Disposizioni per la diffusione del libro su qualsiasi supporto e per la promozione della lettura

27 aprile 2016
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il testo unificato elaborato dalla Commissione, che si compone di 12 articoli, reca varie tipologie di interventi finalizzati a sostenere la lettura e a promuovere il libro, su qualsiasi supporto, incentivandone la produzione, la conservazione, la fruizione e la circolazione, attraverso il concorso dello Stato e degli enti territoriali, secondo il principio di leale collaborazione (art. 1).

 

In particolare, si prevede, anzitutto, l'adozione a livello centrale di un Piano d'azione nazionale per la promozione della lettura, e, a livello locale, di Patti locali per la lettura (artt. 2 e 3).

 

Il Piano d'azione nazionale, che deve garantire gli stanziamenti necessari per la sua realizzazione, è adottato ogni tre anni, con DPCM, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, d'intesa con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, previamente consultando le categorie professionali interessate e acquisendo i pareri della Conferenza unificata e delle Commissioni parlamentari competenti.

Il primo Piano è adottato entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge.

Il Piano deve tendere, fra l'altro, a: diffondere l'abitudine alla lettura, anche attraverso la promozione della conoscenza della produzione libraria italiana e della frequentazione di biblioteche e librerie e la valorizzazione delle buone pratiche di promozione della lettura realizzate da soggetti pubblici e privati; garantire che l'accesso alla produzione editoriale sia ampio e privo di discriminazioni, in particolare con riferimento alla rimozione degli squilibri territoriali; promuovere la formazione continua e specifica degli operatori di tutte le istituzioni coinvolte nella sua realizzazione; prevedere interventi mirati su specifiche fasce di lettori, in particolare indicando le azioni da avviare per favorire la lettura nella prima infanzia, promuoverla nei luoghi di detenzione - con specifico riferimento agli istituti penali minorili – e negli ospedali a favore dei minori ospedalizzati di lunga degenza, rimuovere le barriere che impediscono l'accesso alla produzione editoriale da parte delle persone con difficoltà di lettura o disabilità fisiche o sensoriali.

Il coordinamento e l'attuazione delle attività del Piano, il monitoraggio e la valutazione dei risultati sono affidati al Centro per il libro e la lettura (d'ora in avanti: CLL) (art. 2).

All'art. 2, co. 1, si segnala - sotto il profilo della formulazione - la presenza della non chiara locuzione "e con l'approvazione".

A livello locale, le regioni e gli altri enti territoriali stipulano Patti locali per la lettura – ai quali partecipano altri soggetti pubblici e privati operanti sul territorio e, in particolare, le scuole pubbliche (si intenderebbe, dunque, oltre alle scuole statali, quelle paritarie degli enti locali, ma non quelle paritarie private, considerate, invece, in altri punti del testo) – che, sulla base degli obiettivi generali individuati dal Piano d'azione nazionale, e alla luce delle specificità territoriali, prevedono interventi finalizzati ad aumentare il numero dei lettori abituali, recando specifici finanziamenti sui bilanci degli enti e degli altri soggetti coinvolti.

Il CLL provvede al censimento periodico e alla raccolta di dati statistici relativi ai Patti locali.

Si prevede, altresì, che lo stesso CLL, d'intesa con l'ANCI, rilascia la qualifica di "Città del libro" alle amministrazioni locali nelle quali: siano presenti una o più biblioteche pubbliche che abbiano i requisiti previsti dall'art. 4 del testo in commento; abbiano attivato un Patto locale per la lettura che preveda la collaborazione continuativa di enti pubblici, scuole e soggetti privati rappresentativi della filiera del libro; abbiano adottato provvedimenti a favore delle librerie indipendenti (di cui all'art. 10 del testo in commento); sostengano programmi per l'avviamento alla lettura in età prescolare e programmi per la promozione dell'accesso alla lettura da parte di persone a rischio di esclusione sociale; siano sede di un festival letterario di rilievo nazionale.

La qualifica di "Città del libro" ha validità biennale. Nei sei mesi precedenti la scadenza, il CLL verifica la permanenza dei requisiti ai fini della conferma della stessa qualifica (art. 3).

Con tali previsioni si istituzionalizza a livello legislativo una iniziativa che già è stata concretamente avviata.

Ulteriori previsioni riguardano le biblioteche pubbliche.

In particolare, si prevede che le biblioteche dello Stato, delle regioni, degli altri enti territoriali, delle università, degli enti culturali e di ricerca, devono essere affidate alla responsabilità e alla gestione di professionisti bibliotecari (di cui alla L. 110/2014) e devono garantire a tutti, fra l'altro, il diritto allo studio, alla ricerca, alla documentazione, all'apprendimento permanente, allo svago, all'informazione, nonché la conservazione della produzione editoriale nazionale e l'attuazione degli interventi di promozione della lettura, attraverso un complesso di servizi, attività e programmi.

Dal punto di vista della formulazione del testo, si segnala che l'art. 1 della L. 110/2014 non prevede requisiti, limitandosi ad enunciare le figure professionali – fra le quali quella di bibliotecario – cui sono affidati gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione dei beni culturali, nonché quelli relativi alla valorizzazione e alla fruizione dei beni stessi.

Le caratteristiche e gli standard ai quali le biblioteche pubbliche adeguano l'erogazione dei propri servizi - che possono essere erogati in forma singola o associata, attraverso la partecipazione ai sistemi bibliotecari disciplinati dall'art. 5 del testo - sono definiti con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, previa intesa in sede di Conferenza unificata, e riguardano, in particolare: l'articolazione dell'orario in relazione alle esigenze del pubblico; una dotazione documentaria adeguata al pubblico di riferimento e sempre aggiornata, disponibile nei principali formati e supporti; la possibilità di accesso a distanza a documenti digitali; attività e servizi rivolti ad alfabetizzare l'utente all'uso delle più diffuse tecnologie dell'informazione e ad istruirlo sulle tecniche di ricerca dell'informazione, nonché attività di consulenza informativa e documentaria; attività di avviamento alla lettura e di promozione del libro.

Per valutare l'apporto dell'attività delle biblioteche pubbliche al raggiungimento degli obiettivi del Piano d'azione nazionale, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge il CLL, d'intesa con il Mibact, la Conferenza Unificata e la Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI), e in collaborazione con l'ISTAT, definisce modalità di raccolta e di elaborazione dei dati relativi alle dotazioni, ai servizi, al personale e ai risultati conseguiti dalle stesse. Lo stesso CLL cura la raccolta, l'elaborazione periodica e la diffusione dei dati.

Le attività e i servizi - sia delle biblioteche singole che dei sistemi bibliotecari - che concorrono all'attuazione del Piano d'azione nazionale o dei Patti locali per la lettura, accedono alle risorse del Fondo per la promozione della lettura, di cui all'art. 9, con le modalità stabilite dal CLL (art. 4).

Si prevede, altresì, come già accennato, la creazione di sistemi bibliotecari, costituiti dalle reti di biblioteche pubbliche per il raggiungimento di finalità e obiettivi di servizio comuni, attraverso la condivisione, ove possibile, di strutture e risorse e coordinando attività e servizi.

La definizione degli ambiti territoriali della cooperazione bibliotecaria e delle modalità di costituzione dei sistemi bibliotecari - nonché delle modalità di adesione agli stessi delle biblioteche di interesse locale appartenenti ai privati – è affidata alle regioni, che vi procedono d'intesa con l'Istituto centrale per il catalogo unico delle biblioteche italiane e per le informazioni bibliografiche (ICCU) (che, ai sensi dell'art. 30, co. 1, del DPCM 171/2014, è un Istituto centrale del Mibact).

Peraltro, per specifici servizi o attività, i sistemi bibliotecari possono avviare progetti di cooperazione bibliotecaria di area vasta, anche non coincidenti con gli ambiti territoriali individuati dalle regioni di appartenenza, o progetti di cooperazione con biblioteche di differente tipologia.

Infine, si dispone che l'ICCU, previa intesa in sede di Conferenza unificata, e d'intesa con la CRUI, individua i servizi la cui dimensione ottimale coincide con l'ambito nazionale e le modalità di finanziamento e di attuazione della cooperazione bibliotecaria in tali ambiti (art. 5).

Un ulteriore ambito di intervento attiene alla previsione che biblioteche, archivi, musei, scuole statali, istituti per la conservazione e la tutela del patrimonio cinematografico e sonoro, Rai e "ogni società riferibile al gruppo della stessa" (qui informazioni sulle società costituite dalla RAI) favoriscono la digitalizzazione del loro patrimonio, utilizzando standard aperti e idonei alla piena interoperabilità dei formati dei file. I progetti di digitalizzazione sono armonizzati e integrati dal SBN che, nel rispetto delle competenze delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali, indica i requisiti qualitativi e tecnici per l'ammissibilità degli stessi a finanziamenti pubblici. Lo stesso SBN può partecipare a iniziative di digitalizzazione che, se riguardanti opere fuori commercio, devono essere precedute da un accordo con i titolari di diritti.

Si prevede, altresì, che il SBN deve assicurare l'accesso aperto, libero e gratuito, dal luogo e nel momento scelti dall'utente, alle opere presenti nelle raccolte dei soggetti sopra indicati, purché a ciò non ostino ragioni di sicurezza pubblica o diritti di terzi.

Al contempo, si prevede che i soggetti pubblici possono stipulare contratti o convenzioni che attribuiscano a terzi il diritto di utilizzazione esclusiva delle opere digitali possedute che possano essere liberamente comunicate al pubblico, purché gli accordi rispettino alcune condizioni, fra le quali la pubblicazione, la non attribuzione di diritti di privativa per una durata superiore a 5 anni dalla data di digitalizzazione, la previsione che, alla scadenza del termine previsto, l'istituto possa disporre pienamente della copia digitale. Gli accordi stipulati prima della data di entrata in vigore della legge devono essere rinegoziati entro 12 mesi per adeguarli alle nuove previsioni, salvo che le operazioni di digitalizzazione siano già materialmente iniziate.

Per il finanziamento delle iniziative di digitalizzazione, si prevede l'istituzione di un capitolo nello stato di previsione del Mibact, al quale imputare una quota non inferiore al 70% degli importi derivanti dall'applicazione delle sanzioni pecuniarie previste per la riproduzione e la distribuzione illegali di contenuti digitali (art. 171-ter della L. 633/1941) (art. 6).

Altro ambito di intervento riguarda la promozione della lettura a scuola.

Al riguardo si prevede, anzitutto, l'emanazione, entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di un regolamento che disciplini l'istituzione e l'organizzazione, nelle scuole di ogni ordine e grado, di biblioteche. Al mantenimento e all'incremento della dotazione libraria delle biblioteche scolastiche possono concorrere soggetti pubblici e privati.

Si prevede, altresì, che le scuole promuovono, nell'ambito degli accordi di rete di cui all'art. 1, co. 71, della L. 107/2015, l'istituzione di reti di biblioteche, individuando una scuola capofila in cui operi personale in possesso di idonee qualifiche professionali che possa garantire il funzionamento delle biblioteche della rete e possa coordinare l'attività dei docenti referenti per la lettura.

Inoltre, le biblioteche scolastiche, singole o in rete, collaborano con i sistemi bibliotecari territoriali e nazionale e il MIUR promuove e incentiva la collaborazione fra le scuole e il SBN per l'utilizzo condiviso dei sistemi di catalogazione e dei percorsi di formazione all'uso. Infine, le biblioteche scolastiche promuovono programmi di alfabetizzazione alla ricerca dell'informazione e alla fruizione di risorse digitali, rivolti a docenti e studenti. La partecipazione a tali attività costituisce, per i docenti, formazione in servizio.

Un'ulteriore previsione riguarda l'istituzione della Settimana della lettura a scuola, individuata dal MIUR, cui partecipano le scuole statali e non statali (art. 7).

Per promuovere la lettura e l'acquisto di libri, anche digitali, ma esclusi i libri di testo, da parte dei cittadini italiani, nonché dei cittadini di paesi membri dell'UE che risiedono nel territorio nazionale, si prevede l'istituzione, a partire dal 1° gennaio 2017, di una carta elettronica, dell'importo nominale di € 200 annui, da assegnare, nel limite di spesa di € 50 mln annui, ai contribuenti individuati secondo le soglie di reddito stabilite con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, sulla base dell'ISEE.

Le somme assegnate con la carta non costituiscono reddito imponibile e non rilevano ai fini del computo dell'ISEE. I criteri e le modalità di attribuzione della carta sono definiti con altro decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge.

Si potrebbe valutare l'opportunità di prevedere un unico decreto attuativo.

Al contempo, si dispone l'abrogazione dell'art. 9 del D.L. 145/2013 (L.9/2014), che aveva previsto, fino al 31 dicembre 2016, l'istituzione di un buono sconto a favore degli studenti delle scuole secondarie, pubbliche o private, utilizzabile per l'acquisto di libri, anche in formato digitale, con lo sconto del 19% presso gli esercizi commerciali che effettuano vendita di libri al dettaglio. L'importo spettante a ciascuno studente doveva essere definito con un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, mentre le modalità per usufruire del correlato credito di imposta da parte delle librerie dovevano essere definite con un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. Le disposizioni attuative non risultano intervenute.

Inoltre, si prevede che:

• il CLL promuove accordi con le associazioni degli editori e dei librai per consentire il rilascio di buoni acquisto di libri in favore di persone in cerca di occupazione. I requisiti per usufruire del buono e le modalità di rilascio devono essere definiti con regolamento, adottato con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge;
• il cinque per mille dell'IRPEF può essere destinato anche al finanziamento dell'attività di promozione dei libri e della lettura. A tal fine, si novella l'art. 23, co. 46, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011).

• le attività di promozione della lettura promosse da amministrazioni pubbliche o enti privati non a scopo di lucro sono inserite fra gli scopi delle erogazioni liberali che danno diritto al credito di imposta previsto dall'art. 1 del D.L. 83/2014 (L. 106/2014, c.d. Art-bonus), reso strutturale, nella misura del 65%, a decorrere dal 2016, dall'art. 1, co. 318 e 319, della L. 208/2015 (art. 8).

Per l'attuazione del Piano di azione nazionale e dei patti locali per la promozione della lettura, si prevede l'istituzione, nello stato di previsione del MIBACT, del Fondo per la promozione del libro e della lettura, con una dotazione di € 1 mln annuo, la cui gestione è affidata al CLL. Alle risorse del Fondo accedono, secondo le modalità stabilite dal CLL, le biblioteche pubbliche, i sistemi bibliotecari, le scuole, le librerie, nonché altre organizzazioni pubbliche o private senza fine di lucro che concorrono alla stessa attuazione (art. 9).

 

Si prevedono, infine, misure per il sostegno delle librerie indipendenti, ossia imprese commerciali non controllate da gruppi di società della distribuzione, che esercitano in maniera prevalente la vendita al dettaglio di libri in locali accessibili al pubblico, ovvero in rete.

Anzitutto, si dispongono interventi di carattere fiscale dall'anno d'imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge, e per i successivi quattro anni, relativi alla locazione dei locali dove si svolge l'attività di tali librerie. Per il proprietario, si prevede la riduzione del 30% del reddito imponibile, previ specifici adempimenti dichiarativi per godere del beneficio. Per le librerie indipendenti i cui ricavi annui non superino 250.000 euro, si prevede un credito d'imposta nella misura del 25% delle spese sostenute per la locazione, fino a un importo massimo di 20.000 euro.

La definizione dei criteri per l'accesso alle predette agevolazioni è demandata a un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo.

Inoltre, si prevede il riconoscimento della qualifica di ‘libreria di qualità', da parte del CLL, alle librerie indipendenti che assicurano un'offerta ampiamente diversificata di libri, impiegano personale qualificato e realizzano iniziative di promozione culturale. Si prevede che siano le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano a disciplinare le "modalità di riconoscimento" della qualifica di libreria di qualità, oltre che le misure per favorire l'operatività nel territorio di tali librerie (art. 10).

Appare necessario chiarire come si raccordino, ai fini del riconoscimento della qualifica di ‘libreria di qualità i riferimenti al CLL da un lato, alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, dall'altro.

All'onere, stimato in € 7 mln per il 2016 e in € 65 mln a decorrere dal 2017, si provvede mediante la riduzione di alcuni regimi fiscali agevolativi individuati nell'all. C-bis annesso al D.L. 98/2011 (L. 111/2011).

Al riguardo si segnala, anzitutto, che il riferimento all'allegato C-bis è da intendersi superato: ai sensi della formulazione dell'art. 21, co. 11, lett. a), della legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009), vigente fino al 31 dicembre 2015, i regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale sono indicati in apposito allegato alla nota integrativa della legge di bilancio.

Occorrerebbe pertanto fare riferimento all'allegato A alla nota integrativa della Tabella 1 (Stato di previsione delle entrate) della L. 209/2015.

Nel dettaglio, anzitutto si abroga "l'esenzione di cui all'articolo 3, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 330, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 1994 ,n. 473".

Si segnala che la disposizione richiamata non reca alcuna esenzione fiscale, ma indica le modalità di applicazione delle detrazioni introdotte dal co. 1 del medesimo articolo 3.

Inoltre, si abroga l'esenzione di cui all'art. 1, co. 496, della L. 266/2005, che prevede che, in caso di cessioni a titolo oneroso di beni immobili acquistati o costruiti da non più di cinque anni, in deroga alla disciplina generale del Testo Unico delle Imposte sui Redditi, sulle plusvalenze realizzate si applica, su richiesta del venditore, un'imposta sostituiva dell'imposta sul reddito del 20%.

Infine, si riduce, fino a determinare un risparmio di € 56,5 mln, l'agevolazione di cui all'art. 1, co. 48, della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007), che consiste nell'applicazione di un'imposta sostitutiva per il recupero a tassazione delle deduzioni extracontabili dal reddito d'impresa e dal valore della produzione effettuate fino al periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2007. L'imposta sostitutiva è conseguente alla soppressione, a decorrere dal periodo d'imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2007, della c.d. deduzione extracontabile di ammortamenti, accantonamenti ed altri componenti negativi di reddito (operata dall'art. 1, co. 33, lett. q), n. 1) della medesima L. 244/ 2007) (art. 11).

Infine, si prevede che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, è adottato un decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo che modifica l'organizzazione del Centro per il libro e la lettura – attualmente recata dal DPR 34/2010 – al fine di consentire al medesimo lo svolgimento dei compiti per la promozione del libro e della lettura previsti dal testo in commento (art. 12).

Relazioni allegate o richieste

Le proposte di legge erano corredate di relazione illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il testo unificato è riconducibile, principalmente, alla materia "valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali", che l'art. 117, terzo comma, Cost. ha incluso tra le materie di legislazione concorrente.

Occorre, peraltro, segnalare che, con sentenze nn. 478/2002 e 307/2004, la Corte ha affermato che lo sviluppo della cultura corrisponde a finalità di interesse generale, "il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (art. 9 Cost), anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e regioni".

Rilevano, inoltre, la materia "sistema tributario e contabile dello Stato", affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.) e la materia "commercio", ricondotta alla competenza legislativa residuale delle regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L'art. 9 della Costituzione prevede che la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e tutela il patrimonio storico e artistico della Nazione.

Attribuzione di poteri normativi

Il testo unificato prevede l'emanazione di numerosi atti normativi secondari di cui si è dato conto nel par. Contenuto.