza delle opere pubbliche, l'inadeguatezza delle fasi progettuali e la corruzione che spesso si annida nella complicazione delle procedure.
Tutti gli obiettivi che ci siamo posti sono esitati in un testo, ma abbiamo sempre detto, noi per primi, che, stante anche la rapidità con cui abbiamo dovuto procedere, era necessario osservare come queste disposizioni modificassero concretamente Pag. 4la realtà e quali difficoltà eventualmente creassero, anziché essere di aiuto. Abbiamo sempre cercato di tenere un approccio molto laico al codice, che fosse dinamico e capace di auto-emendarsi nel corso della sua applicazione.
Come sapete, l’iter del decreto correttivo prevede che noi sottoponiamo al Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) e alla cabina di regia una prima proposta, che viene istruita dal DAGL e che verrà presentata come informativa. Anch'io ho atteso quest'audizione per poter presentare definitivamente l'informativa al Consiglio dei ministri, e mi dispiace per coloro che hanno interpretato male questo passaggio, di cui mi assumo la responsabilità. Si trattava di un modo non per aggirare il Parlamento, ma per cercare di mantenere i tempi stretti, perché, dopo il primo passaggio al DAGL, il testo sarà sottoposto a consultazione con gli stakeholder, sentita l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC).
C'è, quindi, un primo passaggio di consultazione formale con gli stakeholder, dopodiché il testo deve essere inviato contestualmente alla Conferenza Stato-regioni e al Consiglio di Stato, che si esprimono entro 20 giorni, e alle Commissioni parlamentari, che hanno 30 giorni per l'espressione del parere. L’iter deve portarci entro il 18 aprile ad adottare il decreto correttivo per rispettare i tempi stabiliti.
Io sono convinto che il percorso che facciamo insieme ci aiuterà ad arricchire il testo nella massima collaborazione. Il testo da noi sottoposto è stato il frutto di atti ricevuti da voi e da altri soggetti nonché di consultazioni formali e informali, che la cabina di regia ha effettuato, come, per esempio, quelle dei responsabili unici del procedimento (RUP); quindi crediamo che il testo che abbiamo costruito vada nella direzione di recepire le principali difficoltà segnalate nel corso di quest'anno. Mentre dico che quello messo a disposizione non è il testo formale che verrà sottoposto a consultazione, dico anche che non è un testo casuale, perché non lo abbiamo inventato, ma abbiamo cercato di costruirlo attraverso il dialogo con tutti i soggetti interessati. In primo luogo, il testo cerca di tener presente le considerazioni e i suggerimenti del Consiglio di Stato, espressi anche sui vari decreti attuativi. C'è stato un dialogo col Consiglio di Stato sui decreti attuativi, che ci ha consentito anche di mettere a fuoco alcune problematicità, che magari prima non avevamo considerato.
In queste ore, stiamo cercando di concludere il dialogo con Palazzo Chigi per poter presentare il testo venerdì prossimo, in una prima informativa al Consiglio dei ministri, aprendo direttamente la consultazione. L'audizione di oggi mi sarà utile per procedere alle modifiche già nel testo preliminare da mandare in consultazione, al fine di acquisire tutti i pareri necessari.
Presidente, posso anche percorrere a grandi linee i temi, però credo che forse lo possiamo fare insieme di volta in volta.

PRESIDENTE. Do allora la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti e formulare osservazioni.

JONNY CROSIO. Grazie, Ministro, di essere qui.
Non posso nascondere di essere abbastanza perplesso su un paio di questioni. Innanzitutto, se aveste voluto agire con tempi stretti, signor ministro, saremmo stati disposti a essere più operative come Commissioni, e questo non sarebbe stato fuori luogo. Dell’iter procedurale siamo perfettamente a conoscenza. Le Commissioni – e credo tutto il Parlamento – hanno sempre chiesto di essere più che collaborative su questo importante passaggio del codice degli appalti.
Mi permetta di dissentire sulla sua affermazione dell'approccio laico, che viene puntualmente disatteso. L'unica cosa che mi fa piacere notare è quello che avete scritto nello schema di decreto correttivo o presunto tale. Tuttavia, se ci fosse stato un approccio meno laico verso le Commissioni a suo tempo e se fossero state prese in considerazione le nostre osservazioni, si sarebbe potuto risparmiare molto tempo, ottenendo un testo sicuramente migliore.
Credo che l'incontro di oggi sia una passerella, che lei giustamente ha voluto fare – non si offenda, se lo dico – viste le Pag. 5rimostranze da parte dell'opposizione, che non ha gradito le sue parole. Ci è sembrato di fare un lavoro, del quale il Governo si limiterà a prendere atto. Le posso dire che c'è stato, invece, un approccio veramente laico da parte dei commissari – almeno io l'ho visto nei colleghi al Senato, ma il clima mi pare molto simile anche alla Camera – e si è cercato di collaborare in maniera propositiva e risolutiva in occasione di questo importante passaggio.
Certo, aspettiamo di vedere come andranno le prossime fasi, ma c'è da parte vostra una chiusura, dal mio punto di vista, verso il lavoro delle Commissioni. Cosa vuole che le dica? Vuole che le faccia delle proposte? Le potrei anche fare e le abbiamo già fatte a suo tempo. Troveremo l'occasione, per quanto mi riguarda, «a bocce ferme», di fare delle valutazioni. Noi siamo ancora fermamente convinti, signor ministro, che l'Italia abbia veramente bisogno di una riforma del codice degli appalti, che sia operativa e che vada incontro alle pressanti esigenze del nostro Paese.
Mi dispiace – e concludo – che avevamo avanzato proposte, strappando anche un impegno, però un viceministro viene sempre dopo un ministro. In Aula, alla presenza del viceministro Nencini, avevo detto espressamente «ci mettiamo a disposizione in maniera molto trasparente per lavorare sulla questione», invece ci siamo sentiti esclusi, almeno dal mio punto di vista, anche se potrebbe essere un mio preconcetto.
A questo punto, come ho già affermato la settimana scorsa a nome del mio Gruppo, prenderemo seriamente in considerazione quello che verrà proposto come correttivo e quello che sarà il risultato finale, su cui cercheremo di fare le valutazioni. La speranza è che si tratti veramente di un correttivo che faccia un passo avanti.
Ripeto – e concludo – che, se il Governo avesse tenuto in considerazione il lavoro svolto dalle Commissioni, nonché gli emendamenti proposti in sede di esame in Assemblea, probabilmente un correttivo sarebbe già stato fatto a suo tempo. Gli emendamenti sono stati respinti e, di conseguenza, il testo è quello che abbiamo licenziato.

PRESIDENTE. Grazie al collega Crosio. Abbiamo cercato di lavorare nella maniera migliore.
Vorrei ricordare che noi abbiamo chiesto un'audizione al ministro. L'abbiamo anticipata per intervenire in maniera tempestiva e abbiamo subordinato all'audizione – quest'aspetto riguarda me e il presidente Matteoli – anche l'invio di una lettera che ponesse per punti le questioni emerse nel lavoro di commissione. Abbiamo pensato di inviarla dopo quest'audizione.
Io direi di proseguire ponendo anche le questioni.

TINO IANNUZZI. Presidente, grazie. Salutiamo il ministro Delrio e lo ringraziamo della sua abituale sensibilità nel rapporto col Parlamento e con le nostre Commissioni.
Molto rapidamente, ministro, vorrei dirle che probabilmente potrebbe essere utile, per il lavoro che facciamo come Commissioni, se il Ministero potesse fornirci un quadro aggiornato dello stato completo di attuazione del codice, alla luce della notevole pluralità di atti, che ivi sono previsti, dalle diverse tipologie di linee guida ai decreti, da quelli del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a quelli interministeriali di concerto con altri Ministeri. Sarebbe utile avere un quadro sinottico per punti precisi dello stato di attuazione del codice dei contratti pubblici, per cui le chiediamo se, anche successivamente a quest'audizione, ci potesse far pervenire tale quadro.
Vorrei sollevare due questioni, signor ministro. Innanzitutto, l'articolo 59 del codice, se non erro, prevede giustamente al comma 1 che a base delle gare di appalto per la realizzazione di opere pubbliche sia posta la progettazione esecutiva. Questa è certamente una scelta che abbiamo sostenuto, motivato e condiviso. È emersa poi, anche alla luce di un atto di sindacato ispettivo, che io ebbi a compiere in questa Commissione con la risposta significativa del Ministero, una fase dialettica in ordine Pag. 6alla necessità di dotare le stazioni appaltanti che compiono progettazioni, soprattutto gli enti locali, di adeguati fondi per anticipare le spese della progettazione esecutiva.
In quella sede – era il 5 ottobre scorso – abbiamo avuto un'interlocuzione in ordine al Fondo rotativo per la progettazione, già istituito presso la Cassa depositi e prestiti dall'articolo 1, comma 54, della legge n. 549 del 1995, successivamente modificato dall'articolo 70 della legge n. 289 del 2002. Noi, però, sappiamo che il Fondo rotativo presso la Cassa depositi e prestiti, anche considerando le risorse finanziarie già assegnate, non è mai stato impiegato integralmente, per una serie di difficoltà evidentemente burocratiche e procedurali, che comunque si sono evidenziate. Tant'è vero che, in quella risposta, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti evidenziava una positiva importante disponibilità a dialogare col Ministero dell'economia e delle finanze per identificare strumenti risolutivi.
Io ripropongo in questa sede la necessità di prevedere un meccanismo per consentire, a rotazione tra le diverse amministrazioni, di disporre delle risorse necessarie per anticipare i costi della progettazione esecutiva.
Devo anche dire che noi abbiamo avuto un'esperienza di questo tipo in Campania, con la previsione da parte della regione di un finanziamento per accedere al fondo per le progettazioni. L'applicazione concreta ha visto un gran numero di richieste, che sono tuttavia rimaste inevase, considerata la dotazione iniziale di 50 milioni di euro, a conferma della oggettiva rilevanza del problema, evidenziando la necessità di un meccanismo, anche a livello statale, che aiuti le amministrazioni nella progettazione.
In secondo luogo, vorrei dire – e concludo, signor ministro – che, in relazione a un altro atto di sindacato ispettivo, noi chiarimmo, nell'interlocuzione con il Ministero, che nel nuovo codice appalti non è espressa con chiarezza totale, rispetto alla cosiddetta legge Merloni, la n. 109 del 1994, la regola assolutamente decisiva, che lei ha anche riconfermato più volte, della non assoggettabilità al ribasso, nello svolgimento delle gare e nella presentazione delle offerte da parte di diversi concorrenti, degli oneri relativi alla sicurezza. Chiedemmo quindi che ci fosse una esplicita indicazione in tal senso nei bandi di gara, nel senso dell'obbligatorietà e vincolatività di tale principio, riproducendo il vecchio articolo 31 della citata legge Merloni. Nell'interlocuzione che sempre abbiamo in Commissione in sede di atti di sindacato ispettivo, fu specificato che questa indicazione sarebbe stata esplicitata a scanso di ogni equivoco – essendo questa la fermissima volontà del Ministero condivisa dalla Commissione – nel decreto attuativo sui contenuti della progettazione, che è soggetto al parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio di Stato.
Vorremmo richiamare l'attenzione anche su quest'aspetto, chiedendo di esplicitare con la massima chiarezza tale regola, magari in sede di decreto correttivo. Per esempio, per gli appalti di servizi è detto espressamente, anche con un riferimento all'allegato XV del decreto legislativo n. 81 del 2008, che i costi della sicurezza sono esclusi dalla possibilità di ribasso. Riprodurla espressamente a questo punto, visto che siamo alle porte del decreto correttivo, con una norma che sostanzialmente ripercorra il vecchio articolo 31 della legge Merloni mi pare assolutamente necessario e opportuno. Grazie.

MARCO FILIPPI. Grazie, ministro. Dico subito che il nostro Gruppo non considera l'incontro di oggi una passerella, tantomeno un'inutile passerella, anzi siamo convinti che questo sia un momento utile, anche se inevitabilmente interlocutorio, in ragione dei passaggi necessari. Da questo punto di vista, mi sento subito di chiedere la disponibilità del ministro per altre ulteriori presenze, che si renderanno necessarie da qui al termine del 18 aprile.
Vorrei fare due considerazioni generali e precisare quattro aspetti specifici. Ho visto che si sono prenotati per intervenire i relatori, che entreranno, com'è giusto che sia, nel merito delle questioni. Pag. 7
In primo luogo, noi abbiamo pensato da sempre che un codice degli appalti, come tutti i codici, non sia scritto sulla pietra, quindi è naturale e fisiologico, anche perché è previsto nei testi di legge, che vi siano termini di correzione, per cui presumibilmente la questione non finirà qui.
Due concetti, però, sono essenziali. Il primo riguarda il fatto che, nella riscrittura totale del codice, c'era un presupposto che abbiamo assunto anche con l'ANAC. Questo doveva essere il codice che in qualche modo bandiva le deroghe: tutti casi specifici – che necessariamente una materia così vasta comporta – avrebbero dovuto essere tradotti in norma, anche laddove se ne fossero evidenziati di nuovi in futuro. Questo è un principio a noi caro, perché spesso le deroghe diventano terra di nessuno: è un richiamo che faccio in primo luogo a noi.
La seconda riflessione di carattere generale è legata alla corposità della riscrittura del decreto correttivo. Pur non escludendo che si possano rendere necessari successivamente ulteriori interventi, considero da bandire la pratica del passato che, producendo una stratificazione della norma, determina un'incomprensibilità della stessa e, peggio ancora, una auto-assoluzione da parte del legislatore o di chi per lui, che in qualche modo crede di dare risposta all'esigenza immediata, come abbiamo visto con le modifiche intervenute negli anni sul codice precedente.
Pur con le premesse prima richiamate e con la consapevolezza che la norma non si scrive una volta per tutte, si dovrebbe tentare di scrivere il meno possibile e soprattutto di rammendare il meno possibile.
Quattro, come dicevo, sono i punti su cui richiamo la sua attenzione, ministro. Il primo riguarda il fatto che c'è stata una polemica, in realtà dal mio punto di vista abbastanza speciosa e soprattutto inutile e dannosa, riguardo agli eventi del terremoto, soprattutto rispetto alla protezione civile. Lo dico perché, sulla base del confronto che abbiamo avuto con il commissario straordinario e con il responsabile della Protezione civile, la norma contenuta nel codice consente ampio ricorso all'intervento di emergenza, tant'è che lo stesso commissario straordinario ha manifestato preoccupazione rispetto – come ci ha detto – a una cultura amministrativa non in grado di assumersi la responsabilità necessaria.
Si apre uno scenario che è altro rispetto alla norma, perché è legato alla formazione e alla qualità della nostra struttura amministrativa nonché all'utilizzo anche in maniera innovativa e fantasiosa di strumenti come l'avvalimento, che consentono la creazione di task force, attingendo eventualmente da amministrazioni in grado di corrispondere all'emergenza. Tuttavia, anche in questo caso, dobbiamo stare attenti a non utilizzare nuovamente la Protezione civile in maniera impropria e per iniziative non necessarie.
Lo dico, ministro, perché francamente non ho apprezzato che, nel decreto-legge sugli interventi urgenti per la coesione sociale e territoriale, sia stato inserito anche un intervento sui grandi eventi. Cerchiamo di impiegare gli strumenti forti a disposizione per le azioni cui sono deputati e per le iniziative necessarie e poniamo maggiore attenzione, affinché la Protezione civile si senta davvero investita di tutte le sue responsabilità e operi nelle migliori condizioni possibili, ovviamente senza stravolgere le norme, evitando un colpo di spugna in deroga rispetto alla norma.
Una seconda questione riguarda il subappalto. Sappiamo benissimo che è una giungla. Mi limito a una raccomandazione. Probabilmente su questo tema vi sono state criticità e sofferenze, in alcuni casi anche strumentali, ma facciamo attenzione a non dare il «tana libera tutti».
Sulle concessionarie – terza questione, che mi sta particolarmente a cuore – comprendo la necessità di dare una risposta, anche in termini di garanzia, ai ricatti occupazionali, escludendo le manutenzioni ordinarie dalla soglia dell'80% dei lavori mandati in gara. La pongo in termini brutali. Tuttavia, a questo deve corrispondere anche altro, magari con provvedimenti diversi. Da tempo, c'è la necessità di alzare il livello del controllo e della vigilanza sui contratti che impegnano l'amministrazione Pag. 8e lo Stato con le società concessionarie: questo è un punto in cui anche le manutenzioni previste devono avere nome e cognome, altrimenti facciamo valere tutto.
L'ultima questione – e concludo – riguarda le soglie. Anche le soglie rappresentano uno strumento che, a seconda di come usato, può consentire ampio agio. Non mi sembra che ci sia un riferimento alla questione, almeno nelle bozze dello schema di decreto che sono circolate, per cui vorrei capire dal ministro se questo sarà un intervento che il Governo si riserva di segnalare o meno.
Ho finito e mi scuso per il tempo che ho impegnato.

SALVATORE MARGIOTTA. Intervengo molto rapidamente perché è già stato detto molto, in particolar modo dal punto di vista politico dal presidente Filippi, pertanto aggiungo soltanto due osservazioni. Saluto con grande soddisfazione il lavoro che il Governo sta facendo sul correttivo. La scelta del Governo, che peraltro all'epoca mi sembrò temeraria, anche se ha dato frutti che non consentono di passare attraverso una fase transitoria, ci obbliga inevitabilmente a un correttivo, su cui mi pare si stia lavorando anche bene. Assumo il testo in circolazione, anche se non è ufficiale, per fare due o tre considerazioni.
Anzitutto, è evidente che il codice ha trovato pronta applicazione da parte delle grandi stazioni appaltanti, perché, laddove il sistema è ed era virtuoso, il codice non soltanto non ha dato problemi, ma ha anche determinato vantaggi, mentre, laddove il sistema è poco virtuoso, anche solo per debolezza degli uffici, si è verificato il problema. Mi pare che questo sia il tema da dirimere.
Sul subappalto, è antipatico dire «avevo ragione», perché alcuni miei emendamenti, in particolar modo sulla terna dei subappaltatori per ogni categoria, furono respinti. Mi pare che il sistema virtuoso renda chiaro che quello è un punto di debolezza. Riguardo alle deroghe, cui faceva cenno Filippi, ma anche Iannuzzi, in relazione all'appalto integrato, c'è stata una grande ripresa del mercato dell'ingegneria, soprattutto per i professionisti e le società, che è una delle cose più vantaggiose. D'altra parte, immagino che questo fosse uno degli obiettivi del codice che abbiamo scritto insieme.
Adesso si ritiene possibile agire attraverso l'appalto integrato. Questo non mi scandalizza, perché è evidente che in alcuni casi è necessario farlo per diversi motivi, tra cui quello di sbloccare molte grandi opere, per le quali oggi vi è soltanto la progettazione definitiva e non quella esecutiva. Tuttavia dobbiamo fare attenzione, poiché posso dirvi, da professionista, che ho vissuto fasi nelle quali queste forme di bando in deroga diventavano la norma; quindi vigiliamo affinché rappresentino effettivamente una deroga e si attivino laddove è assolutamente necessario farlo. In merito, ci sono tanti casi, come quelli delle bonifiche o riguardanti altre questioni.
Inoltre, c'è una questione di dettaglio, di cui parleremo per entrare maggiormente nel merito. Mi segnalano i consorzi stabili che la scrittura dell'articolo 19 dello schema di decreto correttivo creerebbe alcuni problemi alla vita stessa dei consorzi, ma non entro nel merito perché si tratta di una questione di dettaglio.

STEFANO ESPOSITO. Sarò rapidissimo, anche perché la collega Mariani farà un intervento per entrare maggiormente nel merito. Non le nascondo, signor ministro, il mio profondo imbarazzo e spero che nessun collega, come cortesemente mi ha fatto notare, dica che sono innamorato del lavoro che abbiamo fatto; però a me pare che la base di partenza, che abbiamo letto perché pubblicata su vari siti di settori specializzati, per molti aspetti vada oltre le indicazioni del Parlamento.
Cito la centralità del progetto che viene in qualche modo meno rispetto a quello di cui abbiamo sempre parlato. Credo sia un errore ritoccare il limite del 30 percento per il subappalto. Ritengo giusto l'intervento sulle opere di manutenzione, con la previsione del progetto esecutivo semplificato, che secondo me andrebbe maggiormente dettagliato. Lo dico, aprendo e chiudendo velocemente una parentesi, perché ci potrebbe essere la tendenza a utilizzare questo strumento anche per la manutenzione delle scuole, per esempio. Non so se Pag. 9questo è lo spirito giusto, che pure condivido, perché quella è una materia di una certa delicatezza, su cui bisognerebbe fare un lavoro specifico. Inoltre, se complessivamente noi interveniamo su tutti gli articoli, rischiamo un oggettivo stravolgimento.
Faccio un mea culpa e rivolgo una riflessione ai Presidenti e ai colleghi delle Commissioni. Noi abbiamo previsto il correttivo dopo un anno dall'entrata in vigore del codice dei contratti pubblici. Probabilmente, avremmo dovuto riflettere e, per la verità, qualcuno l'aveva anche detto, ma non siamo stati abbastanza attenti. Dopo un anno, abbiamo – credo – nove linee guida di ANAC sulle quattordici totali, quindi, non è vero – come sento dire – che non abbiamo niente. C'è un lavoro che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sta facendo sui decreti attuativi. Non siamo ancora partiti con la qualificazione delle stazioni appaltanti e noto che, nella bozza di correttivo informalmente ricevuta, si aumenta esponenzialmente il numero dei soggetti che non dovrebbero qualificarsi. Si può aprire una discussione sulle città metropolitane. Già ho qualche dubbio sulle province, visto quello che è capitato nelle province in termini di know how trasferito. Capisco poco perché dovremmo parlare di motorizzazioni, per esempio, e lo dico random, perché naturalmente stiamo parlando di qualcosa che noi abbiamo letto informalmente.
L'invito che faccio, nel rispetto dell'autonomia prevista su questa materia, è di tener conto che abbiamo costruito un codice degli appalti con un profilo di rapporto virtuoso tra Parlamento e Governo.
La sensazione che ne traggo, con un po’ di imbarazzo, è che l'acquisizione delle osservazioni fatta legittimamente ascoltando i diversi soggetti, e probabilmente ulteriormente integrata a seguito del percorso di consultazione, rischi di trasformare il codice degli appalti, richiedendo una legge ordinaria per verificare un decreto correttivo, forse tra un paio d'anni. Lo dico perché dobbiamo fare entrare in vigore il decreto correttivo, e perché sento critiche a questo codice, anche se alcune, di natura politica, sono state avanzate su aspetti che non sono operativi – per cui si tratta di critica preventiva –, per esempio sul compenso ai commissari di gara, ma anche sulla qualificazione delle stazioni appaltanti o su altri argomenti.
Sul subappalto, vorrei sapere quante sono le gare già svolte in cui si è verificato qualche problema per l'applicazione del 30 per cento nella categoria prevalente. Lo vorrei sapere perché le informazioni di cui dispongo sono molto poche, ed evidentemente potrei sbagliarmi.
Invito a mantenere quel clima e quel rapporto virtuoso. Lo dico perché, personalmente, se si dovesse manifestare uno stravolgimento, con alcuni passi indietro verso il vecchio codice – che pure individuo con una certa frequenza nella lettura della bozza di schema –, non potrei che essere estremamente preoccupato. Tuttavia, se tali scelte sono motivate da altre ragioni, dobbiamo specificarle punto per punto, perché credo che abbiamo dimostrato in queste sedi di avere grande disponibilità e grande ragionevolezza, senza che questo trasformi le mie riflessioni in un innamoramento acritico, come direbbe il mio collega Margiotta, che ringrazio. Tenderei ancora ad avere innamoramenti per altre questioni.

ANDREA CIOFFI. In primo luogo, poiché da un'analisi dei provvedimenti attuativi – che appartengono a diverse tipologie, quali decreti ministeriali, decreti della Presidenza del Consiglio dei ministri e linee guida – risulta un ritardo su sedici atti, che avrebbero dovuto essere adottati entro il primo febbraio, vorremmo conoscerne le ragioni. Lo dico perché, se il Governo si prende la briga di dire «faccio dei decreti ministeriali», poi dovrebbe farli.
Passando ad altri temi, tante cose sono state già dette. Quanto alla bozza di schema in circolazione, l'articolo 24 sull'appalto integrato, che consente di mettere in gara il progetto definitivo, ci sembra un arretramento, perché non è coerente con lo spirito espresso dalle Commissioni congiunte. Al Senato abbiamo lavorato moltissimo, in collaborazione, nell'ottica di fare qualcosa di giusto. E abbiamo lavorato partendo non da posizioni ideologiche, ma da posizioni reali, il che è stata una cosa bella. Ora, Pag. 10appunto perché il lavoro è stato fatto nel modo indicato, vorremmo che non ci fosse un arretramento su questi punti. Quindi, vorremmo capire meglio perché è stata ampliata la possibilità di andare in gara con il progetto definitivo, lasciando la palla del progetto esecutivo alle imprese aggiudicatrici. Questa non ci sembra una posizione corretta, perché, se vogliamo che ingegneri, architetti e tecnici in generale lavorino bene, dobbiamo dire loro «o lavori bene o sei fuori dal mercato». Non lasciamo però alle imprese questa palla, come abbiamo già detto all'epoca.
Con riferimento all'articolo 46 dello schema, riguardo alla soglia del 30 per cento per il subappalto, reintrodurre la categoria prevalente significa tornare a quello che è successo – ho già fatto quest'esempio – con Expo, dove più del 60 per cento delle opere sono state date in subappalto. Questo non è pensabile: si tratterebbe, ancora una volta, di finanziarizzazione del sistema. Bisogna avere il coraggio di mettere un limite a ciò, altrimenti non andiamo avanti. Quanto ai concessionari, è stata mantenuta la soglia dell'80 per cento, escludendo tuttavia gli interventi di manutenzione: in un certo senso abbiamo eluso la soglia. Anche in questo caso, vorremmo conoscere il motivo dell'intervento.
Sulle deroghe, già è stato detto. Adesso, abbiamo letto che è stata introdotta una deroga per i lavori del G7, che purtroppo ci ricorda l'era Bertolaso; quindi, quest'aspetto non ci rende particolarmente contenti. Ci rendiamo conto che si era deciso di tenere il G7 a giugno, ma il commissario è stato nominato a gennaio: quindi, siamo in ritardo. Perché il commissario è stato nominato a gennaio? Il problema è che non possiamo introdurre deroghe soltanto quando siamo in emergenza, perché questo non va bene.
Prima è stato citato il fondo di rotazione per le progettazioni. È vero, dal 2013 esiste un fondo di rotazione presso la Cassa depositi e prestiti con una disponibilità di 400 milioni di euro. Tuttavia, questi soldi non vengono utilizzati perché non sono svincolati dal patto di stabilità; è questo il motivo. I comuni non possono indebitarsi, quindi o li svincoliamo dal patto di stabilità oppure l'operazione non ha senso. Purtroppo chi ha fatto lavori pubblici sa che uno dei gravi problemi è quello degli espropri: non si fanno le opere, perché è molto complicato ottenere il suolo. Forse sarebbe il caso, come ho detto già tante volte, di istituire un fondo di rotazione per consentire gli espropri. In merito alle opere di risanamento idrogeologico, posso dirvi che è complicatissimo intervenire quando si deve allargare un fiume o un torrente, perché devi pagare l'80 per cento dell'indennità. Senza entrare nel dettaglio, se vogliamo essere incisivi, sarebbe molto utile istituire un fondo di rotazione per gli espropri, che poi viene reintegrato dal finanziamento dell'opera.
Per quanta riguarda l'articolo 91 della bozza di schema, in tema di interventi in situazioni di urgenza, forse sarebbe opportuno che, prima di specificare le fasi in cui si applica la procedura semplificata, si stabilisca il perimetro dell'emergenza. Si tratta di un intervento semplice, ma necessario, perché, se non si definiscono le opere o i servizi che rientrano in quella categoria, non si capisce qual è il limite e si spazia. Questo è un suggerimento.
Per ciò che riguarda le concessioni, si innalza, secondo quello che si legge nella bozza di schema, dal 30 al 49 per cento la quota riferita al contributo pubblico. Anche di questo parlammo all'epoca. Vorremmo dunque capire come mai il contributo è stato alzato tanto. Lo chiedo perché, se dobbiamo dare un così elevato contributo pubblico, non si capiscono determinate cose, o almeno io non riesco a capirle. In effetti, se il contributo pubblico è molto alto, a quel punto lo Stato potrebbe realizzare le opere direttamente. Anche lo Stato si può indebitare come un'impresa; questa è la mia visione, per carità.

CLAUDIA MANNINO. Partendo dal presupposto che – come ci ha detto il ministro – quella in circolazione è una bozza, vorrei chiedere quando andrà in consultazione il testo definitivo, quindi qual è la deadline, e quando ovviamente verrà pubblicato sulla pagina web della cabina di regia. Pag. 11
A tal proposito, così come abbiamo fatto l'altra volta in Ufficio di Presidenza, vorrei un impegno da parte del ministro: quando abbiamo parlato della delega, avevamo proposto che i pareri di questa fase di consultazione fossero in qualche modo vincolanti per il Governo, con l'obiettivo di dare peso all'attività del Parlamento, che, come anch'io tengo a sottolineare, è stato collaborativo lungo l'intero percorso del codice. Ora, pur non essendo stati approvati gli emendamenti sui pareri vincolanti da parte delle Commissioni competenti, chiedo al ministro se voglia prendere un impegno in tal senso nei confronti del Parlamento.
Si è parlato poco fa delle ripetute e numerose modifiche che il vecchio codice ha sempre subìto. Sono d'accordo sul fatto che un codice non è scritto sulla pietra, e lo possiamo migliorare. Certo, se si raggiunge un certo numero di modifiche fatte ad hoc per determinate situazioni, il Governo di turno dovrebbe impedire di procedere oltre.
Faccio un esempio concreto. Penso che il nuovo codice degli appalti debba coordinarsi strettamente con gli altri codici esistenti, in particolare col Testo unico sull'edilizia relativamente alle opere di urbanizzazione.
Mentre nel nuovo codice abbiamo scritto che le opere non si possono frazionare, in modo tale che non venga aggirata la norma relativa alle soglie comunitarie, dall'altro lato nel codice dell'edilizia è stabilito che, nel momento in cui il pubblico cede e lascia in mano ai privati le opere di urbanizzazione primaria e secondaria a scomputo, se i lavori sono sotto la soglia, non si applica il codice degli appalti. Questo, abbinato ai pochi controlli che si fanno sulle opere di urbanizzazione, crea un problema.
Il comune di Milano, ad esempio, si è dotato di un regolamento, stabilendo che comunque anche per i lavori sotto soglia bisogna rispettare il codice. C'è una divergenza fra direttive europee e comune di Milano. Secondo me, è virtuoso quello che stanno tentando di fare a Milano.
Rispetto al tema di un maggiore coordinamento con ANAC, abbiamo letto le linee guida che sono state adottate. Segnalo in particolare le linee guida sul Responsabile unico del procedimento (RUP), in cui si stabilisce che, indipendentemente dalla soglia delle opere, il RUP debba avere la qualifica di project manager.
Questo è un problema per le stazioni appaltanti, soprattutto se non si coordina la misura con la questione delle opere triennali già messe in cantiere dalle pubbliche amministrazioni. Si dovrebbe quantomeno introdurre una deroga per gli interventi già previsti nelle opere triennali per i quali, quindi, è già assegnato un RUP oppure applicare le linee guida dalla programmazione triennale successiva, per non creare caos all'interno delle pubbliche amministrazioni.
Passando al tema dell'accreditamento delle stazioni appaltanti, faccio riferimento ai dati pubblicati dall'ANAC per l'ultimo quadrimestre del 2016 confrontati con quelli relativi all'ultimo quadrimestre dell'anno precedente. Vi sono percentuali che indicano una notevole riduzione degli appalti effettivamente partiti.
Si parla di una sorta di timore psicologico da parte della pubblica amministrazione nell'utilizzare il nuovo codice. Probabilmente, proprio in questa fase dovrebbe essere più incisiva l'azione del Ministero competente in termini di circolari nei confronti dei comuni, che devono essere sollecitati a utilizzare il nuovo codice.
Mi associo al suggerimento secondo cui dovrebbe essere definito il perimetro dell'intervento della protezione civile, perché anch'io penso che, proprio per scongiurare situazioni che sono oggetto di indagini della magistratura, dovrebbe essere ben chiaro cosa la protezione civile può e non può fare. Credo che abbiamo ricevuto tutti segnalazioni, anche alla luce della situazione dopo il terremoto nel Centro Italia.
La protezione civile agisce secondo protocolli relativamente agli ordini professionali, relativamente alle attività sul territorio. Occorre capire effettivamente se oggi la protezione civile è un'attività di volontariato o è uno strumento... Le due cose si confondono, e andrebbero ben delineate.
Sempre durante l'esame del disegno di legge di delega era stato approvato un ordine Pag. 12 del giorno, del cui contenuto nel nuovo codice non troviamo traccia, sull'approvvigionamento dei materiali o comunque sull'utilizzo del concetto del chilometro zero. Questo argomento non compare neanche in fase di correttivo.
Mi preoccupa il cosiddetto Jobs Act delle professioni, che in questo momento è in forma di disegno di legge delega all'esame della Commissione lavoro, perché lì si introduce un riconoscimento di alcuni operatori economici che si sono, in qualche modo, associati.
Ciò mi preoccupa. Visto che le direttive europee che ci hanno indotto all'adozione del nuovo codice sono fortemente incentrate sulla valorizzazione delle piccole e medie imprese, sia che parliamo di professionisti sia che parliamo di operatori economici di qualsiasi categoria, mi preoccupa il fatto che si venga a creare un meccanismo parallelo per facilitare l'affidamento degli appalti ad alcune categorie che si sono iscritte a determinate tipologie di associazioni. Si parla di sindacati, sindacati permanenti e cose di questo genere. Mi preoccupa la mancanza di coordinamento nel disegno di legge di delega; vedremo cosa diventerà.
Tornando ad ANAC, più volte ne abbiamo sollecitato la riforma, considerato che le abbiamo attribuito tanti ruoli, oltre a quello principale dell'anticorruzione. Credo sia il momento, così come per la protezione civile, di mettere per iscritto le nuove competenze di ANAC.
Sempre relativamente alle circolari delle stazioni appaltanti, nel nuovo codice si parlava della formazione dei dipendenti della pubblica amministrazione. Credo che questi aspetti debbano essere maggiormente valorizzati nel rapporto tra ministero ed enti locali.
Relativamente alle piccole e medie imprese, faccio riferimento agli articoli 35 e 36 del codice. In particolare, all'articolo 35, comma 18, si parla di un'anticipazione di capitale del 20 per cento per le opere superiori a una soglia abbastanza alta (di 5 milioni di euro).
Credo che possa essere interessante, proprio perché le direttive chiedono di valorizzare le piccole e medie imprese, inserire analogamente una percentuale di anticipazione di capitale anche per i lavori sotto soglia o sotto determinate soglie. Cinque milioni di euro rappresentano una soglia decisamente molto alta; credo quindi che per rilanciare le piccole e medie imprese in via sperimentale si possa adottare la soluzione suggerita.
L'ultima considerazione riguarda i fondi di rotazione, che sono stati qui citati. Aggiungo che esiste un ulteriore fondo di rotazione per la demolizione degli immobili abusivi, che non viene utilizzato perché anche quello è vincolato al rispetto del patto di stabilità dei comuni. Se vogliamo risolvere un problema e promuovere gli appalti, l'utilizzo dei fondi dovrebbe essere svincolato dal patto di stabilità.
Sempre in materia di appalti, segnalo le questioni delle migliorie e dei ribassi. Credo che sarebbe utile specificare chiaramente quali siano le migliorie che le imprese possono apportare per ottenere un riconoscimento, altrimenti rischiamo che vengano introdotte migliorie in un settore o in un ambito dell'opera che non ne necessita.
Chiedo al Governo di porre massima attenzione al tema dei ribassi, perché sono convinta – magari mi sbaglio – che i ribassi si possano fare solo sugli utili d'impresa. Nel momento in cui i ribassi superano le percentuali dell'utile d'impresa, si va ad incidere o sulla sicurezza o sulla qualità dei materiali o sulla qualità dei lavori. A seconda del tipo di lavori, a posteriori è difficile verificare ciò, se non attraverso la magistratura.

FEDERICO MASSA. Sono convinto che l'impianto complessivo della riforma del codice sia assolutamente positivo e vada nella direzione giusta, purché non si pretenda di risolvere nel codice dei lavori pubblici tutti i problemi del mondo, giungendo ad una regolamentazione di dettaglio che finisce per entrare in contrasto con l'obiettivo della semplificazione.
Lo spunto mi è venuto da alcuni interventi dei colleghi che mi hanno preceduto: definire in via generale cos'è l'urgenza è l'unica cosa che secondo me non è possibile in natura. È evidente che, se noi crediamo Pag. 13di risolvere la questione delle possibili anomalie nel campo dei lavori pubblici attraverso il codice e la predefinizione di alcune categorie, pensiamo qualcosa di sbagliato e non risolviamo né il problema dei lavori pubblici né quello della prevenzione di fenomeni che trovano la loro disciplina altrove. La troveranno nel codice penale, nella prevenzione, ma sicuramente non nel codice dei lavori pubblici.
Mi preme sottolineare due questioni che vanno più o meno in questa stessa direzione. Una è quella del subappalto. Io credo che la discussione meriti di essere approfondita. Si parlava del 30 per cento. Io penso che noi, dovendo stare in Europa, dobbiamo stare attenti a porre limiti che rischiano di vanificare tutto in sede europea.
Una questione che mi preme porre all'attenzione è non tanto quella della definizione di cos'è e di quando si può fare il subappalto, sulla quale penso che ci sarà modo di approfondire, quanto quella della delega alle stazioni appaltanti della decisione di consentirlo o meno.
Una delle questioni più serie in materia di lavori pubblici riguarda la definizione di regole di carattere generale rispetto alle quali le imprese strutturano la loro operatività.
In merito alla questione di consentire alle stazioni appaltanti di prevedere o meno il subappalto, io penso che il subappalto, nei limiti in cui si può fare, si possa fare. Segnalo una recente pronunzia della Corte di giustizia che va esattamente in questa direzione.
L'altra questione riguarda il limite per l'obbligo di ricorso all'offerta economicamente più vantaggiosa. Io ho sempre avuto moltissime perplessità sulla fattibilità di un'offerta economicamente più vantaggiosa che sia davvero tale se l'importo delle opere è eccessivamente basso. Io francamente fatico a pensare ad un'opera sotto il milione di euro o immediatamente sopra per la quale l'offerta economicamente più vantaggiosa sia effettivamente tale, vale a dire consenta una valutazione oggettiva della qualità dell'offerta stessa.
Se poi nel correttivo, per quello che io ho potuto leggere, si dice che nei parametri bisogna calibrare il peso dell'offerta economica in maniera tale che non sia prevalente rispetto alla valutazione del progetto e alla qualità dello stesso, rischiamo di vedere il problema senza risolverlo. Infatti, imbrigliamo la questione senza accedere a una soglia che io considero ragionevole per l'obbligo dell'offerta economicamente più vantaggiosa, vale a dire quella di 2,5-3 milioni di euro. Se invece stabiliamo questa soglia, legandola all'automaticità dell'individuazione dell'offerta anomala, forniamo una soluzione radicale. E mi permetto di dire che forniamo una soluzione che riguarda anche la composizione delle commissioni, perché risolviamo il problema delle soglie per le quali le commissioni non sono integralmente rimesse a una scelta di carattere oggettivo.
Io credo che questi due profili non debbano essere sottovalutati e che meritino un approfondimento.

MARCO SCIBONA. Ministro, sicuramente la materia del codice degli appalti è importante e non facile, come abbiamo sempre detto. In effetti, il clima in Commissione, com'è stato già ricordato dai colleghi, è stato molto collaborativo, al fine di fare somma di menti per addivenire a un testo decente.
Già in Commissione il testo è stato falcidiato in tutto e per tutto dalla maggioranza. Quando poi è arrivato il testo definitivo, vi sono stati interventi ulteriori rispetto a quanto era già stato falcidiato dalla Commissione. Alla prima occasione partono le deroghe. Non ci siamo proprio. L'unica cosa che aveva senso era semplificare e mettere paletti fissi, lasciando libertà d'azione per quanto riguarda l'emergenza. Definire l'emergenza è sempre molto importante.
Non so, quindi, fino a che punto possiamo ancora credere che questo strumento di collaborazione sia fattuale e fattivo. Ci proviamo, però non ci aspettiamo grande aiuto dal Governo, perché siamo rimasti un po’ bruciacchiati.
Per concludere, l'unica aspetto su cui sono in disaccordo con il mio collega riguarda Pag. 14 gli espropri. Io sono orgoglioso proprietario di un millecinquantaquattresimo di un terreno interessato dalla Torino-Lione, quindi ritengo che gli espropri non vadano fatti se le opere non sono condivise.

RAFFAELLA MARIANI. Io valuto che il momento dell'intervento correttivo, come qualcuno ha sottolineato, sia un'occasione straordinaria per una prima valutazione dell'applicazione del codice.
Non sfugge a nessuno che questa è anche un'occasione per demolire tutto quello che di nuovo c'era nel codice, dal mio punto di vista. Ognuno deve fare la sua parte ed è legittimo che la faccia, sia in politica che nelle istituzioni, ma naturalmente tenendo fermo il principio che l'intervento correttivo per essere efficace deve arrivare quando il maggior numero di decreti attuativi sono stati emanati, nonché dopo un periodo congruo per poter fare una valutazione complessiva. Credo che, quanto a questo, dobbiamo concederlo.
In questo senso, penso che, al di là delle necessarie correzioni formali, come primo segnale bisogna fare in modo che almeno i principali pilastri del codice siano portati tutti allo stesso livello.
Parto dalla qualificazione delle stazioni appaltanti. Il tema ha rappresentato uno dei pilastri rispetto al successo o all'insuccesso del codice e alla sua corretta applicazione, come abbiamo ricavato dalle numerosissime audizioni e dal rapporto con i territori, con gli amministratori e con gli amministrativi degli enti locali. Questa è una delle cose più complesse, che naturalmente richiede uno sforzo, a mio avviso non soltanto da parte del Ministero delle infrastrutture.
Penso che sia giunto il momento di dare un segnale molto netto rispetto a questo tema, anche nel decreto correttivo, fino al punto di individuare un meccanismo di incentivazione affinché il processo possa partire velocemente.
Lo dico perché, invece, nella bozza di schema in circolazione si cerca senza alcuna giustificazione di ampliare il numero delle stazioni appaltanti, che quasi autocertificano la loro qualificazione e la trasmettono all'ANAC. In base a una lettura veloce, ritengo che ciò non sia del tutto corretto, al di là delle dimensioni delle stazione appaltanti.
Lo dico anche perché il ragionamento che avevamo fatto si prefiggeva di portare a una riduzione e, come secondo obiettivo, a un'aggregazione delle stazioni appaltanti. Se questo rimane il nostro obiettivo, dovremmo tenere a mente il principio di favorire l'aggregazione laddove serve, non soltanto risparmiando risorse, ma anche dando l'opportunità ai centri di aggregazione più qualificati di fornire un supporto.
Nella nostra esperienza, in questo anno scarso ciò non è avvenuto, anzi si è assistito ad una sorta di scaricabarile, oppure le centrali appaltanti più grandi hanno dovuto rispondere a quelle minori: «Faccio prima le mie gare e poi, semmai, do una mano anche al comune più piccolo o all'unione dei comuni meno importante». Insomma, il meccanismo non ha funzionato appieno.
Io credo che, per riallineare i problemi e le soluzioni, il correttivo debba dare un segnale molto netto. Nelle note da noi predisposte, su cui tuttavia dovremmo fare un approfondimento – perché dopo che la bozza è stata pubblicata, anche se non ufficialmente, abbiamo molti altri temi da affrontare –, tra le prime questioni che avevamo segnalato al Ministero figurava una decisa indicazione ad andare nella direzione citata, da cui discendono molti degli aspetti problematici. Infatti, abbiamo di pari passo il tema del rating delle imprese, che è stato rinviato con una problematica molto forte al Parlamento, ma penso anche al Governo. Per come l'avevamo scritto e per come è stato segnalato e interpretato, si è verificata una sovrapposizione dei riferimenti al rating di legalità con quelli che richiamano il rating economico-finanziario o anche professionale delle imprese, producendo una confusione e anche una difficoltà per chi deve fare la scelta e indicare i punteggi, laddove nell'offerta economicamente più vantaggiosa avevamo previsto fosse utile indicarli, negando, quindi, completamente l'effetto positivo di quelle possibili indicazioni. Pag. 15
Alla fine, questo ha portato molti a ritenere preferibile il ricorso al massimo ribasso o a interpretare l'offerta economicamente più vantaggiosa, nei casi in cui sia stato utilizzato tale criterio, come un massimo ribasso mascherato, vale a dire assegnando alle imprese un punteggio omogeneo e uniforme senza grandi distinzioni e distinguendole alla fine sulla base della sola offerta economica. Si è preferito un meccanismo che, essendo numerico, dà più garanzie a chi deve prendersi le responsabilità nella stazione appaltante.
Noi non possiamo più rinviare il tema della responsabilità delle stazioni appaltanti. Dobbiamo trovare meccanismi adeguati, perché purtroppo è un tema eclatante nella gestione delle emergenze. In generale, è una questione che sta bloccando molte stazioni appaltanti di tutti i livelli e che, quindi, non produce un effetto economico positivo, non produce sviluppo e ritarda moltissimo gli appalti di ogni tipo, non soltanto quello di lavori.
A tal proposito, vorrei che qui provassimo a ricordare che la maggiore percentuale degli appalti riguarda i servizi. È un argomento su cui dimentichiamo sempre di fare un approfondimento, invece credo che dovremmo organizzare una sessione ad hoc prima di intervenire sullo schema di decreto correttivo e mandare in cavalleria un argomento così importante.
Segnalo un'altra questione, collegata al rating delle imprese e alla qualità delle stazioni appaltanti: occorre rendersi conto di quanto sia utile per lo sviluppo delle imprese e anche di alcuni progetti più innovativi coltivare l'idea che c'è speranza di utilizzare anche l'offerta economicamente più vantaggiosa, che non siamo un Paese costretto a ricorrere sempre e solo al massimo ribasso, perché così ha sempre funzionato e perché così è più semplice organizzarsi. Tuttavia, forse siamo stati troppo generici negli strumenti.
A questo proposito, chiedo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ma soprattutto agli organismi tecnici del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e degli altri ministeri, di essere più efficaci anche nelle linee guida. In seguito sarò più precisa sulle linee guida.
Inoltre, dovremmo essere più efficaci nell'indicazione delle tipologie attraverso le quali si danno i punteggi e dei meccanismi per la valutazione della qualità che, a detta di chi si deve assumere la responsabilità, comportano troppa discrezionalità e, quindi, mettono a rischio le valutazioni stesse.
Faccio un'osservazione sintetica sulle linee guida, anche se avremmo molto da dire. Le linee guida sono state interpretate un po’ diversamente rispetto a quello che era stato scritto nella legge-delega e anche nel decreto legislativo. Ci sono linee guida per ogni occasione: alcune richiedono un parere vincolante del Parlamento, altre lo richiedono preventivo; in alcuni casi si tratta di delibere, che tuttavia vengono interpretate dalle stazioni appaltanti come vincolanti.
Pertanto, si è originato, in alcuni casi a mio avviso strumentalmente – ne sono convinta –, un caos sulla loro interpretazione, che di nuovo non fa del terzo pilastro – che era quello che noi intendevamo fare nel codice –, vale a dire della semplificazione, un elemento dominante.
Noi – credo in ottima fede – abbiamo cercato di sostituire il regolamento con le linee guida ritenendole più snelle, ma poi l'adeguarsi alle linee guida di tutti i livelli come se fossero ogni volta vincolanti ha comportato confusione.
In questo senso, nella bozza di correttivo che è sottoposta all'attenzione di tutti, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti inserisce un'altra modalità di linee guida, con un meccanismo che vede il Consiglio superiore dei lavori pubblici chiamato in causa a fare anche cose che non avrebbe dovuto fare. Si richiama anche un meccanismo congiunto con Accredia, sotto la vigilanza del Ministero dello sviluppo economico, per l'accreditamento e la certificazione di alcune forme di progettazione e di qualificazione per la progettazione.
Io ritengo che non si possa andare oltre nel caos e nella chiamata in corresponsabilità di tantissimi organismi che poi, come sappiamo bene, hanno i loro tempi e le loro Pag. 16modalità e inoltre sfuggono al controllo del Governo e del Parlamento. Ci si perde in una selva di complicazioni che trovo poco utili per l'efficienza del sistema.
Noi avremmo da dire molte altre cose, già sottolineate dai colleghi, che riguardano il tema del subappalto e l'obbligatorietà della terna. Nella legge di delega non era stata resa sempre obbligatoria l'indicazione della terna; tuttavia eravamo stati attenti a chiarire che si dovessero specificare i casi in cui era obbligatorio parlare di terna.
Credo che lì ci sia uno spazio per agire, per essere più efficaci e per non obbligare sempre ad indicare la terna al momento dell'affidamento, come stabiliva la legge di delega, al momento della gara, come è scritto nella bozza di correttivo.
Io credo che, con uno sforzo di chiarezza nella norma, forse riusciremmo a semplificarne l'attuazione.
Cito un'ultima ambiguità che ci è stata sottolineata. Su questo chiedo al Ministro di fare un approfondimento, servendosi se necessario delle competenze del Ministero dell'economia e delle finanze.
Mi riferisco alla dicotomia tra PPP (public-private partnership) e concessioni. Le modalità con cui l'argomento è stato affrontato nel decreto legislativo vengono denunciate soprattutto dal mondo finanziario, ma anche dal sistema delle imprese, come poco utili a far crescere gli investimenti.
Si chiede una maggiore precisione sia nell'elencazione dei documenti finanziari idonei per l'applicazione del PPP che nella definizione di rischio operativo. Per alcuni il testo è troppo generico, per altri è poco chiaro.
In definitiva, siccome crediamo che il contributo dei privati agli investimenti sia comunque un valore aggiunto, non vorremmo averne ridotto l'incidenza, anche se non eravamo a livelli molto alti nel nostro Paese.

ROGER DE MENECH. Innanzitutto, ringrazio il Ministro per il rapporto di scambio anche preventivo, che credo sia estremamente utile.
Io ho un'unica grande raccomandazione, che mi pare sia emersa anche dagli interventi che mi hanno preceduto: non scarichiamo sul codice colpe che il codice non ha.
La dico in maniera molto più chiara, citando un paio di esempi. Il primo concerne il famoso fondo di rotazione. Se abbiamo puntato alla qualità della progettazione, io sono per dire che la permeabilità della norma nell'esercizio pubblico deve essere così forte da fare in modo che gli enti pubblici siano messi nelle condizioni di progettare bene e di arrivare, quindi, ad appaltare un progetto esecutivo definitivo di ottima qualità. A ciò era volto il tentativo iniziale del nuovo codice, che, secondo me, costituisce un progresso enorme rispetto alla vecchia maniera di fare le opere pubbliche o di appaltare i servizi.
Dico questo perché credo che si debba aprire, anche grazie alla revisione del codice, una riflessione su come mettere in moto nella pubblica amministrazione strumenti per regolare gli equilibri di bilancio, consentendo di creare fondi di rotazione interni. Per me è impensabile agire sui fondi nazionali di rotazione, è troppo complesso.
Dobbiamo allargare le maglie, con senso di responsabilità reciproca, dicendo: «Tu progetti bene, perché hai i soldi per fare bene quell'opera, ma, se non hai i soldi e non hai la copertura finanziaria, poi devi coprire la spesa». La dico in questo modo, così ci capiamo.
Anche sulla qualificazione e sul numero delle stazioni appaltanti, il codice secondo me ha fatto bene nel cercare di concentrare e qualificare le stazioni appaltanti. Oggi, però, siamo al punto di dover decidere fino in fondo – non lo può fare il codice da solo – chi fa cosa, cioè quali sono gli ambiti ottimali per la gestione di una procedura così complessa.
A quel punto, l'ambito ottimale così individuato va dotato della possibilità di essere competitivo nel mercato della gestione dell'appalto stesso. Ergo, se decidiamo che è la provincia, la regione o un sub-ambito dentro la provincia, quell'ambito deve essere messo nelle condizioni di costruire princìpi di mobilità del personale, di qualificare il personale e, per ultimo, Pag. 17anche di assumere personale qualificato e di dotare, quindi, le strutture delle risorse adeguate.
Infatti, secondo la mia opinione di spettatore della pubblica amministrazione, oggi non c'è un problema emergenziale rispetto alla qualità del codice che abbiamo approvato; c'è invece il problema di come mettiamo le amministrazioni pubbliche nelle condizioni di applicare al meglio il codice stesso. Questa è l'emergenza.
E si deve intervenire puntando all'integrazione fra l'emanazione del codice, da una parte, e tutte le regole di contorno che normano il sistema della pubblica amministrazione, dall'altra. È uno sforzo importante.
Ci sono due punti su cui occorre attenzione: PPP e reti di imprese. Secondo me, sono due straordinarie occasioni per lo sviluppo del Paese. Obbligare le imprese a mettersi insieme per costruire meglio un'offerta che non ricorra costantemente al subappalto, decidendo prima di fare le cose insieme perché vengono fatte meglio, è una cosa che non dobbiamo assolutamente abbandonare. Questo è il primo punto.
Sono d'accordo con la collega Mariani: sull'intreccio fra finanza pubblica e privata per opere che riteniamo strategiche, secondo me, c'è da fare una riflessione, perché da una parte dobbiamo rendere trasparente il sistema, ma dall'altra non possiamo mortificarlo più del necessario, chiudendo una delle strade di possibile sviluppo del Paese.
Grazie, Ministro, per la presenza.

ANGELO CERA. Non entrerò nel merito. Mi pare che i colleghi abbiano ben messo in evidenza quello che non va.
Tuttavia, vorrei ricordare da dove siamo partiti: una revisione del codice era dovuta. Mi ricordo che siamo partiti da un «copia-incolla». È meglio non ricordare la storia. C'è stato anche un momento in cui i relatori erano in grande difficoltà e si rischiava di rigettare tutto, ma poi per fortuna in qualche maniera è arrivato l'aiuto del Consiglio di Stato.
Detto questo, la revisione è dovuta e si sapeva che ci sarebbero state difficoltà. Quello che noi oggi reclamiamo è una migliore armonizzazione rispetto alle difficoltà serie che le pubbliche amministrazioni incontrano.

PRESIDENTE. Ringrazio il collega Cera, che sa bene, per esperienza personale, quanto è stato complicato il percorso.

ALTERO MATTEOLI, Presidente della 8ª Commissione Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica. A me sembra che anche questa mattina si sia dimostrato al Governo che da parte del Parlamento c'è molta attenzione su questo argomento, anche se devo dire che, sulla base degli interventi che ho ascoltato, mi pare che non tutti abbiano letto la bozza nello stesso modo. Infatti, in alcuni interventi si è parlato di questioni che nella bozza non ho trovato, sicuramente per colpa mia.
Con il collega Realacci, raccoglieremo gli spunti che abbiamo ascoltato, ma anche eventuali ulteriori suggerimenti, per poi trasmettere una lettera al Ministro, in modo che possa conoscere, ancor più ampiamente di quello che è accaduto stamani, qual è il pensiero del Parlamento, sia dei colleghi della maggioranza che di quelli dell'opposizione.

PRESIDENTE. Do la parola al Ministro Delrio per la replica.

GRAZIANO DELRIO, Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Anch'io, come l'onorevole Cera, chiedo comprensione e ricordo della storia. Forse ci sono stati un po’ di fraintendimenti, ma c'è stato anche un piccolo episodio: il 4 dicembre dello scorso anno si è dimesso un Governo e ne è stato formato un altro, quindi siamo ancora qui a cercare di rispettare le tempistiche...

ANGELO CERA. È sempre lo stesso il Ministro...

GRAZIANO DELRIO, Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Ho capito, però ho avuto anch'io un momento di... Lo dico soltanto per ricordare che continuiamo a Pag. 18fare un lavoro comune molto intenso, io e i miei uffici, che lavorano di notte.

ALTERO MATTEOLI, Presidente della 8ª Commissione Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica. Ministro, ora è tutto tranquillo...

GRAZIANO DELRIO, Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Infatti, è un momento molto sereno. Adesso l'importante, secondo me, è tener presente una cosa. Lo dico con simpatia al senatore Crosio: noi non vogliamo prevaricare o fare passerelle, abbiamo il dovere di avanzare una proposta su cui ci si confronta. Dopodiché, avrete il tempo per formalizzare i vostri pareri nelle sedi opportune.
Già in questa prima proposta, abbiamo umilmente cercato di tener conto dei risultati delle vostre audizioni; adesso aspettiamo la vostra lettera, quindi c'è un lavoro davvero congiunto.
Lo dico perché io ritengo che questo codice, come molti di voi hanno affermato, abbia rappresentato un salto di qualità in questo Paese. Vorrei ribadire qui che l'aumento così importante degli incarichi di progettazione di oltre il 50 per cento nel 2016 è stato un frutto di questo codice. Vorrei anche che ci dessimo la pazienza di lasciarlo attuare, perché il vecchio codice ha impiegato circa dieci anni per entrare in vigore, se ricordo bene.
Inoltre, vorrei ricordare ancora una volta, quando tutti si allarmano per la mancata pubblicazione dei bandi, che nel periodo 2012-2013 i bandi sono stati la metà rispetto a quelli degli anni 2014-2015. I bandi erano la metà, ma non rappresentano nulla, perché buona parte di loro, come sapete, si va a incagliare nei ricorsi. I bandi non equivalgono ai lavori pubblici. È l'entità dei lavori pubblici avviati che dimostra o meno l'efficienza e l'efficacia delle norme. Molte amministrazioni ancora non hanno nemmeno preso in considerazione il codice.
Dunque, abbiamo una situazione complessa, però direi che a un anno di distanza cominciamo già a vedere dei risultati positivi in termini di orientamento differente. È chiaro che, se negli altri Paesi si fa soltanto il 10, il 15 o il 20 per cento di massimo ribasso e da noi si arriva al 70 per cento, noi siamo l'anomalia e gli altri non lo sono, ma è anche vero che è giusto avvicinarsi progressivamente.
Non so che bozza abbiate visto, ma vorrei rassicurarvi: la filosofia del codice non è minimamente intaccata dalla nostra bozza, che peraltro andremo a perfezionare in queste ore.
Alcuni aspetti, come quello citato dall'onorevole Mariani a proposito dell'accreditamento, non compaiono proprio; forse si trattava di una pre-bozza di una proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, quindi vorrei tranquillizzarvi su questo.
Dico soltanto due o tre cose. A che punto siamo con i decreti attuativi? Su alcuni aspetti siamo in ritardo. Penso, per esempio, alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, che doveva essere pronta per luglio 2016. Siccome siamo alla quarta revisione che il Ministero dell'economia e delle finanze ci rimanda indietro, abbiamo delle difficoltà, perché dobbiamo decidere insieme.
Una volta, nel Governo precedente, che era una vita precedente, abbiamo cercato di eliminare quasi tutti i concerti. Adesso, invece, non si è riusciti ad eliminarli. Questo significa che, ogni volta che si fa un passaggio, si hanno almeno tre amministrazioni concertanti e, quindi, i tempi sono poco prevedibili. Lo dico con tutto il rispetto per i colleghi degli altri ministeri.
Posso farvi avere la documentazione con lo status esatto di tutti i vari decreti. Non ve la riassumo, perché sono otto-nove pagine scritte fitte; quindi la faccio avere alla segreteria della Commissione, così avete un'idea di dove si trova ognuno di questi aspetti. Ci tenevo a sottolinearlo, soprattutto per rispetto verso coloro che ci stanno lavorando molto intensamente da mesi e mesi.
Per ciò che riguarda i fondi rotativi, voi sapete che abbiamo previsto un fondo rotativo anche nel codice. Vi svelo un segreto: il fondo rotativo Cassa depositi e prestiti era una delle iniziative che l'ex presidente dell'ANCI dell'epoca propose per poter aiutare i comuni a fare una progettazione efficace. Pag. 19
Penso anch'io che la soluzione migliore sia quella illustrata efficacemente dall'onorevole De Menech: permettere ai comuni di avere dentro ai loro bilanci questi strumenti. Per esempio, l'ANAS, adesso che ha a sua disposizione il fondo unico della progettazione, è cambiato molto, perché ciò le consente di realizzare progetti in maniera molto più efficace.
Vediamo come risolvere alcune questioni, sapendo che dipendono da leggi di bilancio, più che dal codice degli appalti. Io ho provato a farmi dare i soldi per un fondo di progettazione nella legge di bilancio, ma non ci sono riuscito. Comunque, ci ho provato e ho fatto la richiesta per averlo come Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. In tal modo, una volta che un'opera è inserita nelle opere strategiche o ritenute utili, alla fine tu inviti a gara.
È lodevole l'iniziativa della regione Campania. Sono d'accordo con l'onorevole Iannuzzi.
Facciamo attenzione: gli oneri per la sicurezza non vanno assolutamente associati ai ribassi. Questo è assolutamente vero ed è esattamente il nostro orientamento, così come per la questione dell'emergenza. Era scritto già così.
La nostra idea in generale è quella di concedere il minor numero possibile di deroghe. Ha ragione il senatore Filippi, ma l'avete detto in molti. È chiaro che il G7 è un evento straordinario e, quindi, avviene una volta ogni tanto in Italia, grazie a Dio, per cui speriamo in bene.
Tuttavia, per il terremoto noi non abbiamo concesso deroghe. Io credo di aver modestamente contribuito all'opinione del commissario Errani che non ci fosse bisogno di fare grandi modifiche, dimostrando che erano già presenti molti degli elementi necessari. Quelle poche integrazioni che operiamo servono per risolvere questioni puntuali.
L'emergenza è definita da ordinanze e dalla legge sulla protezione civile; non è necessario definirla ulteriormente.
Io, quindi, non condivido – lo dico con amicizia verso Stefano – l'opinione del senatore Esposito secondo cui stiamo ribaltando la filosofia del codice degli appalti. Non sono per nulla d'accordo.
Come ha detto bene l'onorevole Massa, il limite al subappalto per noi è il 30 per cento sulla categoria prevalente, perché c'è una sentenza della Corte di giustizia che invita a guardare ad alcuni aspetti con più attenzione.
Capirei se mi si dicesse di modificare le disposizioni sull'appalto integrato, reintroducendolo esattamente come prevede l'Europa, vale a dire senza limitazioni... Occorre fare attenzione: non potete dirmi di evitare il gold plating e dopo chiedermi di introdurre ulteriori restrizioni rispetto alle norme europee. Infatti, l'appalto integrato in Europa non è disciplinato né limitato, se non per il fatto che si richiede il progetto definitivo invece di quello preliminare; quindi c'è una grande libertà in Europa sull'appalto integrato.
Noi abbiamo introdotto molte limitazioni. Noi praticamente lo sopprimiamo. L'unica deroga introdotta riguarda un'amministrazione che rischia di perdere i fondi europei. Mi rivolgo a Tino e a Salvatore, che conoscono la situazione dei fondi europei al Sud. Se un'amministrazione ha già approvato il progetto definitivo, può utilizzare questo strumento per evitare di perderli.
È una casistica legata a una provvisorietà temporale, perché vale soltanto se al momento dell'entrata in vigore del codice si era già approvato l'appalto definitivo. Pertanto, non mi pare una deroga, mi pare invece un modo con cui cerchiamo di andare incontro a una difficoltà in cui si sono trovate molte amministrazioni del Sud, perché perdono i fondi, se non li impegnano. Voi sapete che il problema è l'impegno.
Francamente io non ho alcuna intenzione di cambiare la filosofia del codice né sull'appalto integrato né sul subappalto né sulla centralità del progetto.
Per quanto riguarda il contributo pubblico, quando se ne può prevedere l'innalzamento, lo si fa, perché lo strumento del partenariato pubblico-privato e del project financing in generale in Italia non sta funzionando. Pag. 20
Forse non funziona per altri motivi, ha ragione l'onorevole Mariani, anzi io ne sono convintissimo. Nella mia esperienza da sindaco, io preferivo assegnare magari un milione di euro in più a un'opera e farla realizzare con il contributo del 50 per cento da parte dei privati piuttosto che accollarmela tutta. C'è la sua porca differenza (scusate il termine), perché comunque si scarica il 50 per cento.
Infatti, se tutto fosse fuori dal patto di stabilità, si potrebbe decidere di indebitarsi, ma, siccome esiste il fiscal compact, fin quando il sistema non sarà auspicabilmente revisionato, come ho già detto più volte, noi lavoriamo con queste regole.
Aspetto con piacere le proposte che mi arriveranno e vi faccio senz'altro avere lo status di attuazione.
Non c'è in alcun modo l'intenzione di inserire nella proposta di revisione, anche se è organica, interventi puntuali che vanno ad accumularsi uno dopo l'altro, a cui io mi oppongo con grande fermezza, tanto per parlarci chiaro. Non dobbiamo creare una Babele di normative, che danno l'idea di un quadro che non si tiene; quindi, credo che siamo nella linea della riforma che voi avete voluto e delineato insieme a me.
Avremo modo di ridiscuterne, se il testo dello schema di correttivo che presenteremo si discosterà da quello che vi sto dicendo. Comunque, ovviamente c'è tutta la disponibilità da parte mia a venire incontro alle vostre indicazioni e a comprendere i punti di vista che il Parlamento vorrà sollecitare al Governo.

PRESIDENTE. Grazie, ministro. Ricapitolando, lei ci farà avere lo stato dell'arte dei decreti attuativi, noi lavoreremo sul testo per integrarlo, anche alla luce del dibattito che abbiamo avuto in Commissione ...

GRAZIANO DELRIO, Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Il testo che verrà sottoposto alla consultazione, che comunque è un testo di consultazione e, quindi, è ancora aperto alle modifiche, presumibilmente verrà pubblicato da Palazzo Chigi, dal Dipartimento affari giuridici e legislativi, il prossimo venerdì sera, perché in mattinata dovrei svolgere la prima informativa.

PRESIDENTE. Noi, quindi, cerchiamo di lavorare su quel testo, incrociandolo con il dibattito che abbiamo avuto in Commissione nelle varie audizioni. Inoltre, aspettiamo il quadro dei decreti attuativi, in modo da avere un'idea...

CLAUDIA MANNINO. Intervengo sull'ordine dei lavori. Vorrei capire se, nell'attesa del correttivo, abbiamo intenzione di audire il presidente Cantone oppure se l'audizione non è in programma o non è fattibile. So che l'abbiamo già audito. So che questo è piuttosto un argomento da affrontare in Ufficio di presidenza, però...

PRESIDENTE. Ci possiamo ragionare, considerato che lo abbiamo già audito. Rinviamo tale valutazione al prossimo Ufficio di Presidenza delle Commissioni riunite.

GRAZIANO DELRIO, Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Sul testo che andrà in consultazione sarà già stata sentita l'ANAC, come è previsto.

PRESIDENTE. Ringrazio il Ministro Delrio e dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 14.30.