Modifiche al codice di procedura penale in materia di misure cautelari personali

4 dicembre 2013
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il nuovo testo della proposta di legge n. 631 in esame è sostanzialmente volto a limitare l'ambito di applicazione della custodia cautelare in carcere. Composto da 14 articoli (gli artt. 3, 7 e 9 del testo base sono stati soppressi), il provvedimento interviene con modifiche sul solo codice di procedura penale.

I primi tre articoli del testo unificato novellano l'art. 274 c.p.p. allo scopo di limitare la discrezionalità del giudice nella valutazione delle esigenze cautelari.

L'articolo 01 novella l'art. 274 c.p.p. per escludere, nel corso delle indagini preliminari, che il riferimento a specifici comportamenti dell'indagato possa giustificare le esigenze cautelari. Tali comportamenti residuano come elementi atti a giustificare dette esigenze nei confronti del solo imputato, quindi dopo l'emissione del decreto di rinvio a giudizio.

In particolare l'art. 01 modifica il comma 1 dell'art. 274 escludendo:

• alla lett. a), che il rifiuto dell'indagato di rendere dichiarazioni o la mancata ammissione degli addebiti possano essere considerate elementi di concreto pericolo di inquinamento delle prove;
• alla lett. c), che dalla personalità dell'indagato, desunta da suoi comportamenti o atti concreti o dai suoi precedenti penali possa essere desunto il pericolo di reiterazione del reato.

Gli articoli 1 e 2 del testo in esame integrano la formulazione, rispettivamente, delle lett. b) e c) del comma 1, dello stesso art. 274, prevedendo sia in riferimento al pericolo di fuga dell'imputato (lett. b) che al pericolo di reiterazione del reato dell'indagato o dell'imputato (lett. c):

• la necessità, oltre che della concretezza, dell'attualità del pericolo di fuga o di reiterazione del reato;
• l'impossibilità di desumere la concretezza e l' attualità del pericolo di fuga o di reiterazione (anche in relazione alla personalità dell'imputato, con riguardo a quest'ultimo) esclusivamente dalla gravità del reato per cui si procede nonché dalle modalità e circostanze del fatto addebitato.

L'articolo 4 del provvedimento in esame interviene, poi, sull'art. 275 c.p.p. in materia di scelta delle misure cautelari, con la finalità di escludere sia la custodia in carcere che gli arresti domiciliari quando il giudice ritenga che la eventuale sentenza di condanna non verrà eseguita in carcere.

E' a tale scopo riformulato il comma 2-bis dell'art. 275 che attualmente prevede il divieto di applicazione della custodia cautelare quando il giudice ritenga che con la sentenza possa concedersi la sospensione condizionale della pena (ai sensi dell'art. 163 c.p.).

Nello stesso caso di possibile concessione della condizionale oppure se il giudice ritenga che, all'esito del giudizio, sia possibile sospendere l'esecuzione della pena ex art. 656, comma 5, c.p.p. (con concessione di una misura alternativa)[1], il nuovo comma 2-bis:

§ aggiunge anche il divieto di applicazione degli arresti domiciliari;

§ vieta la custodia cautelare in carcere (art. 285 c.p.p.)

Si osserva che, stante l'esplicito riferimento testuale alla sola custodia "in carcere", nelle indicate ipotesi sarà, evidentemente, possibile l'applicazione della custodia cautelare in istituti a custodia attenuata di detenute madri (art. 285-bis c.p.p.) nonché in luoghi di cura (art. 286 c.p.p.).

Anche gli articoli 5 e 6 del provvedimento novellano l'art. 275 c.p.p.. L'articolo 5 riformula, anzitutto, il primo periodo del comma 3 dell'art. 275 c.p.p. che attualmente stabilisce che la custodia cautelare in carcere può essere disposta "soltanto quando ogni altra misura risulti inadeguata"; la custodia carceraria rappresenta, quindi, l'extrema ratio.

La nuova disposizione confermando il carattere residuale del ricorso al carcere, specifica che tale misura può essere disposta soltanto quando le altre misure coercitive o interdittive (in luogo di "ogni altra misura"), anche se applicate cumulativamente, risultino inadeguate.

Lo stesso art. 5 reca una integrazione del comma 4 dell'art. 299 c.p.p.. in base a cui, nell'ipotesi di aggravamento delle esigenze cautelari, il giudice, su richiesta del PM, può anche applicare congiuntamente altra misura coercitiva o interdittiva.

Attualmente, nel caso indicato, il giudice può solo sostituire la misura in corso con altra più afflittiva oppure applicare la prima con modalità più gravi.

L'articolo 6 del testo riguarda l'applicazione della custodia in carcere per alcuni reati di particolare gravità.

Se, in via generale, vale la regola dell'applicazione della custodia in carcere solo quando le altre misure risultino inadeguate, il secondo e terzo periodo del comma 3 dell'art. 275 c.p.p. prevedono peraltro che, in presenza di gravi indizi di colpevolezza in ordine ad uno specifico catalogo di reati ritenuti di particolare gravità, operi una presunzione di idoneità della sola misura carceraria (salvo che siano acquisiti elementi dai qulai risulti che non sussistono esigenze cautelari).Quindi, l'adeguatezza della custodia in carcere risulta presunta ex lege ed il giudice non può decidere per l'applicazione di una misura cautelare diversa, a meno che siano acquisiti elementi dai quali risulti l'insussistenza delle esigenze cautelari. Sul punto è intervenuta a più riprese la Corte costituzionale (v. ultra).

L'articolo 6 - novellando il secondo e sopprimendo il terzo periodo del comma 3 dell'art. 275 c.p.p. (terzo periodo il cui contenuto è, tuttavia, riformulato) - limita la presunzione di idoneità della misura carceraria in relazione alla sussistenza di gravi indizi di colpevolezza in ordine ai soli delitti di associazione sovversiva (art. 270 c.p.), associazione terroristica, anche internazionale (art. 270-bis c.p.) e associazione mafiosa (art. 416-bis c.p.).

Il nuovo terzo periodo del comma 3 prevede, poi - in caso di sussistenza di gravi indizi di colpevolezza per il rimanente catalogo di reati - l'applicazione di una clausola di salvaguardia. Si prevede, infatti, - in ordine ai reati di cui all'art. 51, commi 3-bis e 3-quater, c.p.p. (esclusi i tre di cui agli artt. 270, 270-bis e 416-bis c.p.), per il reato di omicidio, induzione alla prostituzione minorile, pornografia minorile (esclusa la cessione del materiale, anche gratuita), turismo sessuale e, salvo l'assenza di circostanze attenuanti, violenza sessuale, atti sessuali con minorenne e violenza sessuale di gruppo – la possibilità di applicare la custodia in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari o, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possano essere soddisfatte con altre misure.

Il riferimento alla ipotesi dell'eventuale soddisfacimento delle esigenze cautelari con altre misure viene incontro alla giurisprudenza costituzionale in materia (v. ultra).

Lo stesso art. 6 aggiunge un comma 3-bis all'art. 275 che precisa l'obbligo del giudice – nel disporre la custodia cautelare in carcere - di spiegare i motivi dell'eventuale inidoneità ad assicurare le esigenze di cautela degli arresti domiciliari con uso dei cd. braccialetti elettronici (le procedure di controllo di cui alla'rt. 275-bis, comma 1).

Nonostante la norma non lo precisi esplicitamente, tali motivi dovrebbero essere enunciati nelle motivazioni dell'ordinanza che dispone la misura carceraria (art. 292 c.p.p.).

Gli articoli 6-bis e 6-ter sopprimono, rispettivamente:

§ il comma 1-ter dell'art. 276 c.p.p. ovvero l'obbligo da parte del giudice di revocare gli arresti domiciliari ed applicare la custodia in carcere in caso di trasgressione del divieto di allontanarsi dalla propria abitazione;

§ il comma 5-bis dell'art. 284 c.p.p. che preclude al giudice la concessione degli arresti domiciliari al condannato per evasione nei 5 anni precedenti al fatto per il quale si procede.

Il successivo articolo 6-quater novella l'art. 292 c.p.p. relativo al contenuto dell'ordinanza di custodia cautelare con la finalità di rafforzare gli obblighi di motivazione da parte del giudice.

Le identiche modifiche - alle lettere c) e c-bis) del comma 2 – riguardano, infatti, l'obbligo di autonoma valutazione da parte del giudice sia delle specifiche esigenze cautelari e degli indizi alla base della misura restrittiva sia delle concrete e specifiche ragioni per le quali le indicate esigenze di cautela non possono essere soddisfatte con altre misure. Come emerso nel corso dell'esame e dell'attività conoscitiva svolta dalla Commissione Giustizia, il riferimento alla "autonoma valutazione" del giudice mira ad evitare motivazioni delle esigenze cautelari "appiattite" su quelle del PM richiedente (quando - come a volte accertato nella prassi - non addirittura copiate da queste ultime).

La mancanza di "autonoma valutazione" è considerata motivo di annullamento dell'ordinanza cautelare in sede di riesame (v. art. 309, comma 9, come modificato dall'art. 8-bis, comma 3, del testo).

L'articolo 8 del provvedimento interviene sull'art. 308 c.p.p. che prevede i termini della perdita di efficacia sia delle misure coercitive (diverse dalla custodia cautelare) sia delle misure interdittive. Finalità dell'intervemto è, in particolare, quella di dilatare la durata delle misure interdittive, ritenuta troppo esigua.

L'articolo 8 del testo unificato:

• estende da 2 mesi a 12 mesi il periodo di possibile applicazione delle misure interdittive da parte del giudice;
• sopprime il secondo periodo del comma 2 cioè l'attuale possibilità di disporne la rinnovazione (oltre i 2 mesi) quando le misure siano disposte per esigenze probatorie;
• per ragioni di coordinamento, sopprime il comma 2-bis (aggiunto all'art. 308 dall'art. 1, comma 78, della cd. legge anticorruzione n. 190 del 2012) che ha esteso da 2 a 6 mesi l'efficacia delle misure interdittive nel caso si proceda per numerosi, specifici delitti contro la pubblica amministrazione. Analoga soppressione concerne la previsione secondo cui - se le misure interdittive sono state disposte per esigenze probatorie - il giudice può disporne la rinnovazione anche oltre sei mesi dall'inizio dell'esecuzione, fermo restando che comunque la loro efficacia viene meno se dall'inizio della loro esecuzione è decorso un periodo di tempo pari al triplo dei termini di durata massima della custodia cautelare, previsti dall'articolo 303 c.p.p.

L'articolo 8-bis interviene sugli artt. 309 e 324 del codice processuale penale.

All'art. 309, relativo al riesame presso il cd. tribunale della libertà delle ordinanze che dispongono una misura coercitiva, sono introdotte rilevanti modifiche ai commi 6, 8-bis, 9 e 10 ed è aggiunto un comma 9-bis:

• una prima novità consiste nel consentire all'imputato che lo chiede di comparire personalmente all'udienza (comma 6) e, in ogni caso, nel riconoscere il diritto di comparizione all'imputato che lo richieda (periodo aggiunto al comma 8-bis);
• per rafforzare l'obbligo di motivazione del provvedimento genetico della misura cautelare si prevede che la mancanza di motivazione o di autonoma valutazione da parte del giudice delle specifiche esigenze cautelari o degli indizi ed elementi forniti dalla difesa dell'imputato è causa di annullamento della misura da parte del tribunale del riesame (comma 9);
• per consentire alla difesa di prepararsi meglio e, nei casi più complessi, al giudice di studiare più attentamente la vicenda cautelare - su richiesta dell'imputato, da formulare entro 2 giorni dalla notifica dell'avviso della data fissata - l'udienza camerale, se ricorrono giustificati motivi - è differita dal tribunale per un minimo di 5 ed un massimo di 10 giorni. Di pari periodo viene prorogato il termine di 10 gg per la decisione (di annullamento, riforma o conferma) sull'ordinanza oggetto del riesame e per il relativo deposito dell'ordinanza da parte del tribunale (nuovo comma 9-bis);
• al mancato deposito in cancelleria, entro 30 gg dalla deliberazione, dell'ordinanza del tribunale del riesame consegue la perdita di efficacia dell'ordinanza che dispone la misura coercitiva (comma 10).

L'art. 8-bis integra, poi, la formulazione dell'art. 324 stabilendo, in sede di riesame delle ordinanze relative a misure cautelari reali (sequestro conservativo o preventivo), l'applicazione delle disposizioni del descritto nuovo comma 9-bis dell'art. 309, ovvero il possibile differimento, per giustificati motivi, della data dell'udienza camerale del tribunale.

Gli articoli 8-ter e 8-quinquies del testo novellano l'art. 311 c.p.p. relativo al ricorso per cassazione sulle ordinanze che dispongono misure coercitive (ex art. 309) nonchè su quelle emesse in sede di appello avverso ordinanza in materia di misure cautelari personali (ex art. 310 c.p.p.).

L'art. 8-ter esclude dalla possibilità di ricorrere per cassazione contro le indicate ordinanze

• il PM presso il tribunale del distretto di corte d'appello;
• il PM che ha chiesto al giudice l'applicazione della misura nel caso in cui si tratti di ricorso contro la decisione di conferma dell'ordinanza che abbia rigettato o dichiarato inammissibile una sua richiesta.

L'articolo 8-quinquies aggiunge all'art. 311 un comma 5-bis che prevede, nel caso in cui la Cassazione - su ricorso dell'imputato - proceda ad annullamento con rinvio di un'ordinanza che ha disposto o confermato una misura coercitiva ai sensi dell'art. 309, comma 9, che il giudice del rinvio:

• decide entro 10 giorni dalla ricezione degli atti;
• deposita in cancelleria l'ordinanza nei 30 gg dalla deliberazione.

La mancata decisione come il mancato deposito dell'ordinanza nei termini indicati comportano la perdita di efficacia della misura coercitiva, ad esclusione del caso in cui l'esecuzione della misura sia sospesa ai sensi dell'art. 310, comma 3 (si tratta del caso in cui il tribunale, accogliendo l'appello del pubblico ministero, abbia disposto una misura cautelare rigettata dal GIP: in tal caso l'esecuzione della decisione è sospesa fino a che essa non sia divenuta definitiva).

L'articolo 8-quater interviene sul citato l'art. 310 c.p.p. relativo all'appello avverso le ordinanze che dispongono misure cautelari personali.

La norma integra la scarna formulazione del comma 2, precisando che la decisione sull'appello del tribunale del riesame (entro 20 gg dalla ricezione degli atti) sia assunta con ordinanza depositata in cancelleria entro 30 gg. dalla deliberazione.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il testo modifica il codice processuale penale. L'intervento è quindi riconducibile alla materia "giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale", di esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Il testo della Commissione pare conforme al contenuto dell'art. 13 Cost. in relazione ai limiti dell'inviolabilità della libertà personale nonchè a quello dell'art. 111 Cost. sul giusto processo. In particolare il testo estende le garanzie in ordine all'applicazione delle misure cautelari e introduce la possibilità per l'imputato di comparire personalmente davanti al tribunale in sede di riesame delle misure coercitive.

Con riguardo all'art. 6 del testo, esso modifica l'art. 275 c.p.p. per adeguarsi alle sentenze nn. 265/2010, 164 e 231/2011, 110/2012, 57, 213 e 232/2013 della Corte costituzionale. Tali sentenze hanno dichiarato la parziale incostituzionalità dell'art. 275, comma 3, secondo e terzo periodo, in quanto - nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ad una serie specifica di gravi reati è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l'ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

Con riferimento alle fattispecie penali per le quali permane la presunzione di idoneità della sola misura carceraria in relazione alla sussistenza di gravi indizi di colpevolezza (associazione sovversiva, art. 270 c.p.; associazione terroristica, anche internazionale, art. 270-bis c.p.; associazione mafiosa, art. 416-bis c.p.) si ricorda che con la sentenza 57/2013 la Corte costituzionale ha evidenziato che, una volta riconosciuta la perdurante pericolosità dell'indagato o dell'imputato del delitto previsto dall'art. 416-bis c.p., è legittimo presumere che solo la custodia in carcere sia idonea a contrastarla efficacemente.