XVII Legislatura

VIII Commissione

Resoconto stenografico



Seduta n. 3 di Mercoledì 15 aprile 2015

INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:
Realacci Ermete , Presidente ... 2 

INDAGINE CONOSCITIVA SULLE CONCESSIONI AUTOSTRADALI

Audizione di rappresentanti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Realacci Ermete , Presidente ... 2 
Pitruzzella Giovanni , Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato ... 2 
Realacci Ermete , Presidente ... 4 
Pitruzzella Giovanni , Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato ... 4 
Realacci Ermete , Presidente ... 4 
Borghi Enrico (PD)  ... 4 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 5 
Mannino Claudia (M5S)  ... 5 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 6 
Realacci Ermete , Presidente ... 6 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 6 
Mariani Raffaella (PD)  ... 6 
Realacci Ermete , Presidente ... 6 
Pitruzzella Giovanni , Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato ... 6 
Mannino Claudia (M5S)  ... 7 
Pitruzzella Giovanni , Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato ... 7 
Realacci Ermete , Presidente ... 7 

Audizione di rappresentanti dell'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE):
Realacci Ermete , Presidente ... 7 
Buzzetti Paolo , Presidente dell'ANCE ... 7 
Realacci Ermete , Presidente ... 8 
Buzzetti Paolo , Presidente dell'ANCE ... 8 
Realacci Ermete , Presidente ... 8 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 9 
Borghi Enrico (PD)  ... 9 
Pellegrino Serena (SEL)  ... 10 
Realacci Ermete , Presidente ... 10 
Pellegrino Serena (SEL)  ... 10 
Realacci Ermete , Presidente ... 10 
Buzzetti Paolo , Presidente dell'ANCE ... 10 
Realacci Ermete , Presidente ... 12 

Audizione di rappresentanti di Atlantia S.p.a. e Autostrade per l'Italia:
Realacci Ermete , Presidente ... 12 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 12 
Realacci Ermete , Presidente ... 12 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 13 
Realacci Ermete , Presidente ... 14 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 14 
Realacci Ermete , Presidente ... 14 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 14 
Realacci Ermete , Presidente ... 15 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 15 
Realacci Ermete , Presidente ... 15 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 15 
Realacci Ermete , Presidente ... 15 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 15 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 15 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 15 
Realacci Ermete , Presidente ... 15 
De Rosa Massimo Felice (M5S)  ... 15 
Borghi Enrico (PD)  ... 16 
Carrescia Piergiorgio (PD)  ... 16 
Realacci Ermete , Presidente ... 17 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 17 
Realacci Ermete , Presidente ... 18 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 18 
Mariani Raffaella (PD)  ... 18 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 18 
Realacci Ermete , Presidente ... 18 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 18 
Realacci Ermete , Presidente ... 18 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 18 
Realacci Ermete , Presidente ... 18 
Castellucci Giovanni , Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia ... 18 
Realacci Ermete , Presidente ... 19 

ALLEGATO 1: Documentazione consegnata dal presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato ... 20 

ALLEGATO 2: Documentazione consegnata dal presidente dell'ANCE ... 24

Sigle dei gruppi parlamentari:
Partito Democratico: PD;
MoVimento 5 Stelle: M5S;
Forza Italia - Il Popolo della Libertà - Berlusconi Presidente: (FI-PdL);
Area Popolare (NCD-UDC): (AP);
Scelta Civica per l'Italia: (SCpI);
Sinistra Ecologia Libertà: SEL;
Lega Nord e Autonomie - Lega dei Popoli - Noi con Salvini: LNA;
Per l'Italia-Centro Democratico: (PI-CD);
Fratelli d'Italia-Alleanza Nazionale: (FdI-AN);
Misto: Misto;
Misto-MAIE-Movimento Associativo italiani all'estero-Alleanza per l'Italia: Misto-MAIE-ApI;
Misto-Minoranze Linguistiche: Misto-Min.Ling.;
Misto-Partito Socialista Italiano (PSI) - Liberali per l'Italia (PLI): Misto-PSI-PLI;
Misto-Alternativa Libera: Misto-AL.

Testo del resoconto stenografico
Pag. 2

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE ERMETE REALACCI

  La seduta comincia alle 14.45.

Sulla pubblicità dei lavori.

  PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
  (Così rimane stabilito).

Audizione di rappresentanti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.

  PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle concessioni autostradali, l'audizione di rappresentanti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
  Ringrazio il presidente per la sua presenza e rivolgo un saluto al Dottor Valentini. Abbiamo già avuto modo di confrontarci con il presidente e, come ricorderà, in occasione del decreto «Sblocca Italia», avevamo utilizzato le indicazioni pervenute dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato relativamente all'articolo 5, sterilizzandolo nei suoi effetti pratici, che infatti non sono intervenuti.
  Do pertanto la parola al presidente Pitruzzella.

  GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato. Ringrazio il presidente e tutti i componenti della Commissione perché, come sapete, l'Antitrust ritiene essenziale il rapporto con il Parlamento, e quindi riferire in questa sede ogni qual volta possa essere utile.
  Con riguardo alla nuova versione dell'articolo 5 del decreto-legge n. 133 del 2014, si può osservare – ulteriori approfondimenti sono contenuti nella relazione scritta – che certamente, rispetto alla versione iniziale, sono state apportate importanti modifiche, ma resta, come era nella logica di quell'articolo, un meccanismo di proroga delle concessioni vigenti o già scadute, per le quali si dà luogo a una modifica del rapporto concessorio, anche mediante l'unificazione di tratte interconnesse contigue o complementari tra loro.
  Nell'audizione del 30 settembre scorso, l'Autorità aveva considerato un meccanismo di proroga generalizzato come non giustificabile alla luce dell'esigenza di assicurare gli investimenti sulla rete autostradale. In quella sede si argomentava che si sarebbe potuto trattare per le concessioni in scadenza di investimenti in parte previsti e non effettuati entro i termini prescritti dal contratto di concessione. Inoltre, si riteneva particolarmente difficile valutare se l'accorpamento di più concessioni già esistenti fosse effettivamente in grado di sviluppare delle efficienze nei costi dei concessionari autostradali, con ricadute positive per il consumatore, tali da giustificare la deroga a procedure di selezione mediante gara dei nuovi concessionari.
  Quella posizione critica rispetto alla proroga si fondava e continua a fondarsi, non solo in questo settore ma in generale in tutti i mercati, sulla constatazione che gli investimenti infrastrutturali possono essere più utilmente garantiti dall'assegnazione tramite gara delle tratte al gestore più efficiente e da una regolamentazione Pag. 3opportunamente disegnata, piuttosto che attraverso il prolungamento del rapporto concessorio già esistente. Anche oggi in questa sede, quindi, si ribadisce la preferibilità dell'assegnazione competitiva delle nuove concessioni di quelle scadute rispetto alla proroga implicita.
  Venendo alle modifiche apportate all'articolo 5 in sede di conversione, si tratta di misure che prevedono l'apporto di istituzioni qualificate. È certamente un passo avanti importante ma, a nostro avviso, le criticità a suo tempo sollevate non possono essere pienamente superate.
  L'articolo 5 prevede che l'atto aggiuntivo, con cui il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti eventualmente recepisce le richieste di modifica al rapporto concessorio in essere formulate dai concessionari, viene assunto sentita preventivamente l'Autorità di regolazione dei trasporti, che è certamente opportuno coinvolgere. È previsto, altresì, che l'atto ministeriale dovrà, prima della sua definitiva adozione, essere presentato alla Camera affinché riceva il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Il quesito che va posto con riferimento a questo testo è se in realtà il parere non intervenga in una fase troppo avanzata, quando già è definito un determinato effetto.
  Senza dubbio ancora più importante è la previsione che subordina l'attuazione delle disposizioni contenute nell'articolo 5 al rilascio del preventivo assenso da parte dei competenti organi dell'Unione europea, trattandosi di materia inerente agli aiuti di Stato, e quindi di competenza della direzione generale competente. Vi è anche un problema di compatibilità con le norme sulla libertà di stabilimento, di competenza della direzione generale «Growth».
  L'Antitrust, però, ritiene che, in una prospettiva più generale, il tema delle eventuali modifiche alle concessioni autostradali vigenti e della compatibilità al quadro comunitario, piuttosto che attraverso una norma astratta, quale quella stilizzata all'articolo 5, vada affrontato caso per caso. Sulla base, infatti, delle informazioni, del resto anche in possesso dell'Autorità, già c’è una valutazione di casi specifici in corso presso le istituzioni europee. In questo caso, non c’è bisogno di una norma ad hoc, perché esiste il quadro giuridico europeo, costituito dall'articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione, da tutta la legislazione secondaria in materia di aiuti di Stato e dalla prassi applicativa della Commissione riguardante proprio le proroghe autostradali.
  C’è poi, a completare questo quadro di riferimento, la direttiva n. 23 del 2014 in materia di aggiudicazione dei contratti di concessione. A nostro parere, dunque, sulla base di un quadro legislativo vigente, prevalentemente di carattere europeo, sarebbe possibile affrontare caso per caso le singole vicende.
  In questa logica del caso per caso, bisognerebbe valutare il tipo di investimenti che si fanno rispetto al valore della concessione iniziale e all'eventuale modifica sostanziale del rapporto concessorio. Il punto di riferimento potrebbe essere soprattutto l'articolo 43 della direttiva n. 24 del 2014, per cui la concessione esistente può essere modificata senza una nuova procedura di aggiudicazione nel caso di attività o investimenti addizionali, che comunque non devono essere di valore eccedente il 50 per cento del valore della concessione iniziale. Inoltre, la modifica senza gara è ammessa qualora risulti funzionale a effettuare investimenti già previsti nella concessione iniziale a condizione che non si realizzi un cambiamento sostanziale della concessione stessa.
  Si può aggiungere, anche in relazione al quadro europeo e alla prassi della Commissione, che qualora il concessionario, a fronte di un allungamento della durata della concessione, si impegni a realizzare una serie di investimenti accompagnati da una modifica tariffaria rispetto all'attuale profilo di crescita, si dovrebbe prestare poi particolare attenzione a due elementi: la natura degli investimenti e la definizione della durata assegnata alla proroga. La durata di proroga deve essere, infatti, adeguata e proporzionale rispetto agli Pag. 4obiettivi che si vogliono raggiungere, quindi non deve essere mai eccessiva rispetto all'obiettivo fissato.
  In questo contesto, quindi, occorrerebbe valutare, ma ripeto che si può fare una valutazione caso per caso in rapporto con gli organismi della Commissione, quali siano gli investimenti oggetto del rapporto tra soggetto concessionario e soggetto concedente, se si tratti o meno di nuovi investimenti, se si tratti o meno di investimenti che dovevano essere realizzati già sulla base del precedente rapporto concessorio e così via, soprattutto alla luce del già citato articolo 43 della direttiva concessioni e del quadro legale sugli aiuti di Stato.
  Inoltre, in un'ottica europea, andrebbero particolarmente accentuate le valutazioni riguardanti la verifica delle efficienze di costo che si possono realizzare a seguito dell'accorpamento. Si tratta di efficienze che dovrebbero essere opportunamente misurate e poi ribaltate nelle tariffe finali dell'utenza. Secondo noi, la previsione di una norma generale continua a suscitare perplessità. Sarebbe meglio riferirsi al quadro europeo, per cui, se si fa una norma, bisogna comunque, per evitare di incorrere in conseguenze negative, valutare caso per caso quando c’è la possibilità di una proroga.
  Aggiungo che sarebbe opportuno, anche in una logica di allargamento dei mercati ed eliminazione di alcuni ostacoli alla concorrenza, prevedere l'obbligo di affidamento con gara non solo per i lavori ulteriori rispetto a quelli contemplati nella convenzione che accede alla concessione, ma per tutti i lavori. In altre parole, gli attuali concessionari autostradali dovrebbero essere gravati dell'obbligo di affidare i lavori che riguardano la gestione delle infrastrutture tramite procedura a evidenza pubblica. Probabilmente, questa sarebbe una prospettiva per rendere più trasparente e più efficiente questo settore.
  In conclusione, confermiamo le nostre perplessità sulla previsione normativa di un regime di proroga implicita delle concessioni, trattandosi di uno strumento che non pare pienamente idoneo a garantire gli investimenti, obiettivo quest'ultimo che può essere perseguito con procedure competitive, ovvero in alternativa, dove con proroghe si debba trattare, ricorrendo al quadro legale europeo che già esiste, ma attraverso una valutazione caso per caso della singola situazione.

  PRESIDENTE. Rilevo che, i difensori dell'articolo 5 sono scomparsi, perché anche il dottor Palenzona, presidente dell'AISCAT, che ho incontrato, ha detto che, vista la subordinazione alle decisioni dell'Unione europea, l'articolo 5 non sarebbe più utilizzabile. L'unico aspetto positivo è il fatto che vanno a gara tutti i lavori.

  GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato. Lo ribadiamo in tale sede.

  PRESIDENTE. Ciò implica comunque una modifica normativa.
  Do ora la parola agli onorevoli colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni, autorizzando la pubblicazione della documentazione consegnata in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna (Vedi allegato 1).

  ENRICO BORGHI. Ringrazio il presidente. Potrei fare una piccola chiosa alla sua osservazione col famoso detto che la vittoria ha tanti padri e la sconfitta è sempre orfana. È abbastanza naturale in una Nazione come la nostra, dove il conformismo è uno sport piuttosto diffuso.
  Innanzitutto, vorrei esprimere, a nome del Gruppo del Partito Democratico, un ringraziamento all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, perché su questi aspetti ci consente di fare un passo in avanti rispetto allo status quo, soprattutto in considerazione dell'esigenza di affrontare con il nuovo ministro queste e altre tematiche.
  Il prossimo martedì, il Ministro Delrio sarà in audizione e credo che il lavoro che stiamo svolgendo come Commissione in sede di indagine conoscitiva sia importante anche per trarre una serie di conseguenze Pag. 5e conclusioni rispetto alla modalità con la quale possiamo cogliere l'obiettivo insito nell'articolo 5: attivare un percorso di ammodernamento della rete infrastrutturale e viabilistica nel nostro Paese in un quadro non solo di rispetto formalistico-burocratico delle indicazioni della Commissione europea, ma in un quadro sostanziale.
  L'introduzione da noi caldeggiata, vorrei dire anche voluta, della previsione, rispetto all'originaria stesura del testo, del passaggio preventivo di verifica con l'Unione europea aveva e ha, infatti, l'obiettivo di consentire l'introduzione nel nostro ordinamento delle direttive comunitarie in materia di aiuti, l'ingresso del mercato, della competitività e della trasparenza del settore, e quindi consente alla realtà istituzionale di avere il livello di approvvigionamento finanziario senza il quale, stante l'attuale condizione della finanza pubblica, l'Italia non sarebbe in grado di raggiungere quelle sfide di ammodernamento e di infrastrutturazione che un Paese come il nostro merita e deve avere.
  Su quest'aspetto mi permetterei di formulare due domande. Dalle osservazioni sembrerebbe quasi di recepire, nel passaggio in cui si richiama la possibilità di affrontare caso per caso il tema delle eventuali modifiche di concessioni autostradali esistenti, che si faccia riferimento alla prassi applicativa secondo cui le direttive europee n. 23 e n. 24 possono adattarsi senza recepimento nella normativa nazionale. Ho capito bene ? O non è forse il caso, come probabilmente appare più opportuno, visto che al Senato si sta svolgendo un lavoro legato proprio all'introduzione nel nostro ordinamento, di limitare la possibilità di avviare anche su quest'aspetto rinegoziazioni che non abbiano un quadro giuridico a monte ?
  In secondo luogo, anche alla luce di questa riflessione, dal vostro punto di vista è ancora praticabile un ruolo residuale di gestione del Ministero delle infrastrutture sotto questo aspetto o, con l'introduzione nel nostro Paese del sistema delle autorità indipendenti, questo non potrebbe essere affidato, essendo uno strumento di regolazione del mercato, più correttamente al sistema delle authority, mantenendo in capo alla responsabilità politica e istituzionale la determinazione delle linee generali della legislazione ?

  MASSIMO FELICE DE ROSA. Ringrazio anch'io per la relazione svolta, vorrei porre alcune domande.
  Ritenete che gli incrementi tariffari siano in Italia contenuti e sostanzialmente in linea con l'inflazione, come ha detto AISCAT ? Cosa ne pensate al riguardo ?
  Inoltre, vorrei sapere come agisce l'Autorità rispetto al calcolo del prezzo delle tariffe autostradali, che è differente in base alle tratte nella forma di calcolo, non tanto sulla quantità.
  Avete già agito sulle formule di project financing ? Se faccio vincere un appalto anche a un'azienda che concorre in gara per costruire un'autostrada, dopodiché continuo a defiscalizzare o a dare aiuti di Stato, come è avvenuto in tutti gli ultimi due anni per esempio per le autostrade lombarde, questi non sono considerati degli aiuti ? Non è considerato irregolare ?
  Per le aziende che concorrevano in gara all'inizio non avevo posto tali questioni. Chi è riuscito a entrare nella gara si trova ad avere un vantaggio maggiore, perché si ritrova con degli sconti sui lavori da svolgere o degli allungamenti delle concessioni. Lì c’è il rischio dell'azienda, assunto a monte, o almeno ravviso qualche problema nella gara e nella formulazione della competizione tra le varie aziende.
  Infine, vorrei conoscere la vostra posizione circa la necessità di formulare una legge organica sulle concessioni autostradali, considerando l'attuale confusione.

  CLAUDIA MANNINO. Il mio quesito è più un dubbio del quale non so se l'ente o l'Authority sia il soggetto destinatario. Alla luce delle osservazioni del collega Borghi sulla modifica dell'adozione delle tre direttive europee sulle concessioni, a cui seguirà la modifica del testo unico sugli appalti, e la possibilità di accentrare o comunque svincolare il ministero dal Pag. 6controllo di queste concessioni a favore delle agenzie esterne, mi pongo il problema dell'indipendenza delle agenzie, che comunque al loro interno hanno sempre una composizione determinata dalle nomine politiche. Fin dove si estende il controllo politico all'interno dell'Agenzia e dove si ha, invece, un rispetto delle direttive ?

  MASSIMO FELICE DE ROSA. Aggiungo solo un flash sui subappalti: se il concessionario deve investire dei soldi che ha promesso allo Stato in base alla concessione di investire nell'infrastruttura, investe tali soldi in una società in house a cui poi subappalta, in questi passaggi, non essendoci delle vere e proprie gare spesso...

  PRESIDENTE. È quello che ho detto prima. Era l'unico aspetto positivo dell'articolo 5, mentre adesso...

  MASSIMO FELICE DE ROSA. Non ci sono già dei problemi in questo passaggio ?

  RAFFAELLA MARIANI. Il presidente ha ribadito che sarebbe meglio attribuire a tutti l'obbligo di affidamento dei lavori con gara, anche alle società concessionarie, ragionamento che conduciamo da molti anni. Per alcuni è valido e per altri no. Questo Parlamento ha modificato le percentuali di house e sappiamo quanto questa impostazione sia differenziata anche tra concessionari. Riteniamo che ciò sia giusto, tanto che nelle correzioni che, dal mio punto di vista opportunamente, aveva operato questa Commissione all'articolo 5, tale elemento era indiscutibile.
  L'Antitrust lo sta affermando da molto tempo: esistono anche meccanismi sanzionatori ? Quali azioni più forti può compiere l'Autorità, oltre che dirlo e ripeterlo ? Lo diceva già il suo predecessore, ma mi sembra che anche nel momento in cui Berlusconi, per esempio, affidò ex legem il rinnovo della concessione ad Atlantia, non si ebbe alcun effetto riguardo alla gestione in house degli appalti. Mi domando, quindi, a questo punto, quali strumenti abbia l'Antitrust, sanzionatori o meno, per incidere anche su quest'aspetto.

  PRESIDENTE. Do, pertanto la parola al presidente Pitruzzella per la replica.

  GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato. Sulla direttiva concessioni sarebbe sicuramente preferibile affrontare il tema in sede di recepimento avendo un quadro chiaro e indiscutibile, da tutti auspicato. Ove, però, i tempi dovessero essere lunghi, potrebbe ragionarsi se la direttiva non sia già autoapplicativa.
  Secondo noi, non ci vuole una norma generale, come ho già detto, ma occorre esaminare caso per caso in rapporto con la Commissione. Lì, infatti, c’è anche un problema di fair play istituzionale, nel senso che il rapporto con la Commissione è imprescindibile, avendo quest'ultima la competenza in materia di aiuti. Bisogna, quindi, far riferimento a quel quadro. Se ci sarà il recepimento in tempi rapidi, bene, ma già la direttiva è abbastanza dettagliata e probabilmente self executive. Il problema emerso in più interventi attiene all'affidamento dei lavori da parte del concessionario. Il presidente rilevava, come avevamo proposto anche noi fin dalla prima audizione, l'opportunità che questi lavori vadano a gara proprio per evitare i passaggi con società in house. Questo rende il mercato più trasparente, ma probabilmente anche più efficiente se le gare sono fatte bene.
  Che cosa possiamo fare noi nelle more ? Poco. L'Autorità antitrust interviene sempre ex post, non c'entra niente con le altre autorità di regolazione. Noi non facciamo regole, ma sanzioniamo illeciti concorrenziali, che sono l'abuso di posizione dominante, i cartelli e le violazioni del consumatore, contrariamente alle altre autorità, che fanno delle regole ex ante. Se c’è una norma, quindi, siamo subordinati al diritto europeo e, ovviamente, alla legge nazionale. Quindi fin quando il Parlamento non cambierà le cose, non possiamo fare altro, come è Pag. 7giusto che sia, se non prestare ossequio alla legge del Parlamento.
  Ora, ritengo che le agenzie – ripeto che non parlo dell'Antitrust, che persegue gli illeciti, ma delle agenzie di regolazione, come l'Autorità dei trasporti – debbano fare una regolazione che si svolga in un ambito prevalentemente tecnico, ma qui travalico il ruolo di presidente dell'Autorità antitrust esprimendo un'opinione di studioso. Ho sempre detto che le autorità indipendenti non devono sovrapporsi ai ruoli della politica. Altro è svolgere una regolazione tecnica sulla base di un binario, altro sono valutazioni di merito.

  CLAUDIA MANNINO. Ma i componenti dell'Autorità sono nominati dalla politica !

  GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato. Dovrebbero essere nominati proprio sulla base di requisiti di indipendenza. In ogni caso, siccome gli uomini non sono angeli, dicevano in The Federalist, è meglio evitare che soggetti privi di responsabilità facciano scelte di autonomia politica. Se sei inquadrato entro regole tecniche, poi sottoposte al controllo del giudice amministrativo e così via, è un discorso; se a un certo punto scegli la concessione, come deve essere e come è disegnata, secondo me, ma è un'opinione personale, che ripeto trascende il ruolo di presidente dell'Antitrust, è un compito che dovrebbero svolgere Governo e Parlamento. Questa è la mia personale opinione.
  In ultimo, sui problemi sollevati con riguardo alle tariffe, alla possibilità di aiuti di Stato e così via, in realtà quelli non sono compiti dell'Antitrust ma dell'Autorità di regolazione e capisce che, per un problema di ovvii rapporti tra istituzioni, non voglio sovrappormi e dire cose che spettano a un'altra istituzione ed entrare in conflitto.
  Dal punto di vista concorrenziale, il problema è quello che abbiamo sollevato e credo di aver dato delle indicazioni abbastanza nette.

  PRESIDENTE. Nel ringraziare il professor Pitruzzella, dichiaro conclusa l'audizione.

Audizione di rappresentanti dell'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE).

  PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle concessioni autostradali, l'audizione di rappresentanti dell'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE).
  Do la parola all'ingegner Paolo Buzzetti per lo svolgimento della sua relazione.

  PAOLO BUZZETTI, Presidente dell'ANCE. Ringrazio il presidente dell'invito.
  La materia relativa alle concessioni autostradali ci vede come ANCE impegnati da moltissimo tempo, perché riteniamo che ci sia un'assenza ripetuta di confronto concorrenziale da molto tempo su questo tema. In un momento come questo, speriamo di apertura dei mercati e di miglioramento della concorrenza, questo è un tema che torna di attualità. Il problema è che le norme europee prevedono che se non c’è una gara a monte della concessione autostradale, la gara deve essere sostanzialmente a valle. I lavori svolti devono essere fatti con gara. Il concessionario fa il concessionario, ma appalta i lavori in gara.
  Da questo punto di vista, la famosa riforma Di Pietro del 2007-2008 è stato un momento a nostro avviso molto positivo, perché fu ribadito proprio questo principio e si procedette per un biennio o poco meno a mettere in gara tutto al 100 per cento. Dopodiché, il decreto-legge n. 207 del 2008 ha cambiato nuovamente le cose, ridando la facoltà di effettuare i lavori cosiddetti in house in una percentuale del 60 per cento, direttamente con aziende proprie. Ancora, con sforzi anche nostri, in particolare grazie all'allora Viceministro Ciaccia, nel 2009-2013 si è tornati al solo 40 per cento in house, quindi abbiamo riguadagnato un 20 per cento, se così posso dire, al mercato.Pag. 8
  Sapete che ci sono 14 concessionarie, delle 24 totali, che in qualche modo possono ricorrere all’in house, mentre le altre 10, siccome sono a proprietà pubblica, bandiscono le gare, ma il 75 per cento del mercato della rete ha la facoltà di svolgerli in house. Questo ha comportato che, nell'anno della riforma Di Pietro, fossero messi in gara circa 1,5 miliardi di euro di lavori. In realtà, da quando si è tornati indietro, c’è stato un netto calo, passando da 1,5 miliardi a 600 milioni messi in gara e così è continuato negli anni successivi. In pratica, l'importo messo in gara nel biennio...

  PRESIDENTE. Quale è il monte di lavori rimasto ?

  PAOLO BUZZETTI, Presidente dell'ANCE. Il monte di lavori rimasto è sempre lo stesso.
  Il fatto che le concessionarie abbiano svolto i lavori in house per almeno 1,5 miliardi di euro ha comportato che una società in house di Autostrade è diventata la dodicesima azienda italiana, cioè ha avuto un incremento di fatturato del 138 per cento. Non abbiamo qualcosa contro, è stato tutto sottratto al mercato. Possiamo anche dirlo, perché lo sanno, ce lo diciamo da anni. Capite, però, che c’è un segno tangibile e concreto di questo meccanismo in house.
  A nostro avviso, anche dal punto di vista della trasparenza, del mercato, del confronto concorrenziale, su cui stiamo tanto insistendo da sempre, allo stesso modo con cui diciamo che non servono leggi né strutture speciali per le opere ma bastano le regole ordinarie, cerchiamo anche di mettere in gara quello che giustamente va messo in gara. Il concessionario fa il concessionario ed è giusto che lo faccia con i proventi finanziari; deve essere chiaro a quali opere di manutenzione e di intervento è obbligato e su queste deve esserci un monitoraggio continuo.
  Tenete presente che, anche in questo caso, ci troviamo a fronteggiare il nostro problema italiano: ognuno deve fare il suo lavoro, l'impresa deve lavorare bene – ci mancherebbe – ma le amministrazioni devono controllare. Serve il controllo e a noi piace molto il meccanismo francese. Il decreto «Sblocca Italia» ha reintrodotto la possibilità, come sapete bene, di aumentare le concessioni e la soluzione francese è molto pragmatica: volete aumentare i tempi di concessione ai concessionari ? Dovete deciderlo voi, la politica, ma vi segnalo che nel modello francese c’è un sistema di monitoraggio sui lavori, che al 100 per cento devono essere messi in gara, quindi serve mercato sui lavori.
  Questo monitoraggio deve essere in capo a un apparato del Governo: noi suggeriremmo l'ANAC, mentre nell'esperienza francese ci sono l'associazione delle autostrade e quella dei costruttori. Noi riteniamo che si possa ripetere questo modello, con verifiche da parte nostra, di AISCAT e magari di ANAC, controllando che i lavori siano obbligatoriamente messi in gara.
  Aggiungo, ma capisco che la mia può essere considerata una follia, che mi piaceva la soluzione che fu scelta dall'Europa molti anni fa, secondo la quale deve essere una stazione appaltante pubblica a mettere in gara: il concessionario deve dire quanti soldi deve mettere, c’è un monitoraggio e, addirittura, il pubblico bandisce le gare. Francamente, lo preferirei. Purtroppo, infatti, ho constatato che, lavorando per le concessionarie, nostre imprese, iscritte, di tutti i livelli e di tutte le dimensioni, hanno sempre avuto alla fine le «ossa rotte» da contenziosi e difficoltà. Credo sia un mercato da rimettere a posto.
  A favore dei concessionari dobbiamo dire che bisogna rispettare le regole, ovviamente, sulle tariffe e sui periodi, altrimenti non possono prevedere budget finanziari. Questo è un aspetto di cui loro si lamentano sempre e hanno ragione, perché troppo spesso si cambia anche su questo tema. La soluzione francese per noi sarebbe, sinceramente, la migliore da adottare.

  PRESIDENTE. Ricordo al presidente che qui non vi erano grandi estimatori Pag. 9dell'articolo 5 del decreto «Sblocca Italia». Anche il dottor Palenzona ha riaffermato la sua inutilità, considerata la subordinazione alle decisioni dell'Unione europea. L'aspetto positivo introdotto alla Camera era rappresentato dall'indicazione che il 100 per cento dei lavori veniva assegnato con gare in appalto. Tale percentuale è ancora in vigore, ma se saltasse tutto l'articolo 5, salterebbe anche essa.
  Do ora la parola agli onorevoli colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni autorizzando la pubblicazione della documentazione consegnata dal presidente dell'ANCE in allegato al resoconto stenografico (Allegato 2).

  MASSIMO FELICE DE ROSA. Avete dei dati sulle aziende, come ad esempio la Pavimental, che più spesso ricevono l'assegnazione, e che quindi hanno ricevuto, anche secondo l'Autorità, un privilegio dalla situazione che si è venuta a formare ?
  Avete dei dati sui ribassi, sui subappalti affidati ? Probabilmente, infatti, non è Pavimental a effettuare i lavori. A me risulta addirittura che a volte Pavimental ha preso dei lavori per i quali non aveva neanche le capacità e le strutture, poi subappaltati ad altri che non possono partecipare alla gara e devono fare dei ribassi. Mi confermate questo meccanismo ? Se, eventualmente, aveste dati ulteriori da sottoporci, sarebbe molto interessante analizzarli.
  Inoltre, all'interno dell'ANCE e in relazione al sistema degli asfaltatori, in una trasmissione dichiaravano che c’è la metà, se non di meno, della richiesta di materiale rispetto a quello che ci si aspetterebbe per la manutenzione. Mi viene il sospetto che non stiamo facendo manutenzione. In questo caso, sarebbe grave per i concessionari privati ma anche per ANAS, che è concessionario pubblico. Siccome i lavori sono da fare, se non vengono fatti, un altro degli indicatori potrebbe essere che non utilizziamo abbastanza materiale per giustificare i lavori di manutenzione. Peccato che quei lavori sarebbero quelli previsto all'interno della concessione. A quel punto, non ci si può più lamentare per le concessioni che durano poco e devono essere allungate. Se riusciste a fornirci qualche input su questi dati, potrebbe esserci una collaborazione per arrivare a smascherare un sistema che mi sembra ormai abbastanza perverso.

  ENRICO BORGHI. Vorrei, innanzitutto, ringraziare l'ANCE per questo contributo tecnicamente anche molto ben scritto – mi permetto di sottolineare quest'aspetto – che ci consente di offrire un contributo molto importante alla finalità dell'indagine conoscitiva avviata dalla nostra Commissione, cioè quello di comprendere, in riferimento all'articolo 5 del decreto «Sblocca Italia», quali siano le modalità applicative connesse con i profili di modifica che questa Commissione ha introdotto: il quadro regolatorio subordinato all'espressione della Commissione europea di un giudizio di congruità giuridico a monte e, come il presidente ha molto opportunamente sviluppato, il tema della gara per i lavori di nuova realizzazione.
  Sarebbe interessante acquisire la vostra opinione come operatori sulla possibilità che si acceleri in maniera più sostanziale il quadro di applicazione della direttiva comunitaria n. 23 del 2014, attualmente al Senato, in quanto l'abbiamo sviluppato anche in precedenza con l'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Molto probabilmente, questo può essere l'elemento reale con il quale introduciamo meccanismi di concorrenza, di riaggregazione, sua conseguenza naturale, e di mobilitazione di capitali reali ed effettivi. Questo è, sostanzialmente, il discrimine che abbiamo di fronte, anche in considerazione della presenza di un nuovo responsabile del dicastero, che peraltro sarà la settimana prossima in Commissione e col quale ci rapporteremo.
  In buona sostanza, il bivio che abbiamo di fronte è: da una parte, prendere la strada dell'articolo 5 con le sue criticità e complessità e anche con il dubbio se quel quadro esista ancora effettivamente, alla luce anche delle osservazioni del presidente Pag. 10circa l'opinione espressa in questa sede da AISCAT; dall'altra, ma questa sarà una scelta politica e sarebbe interessante anche l'espressione degli operatori, più produttivamente archiviare questa stagione per intraprendere con determinazione e velocità il percorso di recepimento delle direttive comunitarie. Mi permetto di dire anche di costruirlo all'italiana, una volta tanto in termini positivi e non negativi, cioè capace di aderire alle nostre peculiarità nazionali, non un elemento di barocchismo ulteriore che ossifichi il sistema.
  La seconda questione attiene a una riflessione di carattere personale. In linea di principio, sono favorevole al coinvolgimento delle autorità, ma starei attento ad attribuire le competenze appropriate alle autorità competenti. Mi pare che l'Autorità nazionale per la vigilanza in materia di corruzione debba attestarsi sulla responsabilità della verifica dei fenomeni di corruzione. Mi rivolgo principalmente ai colleghi piuttosto che agli auditi, ma credo che il Parlamento dovrebbe pensare con grande attenzione a dilatare le competenze di uno strumento come questo, che rischierebbe di entrare esso stesso in una sorta di conflitto di competenze al proprio interno.
  Oltretutto, immaginare di attribuire competenza e regolazione del sistema a un'autorità che deve colpire fenomeni di corruzione significa implicitamente accettare che tutto il sistema non funziona. Credo che questo sia oggettivamente un punto di partenza non praticabile e non condivisibile.

  SERENA PELLEGRINO. Ringrazio l'ANCE per la sua partecipazione, ma soprattutto per il contributo, perché finalmente abbiamo capito la loro posizione in materia. Il presidente ha giustamente sottolineato che l'articolo 5 del decreto «Sblocca Italia» non ha avuto grandi sostenitori in questa Commissione...

  PRESIDENTE. Avevano manifestato la loro contrarietà anche nel corso dell'audizione.

  SERENA PELLEGRINO. Sì, ma è passato «asfaltando», nel vero senso della parola, le imprese costruttrici. Sappiamo bene, infatti, che alla fine vincono sempre quei dodici, perché la maglia è talmente stretta che vincono sempre quelli, con i subappalti, con tutto il perverso meccanismo che conosciamo e facendo anche un dono, quale è l'articolo 5 del decreto «Sblocca Italia». Essi hanno ricevuto del denaro senza «muovere foglia».
  Sono contentissima della proposta avanzata dall'ANCE. Come sapete, come Sinistra Ecologia e Libertà e come prima firmataria avevo presentato l'emendamento sulla soppressione dell'articolo 5, che purtroppo non è stato approvato, ma si dia una nuova linfa all'economia delle imprese. Andando avanti così, non otterremo assolutamente nulla. È inutile riempirsi la bocca di grandi slogan e proclami visto che gli atti finali all'interno dei decreti sono tutt'altro. Ho voluto lasciare questa testimonianza. Sinistra Ecologia e Libertà sottoscrive la vostra proposta.

  PRESIDENTE. Vorrei chiedere solo un solo chiarimento tecnico. L'approvazione data al materiale dal collega Borghi mi sembra condivisibile ma, se non ho capito male, guardando il documento, in esso si sostiene che il venir meno della procedura di infrazione avviata dall'Unione europea all'epoca della privatizzazione della Società autostrade era condizionato al fatto che la totalità dei lavori venisse assegnata a gara. Mi sembra un elemento interessante. È fatto molto bene È la prima volta che lo vedo scritto con questa puntualità. Chiedevo conferma se la mia interpretazione fosse corretta.
  Do la parola al presidente Buzzetti per la replica.

  PAOLO BUZZETTI, Presidente dell'ANCE. Onorevole De Rosa, possiamo certamente cercare di farvi pervenire qualche dato ulteriore sui ribassi e su altre società che hanno lavorato in house. Indiscutibilmente, una società che parte come Pavimental ricorre molto al subappalto, senza alcun dubbio, ma direi che il fatto fondamentale Pag. 11è proprio riportare un meccanismo di controllo sui lavori, sia sugli importi da mettere in gara sia sullo svolgimento degli stessi.
  Ovviamente, non mi permetto di criticare la qualità tecnica del personale di Autostrade. Non è questo il punto. Oltretutto, ci troviamo in un momento critico e penso che siamo ancora in grado, amministrazioni e imprese, se cerchiamo di rivedere i comportamenti, di fare le cose bene. Non siamo ancora arrivati all'anno zero della capacità, ma la verità è che questo sistema dei lavori in house esce fuori da qualsiasi controllo, anche rispetto alle caratteristiche di iscrizioni, come lei diceva, cioè rispetto ai requisiti. In effetti, se devo farlo da solo, lo faccio come se fosse un lavoro privato. È giustissimo, quindi, dire che manca il momento del controllo e della verifica complessiva. Su questo, quindi, le faremo assolutamente avere tutti i dati in nostro possesso.
  L'onorevole Borghi proponeva giustamente di adattare l'articolo 5 e tutto ciò che consegue per arrivare alla fine a una soluzione all'italiana. Credo che questo ragionamento sia molto corretto, anche perché vorrei ricordare all'onorevole che in realtà parliamo di situazioni in cui le gare non ci sono state. Non parliamo di concessionarie che hanno vinto in gara i lavori. In realtà, non li hanno vinti in gara, mentre tutto quello che dice la nuova direttiva europea riguarda correzioni e aggiustamenti su chi vince in gara. Se, però, non si vince in gara, non si avrebbe diritto di discutere di niente. Non si possono fare i lavori in house.
  La nuova direttiva non ci aiuta sul principio generale di chi non ha vinto in gara, perché l'Europa dice di essere un po’ meravigliata del fatto che chi non ha vinto in gara debba mettere in gara. Chiedono di quale problema parliamo. Come è accaduto anche per alcune nostre osservazioni sulla Tirrenica e su Autostrade, non capiscono inizialmente dove sia il problema.
  Quando si parla del modello francese e dell'ANAC sulla vigilanza, non facciamoci confondere dal termine «anticorruzione». L'ANAC deve proprio vigilare sui contratti pubblici, è questa la sua funzione fondamentale. Ha anche assorbito la vecchia autorità. Tra l'altro, il presidente Cantone afferma continuamente che intendono fare prevenzione. Nel concetto di prevenzione vedo benissimo l'ANAC con responsabili – i francesi fanno così – i costruttori e i rappresentanti di Autostrade, che concordano su un monitoraggio costante dei lavori e di quello che va fatto.
  Un altro difetto del Titolo V è proprio che non tiene conto dei lavori pregressi. Se vogliamo farla, l'operazione di trasparenza deve essere totale. Dove voglio arrivare ? Il presidente ha letto il documento con occhio sveglissimo e prontezza sorprendente e ha centrato un punto fondamentale: la necessità di avere un'amministrazione pubblica che segua queste gare e che, oggettivamente, sia in grado di garantire non solo la quantità dei finanziamenti, ma anche gli svolgimenti delle stesse. Di contro, come non devo dire io, Autostrade dice che non vogliono imprese che facciano contenziosi.
  Io dico che ognuno deve fare il suo lavoro, le imprese devono fare bene il loro lavoro, deve esserci qualcuno che controlla oggettivamente questo lavoro e se le imprese si comportano male, ma questo non può avvenire in un panorama opaco, bensì di grande chiarezza sui finanziamenti che si mettono in gara e sullo svolgimento delle gare e dei lavori.
  Stiamo insistendo molto, dal punto di vista della trasparenza e della messa in gara, su un ritorno al controllo nell'interesse di tutti: i direttori dei lavori devono controllare. Non voglio dire che, quando abbiamo i lavori in house, torniamo al caso del general contractor, dove si nomina chi deve controllare, ma ci andiamo molto vicini. Il controllo del lavoro deve essere fatto da un soggetto terzo.
  Ripensiamo sempre all'Autostrada del Sole: dico sempre che non dobbiamo pensare che fosse un mondo idilliaco in cui il sindaco non chiedeva la scuola per passare di lì o altro, ma nella generazione di allora c'era il risultato, cioè c'era l'ingegnere capo, il direttore, responsabili prima di tutto di terminare quel lavoro in quel Pag. 12tempo, poi c'era tutto il resto. Poi ci sarà stato anche tutto il resto. Ricordo che i nostri padri dicevano che avevano vinto una gara bella e che a quel punto dovevano farla. È un po’ cambiato, non c’è più il risultato. Quando ci sono le cose, l'importante è che tutti non abbiano problemi, si finisca con i contenziosi, le discussioni. Gli amministratori sono gravati di numerose responsabilità che non sono pertinenti.
  Noi saremo anche latori di una proposta legislativa un po’ conservatrice, che tornerebbe un po’ indietro rispetto a questo carico di responsabilità che la politica degli enti locali ha dato agli amministratori, che gravati da tutto, non fanno niente perché hanno solo responsabilità, mentre vanno responsabilizzati di nuovo sul risultato, nei tempi e nei costi.

  PRESIDENTE. Nel ringraziare il presidente Buzzetti, dichiaro conclusa l'audizione.

  La seduta, sospesa alle ore 15.35, riprende alle ore 15.40.

Audizione di rappresentanti di Atlantia S.p.a. e Autostrade per l'Italia.

  PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle concessioni autostradali, l'audizione di rappresentanti di Atlantia S.p.a. e Autostrade per l'Italia.
  I minuti di ritardo sono stati generati da un ritardo con l'autorità Antitrust. Abbiamo a disposizione 25 minuti, quindi vi darei dieci minuti, un quarto d'ora, per illustrare il vostro punto di vista. Peraltro, sarebbe importante avere una nota scritta, in modo da poterla distribuire in maniera più estesa ai colleghi.
  Do la parola all'ingegnere Giovanni Castellucci per lo svolgimento della sua relazione.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Cercherò di esporre in meno tempo per lasciarne di più per le domande, che penso siano uno dei motivi per cui siamo qua, avendo già l'AISCAT fatto la sua illustrazione, ma forse non avendo dato risposte adeguate ad alcune domande.
  Conoscete già la storia di Autostrade per l'Italia, è stata privatizzata nel 1999 sulla base di un contratto del 1997 tra lo Stato e se stesso ai fini della privatizzazione. Questo contratto prevedeva, in cambio dell'allungamento di venti anni della concessione, l'esecuzione a carico di Autostrade della variante di valico, essenzialmente per un piano di circa 3,5 miliardi di euro, sulla base anche di certe previsioni di traffico successive. La variante di valico è praticamente terminata, nel senso che è stata tutta scavata e si prevede di completare il lavoro entro la fine di quest'anno se non ci saranno imprevisti, che purtroppo in Italia possono essere sempre dietro ogni angolo. Il costo, come è stato già raccontato, è raddoppiato in questi anni per effetto di una serie di elementi e modifiche normative, qualche imprevisto, la debolezza e fragilità del settore delle imprese, con alcuni fallimenti e necessità di riappaltare, ovviamente tutto a rischio della Società Autostrade per l'Italia, senza nessun impatto in tariffa.
  Autostrade per l'Italia è la società che nel mondo investe di più nel settore delle infrastrutture. Investe una percentuale tra il 40 e il 50 per cento. Non esiste nessuna società europea che investa il 45 per cento del fatturato per miglioramento della rete. Questa percentuale è ben superiore alla media italiana. Nel contempo, è la società che riesce a investire di più in rapporto al fatturato, ma ad avere incrementi di tariffa ben inferiori rispetto alla media italiana, quindi è un sistema efficiente grazie alle modalità gestionali tipiche di quest'azienda.
  In questi periodi si è parlato molto dell'articolo 5. In merito penso che l'AISCAT abbia già espresso un suo definitivo parere: l'articolo 5 non è prioritario. Aggiungo che non è condizione né necessaria né sufficiente.

  PRESIDENTE. Questa è l'opinione oggi prevalente.

Pag. 13

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Sì. Non è né necessario né sufficiente. Non è necessario perché le concessioni sono atti amministrativi, sono contratti che vanno valutati caso per caso. Pensiamo che non sia possibile fare delle leggi in grado di normare l'interesse generale trattando tutte le concessioni alla stessa maniera. Non è condizione sufficiente in quanto tutto viene passato alla censura dell'Unione europea, che, come sappiamo, entra nello specifico.
  La recente esperienza francese ne è una dimostrazione. Avrete sentito che l'Unione europea ha dato l'ok ad allungamenti di concessione finalizzati a nuovi investimenti senza gravare sulle tariffe. Si è parlato di circa due anni di allungamento della concessione, ma in realtà, come al solito, due anni è la media. Si va da 0-5 anni per le concessionarie che avevano più fatturato e meno investimenti autorizzati dall'Unione europea, fino a quasi 4 anni per la concessione vicino alle Alpi, se non ricordo male 3 anni e 9 mesi, perché aveva una struttura più complessa, degli investimenti più importanti. L'articolo 5 non è, quindi, condizione necessaria né sufficiente. Se si deve parlare di proroghe e allungamenti delle concessioni, va fatto caso per caso sulla base delle specificità di ogni concessionario.
  Permettetemi di dire poi, arrivando alla specificità di Autostrade per l'Italia, che abbiamo un piano complessivo di circa 24 miliardi di euro, dei quali quasi 10 già eseguiti e spesi. Rimane il complemento di investimenti, che può essere classificato per ordine di priorità: quelli indispensabili, 2-3 miliardi di euro, quelli utili e quelli meno utili, ovvero a seconda priorità. Per quanto riguarda quelli utili, riteniamo che sia responsabilità politica del Governo valutare il livello di utilità e l'impatto di questi investimenti che siamo disponibili a fare. Ovviamente, sono già tutti finanziati. Ricordo che Autostrade per l'Italia e Atlantia hanno il rating migliore nel settore delle infrastrutture nel mondo, perché abbiamo sempre voluto rimanere estremamente liquidi per fare tutti gli investimenti ai quali potremmo essere chiamati.
  La decisione di attivare tali investimenti è funzione delle implicazioni tariffarie che questi investimenti possono avere e delle soluzioni alternative che potrebbero esserci all'incremento delle tariffe per poterli attivare senza gravare sul livello tariffario nel futuro. È, quindi, un tema estremamente specifico, di tipo amministrativo, da valutare caso per caso, ovviamente in stretto contatto con le autorità nazionali e sovranazionali. Ritengo che trattarlo per via legislativa sia un errore.
  Permettetemi un commento su una notizia appena letta sulle agenzie circa ANCE, ovvero i lavori in house. Noi ne abbiamo eseguiti molti nelle Marche e nella Romagna per la terza corsia dell'A14. Ricordo che complessivamente non possiamo superare il 40 per cento di lavori in house, ma dove ha lavorato Pavimental i tempi medi di esecuzione sono stati tre anni; dove ci sono state imprese terze, dai cinque ai nove anni; è singolare, ma siamo anche molto orgogliosi di averla ricevuta, una lettera di ANCE regionale che ci chiede per cortesia di non appaltare sul mercato, ma di eseguire attraverso Pavimental questi lavori, perché in questo modo si garantisce ai subappaltatori di essere pagati e garantisce i tempi e un livello di organizzazione.
  Ciò premesso, ritengo che il giorno in cui il sistema degli appalti ordinario, non leggi speciali, in Italia sarà in grado di dare garanzie di tempi e costi di esecuzione certi, non avremo più bisogno di Pavimental, che è la cura che abbiamo identificato e applicato con successo alla gravissima patologia del mondo degli appalti con procedure ordinarie in Italia. Non abbiamo mai usato le procedure della legge obiettivo. Per noi l'espressione general contractor non esiste, con tutti gli annessi e connessi.
  Nel momento in cui il sistema degli appalti sarà in grado di garantire che a valle di una gara chi la vince è in grado di eseguire quell'opera, non avremo più Pag. 14bisogno di utilizzare Pavimental per quelle operazioni che chiamiamo «a cuore aperto», ovvero potenziamenti di strade mentre sulle stesse ci va il traffico. Quando interveniamo su strade aperte al traffico per aggiungere una corsia e creare delle varianti, dobbiamo stare molto attenti a non creare situazioni in cui magari i tempi di esecuzione, anziché essere di due anni, diventano di cinque, sei, perché questo rappresenterebbe un disservizio insostenibile per gli utenti.
  In sostanza, non c’è preclusione. Quando il sistema degli appalti funzionerà, non avremo più bisogno di questa medicina. Ricordo che Pavimental, che abbiamo utilizzato, è una medicina che ci è servita, ma con questa lettera che metteremo agli atti vedrete che anche il settore delle infrastrutture e delle costruzioni ha molto apprezzato di poter lavorare con imprese come Pavimental, che garantivano certezza di pagamenti e organizzazione del lavoro, oltre che la sicurezza.

  PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Castellucci e pongo subito un quesito. Lei vi ha accennato, ma mi sembra di grande interesse e ci sono state anche sue dichiarazioni in altre occasioni: si è molto parlato in Italia della possibilità di realizzare in autofinanziamento o in project financing una serie di tratti autostradali. Mi sembra, da quanto è venuto dicendo e da quanto poi emerso, che la capacità di autofinanziare nuove tratte autostradali – conosciamo tutti la vicenda della Brebemi – semplicemente con le tariffe che riguardavano quei tratti sia inesistente o problematica.
  In particolar modo, non conosciamo l'assetto definitivo dell'Allegato infrastrutture che ci verrà proposto martedì prossimo verrà qui in Parlamento il Ministro Del Rio a svolgere la sua prima audizione, ma abbiamo visto che una serie di opere indicate come in grado di autofinanziarsi, che invece non lo erano, sono state tolte dalle opere prioritarie. Vale per la Tirrenica, per la Orte-Mestre, per la Roma-Latina.
  La questione che pongo è la seguente: avete calcolato di quanto sarebbero aumentate le tariffe sull'insieme della rete, che a mio avviso significa una fiscalità, se si fosse dovuto realizzare questo tipo di tratte ? È inutile che ci prendiamo in giro, tanto vale che sia lo Stato ad alzare la tariffa autostradale, così finanziando quello che gli serve.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Innanzitutto, le tratte di cui si parla e si legge sui giornali sono al di fuori della rete in concessione di Autostrade per l'Italia, quindi è difficile fare questo tipo di calcolo. Posso dire, però, che purtroppo l'ordinamento italiano, come per molti aspetti, non ha una sua totale coerenza. Purtroppo, dire, da un lato, che alcune opere sono in autofinanziamento sulla base di un piano finanziario lascia il tempo che trova nella misura in cui esiste un'altra previsione normativa che dà diritto al concessionario al riequilibrio del piano finanziario in presenza di situazioni di traffico e investimenti diversi rispetto a quelli pianificati.
  Purtroppo, quindi, in Italia abbiamo una situazione per cui quello che sulla carta potrebbe sembrare finanziabile o autofinanziabile, una volta attivato, genera di fatto un onere nei confronti della collettività, che è l'onere di riequilibrio del piano. Le previsioni spesso si tramutano in situazioni molto più complesse da gestire successivamente. Non basta una previsione di autofinanziamento e di sostenibilità in autofinanziamento per garantire che lo Stato non debba metterci una lira successivamente.

  PRESIDENTE. Soprattutto se è un po’ ottimistica.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Esatto. Ne abbiamo alcuni esempi, che però non voglio citare perché vi sono ben presenti.
  Questo è il motivo per cui riteniamo che serva un'estrema selettività da parte Pag. 15della politica e degli organi preposti alla gestione del budget e degli oneri futuri per il Paese nel calcolare e nel capire cosa può essere veramente autosostenibile e cosa, invece, rischia di esserlo solo sulla carta e generare oneri futuri.

  PRESIDENTE. Speravamo ci forniste anche qualche cifra.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Se mi fa una domanda specifica, posso dare una risposta specifica.

  PRESIDENTE. Un tratto che sicuramente interessa voi è quello della Tirrenica: di quanto avrebbero dovuto aumentare le tariffe per realizzare la Tirrenica ?

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Qui posso dare una risposta specifica. Prima che firmassimo contratti per acquisire la maggioranza e il controllo della società, il piano finanziario sviluppato prevedeva incrementi tariffari molto importanti per la SAT (Società Autostrada Tirrenica) e nessun impatto sul resto della rete nazionale. Questo piano prevedeva il pedaggiamento anche della tratta nord Grosseto-Livorno, di fatto già quasi costruita, con standard quasi autostradali – ci sono molte autostrade in Italia che hanno esattamente la stessa sezione – tariffe quattro volte superiori rispetto alla media nazionale.
  Come condizione all'acquisto della maggioranza di SAT abbiamo detto che non avremmo sviluppato quel tipo di progetto troppo impattante e troppo costoso, con troppi oneri sulla produttività nel futuro, e abbiamo ritenuto di suggerire che forse l'unica soluzione per mantenere tariffe tollerabili e accettabili, eseguendo peraltro solo il tratto strettamente necessario da Grosseto Sud a Tarquinia, sarebbe quella di attivare una sorta di mutualizzazione con la rete nazionale di ASPI, ma stiamo parlando di impatti che sono tra l'1 e il 2 per cento su un orizzonte di trent'anni, quindi estremamente contenuti, altrimenti sarebbe una fiscalità, come diceva il presidente Realacci, difficilmente sostenibile.

  PRESIDENTE. Do ora la parola agli onorevoli colleghi che intendano intervenire per porre quesiti e formulare osservazioni.

  MASSIMO FELICE DE ROSA. Sono un po’ perplesso sulle ultime dichiarazioni. Sostanzialmente, la previsione sta proprio nel rischio di chi prende in mano il progetto. Posso interpretarla in senso maligno, dicendo che la faccio apposta ottimista.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Esatto.

  MASSIMO FELICE DE ROSA. È quella la sostanza, non dico del vostro caso in particolare, ma in generale è proprio un sistema che non mi piace, che non funziona.

  PRESIDENTE. Come nel caso del ponte sullo Stretto, sempre un progetto che si autofinanziava.

  MASSIMO FELICE DE ROSA. Vorrei che ci fornisse qualche cifra, che magari è sfuggita a me, sugli impegni presi con le varie concessioni, quello che è stato eseguito, quanto è stato portato a termine. Questo impatta, infatti, con l'articolo 5 sull'eventuale maggiorazione di oneri da portare a termine nella nuova scadenza. Come avvengono i controlli con il sistema della Pavimental ?
  Prima ci facevano presente, ma è emerso anche da indagini giornalistiche, che i materiali richiesti per la manutenzione delle strade dovrebbero essere molto di più, quindi emerge un dato che mette dei dubbi sulla manutenzione ordinaria della nostra rete stradale, che per carità impatta anche sullo Stato, quindi sul ANAS, ma in generale credo si possa considerare un dato estensibile a tutta la rete autostradale.Pag. 16
  Infine, ho una questione precisa. Insinuo il dubbio o magari mi date una risposta. Io sono sicuro che sia tutto lecito, probabilmente è la legge a essere sbagliata, ma un concessionario dà in house i lavori, a Pavimental in questo caso, che ha un guadagno fuori da qualunque schema in anni di crisi e che procede con subappalti che possono essere affidati con ribassi: a questo punto, posso dire che il concessionario guadagna due volte, una volta con la concessione e gli oneri che prende normalmente; la seconda, dando in subappalto dei lavori, in prima battuta a un'azienda spesso controllata o partecipata, e a valori inferiori. Credo che il sistema sarebbe meno accettato se la notizia fosse resa pubblica. Magari è meno percepito dalla popolazione, ma secondo me è abbastanza importante come nodo.

  ENRICO BORGHI. Nell'interpretare anche l'opinione del gruppo che rappresento, il Partito Democratico, vorrei approfittare della disponibilità da parte di Atlantia non tanto per discutere del merito dell'articolo 5, anche perché non interessa loro, quanto invece di un ragionamento un po’ più di sistema, che in realtà era parte delle argomentazioni attorno all'articolo 5.
  Sostanzialmente, il dibattito su quella vicenda era contrassegnato dall'idea che potesse esistere attorno al tema dell'infrastrutturazione e del rapporto tra capitale privato, concessione e realizzazione di infrastrutture un mercato completamente interno. Riprendo un'immagine dell'allora Presidente Ciampi per le fondazioni bancarie di foresta pietrificata, sostanzialmente con range definito, all'interno del quale occorre giocare partendo dal presupposto che sia questo il perimetro di gioco in grado di garantire l'approvvigionamento finanziario e le competenze professionali per realizzare le infrastrutture necessarie per l'ammodernamento del Paese. È evidente che le valutazioni e le prese di posizione che ci sono state via via nel corso di queste audizioni vanno nella direzione, che valutiamo positivamente, di aprire questa modalità.
  Sotto questo profilo, dal vostro punto di vista e tenuto conto dei numeri che ci avete fornito, sicuramente importanti per le percentuali di investimenti sul fatturato e la capacità di non scaricare questo su tariffa, quest'elemento ha bisogno di un certo meccanismo ? Prima ha lanciato un appello: meno leggi e più aspetti amministrativi. Questa procedura necessita di un accompagnamento normativo che si limiti all'applicazione della direttiva comunitaria in materia di concessione d'appalti da realizzare nel tempo più rapido e migliore possibile o ritenete che ci sia il bisogno o l'esigenza di qualcosa di diverso ? Va tenuto conto anche che la situazione impone una serie di riflessioni diverse rispetto al passato.
  Il Ministro Delrio ha già fatto sapere al Parlamento – e credo che lo confermerà in audizione la settimana prossima – che, in sede di DEF, il Governo sta facendo, giustamente dal nostro punto di vista, delle valutazioni diverse rispetto all'Allegato infrastrutture: a questo punto l'interrogativo che ci poniamo è che fine faranno la Tirrenica, la Roma-Latina, la fine delle concessioni attuali, la Asti-Cuneo, la Pedemontana piemontese ? Dell'Orte-Mestre abbiamo parlato ieri in Aula. Cosa, dal vostro punto di vista, sotto il profilo sia regolatorio sia normativo, dentro questo cambio di scenario, risulta essere opportuno per consentire l'introduzione di una maggiore competitività di mercato ? Ritenete che una posizione di questo genere consentirebbe al nostro Paese di essere un punto di riferimento industriale all'interno di un mercato europeo che si andrà progressivamente creando ?

  PIERGIORGIO CARRESCIA. Anzitutto, da parlamentare delle Marche, devo confermare quanto ha detto l'ingegner Castellucci sui lavori della A14, il cui completamento è stato effettuato in tempi congrui e con efficacia da parte della società incaricata anche con rapporti positivi con le imprese locali.
  Dal punto di vista formale, vorrei invece riagganciarmi, presidente, a quanto abbiamo ascoltato dall'ANCE, che ha parlato Pag. 17proprio di caso Autostrade. Nel documento ha richiamato tutta la storia della procedura di infrazione, il superamento e così via, concludendo che la proroga della concessione comunque presuppone a valle nell'esecuzione dei lavori che venga assicurato il rispetto del principio della concorrenza. Cosa pensa di questa posizione dell'ANCE e quali possono essere, a suo parere, le azioni di accompagnamento, per utilizzare un termine dell'onorevole Borghi, che possono favorire il superamento di queste criticità ?

  PRESIDENTE. Do la parola all'ingegner Castellucci per la replica.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Inizierei dalle domande dell'onorevole De Rosa sulle manutenzioni ordinarie, su cui abbiamo speso ogni anno sostanzialmente più di quello che era previsto nel piano finanziario. L'impegno che abbiamo nei confronti del ministero non sarebbe di per sé significativo se non ci fosse anche un corrispondente miglioramento degli standard di sicurezza e di pavimentazione. La metà degli investimenti di manutenzione servono per rifare l'asfalto e devo dire che i nostri asfalti sono quanto di meglio in Europa. L'Italia è l'unico Paese che ha come standard l'asfalto drenante. In Europa, stanno eliminando l'asfalto drenante, che aveva fatto una timida apparizione negli anni Novanta, perché sembra che costi troppo di manutenzione, poiché dura un po’ di meno e bisogna buttare un po’ più di sale quando nevica. Praticamente, siamo al 100 per cento asfalto drenante, salvo i punti di valico, e spendiamo più di quanto previsto nel contratto col Ministero.
  Peraltro, per quanto riguarda gli investimenti, abbiamo già speso molto più di quello che era previsto nel contratto di privatizzazione, che prevedeva investimenti per 3,5 miliardi di euro. Oggi, per quelle opere abbiamo già speso oltre 4,5 miliardi di euro e andremo a spendere circa 7 miliardi di euro, con un rischio totalmente a nostro carico.
  Ricordo che la nostra convenzione non ha avuto la modifica sostanziale di DNA che è stata indotta dalla delibera CIPE n. 39 del 2007, che dava facoltà ai concessionari di chiedere ogni cinque anni il riequilibrio del piano per far fronte a eventuali cali di traffico e maggiori costi operativi. Ci siamo avvalsi della facoltà di rimanere sul vecchio regime, che, come si suol dire, è price cap, ovvero trasferisce al concessionario tutti i rischi. Il nostro traffico è calato del 12 per cento e non abbiamo potuto né voluto aumentare le tariffe del 12 per cento. Siamo, quindi, un sistema a forfait, senza possibilità di riequilibrio del piano per tener conto di maggiori rischi.
  Quanto ai subappalti, la nostra società Pavimental, che come dicevo è una medicina di cui faremmo volentieri a meno una volta che funzionasse il sistema degli appalti, è controllata da Autostrade per l'Italia, quindi i pochi utili che dovessero venirne fuori – basta guardare i bilanci – sarebbero veramente marginali. L'obiettivo di Pavimental, infatti, è eseguire lavori in tempi e costi certi sulla base dei prezzi dei ribassi imposti dal ministero. Ricordo che affidiamo a Pavimental a ribassi mediamente superiori al 20 per cento. Siccome, inoltre, Pavimental non è così facilitata nei contenziosi, alla fine il bilancio è veramente al lumicino. Alla fine, comunque, i pochi utili che ottiene rimangono dentro la concessionaria. Questa è una situazione ben differente rispetto ad altre in cui la proprietà della società di costruzione è distinta dalla proprietà della concessionaria, o comunque la concessionaria e la società di costruzione sono differenti e gli utili di quest'ultima non rientrano nella concessionaria. Questo è un caso differente, non il nostro. Nel nostro caso, gli eventuali pochi utili rimangono dentro la concessionaria, quindi non c’è un'estrazione di valore. Come dicevo, la nostra posizione è molto semplice: quando il sistema degli appalti ordinario potrà funzionare e dare garanzie di capacità di esecuzione, non avremo più bisogno di Pavimental.Pag. 18
  L'onorevole Borghi citava il presidente Ciampi. In realtà, l'ultima maxi proroga per legge è stata la famosa Costa-Ciampi del 1999, che per legge ha definito che tutti i contenziosi pregressi dovessero essere regolati non per pagamento cash, ma attraverso allungamento della concessione, quindi c'entra qualcosa il presidente Ciampi anche in questo settore.
  Noi pensiamo che ogni concessione sia un caso a sé, che gestire per via legislativa rischia di trovare soluzioni eccessive in alcuni casi e insufficienti in altri. Ovviamente, le tutele della parte pubblica vanno garantite.

  PRESIDENTE. Questo è anche il punto di vista del presidente dell'Autorità garante della concorrenza.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Mi fa piacere. Permettetemi anche di dire che oggi le tutele da parte del potere politico su quello che viene fatto per le modifiche sostanziali del rapporto concessorio già ci sono. Forse vanno aumentate le modalità di tutela e di verifica della congruità degli atti. Oggi si passa al CIPE: non è detto che non si debba immaginare anche che certi tipi di atti possono passare a un livello superiore rispetto al CIPE, ma raccomanderei di trattarli uno per uno.

  RAFFAELLA MARIANI. Una volta non era così.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Dal 2006 al 2009 è stato così, poi dal 2009 ciò non è più avvenuto, ma questo è un problema di come si organizza lo Stato al suo interno. La raccomandazione che darei è di trattare ogni caso con una soluzione ad hoc. Una soluzione univoca per tutti rischia di non esserci o di essere troppo costosa per la collettività.
  Per quanto riguarda la Tirrenica, mi sembra di aver già parlato.

  PRESIDENTE. Ovvero quadruplicamento dei costi, se è fatta soltanto con la tariffa della Tirrenica; con aumento del 2 per cento per trent'anni.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. No, non per trent'anni: 2 per cento su trent'anni vuol dire 2 per cento diviso 30, quindi 0,08 per cento per trent'anni, per arrivare al 2 per cento complessivo, non ogni anno. Il 2 per cento ogni anno sarebbe tanto. È, invece, per tutto, che può essere il 2 per cento in un anno solo lo 0,08 per cento per trent'anni, ma anche meno.

  PRESIDENTE. Diversamente, se fosse fatto soltanto con tariffazione in loco ?

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Stiamo parlando di numeri che sarebbe più opportuno discutere con il ministero.

  PRESIDENTE. A me serve l'ordine di grandezza.

  GIOVANNI CASTELLUCCI, Amministratore Delegato Atlantia e Autostrade per l'Italia. Gli ordini di grandezza non sono distanti da questi numeri. Riteniamo, in ogni caso, che la tratta nord non sia necessaria. Già abbiamo fatto un lavoro di ridefinizione del progetto per renderlo ambientalmente più accettabile e meno invasivo. Ricordo che il progetto iniziale era da 3,5 miliardi di euro, nel 2005. Oggi stiamo parlando di un investimento complessivo che non si distanzia molto dal miliardo. Vuol dire meno impatto, meno consumo di territorio, meno tariffe e così via.
  Quanto alla A14, ringrazio dell'attestato che riguarda i lavori eseguiti con Pavimental, perché purtroppo abbiamo ancora due cantieri aperti e sono, guarda caso, gli unici due appaltati cinque o sei anni fa, o Pag. 19anche di più, che essendo stati appaltati a imprese esterne hanno avuto procedure concorsuali e fallimenti plurimi di subappaltatori. Sapete meglio di me quanti subappaltatori sono falliti per aver dato credito a nostri appaltatori a loro volta falliti.
  La posizione dell'ANCE, se interpreto bene quello che è stato riferito, è la nostra. Per tutti gli eventuali lavori rivenienti a eventuali allungamenti della concessione che dovrebbero andare in gara non abbiamo nulla in contrario. Raccomandiamo solo un lavoro serio di ridefinizione della legislazione ordinaria per gli appalti per far sì che sia in grado di garantire la capacità di eseguire i lavori. Purtroppo, la normativa attuale è ipertrofica, interpretata in maniera più variopinta possibile da ogni tribunale amministrativo regionale, con frequentissima intromissione del diritto civile su quello amministrativo degli appalti. Ogni appalto è un terno al lotto, che sono molto difficili da vincere, come sapete.

  PRESIDENTE. Ringrazio l'ingegner Castellucci, al quale richiedo, ove possibile, di inviare una nota scritta.
  Dichiaro conclusa l'audizione.

  La seduta termina alle 16.10.

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ALLEGATO 1

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ALLEGATO 2

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