Priorità per l'esecuzione di demolizione di manufatti abusivi

11 maggio 2016
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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La riforma conferma, per la fase dell'esecuzione delle demolizioni, l'attuale sistema a doppio binario, che vede la competenza:

• dell'autorità giudiziaria, in presenza della condanna definitiva del giudice penale per i reati di abusivismo edilizio, ove la demolizione non sia stata ancora eseguita;

• delle autorità amministrative (Comuni, Regioni e Prefetture), che procedono con le forme del procedimento amministrativo.

Quanto al primo profilo, relativo alla competenza dell'autorità giudiziaria, a seguito delle modifiche apportate dalla Commissione di merito, l'Criteri di priorità delle Procure della Repubblicaarticolo 1 del provvedimento novella il d.lgs. n. 106 del 2006, relativo alla riorganizzazione degli uffici del pubblico ministero, per attribuire al Procuratore della Repubblica il compito di determinare i criteri di priorità per l'esecuzione:

• degli ordini di demolizione delle opere abusive, in presenza della condanna definitiva del giudice penale per i reati di abusivismo edilizio (art. 31, comma 9, DPR n. 380 del 2001) quando la demolizione non è stata ancora eseguita;
• degli ordini di rimessione in pristino dello stato dei luoghi, in presenza di condanna definitiva del giudice penale per l'esecuzione di opere su beni paesaggistici in assenza o in difformità all'autorizzazione (art. 181, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, c.d. Codice del paesaggio).

L'individuazione di alcuni criteri di priorità costituisce una prassi operativa già in uso presso alcune Procure della Repubblica.

Nella determinazione dei criteri di priorità, il PM dovrà dare adeguata considerazione (art. 1, comma 6, lett. d), del d.lgs. 106/2006):

1. agli immobili di rilevante impatto ambientale o costruiti su area demaniale o su area soggetta a vincolo ambientale e paesaggistico o a vincolo sismico o a vincolo idrogeologico o a vincolo archeologico;
2. agli immobili che per qualunque motivo rappresentano un pericolo per la pubblica o privata incolumità, nell'ambito del necessario coordinamento con le autorità amministrative preposte;
3. agli immobili nella disponibilità di soggetti condannati per reati di associazione mafiosa (o commessi avvalendosi delle condizioni previste dall'articolo 416-bis c.p.) o di soggetti colpiti da misure prevenzione.

Nell'ambito di ciascuna  fascia prioritaria, determinata con provvedimento del procuratore della Repubblica, tenendo conto dei criteri di cui alla lettera d) e delle specificità del territorio di competenza, la priorità dovrà essere attribuita - di regola - agli immobili in corso di costruzione o comunque non ancora ultimati alla data della sentenza di condanna di primo grado e agli immobili non stabilmente abitati (art. 1, nuovo comma 6-bis), del d.lgs. 106/2006).

Il testo non precisa se le tre fasce prioritarie (numeri 1), 2) e 3)) siano indicate in ordine decrescente oppure stiano tra loro sullo stesso piano. Specialmente nel primo caso (ordine decrescente), infatti, potrebbe rilevare, ai fini di una valutazione di ragionevolezza la collocazione nella seconda fascia degli immobili costituenti pericolo per la pubblica o privata incolumità rispetto alla collocazione nella prima fascia di altri immobili (es. gli immobili costruiti su area demaniale). 

L'Art. 41 TU ediliziaarticolo 1-bis, introdotto dalla Commissione giustizia, sostituisce l'art. 41 del DPR n. 380 del 2001 (TU edilizia).

La riforma conferma che annualmente, entro dicembre, il responsabile dell'ufficio comunale deve trasmettere al prefetto, ma anche alle altre amministrazioni statali e regionali preposte alla tutela, l'elenco delle opere non sanabili. Nel precisare che deve trattarsi delle opere per le quali il responsabile dell'abuso non ha provveduto alla demolizione e al ripristino, la riforma aggiunge che deve essere anche scaduto il termine di 270 giorni entro il quale il comune è tenuto a concludere la demolizione. Il nuovo art. 41 conferma poi la normativa vigente per quanto riguarda gli adempimenti prefettizi e le modalità della demolizione; la riforma estende, peraltro, la possibilità prevista per il prefetto di avvalersi di imprese private o di strutture operative del Ministero della difesa per eseguire la demolizione, anche ai casi in cui sia il comune a procedere alla demolizione.

L'Fondo di rotazionearticolo 1-ter, anch'esso introdotto in sede referente, istituisce presso il Ministero delle infrastrutture un fondo di rotazione, dotato di 50 milioni di euro per integrare le risorse necessarie per le opere di demolizione dei comuni. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, di concerto con i Ministri dell'ambiente e dei beni culturali, previo  parere della Conferenza unificata, sono definite le modalità di erogazione dei finanziamenti. L'erogazione delle risorse finanziarie dovrà essere garantita da una convenzione che preveda la restituzione delle somme entro 10 anni.

L'Banca datiarticolo 1-quater, infine, costituisce presso il Ministero delle infrastrutture la Banca dati nazionale sull'abusivismo edilizio, di cui si avvalgono gli uffici distrettuali competenti e le amministrazioni comunali e regionali (oneri calcolati in 10 milioni di euro per il 2016). Tutte le autorità e gli uffici competenti dovranno  condividere e trasmettere le informazioni sugli illeciti alla banca dati.

il tardivo inserimento dei dati nella banca dati comporta l'obbligo del raddoppio delle sanzioni previste dal comma 4-bis dell'articolo 31 del TU edilizia e una sanzione pecuniaria pari a euro 1.000 per il dirigente o funzionario inadempiente.

Si valuti se, in base al rinvio al comma 4-bis dell'art. 31 del testo unico edilizia, vi sia corrispondenza tra destinatario dell'obbligo di immissione dei dati e soggetto tenuto al pagamento della sanzione. Alla lettera, quest'ultimo non pare essere il dirigente o funzionario inadempiente, cui è infatti riservata distinta sanzione pecuniaria di 1.000 euro.

 

La gestione della banca dati è attribuita all'Agenzia per l'Italia digitale, che dovrà garantire l'interoperabilità dei soggetti coinvolti e la gestione dei rilievi satellitari.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge è prevalentemente riconducibile alle materie ordinamento penale e norme processuali, di competenza legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.) e alla materia governo del territorio, di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost.) 

La giurisprudenza costituzionale ha ricondotto nell'ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi nonché le disposizioni che definiscono le categorie di interventi edilizi, "perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali" (sentenze n. 259 del 2014 e n. 309 del 2011).

Con riferimento all'articolo 1-quater, che istituisce la Banca dati nazionale sull'abusivismo edilizio, deve essere altresì richiamata la competenza esclusiva statale in materia di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale regionale e locale (art. 117, secondo comma, lettera r), Cost.) .

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L'articolo 1-quater, comma 3, prevede il raddoppio della sanzione amministrativa pecuniaria a carico del privato che non ottempera all'ingiunzione a demolire l'opera abusiva nel caso di tardivo inserimento, da parte dell'amministrazione competente, nella banca dati nazionale sull'abusivismo edilizio delle informazioni relative all'illecito.

Il raddoppio della sanzione disposto dall'articolo 1-quater, comma 3, deve essere valutato alla luce del principio di ragionevolezza e del principio di personalità della responsabilità amministrativa.