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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
DELLA III COMMISSIONE
DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
FABRIZIO CICCHITTO

La seduta comincia alle 10.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Direttore generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Giampaolo Cantini.

GIAMPAOLO CANTINI, Direttore generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Grazie, signor presidente, cercherò di essere sintetico. Penso possa essere di interesse per i senatori e i deputati un breve quadro del processo di attuazione della legge di riforma della cooperazione, la legge n. 125 del 2014.
Come sapete bene, l'Agenzia ha iniziato la propria attività il 1° gennaio – formalmente, il 4 gennaio – scorso; è stato fatto un lavoro preparatorio accurato, con l'elaborazione di regolamenti organizzativi dell'Agenzia e di contabilità, che sono stati poi emanati il 15 dicembre scorso, e la convenzione tra Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI) e Agenzia prevista dalla legge n. 125, che è stata firmata dal Ministro Gentiloni e dalla Direttrice Frigenti il 20 gennaio scorso.
Un altro elemento importante è la convenzione tra MAECI, Agenzia e Cassa depositi e prestiti, che è in fase avanzata di elaborazione e che speriamo di poter finalizzare al più presto.
Le attività della cooperazione, quindi la programmazione e l'approvazione delle iniziative secondo le linee della programmazione, sono state avviate; finora si sono tenute due riunioni del comitato congiunto, entrambe presiedute dal Ministro Gentiloni, la terza riunione è prevista stamani, alle ore 12, e sarà anch'essa presieduta dal Ministro Gentiloni e, qualora debba assentarsi, dal Viceministro Giro.
Le iniziative approvate finora dal Comitato congiunto sono di tutto rilievo; nella scorsa riunione del 14 aprile è stata approvata la programmazione, contributi volontari alle organizzazioni internazionali; alla riunione di oggi sono previste le delibere per i singoli organismi internazionali, una serie di iniziative e due delibere importanti, che riguardano i criteri e il varo del bando per l'accesso ai fondi, quindi ai contributi, per le organizzazioni della società civile, cioè i soggetti previsti al capo VI della legge n. 125 del 2014. Siamo assolutamente Pag. 4 nei tempi previsti dalla legge, ma anche del normale ciclo di attività della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (DGCS).
Per trattare più direttamente della materia di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 95 del 2010, riguardo alla cooperazione, la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo è in una situazione di ibrido, in quanto la vecchia articolazione della legge n. 49 del 1987 prevedeva 12 uffici e l'Unità tecnica centrale; la legge prevede un massimo di 7 tra uffici e unità, ma siamo ancora a 12 uffici, proprio perché manca il nuovo regolamento organizzativo previsto dalla legge n. 125 del 2014, e quindi la soluzione provvisoria è stata quella di sopprimere l'Unità tecnica centrale a partire dal 1° gennaio 2016, le cui funzioni sono state assorbite in toto dalla nuova Agenzia. Si tratta di una soluzione del tutto provvisoria, in quanto non appena verrà emanato il decreto del Presidente della Repubblica (quindi, il regolamento organizzativo), si provvederà a emanare anche un regolamento organizzativo di articolazione della DGCS nella forma di un decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale.
La nuova articolazione della DGCS, quella definitiva prevista dalla legge n. 125 del 2014, farà perno sulle funzioni che la legge stessa assegna alla Direzione generale, ossia funzioni di indirizzo, di programmazione, ma soprattutto di trattazione di alcune tematiche che afferiscono più direttamente alla politica estera, in particolare alla cooperazione multilaterale, quindi in ambito Nazioni Unite, Unione europea, OCSE-DAC, ma anche processi G7 e G20 che, come sapete, contengono importanti capitoli per quanto attiene alle politiche di sviluppo.
All'interno dei rapporti di cooperazione multilaterale, un'area molto importante è quella dei rapporti con l'Unione europea, capitolo che si sta estendendo sempre di più, laddove la cooperazione italiana si era già dotata, da anni, di una strumentazione importante per richiedere dei progetti in cooperazione delegata all'Unione europea, quindi delle iniziative previste dalla programmazione nell'ambito degli strumenti finanziari, soprattutto il Fondo europeo di sviluppo.
Ci eravamo dotati di un accreditamento sulla base di un’audit effettuata dai servizi della Commissione, dalla Direzione della cooperazione, il DevCo (Development and cooperation), audit che aveva certificato la capacità della cooperazione italiana, quindi della DGCS nella configurazione di cui alla legge n. 49 del 1987, di amministrare dei fondi dei progetti della Commissione affidati in gestione delegata ad altre cooperazioni, in questo caso l'Italia.
Abbiamo già ottenuto dei progetti importanti, se volete potrò entrare più specificamente nei dettagli nel prosieguo, ma abbiamo fatto anche di più, in quanto abbiamo già avanzato proposte per accedere a delle blending facilities, delle linee «a dono» settoriali, tematiche o relative ad aree geografiche, o entrambe, che permettono di chiedere dei finanziamenti per dei progetti, e quindi vanno a completare un'architettura finanziaria su determinate progettualità, soprattutto nel settore dello sviluppo rurale, quali l'elettrificazione rurale e le infrastrutture.
In ambito di Unione europea un ruolo sempre più importante è quello della programmazione congiunta, di cui si discuterà proprio questa settimana in sede di Consiglio affari esteri e sviluppo, cui parteciperà il Viceministro Giro. La programmazione congiunta è sostanzialmente uno schema di divisione del lavoro e di ripartizione di compiti di leadership delle differenti cooperazioni nazionali degli Stati membri, un meccanismo che abbiamo sempre sostenuto coerentemente, ma si va anche oltre, verso degli schemi di programmazione, ma anche di attuazione congiunta. Si parla, infatti, di joint implementation.
Vi sono anche altre forme importanti di collaborazione e in sede europea è in atto una importante revisione degli strumenti di attuazione dell'Agenda per lo sviluppo sostenibile, sia sul piano dell'azione esterna, quindi di come l'Unione europea si ponga a supporto dei Paesi partner nell'attuazione dell'Agenda, sia di come assuma gli obblighi Pag. 5 derivanti dai nuovi obiettivi di sviluppo sostenibile. Il rapporto con l'Unione europea è dunque un capitolo importante.
Un altro settore in cui la DGCS continuerà ad assicurare una funzione che già svolgeva in passato è quello degli interventi d'emergenza e dell'assistenza umanitaria. Ricordiamo a questo proposito che tra pochi giorni si svolgerà il summit umanitario di Istanbul. La nuova DGCS assumerà anche le funzioni di programmazione – in realtà il meccanismo è già stato collaudato quest'anno – quindi la programmazione Paese, la ripartizione di fondi tra multilaterale, emergenza, bilaterale, all'interno del bilaterale tra i vari Paesi prioritari, e poi le funzioni che attengono alla valutazione, che la legge assegna espressamente alla Direzione generale.
Ci sono due specificazioni importanti nella legge n. 125 del 2014 sull'esercizio di valutazione; una riguarda le risorse: il finanziamento di questa attività di valutazione avviene sul bilancio dell'Agenzia; l'altra riguarda il fatto che si ricorre a valutatori esterni, con delle procedure di evidenza pubblica, che poi è quello che abbiamo sempre fatto, anche sotto il regime della legge n. 49 del 1987.
La DGCS assicura – e, ovviamente, continuerà ad assicurare – le funzioni di segreteria e quindi di supporto degli organi collegiali, cioè il Comitato congiunto composto da Ministro degli esteri o Viceministro, Direttore generale alla cooperazione, Direttore dell'Agenzia, organo deliberativo per le iniziative di importo superiore a 2 milioni di euro.
L'altro organo collegiale di estrema importanza è il Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo, quindi il massimo organo di governance politico, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri.
C'è poi un terzo organo importante, che ha funzioni consultive, ma anche di proposta e di impulso, il Consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo.
Con lo schema di decreto del Presidente della Repubblica all'esame delle vostre Commissioni in questo momento, come è stato sottolineato dal parere del Consiglio di Stato, vengono effettuati alcuni aggiustamenti nella ripartizione di competenze tra direzioni generali, che non sono modifiche di maggiore portata, però sono significative anche per la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo, che acquisirà, in particolare, tre competenze per lei nuove, ma logiche nel nuovo assetto della riforma, che sono quelle della politica europea di vicinato, le tematiche del finanziamento allo sviluppo, inclusi gli strumenti di finanza innovativa e la tematica delle rimesse agli emigranti, che, finché non entrerà in vigore il nuovo regolamento, verranno trattate dalla Direzione generale per la mondializzazione e le questioni globali, dalla quale verrà acquisita anche la competenza per i rapporti con le banche multilaterali di sviluppo. Naturalmente tali rapporti, in prima battuta, sono curati dal Ministero dell'economia e delle finanze, però gli Esteri hanno una competenza, esprimono pareri, formulano indicazioni e suggerimenti importanti al Ministero dell'economia e delle finanze per quanto riguarda la coerenza di politiche di sviluppo trattate negli organismi di governance delle banche multilaterali di sviluppo, quali la Banca Mondiale e le banche regionali. Questo è un elemento importante da tenere presente, se pensiamo alla tematica del finanziamento dello sviluppo; già il negoziato sull'elaborazione dell'Agenda per lo sviluppo sostenibile 2014-2015 è stato seguito dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo, che ha partecipato alla Conferenza di Addis Abeba del luglio scorso, che era specificamente orientata sulla tematica del finanziamento. La tematica del finanziamento ha una sua unitarietà, perché l'aiuto pubblico allo sviluppo, l’Official development assistance è una componente, ma non è la sola, di un complesso di strumenti finanziari che coinvolgono sempre di più strumenti di partenariato pubblico/privato come il blending in sede UE o addirittura flussi privati.
Mi sembrano questi gli elementi essenziali, ossia a che punto siamo con il processo di attuazione e come ci prepariamo a riconfigurare la Direzione generale, alla luce della legge e del provvedimento al Pag. 6vostro esame in questo momento, tenendo conto del regolamento che dovrà essere rivisto, e conformandosi alle osservazioni del Consiglio di Stato e, soprattutto, delle Commissioni.

PRESIDENTE. Ringrazio molto l'Ambasciatore Cantini, per la sua esposizione. Faccio presente ai colleghi arrivati dopo l'inizio della nostra riunione che il programma ci impone di concludere questa audizione per le 10.45, perché ne subentrerà un'altra (lo dico per un'autoregolamentazione degli interventi).
Lascio la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

LIA QUARTAPELLE PROCOPIO. Vorrei innanzitutto esprimere un sentito grazie all'Ambasciatore Cantini, che in questi mesi un po'complicati di «messa su strada» della riforma da un lato, e di cambiamenti a livello del vertice politico del Ministero dall'altro, ha sempre saputo tenere fissa la barra sul fatto che la legge n. 125 del 2014 avesse bisogno di provvedimenti attuativi che spesso sono ricaduti sul Ministero, conducendo dunque la barca fino alla discussione di oggi.
Vorrei avere dall'Ambasciatore Cantini una valutazione su un punto che è qualificante anche per la discussione sul decreto di riorganizzazione del MAECI rispetto alla legge n. 125 del 2014, cioè questa tripartizione o questo lavoro tripartito tra Viceministro, Agenzia e DGCS, che è il cuore funzionale della riforma, con una serie di meccanismi di coordinamento e di delega di competenze. Sta funzionando? Se non sta funzionando, dove non sta funzionando? Come possiamo, anche attraverso il parere che esprimeremo sullo schema di decreto di riorganizzazione, dare un aiuto a risistemare alcune cose che magari nella legge non erano scritte in modo chiarissimo, ma che oggi, con la pratica, sono risultate da aggiustare? Grazie.

MARIA EDERA SPADONI. Grazie, presidente. Anch'io ringrazio l'Ambasciatore per essere venuto in audizione, sicuramente un'audizione necessaria, assieme a quella della Direttrice Frigenti che si svolgerà tra poco.
Mi associo alla collega Quartapelle Procopio, che chiedeva di chiarire meglio questo lavoro a tre, tra l'Agenzia, la DGCS e il Viceministro, perché meglio si lavora all'interno tra queste tre figure sicuramente meglio si riuscirà a portare avanti le azioni che dovrete svolgere in concomitanza con l'Agenzia.
In questa audizione, anche se avremo dopo la Direttrice Frigenti, probabilmente non sarebbe stato male avere maggiori informazioni sul rapporto tra la DGCS e l'Agenzia, anche perché in fase di discussione della legge n. 125 del 2014 avevamo segnalato la problematica di avere due enti, quindi pensavamo che la DGCS dovesse essere soppressa, con tutto il rispetto per il suo lavoro.
Lei, Ambasciatore, ha parlato degli uffici della DGCS, che rimangono 12, che dovranno essere sottodimensionati a 7, come previsto dalla legge n. 125 del 2014. Ci chiediamo se siano già stati decisi le competenze, i criteri e le attribuzioni di questi uffici, perché è vero che per le competenze si rinvia all'emanazione di un decreto ministeriale, ma crediamo che queste informazioni debbano esserci anche ex ante, quindi sarebbe bene che vi fosse già la suddivisione tra i vari uffici.
Lei ha parlato anche di relazione con le banche multilaterali di sviluppo. Tuttavia, bisognerebbe chiarirne le modalità, perché nell'atto del Governo n. 289 che stiamo valutando è stato previsto il trasferimento dalla DCGS – come lei ha giustamente sottolineato – di due competenze attualmente svolte da altre strutture del Ministero, ovvero la trattazione delle relazioni relative agli strumenti finanziari in materia di cooperazione allo sviluppo e l'esercizio delle competenze del MAECI in materia di banche e fondi multilaterali di sviluppo. Secondo la legge n. 125 del 2014, il MAECI e l'Agenzia possono stipulare apposita convenzione con la società Cassa depositi e prestiti al fine di avvalersi della medesima, e delle società da essa partecipate, per l'istruttoria e quant'altro. Chiediamo, Pag. 7quindi, se c'è già la convenzione, se è stata stipulata o verrà stipulata in futuro. In ogni caso, sarebbe opportuno porre una deadline o comunque avere maggiori informazioni al riguardo.
Nel parere del Consiglio di Stato che lei ha citato leggiamo che è necessario che il Ministero apporti alcune integrazioni in merito alla relazione sulle procedure di consultazione delle federazioni rappresentative delle ONG italiane – questo è scritto appunto nel testo del parere del Consiglio di Stato – ma mancano le modalità e i risultati di queste procedure. Siccome per noi uno degli elementi più importanti è la trasparenza, pensiamo che il Consiglio di Stato debba essere ascoltato in questo campo.
Come ultima considerazione, credo si debba chiarire meglio la relazione tra il Viceministro delegato e il Ministro. In pratica, occorre chiarire il ruolo di ciascuno, per evitare un rallentamento dei lavori. Infatti, è vero che il Viceministro ha le deleghe, ma dall'altra parte, il Ministro rientra nel sistema cooperazione, soprattutto per quanto riguarda le riunioni che intercorrono con l'Agenzia. Allora, probabilmente occorre un chiarimento per capire cosa fa il Viceministro e cosa fa il Ministro.

ORNELLA BERTOROTTA. Aggiungo un'osservazione, brevissima, rispetto a quanto detto dalla collega. Mi domando, infatti, se non sarebbe stato opportuno chiedere il parere del Parlamento in una fase in cui ci fossero state idee più chiare e definite sulle competenze di questa nuova Agenzia e della Direzione generale, che sta trasferendo varie competenze. Insomma, mi sembra che si sia ancora in itinere, per cui non era il caso di chiedere un parere al Parlamento, visto che non è stato ancora definito nulla. Mi domando, quindi, se non si sarebbe potuto fare successivamente, dopo i vostri comitati o comunque quando ci sarebbe stata una definizione vera e propria anche dei famosi 7 uffici, per sapere quali restano in vita e quali vengono soppressi, dato che al momento non sappiamo neanche questo.

PRESIDENTE. Do la parola all'Ambasciatore Cantini, per una breve replica.

GIAMPAOLO CANTINI, Direttore generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Grazie, presidente, onorevole senatrice ed onorevoli deputate intervenute. Sulle tematiche della tripartizione, l'architettura è più complessa, perché è vero che ci sono Viceministro, DGCS e Agenzia, ma quando parliamo di tripartizione abbiamo in mente anche una triangolazione tra DGCS, Agenzia e Cassa depositi e prestiti nella funzione di banca per il finanziamento dello sviluppo. Ci sono, quindi, diversi schemi.
Cominciando dall'alto, il rapporto tra Ministro e Viceministro riguardo alle funzioni – per esempio, la presidenza del comitato congiunto e quant'altro – è affidato, nella sua operatività quotidiana, alla discrezione del Ministro e ai rapporti tra Ministro e Viceministro.
Nello schema di legge, il Ministro ha la responsabilità politica, come è nell'ordinamento delle agenzie, per cui approva i bilanci e svolge delle funzioni estremamente importanti. Nell'operatività quotidiana, il Viceministro con delega ha modo di seguire giornalmente l'attività della Direzione generale e dell'Agenzia, per cui svolge una funzione continua di contatto, di indirizzo, di impulso e di coordinamento. Mi pare che questo schema si stia rodando sempre di più e stia provando la sua validità. Ovviamente, come tutti gli schemi nuovi, è molto affidato alla prassi, alla consuetudine, ai rapporti personali, e via dicendo.
Fino a questo momento, rispetto alla presidenza del comitato congiunto, le indicazioni del Ministro Gentiloni alla DGCS, che assicura le funzioni di segreteria, sono sempre state nel senso che egli avrebbe presieduto le riunioni del comitato congiunto per il tempo a sua disposizione. Tuttavia, ha sempre assicurato – cosa che ha fatto regolarmente e che farà anche oggi – che nella data in cui c'è il comitato congiunto fosse disponibile anche il Viceministro, a cui è stata sempre affidata la presidenza per una parte della riunione. Mi Pag. 8pare, quindi, che il raccordo finora sia stato molto agevole.
Per quanto riguarda le competenze dei nuovi uffici e della DGCS, come dicevo, i nuovi uffici seguiranno lo schema della legge n. 125 del 2014, soprattutto in merito agli articoli 8, 12 e 20. Insomma, la DGCS continuerà ad avere un ufficio di programmazione. A questo proposito, per avere un'idea, devo dire che il lavoro di programmazione è stato fatto in strettissimo raccordo con l'Agenzia, perché sul terreno, fondamentalmente, ci sono, appunto, gli uffici dell'Agenzia.
Come in passato le unità tecniche locali (UTL) elaboravano, sulla base di indicazioni preliminari, le prime proposte, che poi venivano fatte transitare, dalle ambasciate, alla DGCS, quest'anno abbiamo dato due successive indicazioni preliminari, come Direzione generale, segnalando delle tematiche (gender, governance e diritti umani, best practices in tema di coinvolgimento delle diaspore, ovvero un cluster tematico migrazione e sviluppo e un altro di promozione di business inclusivo) su cui concentrare l'attività di proposta. Su questa base, gli uffici dell'Agenzia hanno elaborato delle proposte, anche con un parere degli ambasciatori, per cui è stato fatto un lavoro a quattro mani, anche in loco. Dopodiché, tutto questo esercizio ha confluito in una sintesi a livello centrale e nella presentazione al Comitato congiunto. Insomma, è vero che nella programmazione, così come in altre attività, c'è una funzione di iniziativa, di coordinamento, di impulso, di sintesi, e via dicendo, ma è anche vero che, come si ricava dallo stesso impianto della legge, tutta l'attività di programmazione e di gestione richiede un forte collegamento tra DGCS e Agenzia. Occorrerà, poi, avere una struttura, quindi un ufficio dedicato per i rapporti con l'Unione europea proprio perché, come dicevo, la cooperazione delegata richiede forti interazioni.
Pensiamo alla tematica migrazione. Il migration compact, nella proposta italiana, prevede una parte estremamente importante di sviluppo. Vi sono poi anche le funzioni del blending, la programmazione congiunta o la joint implementation. Questo dibattito si svolge in seno all'Unione europea. Pensiamo, ancora, all'attività ordinaria del Consiglio, quindi al gruppo di lavoro CoDev, alle riunioni del CAE sviluppo o dei direttori generali, e così via. Tutto questo – ripeto – costituisce un dossier molto importante, per cui un filone della parte di cooperazione riguarda i rapporti con l'Unione europea.
Riguardo alla cooperazione multilaterale, vi sono le Nazioni Unite, quindi i rapporti con gli organismi di sviluppo, la partecipazione alla governance e così via. Pensiamo, per esempio, alle funzioni di indirizzo che ha l'OCSE nella sua articolazione o anche ai rapporti nel DAC, con dibattiti su grandi tematiche come la definizione dell'aiuto pubblico allo sviluppo, la certificazione degli aiuti e quant'altro.
Come dicevo, abbiamo poi le attività di emergenza e di assistenza umanitaria, con gli interventi che vedete puntualmente e che hanno riflessi anche sulla stampa e nei comunicati della Farnesina. Si va dai disastri naturali all'assistenza nei momenti di crisi particolarmente gravi, come quella dei rifugiati siriani.
Se parliamo di cooperazione multilaterale, di rapporti con l'Unione europea, di assistenza umanitaria o di interventi di emergenza, l'interazione tra DGCS e Agenzia deve essere sempre molto forte, cosa che stiamo effettivamente assicurando. Infatti, rispetto allo schema precedente, in cui sia la proposta di contributi per interventi di emergenza umanitaria sia la gestione successiva – l'erogazione di contributi, il trasferimento di fondi alle ambasciate per la gestione di bandi in loco e via dicendo – veniva svolta all'interno della DGCS, adesso buona parte del ciclo dell'assistenza umanitaria continua a essere svolta in DGCS, ma la fase di attuazione e di erogazione di contributi agli organismi internazionali e di gestione del fondo in loco viene svolta dall'Agenzia.
È chiaro, dunque, che il travaso deve essere continuo, essendo un lavoro a quattro mani. Lo stesso vale per le funzioni di valutazione di cui dicevo in precedenza. È vero che, secondo la legge, la DGCS ha la Pag. 9titolarità della funzione di valutazione degli obiettivi programmatici e delle iniziative, ma questo richiede sempre un'interazione. Io stesso, da più di un anno, ho istituito un comitato consultivo sulla valutazione, aperto a rappresentanze esterne del mondo accademico, dei valutatori professionali, delle organizzazioni non governative e così via. Adesso, ovviamente, è aperto anche all'Agenzia, quindi in quella sede si discutono delle proposte su quali iniziative sottoporre a valutazione ogni anno. La proposta e l'attività sono gestite sempre dalla DGCS, ma c'è anche una forte interazione e un forte coordinamento con l'Agenzia.
Per quanto riguarda il passaggio di consegne in corso, in buona parte è già stato assicurato. Per esempio, c'è il bando per gli organismi della società civile, che uscirà nelle prossime settimane. Oggi verrà approvata la delibera dal comitato congiunto, quindi nelle prossime settimane l'Agenzia sarà in grado di lanciare il bando. Ebbene, questa era una funzione che prima veniva svolta dalla DGCS e che quest'anno verrà svolta dall'Agenzia.
Ovviamente, anche in questo caso, ci sono stati degli aggiustamenti nelle modalità, nelle procedure e via dicendo, che sono stati discussi con il Viceministro e con la DGCS. Ecco, questo è un tipico caso di funzione che si continua ad assicurare, con modalità e soggetti nuovi. Devo dire che il passaggio è stato agevole anche nei tempi, sebbene questo fosse l'anno di avvio, per cui dovevano essere approvate le delibere sui criteri, la delibera sul bando e quant'altro. A ogni modo, il bando potrà essere pubblicato nel mese di maggio, ma molto probabilmente l'anno prossimo verrà fatto in febbraio o in marzo. Dobbiamo, infatti, considerare dei piccoli sfasamenti temporali, in un certo senso irrilevanti, tenuto conto che sono dovuti alla fase d'avvio.
Da questo punto di vista, possiamo considerare il 2016 un anno di transizione, per cui questa funzione tipica, cioè il bando delle ONG, avviene solo in maggio, ma comunque permetterà, prevedibilmente, di arrivare all'espletamento di tutte le procedure e alla pubblicazione finale della graduatoria nel mese di ottobre, quindi in tempi assolutamente normali e in linea con quanto avveniva in precedenza.
Riguardo alla convenzione con la Cassa depositi e prestiti siamo in fase avanzata di discussione, quasi alle battute finali, per cui forse già entro questo mese potrà essere finalizzata e portata alla firma. La tripartizione MAECI, Agenzia, Cassa depositi e prestiti è molto importante. Faccio solo due esempi esemplificativi.
La DGCS propone – già oggi saranno in discussione al comitato congiunto – delle iniziative finanziate dal credito d'aiuto. Successivamente, la proposta dell'iniziativa iscritta in programmazione dovrà essere esaminata dall'Agenzia per quanto riguarda i profili di valutazione tecnico-economica, ruolo che in passato veniva svolto dall'unità tecnica centrale, ma per i profili finanziari l'esame della proposta verrà assicurato da Cassa depositi e prestiti. Come vedete, c'è, dunque, una fortissima integrazione nel ciclo di lavoro e nel processo che porta all'approvazione di un'iniziativa.
Un altro esempio riguarda i rapporti con l'Unione europea. L'Agenzia ha già avviato le procedure, grazie alla DGCS che lo ha chiesto ufficialmente già nel mese di gennaio, per ottenere l'accreditamento per la gestione di fondi dell'Unione Europea in cooperazione delegata. La DGCS ha tuttora l'accreditamento e gestisce fondi importanti. Poi lo farà l'Agenzia, nei tempi che saranno determinati da questo processo di accreditamento, ma, a sua volta, la Cassa depositi e prestiti ha già da tempo ottenuto un accreditamento che le permette di partecipare ai comitati di gestione delle facilities di blending.
Ovviamente, su tutte queste proposte – che sia la cooperazione delegata, il blending o quant'altro – vi deve essere uno stretto raccordo. Che sia Cassa depositi e prestiti, l'Agenzia o la DGCS ad avere l'accreditamento, le proposte vengono discusse ed esaminate congiuntamente, quindi si tratta di braccia operative di uno stesso organismo. Lo schema ideale è, pertanto, quello di una forte interazione tra i vari organismi. Pag. 10
Essendo molto vicini all'orario che ha stabilito il presidente, se non vi sono ulteriori osservazioni, mi fermo qui.

PRESIDENTE. Ringrazio l'Ambasciatore Cantini, per il contributo e dichiaro conclusa l'audizione.

PRESIDENZA DELLA VICEPRESIDENTE
DELLA I COMMISSIONE
DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
ROBERTA AGOSTINI

Audizione della Direttrice dell'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, Laura Frigenti.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione, nell'ambito dello schema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento di riorganizzazione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, a norma dell'articolo 20 della legge 11 agosto 2014, n. 125, della Direttrice dell'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, la dottoressa Laura Frigenti, che saluto e ringrazio a nome dei deputati e senatori presenti.
Come già per la precedente audizione, avverto che dovremmo concludere il nostro lavoro per le 11.30, anche in ragione dell'inizio delle votazioni in Aula, previsto per le 12. Conseguentemente, chiedo alla dottoressa Frigenti di contenere il suo intervento introduttivo entro i 10-15 minuti al massimo, al fine di consentire un congruo tempo alle domande da parte sia dei deputati che dei senatori presenti.
Do la parola alla dottoressa Frigenti per lo svolgimento della sua relazione.

LAURA FRIGENTI, Direttrice dell'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Vi ringrazio molto. Io, in realtà, farò un intervento molto più breve dei 10-15 minuti che mi sono stati assegnati, sia per offrire più tempo a eventuali domande sia perché effettivamente il tema della riunione di oggi, relativamente all'architettura generale del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, ci tocca solamente per quello che concerne le attribuzioni e la riorganizzazione della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo, che naturalmente ha un mandato più attinente a quello dell'Agenzia, quindi principalmente per quello che riguarda l'articolo 5, comma 8, e le sue varie disposizioni.
Quello che vorrei offrire più di tutto, e più di un commento puntuale al testo, è forse una considerazione di carattere generale, che è un po’ il frutto di questi brevissimi quattro mesi di esperienza che noi abbiamo avuto, da quando, nel gennaio del 2016, abbiamo varato l'Agenzia. Questa è un po’ una considerazione su come la normativa dovrebbe aiutare noi e la Direzione generale ad avere una definizione comune dei concetti di indirizzo e vigilanza che sono poi quelli che la legge n. 125 del 2014 attribuisce alla Direzione generale nei confronti dell'Agenzia.
In merito a quello che stiamo vedendo noi, voglio riallacciarmi anche ad alcuni stralci dei commenti che ho sentito fare dal Direttore generale Cantini, nel suo intervento precedente. Lui ha detto molte cose che io condivido. La prima è che questo è un anno di rodaggio, in cui giustamente molte procedure devono essere affinate, e che, appunto perché si tratta di un anno di rodaggio, molte cose sono affidate un po’ al giudizio e all'interpretazione individuale. Questo naturalmente è giusto ed è come dovrebbe essere.
Allo stesso tempo, io credo che sarebbe importante che, nel quadro normativo, la legge e gli ordinamenti di carattere secondario, come per esempio lo statuto e lo stesso regolamento di organizzazione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, convergessero in una coerenza che renda molto chiara qual è la definizione dei ruoli dei differenti attori all'interno di questo universo che, poi, deve svolgere le funzioni della cooperazione allo sviluppo.
Vorrei, quindi, richiamare il fatto che, al momento, noi ci troviamo a vivere una mancanza forse di chiarezza tra quella che potrebbe essere la disposizione, come nel testo della legge n. 125 del 2014, e quella Pag. 11poi generata dalle disposizioni seguenti, esattamente per quello che riguarda le modalità con cui l'Agenzia e la Direzione generale lavorano insieme: la Direzione, con una responsabilità molto chiara, a nostro avviso, d'indirizzo e di vigilanza; e la nostra Agenzia, con una responsabilità e un'autonomia di gestione che a noi risulta altrettanto chiara e dovrebbe risultare altrettanto chiara nei fatti.
Per questo motivo, quello che vorrei incoraggiare è che qualsiasi elemento addizionale che possa contribuire a questo quadro normativo che regola le predette relazioni convergesse verso lo spirito della legge, che, a nostro avviso, è quello che dà una definizione e una distribuzione più chiara delle funzioni delle varie istituzioni, e servisse, casomai, a dipanare un po’ questa matassa di difficoltà interpretative che ci troviamo ad attraversare in questo momento, con norme che non sembrano essere completamente coerenti.
Su questo mi fermerei, perché – ripeto – la mia è una considerazione di carattere generale che tocca, però, molti degli aspetti operativi della vita quotidiana dell'Agenzia, quindi vorrei rilanciare appunto quest'invito a riavvicinarsi quanto più possibile allo spirito originario della legge, così come era nella sua composizione.

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
DELLA I COMMISSIONE
DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
ANDREA MAZZIOTTI DI CELSO

PRESIDENTE. Grazie, dottoressa Frigenti.
Do la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

LIA QUARTAPELLE PROCOPIO. Grazie. Vorrei dare il benvenuto alla dottoressa Frigenti in sede di Commissioni riunite e ringraziarla per il grande lavoro che ha svolto in questi primi mesi dall'istituzione dell'Agenzia.
La Direttrice Frigenti è arrivata a fine novembre e noi pensavamo che difficilmente si sarebbero riusciti a rispettare i termini previsti dalla legge, in particolare dalla scadenza della legge n. 49 del 1987, a fine anno; invece il tantissimo lavoro, che la Direttrice ha messo e ha fatto mettere a tutta la struttura dell'Unità tecnica centrale e, oggi, dell'Agenzia, ha permesso di realizzare cose davvero importanti affinché la legge diventasse una legge vera, e non restasse solo un «pezzo di carta», quindi davvero grazie e benvenuta. Spero che ci rivedremo nel corso dell'attività del resto della legislatura.
Rispetto a quanto lei diceva, vorrei fare una domanda abbastanza puntuale su due punti del comma 8, all'articolo 5, in particolare sul punto b) e sul punto g), che riguardano l'elaborazione degli indirizzi per la programmazione che la Direzione generale assicura.
Come è avvenuto effettivamente, in questi primi mesi di attività, il lavoro di indirizzo e di programmazione, nell'articolazione tripartita prevista dalla lettera della legge? Noi abbiamo voluto un meccanismo che prevedesse un'Agenzia, una Direzione generale, che facesse la parte politica e strategica, e un Viceministro per la cooperazione.
Inoltre, siccome il tema della programmazione è uno dei temi su cui la legge n. 49 del 1987 era effettivamente più debole e su cui, invece, si deve investire molto, sia per le questioni di prevedibilità degli aiuti che per le questioni cui questo Governo sta attribuendo grande peso, cioè il tema del ritorno dell'Italia sulla scena della cooperazione, quindi con una maggiore spesa, ma concentrata su alcune aree, vorrei capire come ha funzionato il meccanismo di programmazione e la discussione nel meccanismo tripartito.
La seconda domanda, che forse è meno complicata, è sul punto g), cioè sul tema dei servizi di segretariato e supporto per il Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo, perché l'intenzione del parere che noi daremo, almeno per il Partito Democratico, è appunto quella di ristabilire la lettera della legge n. 125 del 2014, quindi vorrei capire in particolare su questi due punti, o su altri punti che la Pag. 12Direttrice può segnalarci, come risistemare alcuni elementi della legge n. 125 del 2014. Grazie.

PIA ELDA LOCATELLI. L'Ambasciatore Cantini ci ha parlato di struttura ancor più complessa della definizione tripartita e lei ha aggiunto che ci sono delle norme non sempre coerenti in questa legge. In questi quattro mesi, quali sono stati, per questo periodo brevissimo, le deficienze di questa legge e i nodi che lei vede non funzionare, nel senso che sono troppo complessi o non coerenti? So che il periodo di quattro mesi è abbastanza limitato, però forse i primi problemi stanno emergendo.

MARIA EDERA SPADONI. Grazie, presidente. Anch'io mi associo, chiaramente, a dare il benvenuto alla dottoressa Frigenti e a farle un augurio di buon lavoro, perché è un lavoro che – suppongo – sarà molto articolato.
Anch'io ho alcune domande da porre. Nell'atto del Governo n. 289, che è all'origine di questa audizione, viene scritto che la DGCS si dovrebbe occupare anche delle attività di natura tecnica. Francamente non ne capiamo la motivazione perché, secondo l'articolo 20 della legge n. 125 del 2014, alla DGCS vengono assegnati compiti specifici, quindi l'elaborazione di indirizzi per la programmazione in riferimento ai Paesi e alle aree di intervento ed altro; infatti, anche il Consiglio di Stato ha fatto notare che, rispetto alla formulazione del comma 8-bis aggiunto, vada meglio chiarita la separazione netta tra competenze di indirizzo e competenze tecniche.
Pertanto, probabilmente sarebbe meglio precisare le modalità del raccordo che lo schema del regolamento prevede tra la DGCS e l'Agenzia nazionale per la cooperazione allo sviluppo. Ci ritroviamo, in questo caso, l'atto del Governo n. 289, nel quale viene detto che la DGCS si occupa di aspetti di natura tecnica. A questo punto, la domanda è: chi fa cosa? Ci associamo, quindi, alle sollecitazioni del Consiglio di Stato nel cercare di chiarire la separazione tra le competenze di indirizzo e le competenze tecniche.
Sempre nell'atto del Governo n. 289, la DGCS propone all'approvazione del Ministro, gli interventi di emergenza umanitaria. Ora, ciò è in conflitto con l'articolo 10 della legge n. 125 del 2014, perché in questa legge viene detto che gli interventi nazionali di emergenza umanitaria sono deliberati dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e attuati dall'Agenzia, di cui all'articolo 17, quindi, anche qui, ci ritroviamo una situazione nella quale il Ministro dovrebbe, in qualche modo, deliberare questi interventi di emergenza umanitaria, ma nell'atto del Governo n. 289 c'è la DGCS che li propone al Ministro. Insomma, ci sono dei seri dubbi, che chiaramente sono stati sollevati anche dal Consiglio di Stato, per quanto riguarda la questione relativa a chi fa cosa, quindi, se in questo momento, dato che la direttrice è lì da pochissimi mesi, ci riesce a spiegare meglio o a dare maggiori delucidazioni su questo aspetto, non sarebbe male.
L'ultima domanda è sui rapporti tra l'Agenzia e la DGCS, cioè se in questi mesi c'è stato un rapporto collaborativo tra i due enti e come è stato questo rapporto. Lo chiediamo, dato che noi, in fase di approvazione appunto della legge n. 125 del 2014, segnalavamo questa possibilità di non grande collaborazione tra i due enti; tant'è che noi avevamo appunto richiesto che la DGCS, come ho specificato anche all'Ambasciatore Cantini in precedenza, doveva, a un certo punto, essere soppressa perché, dal nostro punto di vista, era l'Agenzia che doveva prendere in mano la situazione, non soltanto a livello operativo, ma anche a livello programmatico. Grazie.

PRESIDENTE. Do la parola alla dottoressa Frigenti, per la replica.

LAURA FRIGENTI, Direttrice dell'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Vi ringrazio per queste domande. Cercherò di rispondere con la mia solita sincerità e sulla base di questa esperienza di quattro mesi e mezzo, che naturalmente è solamente indicativa.
Per rispondere alla domanda dell'onorevole Quartapelle su come è avvenuta la Pag. 13programmazione, darò una descrizione fattuale di come sono state le fasi della programmazione, però voglio premettere che la programmazione aveva una deadline netta di approvazione e che, quindi, è stato necessario, per quest'anno, iniziare la programmazione nel mese di novembre, quando l'Agenzia ancora non era in essere. Si tratta di un processo, quello che sto per descrivere, che auspico non sarà quello del prossimo anno, che partirà, invece, con l'Agenzia già in piedi. Tutto questo per darvi un quadro di riferimento generale.
La realtà è che il processo di quest'anno è stato un processo che io chiamo «zoppo», nel senso che è partito con una richiesta di elementi per gli uffici locali, che all'epoca erano ancora le Unità tecniche locali, da parte della Direzione generale. Gli uffici, in coordinamento con le sedi, cioè con le ambasciate, hanno, quindi, fornito degli elementi, che poi sono stati coordinati e sono confluiti all'interno della programmazione annuale, che è stata a sua volta presentata al Comitato congiunto del mese scorso. Questi elementi rispondevano a una griglia iniziale di priorità che erano state definite sulla base del documento triennale di programmazione vigente e che sono state trasmesse agli uffici locali come elementi di indicazione per definire le varie priorità tra le opzioni esistenti. Tutto questo è stato raccolto in un documento ed è poi stato discusso con noi dell'Agenzia che, a quel punto, avevamo iniziato a essere viventi e presenti e da quel momento in poi c'è stata una fase di coordinamento. Ripeto che, per quest'anno, credo che il processo sia stato corretto e coerente per quanto fosse possibile all'interno delle circostanze, nel senso che effettivamente la Direzione generale si trovava davanti a una deadline specifica che doveva rispettare e che c'era bisogno di fare le cose nei tempi prescritti, quindi la Direzione generale si è attivata come ha potuto.
Da qui, vorrei anche sottolineare che noi, in Agenzia, non riteniamo che questo sia il processo standard che poi dovrà avvenire nei prossimi anni. Noi riteniamo che la Direzione generale abbia una funzione insostituibile di indirizzo, quindi di dare gli elementi strategici, politici e programmatici. Inoltre, è la Direzione generale che raccorda il lavoro della cooperazione con gli attori politici principali (il Ministro, il Viceministro delegato e altri attori presenti), ma poi è l'Agenzia, la quale ha da una parte, il personale tecnico e dall'altra, la gestione dei 17 uffici che noi abbiamo nei vari Paesi prioritari, che dovrebbe avere la capacità di filtrare gli elementi che vengono dalla base, costruire un programma che risponda a questi obiettivi politico-strategici e presentarli alla considerazione della Direzione generale, la quale, poi, giustamente ne deve discutere con il Ministro e il Viceministro ed è responsabile per la presentazione al Comitato congiunto.
Ci sembra, quindi, che ci sia una fase intermedia che quest'anno, per ragioni assolutamente logistiche, comprensibili e giustificabili, non ha potuto essere realizzata, ma che effettivamente diventa fondamentale, perché, se eliminiamo la responsabilità che l'Agenzia, nella sua sede centrale, ha nei confronti della gestione del controllo di qualità e del monitoraggio delle attività che vengono dalle sedi, io credo che elimineremmo effettivamente una grande fetta del ruolo dell'Agenzia e forse perderemmo anche l'opportunità di aprire una coerenza tecnica all'interno dei vari interventi, sia a livello di ciascun Paese sia all'interno di priorità più aggregate, che, invece, a mio avviso, la legge richiede eccessivamente. Questo è il commento su quello che è stato il processo nel passato e le nostre indicazioni per come desidereremmo che fosse nel futuro.
Sui servizi di segreteria non ho molto da commentare, nel senso che in realtà, forse perché sono gravata da molti aspetti logistici, gestionali e amministrativi, è un punto rispetto al quale non mi sono posta il problema. Mi è sempre sembrato che la legge e tutta la normativa, anche secondaria, coerentemente, avessero deciso di attribuire questa funzione alla Direzione generale. Pertanto, non mi sono mai neanche posta il problema se ciò dovesse essere fatto in un'altra maniera o meno, però, se lei dice che ci devo riflettere, onorevole Pag. 14Quartapelle, lo farò e magari ci vediamo un'altra volta.
Riguardo alla domanda dell'onorevole Locatelli sulla struttura e sui nodi, io vorrei chiarire che non credo ci siano dei nodi non coerenti nella legge. Mi sembra che la legge sia molto chiara, nella sua attribuzione di esperienze; è più il quadro normativo allargato che presenta, a mio avviso, qualche deviazione dallo spirito della legge.
La legge è molto chiara, dice che c'è un organismo, la Direzione generale all'interno del MAECI, responsabile per indirizzo e vigilanza; dice che c'è una istituzione, l'Agenzia, costituita con i suoi livelli di autonomia manageriale, gestionale, operativa nel quadro di quelli che sono i regolamenti generali delle Agenzie dello Stato, con delle responsabilità operative precise; e poi c'è la Cassa depositi e prestiti, che funziona da Banca di sviluppo per fare le attività.
Mi sembra quindi che il quadro normativo, nella sua definizione, sia molto chiaro e credo che, se ci fossimo fermati soltanto alla legge, forse sarebbe stato più facile attenersi a questo quadro normativo, sono forse gli atti che sono venuti, in seguito, ad aver complicato il quadro
Le faccio un esempio, giacché abbiamo parlato della organizzazione del processo di programmazione. La legge dice che la Direzione generale «coadiuva il Ministro e il Viceministro nella elaborazione di indirizzi per la programmazione in riferimento a Paesi e aree di intervento», quindi coadiuvare le autorità politiche nella elaborazione di indirizzi significa dare pienamente i grandi obiettivi politico-strategici, cioè cosa desideriamo ottenere come risultati importanti per i nostri obiettivi di sviluppo, per il quadro della nostra politica estera, per gli obiettivi di visibilità o grandi agende su global public goods, qualunque cosa il Governo desideri ottenere attraverso queste attività di cooperazione.
Queste sono delle linee generali specifiche, delle linee di indirizzo che devono essere predisposte, all'interno delle quali le organizzazioni che hanno una responsabilità operativa devono costruire un programma, che le autorità politiche devono valutare se risponda più o meno a questi obiettivi strategici. Torno sempre alla considerazione che, finché ci atteniamo a questa dicitura, lo spirito della legge è chiaro e ripartisce molto bene i compiti tra le varie organizzazioni. Si inizia poi a lavorare insieme e ognuno ha una sua interpretazione dei fatti, e da qui il mio richiamo al fatto che è importante che la lettera della legge sia chiara e che dia un quadro molto chiaro.
Rispondendo all'onorevole Spadoni, comincio con la domanda finale, che è un po’ «impressionistica». Lei mi chiede come è stato il rapporto tra l'Agenzia e la DGCS. Credo che sia stato un rapporto pragmatico, che ha permesso di arrivare a risultati di cui, nella nostra piccola dimensione, siamo molto fieri: tutte le deadline e le scadenze che noi avevamo, cose importanti come il bando degli organismi non governativi, come l'approvazione del bilancio, le abbiamo fatte e le abbiamo fatte nei tempi giusti, con una qualità forse non superba, però accettabile, e questo, per un'organizzazione che è partita da zero il 4 gennaio, quando non sapevamo neanche se accendendo l'interruttore si sarebbe accesa la luce a via Contarini, credo che sia stato un grande progresso.
Naturalmente la Direzione generale è stata di sostegno in molte di queste cose. Come forse sapete, abbiamo avuto tutto un processo di «avvalimenti», in cui il nostro personale ha prestato sostegno ad alcune attività della Direzione generale, e la Direzione generale ci ha aiutato per alcune cose su cui non eravamo in grado di procedere autonomamente. Ho potuto pagare gli stipendi perché l'Ufficio XII della Direzione generale ha predisposto gli «statini», per cui questo ci ha aiutato moltissimo, altrimenti avrei una rivoluzione in essere in via Contarini.
Allo stesso tempo, credo che ci sia bisogno di un aggiustamento maggiore, nel senso che la Direzione generale sta ovviamente ridefinendo il proprio ruolo; la Direzione generale ha sempre avuto un ruolo di indirizzo, ma lo ha sempre avuto su sé stessa, che è una cosa diversa dall'averlo su un'organizzazione «altra», e noi stiamo – Pag. 15lo dico con grande onestà – anche soffrendo dal punto di vista organizzativo della mancanza quasi totale di dirigenti, della mancanza di gran parte del personale tecnico – siamo «sottostaffati» – quindi a volte facciamo le cose non come desidereremmo farle, ma come possiamo, e questo crea delle frizioni.
I rapporti sono perfettibili, se posso proporle questa mia definizione. Per quanto riguarda le sue prime due domande, cioè il fatto che alla DGCS vengano attribuite attività di natura tecnica per quanto riguarda sia i programmi bilaterali sia le emergenze; le attività di carattere tecnico necessariamente vengono fatte dall'Agenzia, perché è l'unica istituzione che possiede personale tecnico e questo ovviamente si deve riflettere in qualsiasi documento vada a definire le responsabilità e le competenze di ciascuna organizzazione.

PRESIDENTE. Ringrazio la dottoressa e i colleghi e dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 11.15.

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