Istituzione del Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione e deleghe al Governo per la revisione della disciplina del sostegno pubblico per il settore dell'editoria, della disciplina pensionistica dei giornalisti e della composizione e delle competenze del Consiglio Nazionale dell'Ordine dei Giornalisti

16 febbraio 2016
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il nuovo testo dell'A.C. 3317, adottato come testo base dalla Oggetto Commissione nella seduta del 9 febbraio 2016, e oggetto di ulteriori modifiche nella seduta del 15 febbraio 2016, istituisce un nuovo Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione e delega il Governo a ridefinire la disciplina del sostegno pubblico all'editoria, nonché quella relativa ai prepensionamenti dei giornalisti e al Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti.

Il quadro normativo generale

La prima disciplina organica degli interventi a sostegno dell'Il quadro normativo generaleeditoria è stata dettata con la L. 416/1981, successivamente modificata ed integrata da numerosi interventi – tra i quali, principalmente, la L. 67/1987, la L. 250/1990, e la L. 62/2001 – che hanno dato luogo a un sistema normativo frammentario. A causa di ciò, negli anni più recenti – pur in presenza di nuove norme dirette a singole situazioni – sono stati compiuti tentativi di razionalizzazione. In particolare, il regolamento emanato, in attuazione dell'art. 44 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008), con DPR 223/2010 - la cui vigenza è decorsa dal bilancio di esercizio 2011 delle imprese beneficiarie - ha disposto la semplificazione della documentazione per accedere ai contributi e del procedimento di erogazione degli stessi, ha incluso fra i requisiti per l'accesso ai contributi una percentuale minima di copie vendute su quelle distribuite, ha previsto nuove modalità di calcolo per i contributi diretti, riferite all'effettiva distribuzione della testata (invece che al previo criterio della tiratura), e ha introdotto parametri connessi all'occupazione professionale sia per l'accesso ai contributi, sia per il calcolo degli stessi. Inoltre, il DPR ha stabilito che le somme stanziate nel bilancio dello Stato per l'editoria costituiscono limite massimo di spesa e sono destinate prioritariamente ai contributi diretti. In caso di insufficienza delle risorse, i contributi sono erogati mediante riparto proporzionale tra gli aventi diritto (ai sensi di quanto già disposto dalla L. 191/2009).

L'ammontare dei contributi diretti all'editoria erogati dal 2003 al 2014, con l'indicazione dei destinatari, è pubblicato sul sito del Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Per quanto qui più direttamente interessa, si ricorda che l'art. 29, co. 3, del D.L. 201/2011 (L. 214/2011) aveva disposto la cessazione del sistema di erogazione dei contributi diretti all'editoria di cui alla L. 250/1990 dal 31.12.2014, "con riferimento alla gestione 2013" e la revisione del DPR 223/2010, con decorrenza dall'1.1.2012, al fine di ottenere economie di spesa e una più rigorosa selezione nell'accesso alle risorse. Aveva anche disposto che il risparmio conseguito, compatibilmente con le esigenze del pareggio del bilancio, doveva essere destinato alla ristrutturazione delle aziende già destinatarie della contribuzione diretta, all'innovazione tecnologica del settore, a fronteggiare l'aumento del costo delle materie prime, all'informatizzazione della rete distributiva.

Le modifiche al DPR 223/2010 sono poi state apportate, con intervento normativo primario, dal D.L. 63/2012 (L. 103/2012), con il quale è stata dettata una disciplina transitoria, nelle more di una più compiuta ridefinizione delle forme di sostegno al settore editoriale. In particolare, sono stati ridefiniti i requisiti di accesso ai contributi e i criteri di calcolo degli stessi e sono state emanate disposizioni a sostegno dell'editoria digitale e della modernizzazione del sistema di distribuzione e vendita di quotidiani e periodici. Le disposizioni sono decorse a partire dai contributi relativi all'anno 2012 o, in alcuni casi, 2013.

Quasi contestualmente all'emanazione del D.L. 63/2012, il Governo aveva presentato un disegno di legge (A.C. 5270) che prevedeva una delega per la definizione - a regime - di nuove forme di sostegno all'editoria e per lo sviluppo del mercato editoriale.

Durante l'esame parlamentare era stato adottato, il 7 dicembre 2012, un nuovo testo del disegno di legge che prevedeva l'istituzione di un Fondo per il pluralismo dell'informazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, da utilizzare per i contributi diretti alle imprese editrici di quotidiani e periodici, per sostenere l'innovazione tecnologica, per incentivare l'avvio di nuove imprese editrici e per sostenere i trattamenti di pensione di vecchiaia anticipata per i giornalisti dipendenti da aziende in ristrutturazione.

L'esame del provvedimento non è stato però concluso entro la fine della XVI legislatura.

Un ulteriore intervento normativo è stato operato con la legge di stabilità 2014: in particolare, l'art. 1, co. 261, della L. 147/2013 ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri il "Fondo straordinario per gli interventi di sostegno all'editoria" – con una dotazione di € 50 mln per il 2014, € 40 mln per il 2015, € 30 mln per il 2016 – destinato ad incentivare gli investimenti delle imprese editoriali, anche di nuova costituzione, orientati all'innovazione tecnologica e digitale, a promuovere l'ingresso di giovani professionisti qualificati nel campo dei nuovi media ed a sostenere le ristrutturazioni aziendali e gli ammortizzatori sociali.

Alla ripartizione annuale delle risorse del Fondo si provvede con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri con delega per l'informazione, la comunicazione e l'editoria, da adottare entro il 31 marzo di ciascun anno, di concerto con altri Ministri (lavoro e politiche sociali; sviluppo economico; economia e finanze), sentite le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale nel settore delle imprese editrici e delle agenzie di stampa.

Il decreto relativo al 2014, firmato il 26 settembre 2014, è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 258 del 6 novembre 2014.

In base al decreto, le risorse effettivamente disponibili per il 2014 sono state pari ad € 20.918.394, a seguito di alcuni accantonamenti, nonché di quanto disposto dall'art. 1-bis del D.L. 90/2014 (L. 114/2014) che, nel rifinanziare l'accesso alla pensione di vecchiaia anticipata per i giornalisti, ha posto i relativi oneri a carico della dotazione del Fondo straordinario. In particolare, a seguito di tale previsione normativa, la dotazione del Fondo straordinario è stata decurtata, per il 2014, di € 25 milioni.

Per il 2015 è intervenuto il DPCM 10 novembre 2015, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2016.

In base al decreto, le risorse effettivamente disponibili per il 2015 sono state pari ad € 6.500.000,00, anche in tal caso per effetto, tra l'altro, di quanto disposto dall'art. 1-bis del D.L. 90/2014.

 

L'articolo 1 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione – di seguito: Fondo (che sostituisce, fra l'altro, il Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione di cui la legge di stabilità 2016 ha previsto l'istituzione presso il Ministero dello sviluppo economico).

 

Il Fondo è Finalità del Fondofinalizzato ad assicurare la piena attuazione dei principi di cui all'art. 21 della Costituzione in materia di diritti, libertà, indipendenza e pluralismo dell'informazione, a livello nazionale e locale, e ad incentivare l'innovazione dell'offerta informativa e dei processi di distribuzione e vendita, la capacità delle imprese editoriali di investire e di acquistare posizioni di mercato sostenibili nel tempo, nonché lo sviluppo di nuove imprese editoriali anche nel settore dell'informazione digitale.

 

Al Fondo Risorse che affluiscono al Fondoaffluiscono:

a)   le risorse statali destinate al sostegno dell'editoria quotidiana e periodica, anche digitale, comprese quelle del Fondo straordinario per gli interventi di sostegno all'editoria, istituito, come si è già visto, per il triennio 2014-2016;

b)   le risorse statali destinate all'emittenza radiofonica e televisiva in ambito locale, comprese quelle iscritte nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico.

Al Fondo affluiscono, altresì:

c)   quota parte – fino ad un importo massimo di 100 milioni di euro annui – delle eventuali maggiori entrate derivanti dal canone RAI (a seguito delle modifiche apportate alla disciplina dalla legge di stabilità 2016);

d)   le somme versate a titolo di sanzioni amministrative comminate dall'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) ex art. 51, co. 1 e 2, della L. 177/2005.

Come ha evidenziato il Comitato per la legislazione nel parere reso il 10 febbraio 2016, occorre un coordinamento con il co. 10 dell'art. 51 della L. 177/2005, in base al quale le somme versate a titolo di sanzioni amministrative comminate dall'AGCOM sono versate all'entrata del bilancio dello Stato;

e)     le somme derivanti dal gettito annuo di un contributo di solidarietà nel settore dell'informazione, pari allo 0,1 per cento del reddito complessivo dei soggetti passivi dell'imposta sul reddito delle società (art. 73 del DPR 917/1986), a carico dei concessionari della raccolta pubblicitaria sulla stampa quotidiana e periodica, sui mezzi di comunicazione radiotelevisivi e digitali, nonché degli altri soggetti che esercitano l'attività di intermediazione nel mercato della pubblicità attraverso la ricerca e l'acquisto, per conto terzi, di spazi sui mezzi di informazione e comunicazione, con riferimento a tutti i tipi di piattaforme trasmissive, comprese le reti elettroniche.

Con riguardo a quest'ultima voce, sembrerebbe opportuno precisare le modalità attuative.

Il Fondo è ripartito annualmente tra la Presidenza del Consiglio dei Ripartizione del FondoMinistri e il Ministero dello sviluppo economico, per gli interventi di rispettiva competenza, sulla base dei criteri stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e dell'economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti, che si esprimono entro 30 giorni, decorsi i quali esso può essere comunque adottato.

Dalla formulazione letterale si intuirebbe che i criteri debbano essere oggetto di ridefinizione annuale.

Si stabilisce sin d'ora, peraltro, che le risorse di cui alle sopra indicate lett. c), d) ed e) sono ripartite al 50% fra Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dello sviluppo economico, tenendo conto - sembrerebbe, per i sottocriteri di ripartizione - delle proporzioni esistenti fra le risorse destinate al sostegno dell'editoria quotidiana e periodica e quelle destinate all'emittenza radiofonica e televisiva in ambito locale.

La destinazione delle risorse del Fondo assegnate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per gli interventi di competenza è stabilita annualmente con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o del sottosegretario appositamente delegato.

 

I criteri di riparto e le procedure di erogazione delle risorse del Fondo destinate alle emittenti radiofoniche e televisive locali continuano, invece, ad essere disciplinati con un atto distinto dal DPCM di cui si è appena detto, ossia con regolamento di delegificazione (v. ante). In materia, infatti, interviene l'articolo 5, che modifica la L. 208/2015, abrogando l'art. 1, commi 160, lett. b), e 162, e novellando il comma 163.

 

 

2.1.   Delega al Governo

 

L'articolo 2, co. 1-2 (ad eccezione della lett. l)), delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati, in particolare, a ridefinire la disciplina dei contributi diretti alle imprese editrici di quotidiani e periodici e a incentivare gli investimenti per l'innovazione dell'offerta informativa.

 

In particolare, nell'ambito dei principi e criteri direttivi per l'esercizio della Criteri direttivi per la revisione della disciplina dei contributi diretti e il sostegno agli investimentidelega, si prevede (co. 2, lett. a)) la ridefinizione della platea dei beneficiari dei contributi, stabilendo innanzitutto quale condizione necessaria per il finanziamento l'esercizio esclusivo di un'attività informativa autonoma e indipendente, di carattere generale.

Con riferimento alla veste giuridica, si prevede l'ammissione al finanziamento di:

• imprese editrici costituite come cooperative giornalistiche, individuando criteri relativi alla compagine societaria e alla concentrazione delle quote in capo a ciascun socio;
• enti senza fini di lucro;
• limitatamente a un periodo di tre anni dalla data di entrata in vigore della legge, imprese editrici di quotidiani e periodici la maggioranza del cui capitale è detenuta da cooperative, fondazioni o enti morali non aventi fini di lucro.

Inoltre, si prevede (co. 2, lett. b)) il mantenimento del finanziamento, con la possibilità di definire criteri specifici inerenti sia ai requisiti di accesso, sia ai meccanismi di calcolo dei contributi, per:

• imprese editrici di quotidiani e di periodici espressione delle minoranze linguistiche;
• imprese ed enti che editano periodici per non vedenti e ipovedenti, prodotti con caratteri tipografici normali, su nastro magnetico, braille e supporti informatici: in tal caso, si definisce già il criterio della misura proporzionale alla diffusione e al numero delle uscite delle relative testate;
• associazioni dei consumatori, a condizione che risultino iscritte nell'elenco di cui all'art. 137 del d.lgs. 206/2005.

Con riferimento alle ultime due fattispecie, si tratta di enti senza fine di lucro (ai quali fa riferimento, come si è visto, anche il co. 2, lett. a)).

Occorrerebbe, dunque, chiarire se si intenda ampliare la categoria degli enti senza fini di lucro che beneficeranno dei contributi o se, invece, si sia in presenza – alla lett. a) e alla lett. b) del co. 2 – di un doppio riferimento alle stesse realtà;

• imprese editrici di quotidiani e di periodici italiani editi e diffusi all'estero o editi in Italia e diffusi prevalentemente all'estero.

Sono, invece, esclusi esplicitamente dal finanziamento (co. 2, lett. c)):

• organi di informazione di partiti o movimenti politici e sindacali;
• periodici specialistici a carattere tecnico, aziendale, professionale o scientifico;
• imprese editrici di quotidiani e periodici che fanno capo a gruppi editoriali quotati o partecipati da società quotate in borsa.

 

Con riferimento agli ulteriori requisiti (co. 2, lett. d)) - che, in base al co. 2, lett. b), potrebbero non applicarsi alle categorie ivi indicate - , i criteri direttivi attengono a:

• riduzione a due anni dell'anzianità di costituzione dell'impresa e di edizione della testata;
• regolare adempimento degli obblighi derivanti dai contratti collettivi nazionali o territoriali di lavoro stipulati tra le organizzazioni o le associazioni sindacali dei lavoratori dell'informazione e delle telecomunicazioni e le associazioni dei relativi datori di lavoro, comparativamente più rappresentative;
• edizione della testata in formato digitale dinamico e multimediale, eventualmente anche in parallelo con l'edizione in formato cartaceo;
• obbligo di dare evidenza, nell'edizione, di tutti i contributi e finanziamenti ricevuti, a qualsiasi titolo.

 

I principi e criteri direttivi per il calcolo dei contributi (co. 2, lett. e)) – che, anche in tal caso, in base al co. 2, lett. b), potrebbero non applicarsi alle categorie ivi indicate - riguardano:

• previsione di un tetto massimo al contributo liquidabile a ciascuna impresa, legato all'incidenza percentuale del contributo sul totale dei ricavi e fino alla misura massima del 50%;
• superamento della distinzione tra testata nazionale e testata locale;
• graduazione del contributo in funzione del numero di copie annue vendute – prevedendo, in particolare, più scaglioni cui corrispondono quote diversificate di rimborso dei costi di produzione e per copia venduta – e, per le testate on line, in funzione dell'aggiornamento dei contenuti e del numero effettivo di utenti unici raggiunti;
• valorizzazione delle voci di costo legate alla trasformazione digitale dell'offerta e del modello imprenditoriale, anche mediante la previsione di un aumento delle relative quote di rimborso;
• previsione di criteri premiali per l'assunzione a tempo indeterminato di lavoratori di età inferiore a 35 anni e per azioni di formazione e aggiornamento del personale.

Relativamente all'erogazione dei contributi, i criteri direttivi attengono alla previsione di regole di liquidazione quanto più possibile omogenee e uniformi per le diverse tipologie di imprese destinatarie, e alla semplificazione del connesso procedimento amministrativo, al fine di addivenire a tempi di liquidazione minori (co. 2, lett. f) e g)).

Ulteriori criteri direttivi attengono all'introduzione di incentivi agli investimenti in innovazione digitale dinamica e multimediale, anche attraverso investimenti strutturali in piattaforme digitali avanzate, comuni a più imprese editoriali, nonché all'introduzione di finanziamenti, mediante bandi annuali, per progetti innovativi presentati da imprese editoriali di nuova costituzione (co. 2, lett. h) e i)).

 

Nell'ambito della delega, si prevede, inoltre, l'incentivazione fiscale degli investimenti pubblicitari incrementali su quotidiani e periodici, riconoscendo un particolare beneficio agli inserzionisti di micro, piccola o media dimensione e alle start up innovative (co. 2, lett. m)).

 

Quanto alla procedura di adozione, i co. 1 e 3 dispongono che i Procedura di adozione dei decreti legislatividecreti legislativi sono emanati con D.P.R. (art. 14, L. 400/1988), entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro per gli affari esteri e la cooperazione internazionale, il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro per lo sviluppo economico.

In base al co. 7 – che si applica anche agli schemi emanati in attuazione della delega recata dal co. 4 ( v. infra) –, gli schemi dei decreti legislativi devono essere corredati dalla relazione tecnica sugli effetti finanziari e sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari. I pareri sono resi entro 60 giorni, decorsi i quali i decreti possono comunque essere emanati.

Nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, deve trasmettere nuovamente lo schema alle Camere corredato con le osservazioni e le eventuali modifiche, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e di motivazione.

I pareri delle Commissioni parlamentari sono espressi, in tal caso, entro 20 giorni, decorsi i quali i decreti sono adottati.

2.2.   Disposizioni non oggetto di delega

 

L'articolo 3, co. 1-3, reca disposizioni precettive Novità applicabili a decorrere dai contributi 2016che si applicano a decorrere dai contributi relativi all'anno 2016.

 

In particolare, relativamente al calcolo dei contributi:

• si dispone che il contributo massimo liquidabile a ciascuna impresa è pari al 50% dell'ammontare complessivo dei ricavi riferiti alla testata per cui si chiede il contributo, al netto del contributo medesimo (co. 1, lett. a)).

Si prevede, dunque, l'applicazione, a decorrere dai contributi 2016, di una disposizione simile nel contenuto al criterio direttivo recato dall'art. 2, co. 2, lett. e);

• si stabilisce la soppressione della attuale riserva di risorse (pari al 5% dell'importo stanziato per i contributi diretti sul pertinente capitolo del bilancio del Dipartimento per l'informazione e l'editoria) destinata ai periodici editi da cooperative, fondazioni o enti morali, ovvero da società con maggioranza del capitale detenuta da cooperative, fondazioni o enti morali senza scopo di lucro (co. 1, lett. b)).

In virtù di tale soppressione, la suddetta categoria di imprese concorrerà nella ripartizione generale delle risorse da destinare ai contributi diretti.

 

Relativamente all'erogazione dei contributi, il co. 1, lett. c), stabilisce che le somme da corrispondere annualmente a ciascuna impresa sono erogate in due rate. La prima – pari al 30% del contributo erogato nell'anno precedente a quello per il quale si richiede il contributo – è versata entro il 30 maggio; la seconda è liquidata entro il termine di conclusione del procedimento.

Specifica, inoltre, che, all'atto dei pagamenti, l'impresa deve essere in regola con le attestazioni rilasciate dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e con i versamenti previdenziali e non deve risultare inadempiente in esito alla verifica di cui all'art. 48-bis del D.P.R. 602/1973 (in materia di riscossione delle imposte sui redditi).

In materia di modalità e tempistica relative alle domande per l'ammissione ai contributi, il co. 3 dispone che le domande, sottoscritte dal legale rappresentante dell'impresa, possono essere presentate esclusivamente per via telematica e con firma digitale dal 1° al 31 gennaio dell'anno successivo a quello di riferimento dei contributi, secondo le modalità indicate nel sito internet del Dipartimento per l'informazione e l'editoria, già corredate di parte della documentazione.

Si prevede, inoltre, che, nel medesimo termine, le imprese devono far pervenire un campione di numeri della testata edita.

Per l'ulteriore documentazione, rimane fissato il termine del 30 settembre dell'anno successivo a quello di riferimento del contributo.

Relazioni allegate o richieste

Le proposte di legge erano corredate di relazione illustrativa.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi collegati.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L'art. 117, terzo comma, Cost., ha incluso l'"ordinamento della comunicazione" fra le materie di legislazione concorrente, per le quali la potestà legislativa spetta alle regioni, salva la determinazione dei principi fondamentali, che spetta allo Stato.

Rileva, peraltro, la materia "tutela della concorrenza", attribuita alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L'art. 21 Cost. sancisce il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni mezzo di diffusione. Inoltre, dispone, fra l'altro, che la legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica.

Attribuzione di poteri normativi

L'articolo 1 prevede l'intervento, annualmente, di due DPCM annuali.

L'articolo 2 prevede l'intervento di decreti legislativi.

Per l'oggetto si rinvia al par. Contenuto.