Lo schema di decreto
legislativo A.G. 328 – recante la disciplina della dirigenza della Repubblica -
consta di 15 articoli suddivisi in otto Capi.
Il provvedimento,
modificando in più parti il decreto legislativo n. 165 del 2001, Norme generali sull’ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, interviene, in
particolare, nei seguenti ambiti:
·
articolazione del sistema della dirigenza
pubblica in tre ruoli (dirigenti statali, regionali e locali) e previsione del
ruolo unico della dirigenza delle autorità indipendenti;
·
nuove disposizioni sul reclutamento e sulla formazione
dei dirigenti nonchè sulle procedure di attribuzione
degli incarichi dirigenziali, delle relative responsabilità e delle modalità di
valutazione; previsioni sulla durata degli incarichi;
·
superamento della distinzione tra prima e
seconda fascia nei ruoli della dirigenza, ferma restando l’articolazione in
uffici dirigenziali generali e non; nuove previsioni relative agli uffici
dirigenziali generali e all’attuazione dei programmi;
·
introduzione di una specifica procedura,
articolata in più fasi, per i dirigenti privi di incarico e norme sulla mobilità
dei dirigenti;
·
nuove disposizioni relative al trattamento
economico della dirigenza ed alla relativa graduale convergenza nell’ambito dei
tre ruoli; disciplina transitoria per la prima attuazione;
·
integrazione delle disposizioni relative alla
responsabilità dirigenziale, con particolare riguardo agli elementi che
costituiscono mancato raggiungimento degli obiettivi;
·
superamento della figura dei segretari comunali
e loro confluenza nel ruolo della dirigenza locale;
·
riforma della Scuola nazionale dell'amministrazione.
Ad un regolamento
interministeriale – da adottare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del
decreto legislativo - è attribuita la definizione delle norme di attuazione del
provvedimento.
Lo schema di decreto
legislativo è adottato ai sensi dell'articolo
11 della legge 7 agosto 2015, n. 124, che reca una delega al Governo per
l’adozione di uno o più decreti legislativi in materia di dirigenza pubblica e
di valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici, da adottare entro 12 mesi dall’entrata in vigore della
legge (quindi, entro il 28 agosto 2016).
Si ricorda che, in
attuazione dell’art. 11, comma 1, lettera p), è stato già approvato il decreto
legislativo relativo alla dirigenza sanitaria (D.Lgs.
4 agosto 2016, n. 171).
Il comma 2 del predetto articolo
11, che reca la procedura per l’adozione
dell’atto legislativo, prevede le seguenti fasi:
·
proposta del Ministro per la semplificazione e
la pubblica amministrazione;
·
acquisizione dei pareri della Conferenza
unificata e del Consiglio di Stato (entro 45 giorni dalla data di trasmissione,
decorsi i quali il Governo può comunque procedere);
·
parere delle Commissioni parlamentari competenti
per materia e per i profili finanziari entro 60 giorni dalla trasmissione,
decorsi i quali il decreto può essere comunque adottato.
Viene prevista la consueta
formula dello “slittamento” del termine della delega nel caso di trasmissione
tardiva dello schema: qualora il termine del parere parlamentare scada nei 30
giorni che precedono la scadenza della delega o successivamente, il termine
della delega stessa (12 mesi) è prorogata di 90 giorni.
Nel caso in cui il Governo
non intenda uniformarsi al parere parlamentare, deve trasmettere nuovamente lo schema alle Camere
corredato con le motivazioni delle proprie decisioni. In tal caso le
Commissioni competenti per materia hanno 10 giorni ulteriori per esprimersi,
decorsi i quali i decreti possono essere comunque adottati.
Lo schema di decreto
legislativo sulla disciplina della dirigenza della Repubblica è stato trasmesso
alle Camere il 26 agosto 2016. Il termine per l’espressione del parere
parlamentare è fissato, sulla base delle previsioni del citato articolo 11, al 25 ottobre 2016. In considerazione
dell’imminente scadenza della delega, il testo è stato assegnato alle
competenti Commissioni parlamentari che sono in ogni caso tenute ad attendere,
per esprimersi in via definitiva, i pareri della Conferenza unificata e del
Consiglio di Stato. Si applica inoltre la suddetta previsione del comma 2, che
prevede lo slittamento del termine della delega di 90 giorni, considerato che
il termine per il parere parlamentare scade successivamente al termine del 28
agosto 2016 previsto dalla legge di delega.
Il comma 3 prevede la possibilità di emanare eventuali disposizioni integrative e correttive
entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi, nel
rispetto delle procedure e dei criteri e principi direttivi individuati dalla
disposizione di delega.
Si ricorda infine che, in
base alla legge 124/2015, era prevista la facoltà per il Governo di esercitare
la delega sulla dirigenza pubblica congiuntamente alla delega relativa al
riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche (prevista dall’art. 17 della medesima legge 124/2015).
Nel caso in cui entrambe
fossero state adottate, congiuntamente, nel termine di 12 mesi (quindi entro il
28 agosto 2016) – si sarebbe applicata la procedura individuata all'articolo 16
della legge 124/2015 per l'esercizio di deleghe legislative “di
semplificazione” (ai fini dell'elaborazione di testi unici nelle materie del
lavoro alle dipendenze delle p.a., di partecipazione societaria delle
amministrazioni pubbliche e di servizi pubblici locali di interesse economico
generale).
La procedura dell'art. 16 è
differente rispetto a quella indicata all'art. 11 (dirigenza pubblica) per i
seguenti aspetti: ai fini dell'iniziativa, sempre posta in capo al Ministro
delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, è previsto il
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con i Ministri
interessati; per quanto riguarda i pareri parlamentari, è chiamata a
pronunciarsi anche la Commissione parlamentare per la semplificazione (oltre
alle Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari) sempre nel
termine di 60 giorni dalla data di trasmissione.
Considerato che le due
deleghe non sono state esercitate congiuntamente, allo schema di decreto
legislativo in titolo si applica l’illustrata procedura dettata dall’art. 11,
comma 2, della legge 124/2015.
Ai fini dell’esercizio della
delega per l’adozione di un testo unico nelle materie del lavoro alle
dipendenze delle p.a. continuano ad applicarsi le previsioni degli articoli 16
e 17 della legge 124/2015 che stabiliscono il termine di 18 mesi – quindi del
28 febbraio 2017 – e fissano i relativi criteri e principi direttivi oltre alla
procedura per l’esercizio della delega. L’art. 12 dello schema di decreto
legislativo in commento rinvia inoltre a tale testo unico la definizione delle
forme di controllo sulle modalità con cui è esercitato dai dirigenti preposti
ad uffici dirigenziali general il potere di valutazione e controllo
sull’attività dei dirigenti.
L'articolo 11 della legge 7 agosto 2015, n. 124, reca una delega al
Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi volti alla revisione
della disciplina in materia di dirigenza
pubblica e di valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici, da adottare, sulla
base dei principi e criteri direttivi ivi indicati, entro 12 mesi dalla data di
entrata in vigore della legge (entro il
28 agosto 2016). La delega fa riferimento, in particolare, ai profili
dell'inquadramento, dell'accesso ai ruoli, della formazione, del conferimento
degli incarichi, della valutazione e della responsabilità.
La disposizione di delega
prevede, in primo luogo, l'istituzione del sistema
della dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati,
aventi requisiti omogenei di accesso e procedure analoghe di reclutamento, e fondati
sui principi del merito, dell'aggiornamento, della formazione continua. E’
altresì prevista la piena mobilità tra i ruoli.
Viene stabilito che nei tre
ruoli unici siano ricompresi, rispettivamente:
·
i dirigenti dello Stato (amministrazioni
statali, enti pubblici non economici nazionali, università statali, enti
pubblici di ricerca, agenzie governative), escluso il personale in regime di
diritto pubblico; è altresì disposta la soppressione dell'attuale distinzione
in prima e seconda fascia;
·
i dirigenti regionali, inclusa la
dirigenza delle camere di commercio e la dirigenza del Servizio sanitario
nazionale, ad eccezione della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria;
·
i dirigenti degli enti locali, in cui
confluiscono anche gli attuali segretari comunali e provinciali, la cui figura
(e il relativo albo) sono contestualmente aboliti.
E' esclusa dai ruoli unici
la dirigenza scolastica, oggetto di una disciplina speciale.
In base alla disposizione
di delega i dati professionali e gli esiti delle valutazioni relativi a ciascun
dirigente appartenente ai tre ruoli unici, nonché i posti dirigenziali che si
rendono vacanti in ogni amministrazione, sono contenuti in una banca dati, tenuta dal Dipartimento della
funzione pubblica, cui è affidata altresì la gestione tecnica dei ruoli.
Inoltre, ai decreti
delegati spetta la definizione – per l'accesso alle predette dirigenze – degli
istituti del corso-concorso e del concorso, secondo principi di delega
stabiliti nel testo, tra cui la cadenza
annuale per ciascuno dei tre ruoli, il possesso di un titolo di studio non
inferiore alla laurea magistrale, il
necessario superamento di un successivo esame dopo un primo periodo di
immissione in servizio, nonché l'esclusione di graduatorie di idonei.
Altri criteri di delega
riguardano in particolare: la riforma della Scuola nazionale
dell'amministrazione; la semplificazione e l'ampliamento della mobilità
della dirigenza tra
amministrazioni pubbliche e tra queste ed il settore privato; la definizione di
una nuova disciplina sul conferimento degli incarichi dirigenziali nel
rispetto di una serie di principi; la definizione di presupposti oggettivi per
la revoca degli incarichi ed una disciplina dei dirigenti privi di
incarico; la rilevanza della valutazione ai fini del conferimento
degli incarichi e del percorso di carriera; il riordino delle norme relative
alle ipotesi di responsabilità dirigenziale,
amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti; la definizione
della disciplina della retribuzione dei dirigenti secondo criteri tra i quali, in particolare,
l'omogeneizzazione del trattamento economico, fondamentale ed accessorio,
nell'àmbito di ciascun ruolo unico e la determinazione di limiti assoluti, stabiliti in base a criteri oggettivi, correlati
alla tipologia dell'incarico.
E’ altresì stabilito che
in sede di attuazione della delega siano inoltre previste ipotesi di revoca dell’incarico e di divieto di rinnovo di incarichi in settori
sensibili ed esposti al rischio di corruzione, nei confronti di soggetti che
abbiano avuto una condanna, anche
non definitiva, da parte della Corte dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose.
Lo schema di decreto legislativo A.C. 328 – adottato in
attuazione della delega legislativa di cui all'articolo 11 della legge 124/2015
- dispone, in primo luogo l'articolazione del "sistema della dirigenza
pubblica" nei tre ruoli della
dirigenza statale, regionale e locale, ai quali si accede tramite procedure
di reclutamento e requisiti omogenei, cui si affianca il ruolo della dirigenza delle autorità indipendenti.
I ruoli della dirigenza regionale e
locale sono istituiti previa intesa, rispettivamente, in sede di Conferenza
Stato-regioni e di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
Sono esclusi dall’applicazione della nuova disciplina i dirigenti
scolastici e i dirigenti medici, veterinari e sanitari del Servizio sanitario
nazionale.
Viene sancito il principio in base
al quale la qualifica dirigenziale è
unica e ogni dirigente iscritto in uno dei tre ruoli, in possesso dei requisiti
previsti dalla legge, può ricoprire qualsiasi incarico dirigenziale. La distinzione tra dirigente di prima e
seconda fascia viene quindi superata, attribuendo alle amministrazioni pubbliche
la facoltà di articolare gli uffici dirigenziali in diversi livelli di
responsabilità, anche introducendo la distinzione tra incarichi dirigenziali generali e altri incarichi dirigenziali.
E’ contestualmente disposta, presso
il Dipartimento della funzione pubblica, la realizzazione di una banca dati - definita nella relazione illustrativa come "banca dati delle
competenze" - contenente
l'elenco degli uffici dirigenziali, dei titolari di incarichi, del relativo curriculum vitae e percorso professionale.
Si prevede inoltre che il Dipartimento della funzione pubblica provveda alla
gestione dei ruoli della dirigenza.
Il provvedimento dispone, al
contempo, l’istituzione delle Commissioni
per la dirigenza statale (entro 90 giorni), regionale e locale (previa intesa, rispettivamente, in sede di
Conferenza Stato-regioni e di Conferenza Stato-città ed autonomie locali), cui
sono attribuite, in particolare, funzioni di monitoraggio e controllo, nonché
consultive, delle procedure per il conferimento e la revoca degli incarichi
dirigenziali; alle Commissioni compete inoltre la definizione dei criteri
generali per l’assegnazione degli incarichi e la relativa valutazione.
Alla dirigenza pubblica si accede
mediante le due modalità del corso-concorso
e del concorso, salvo il
conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni alle amministrazioni
nei limiti di quanto stabilito dalla legge. Viene dunque mantenuto il doppio
canale di accesso dando una maggiore centralità all’istituto del corso-concorso
come forma di reclutamento, bandito annualmente (mentre al concorso si procede
solo per i posti autorizzati dal Dipartimento per la funzione pubblica per i
quali si pongano esigenze non coperte dalla programmazione triennale).
In particolare, per
accedere al corso-concorso è
richiesto il diploma di laurea (salvo la possibilità di prevedere ulteriori
requisiti nel caso di numero di partecipanti superiore alla soglia definita con
regolamento) e i relativi vincitori sono immessi in servizio come funzionari
per un periodo di tre anni (periodo che può essere ridotto fino ad un anno). A
conclusione di tale periodo l'amministrazione presso cui ha presentato
servizio, previa trasmissione di una relazione alla Commissione per la
dirigenza e ferma restando una valutazione positiva da parte
dell’amministrazione presso cui è stato prestato servizio, assume il dipendente
come dirigente a tempo indeterminato conferendogli direttamente un incarico
dirigenziale. Coloro che hanno conseguito una valutazione negativa o i
partecipanti al corso-concorso che non sono risultati vincitori ma hanno
conseguito una valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo
indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le
qualifiche non dirigenziali.
Il concorso - bandito dal Dipartimento della
funzione pubblica – dà luogo all’assunzione a tempo determinato con possibilità
di trasformazione (a seguito di un esame di conferma da parte di un’apposita
commissione nominata dalla Commissione per la dirigenza statale o, per i
dirigenti regionali e locali, dalle relative Commissioni e previo svolgimento
di un ciclo formativo) del rapporto di lavoro a tempo indeterminato; al
concorso possono accedere soggetti aventi specifici requisiti, oltre alla
laurea. Nel caso di mancato superamento dell’esame di conferma i vincitori del
concorso sono inquadrati come funzionari.
Con il consenso delle relative
amministrazioni e previa comunicazione del relativo fabbisogno, con tali
modalità (corso-concorso e concorso) può essere altresì reclutato personale
della carriera diplomatica e della carriera prefettizia nonché quello della
carriera dirigenziale penitenziaria e delle autorità indipendenti.
Lo schema di decreto legislativo interviene
quindi sull’assetto e sulle funzioni della Scuola
nazionale dell’amministrazione (SNA), di cui è disposta la trasformazione
in agenzia, operante sotto la
vigilanza della Presidenza del Consiglio e soggetta al controllo della corte
dei conti. Alla SNA competono, in particolare, funzioni di reclutamento e di
formazione del personale delle pubbliche amministrazioni, anche avvalendosi di
istituzioni nazionali ed internazionali.
Specifiche disposizioni sono
dettate relativamente alla formazione
dei dirigenti, tenuti a frequentare corsi di formazione (organizzati o approvati
dalla SNA) per un numero di ore definito dal regolamento di attuazione.
Gli incarichi dirigenziali sono
sempre conferiti mediante procedura
comparativa con avviso pubblico, ad eccezione dell’assegnazione del primo
incarico e di quanto previsto ai fini della procedura per i dirigenti privi di
incarico. Ai fini del conferimento di ciascun incarico dirigenziale,
l’amministrazione definisce i criteri di scelta nell’ambito dei criteri
generali fissati dalle istituende Commissioni per la dirigenza pubblica,
regionale e locale.
Per gli incarichi relativi a uffici
dirigenziali non generali la scelta dell’amministrazione è comunicata alle
Commissioni che, entro 15 giorni, possono rilevare il mancato rispetto dei
requisiti e dei criteri fissati. Per gli incarichi relativi a uffici
dirigenziali generali le suddette Commissioni selezionano una short list di candidati ritenuti più
idonei in base ai richiamati criteri generali.
Viene mantenuta la possibilità di
attribuzione degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni alle pubbliche amministrazioni – mediante
“procedure selettive e comparative” - individuando (analogamente a quanto
previsto attualmente per gli incarichi dirigenziali di prima e di seconda
fascia) la percentuale massima del 10 per cento del numero degli incarichi generali
conferibili e dell’8 per cento degli incarichi dirigenziali non generali
conferibili.
Quanto alla durata degli incarichi dirigenziali, viene previsto il termine di 4
anni, rinnovabile di ulteriori 2 anni, a condizione che il dirigente abbia
conseguito una valutazione positiva e con decisione motivata
dell’amministrazione, per una sola volta. Successivamente, viene svolta la
procedura comparativa con avviso pubblico, cui può partecipare il dirigente già
titolare dell’incarico, salvo il caso di uffici a rischio di corruzione per i
quali la legge già richiede il rispetto del principio della rotazione.
Alla scadenza di ogni incarico il
dirigente rimane iscritto al ruolo ed è collocato in disponibilità fino
all’attribuzione di un nuovo incarico. Una disciplina specifica viene
introdotta per i dirigenti privi di
incarico: essi hanno l’obbligo di partecipare, ogni anno, ad almeno 5
procedure comparative per le quali abbiano i requisiti; decorso un anno le
amministrazioni possono conferire direttamente incarichi dirigenziali per i
quali essi abbiano i requisiti; qualora sia decorso un anno senza incarico
nell’anno successivo, ai fini del trattamento economico, sono ridotti di un
terzo le parti fisse. Decorsi 2 anni dal collocamento di disponibilità, il
Dipartimento per la funzione pubblica provvede a collocare i dirigenti privi di
incarico direttamente presso le amministrazioni in cui vi siano posti disponibili,
ove ne abbiano i requisiti; viene infine previsto che, in caso di rifiuto, il
dirigente decade dal ruolo. Le amministrazioni possono altresì attribuire ai
dirigenti privi di incarico, con il loro consenso, funzioni di supporto senza
il conferimento di incarichi dirigenziali e retribuzioni aggiuntive. In ogni
caso, i dirigenti privi di incarico possono in ogni momento formulare richiesta
di ricollocazione in qualifiche non dirigenziali.
Viene altresì stabilito che i
dirigenti in disponibilità a seguito di revoca
di incarico ai sensi dell'articolo 21 del d. lgs.
165/2001 (che disciplina le ipotesi di responsabilità dirigenziale per mancato
raggiungimento degli obiettivi) decadono dal relativo ruolo della dirigenza
decorso un anno senza che abbiano ottenuto un nuovo incarico. Il termine è
sospeso in caso di aspettativa per assumere incarichi in altre amministrazioni,
ovvero in società partecipate, o per svolgere attività lavorativa nel settore
privato.
Viene altresì aumentato,
nell’ambito delle disposizioni sulla mobilità
tra pubblico e privato, da 5 a 10
anni il termine generale per il collocamento in aspettativa dei dirigenti nel
caso di svolgimento di attività presso soggetti diversi dalle pubbliche
amministrazioni.
Vengono inoltre elencati una serie
di elementi che vengono in rilievo ai fini della valutazione dei dirigenti. Tra questi, in particolare: la capacità
di gestione delle risorse umane assegnate alla struttura e di controllo e
valutazione sulle presenze e sull’apporto motivazionale di ciascun dipendente;
la tempestiva individuazione di fattori di rischio; la garanzie di trasparenza;
l’individuazione di metodologie migliorative e coinvolgenti l’utenza nella
valutazione dell’operato della struttura.
Il provvedimento individua inoltre –
nell’ambito della disciplina sulla responsabilità dirigenziale – specifiche ipotesi
di mancato raggiungimento degli obiettivi dirigenziali, con la finalità di
definire presupposti oggettivi di responsabilità, che possono dare luogo, in
base alla gravità dei fatti, anche alla revoca
dell’incarico dirigenziale.
Viene affidato al decreto legislativo in materia di pubblico
impiego, da adottare entro il 28 febbraio 2017 in attuazione della medesima
legge delega 124/2015 (art. 17), l’individuazione delle forme di controllo
sulle modalità con cui i dirigenti preposti ad uffici dirigenziali generali esplicano il proprio potere di valutazione e controllo sull’attività
dei dirigenti e di periodica verifica del raggiungimento dei risultati
dell’ufficio. In tale quadro, sono altresì definite le modalità di controllo
sull’attuazione del programma, da parte del segretario generale dei ministeri
(in cui è presente tale figura), dei titolari di direzione di strutture
articolate in uffici dirigenziali generali, dei dirigenti generali. Nuove
disposizioni sono, in particolare, dettate riguardo alle funzioni dei dirigenti
di uffici dirigenziali generali ed alla procedura di definizione dei piani,
programmi e direttive generali – oggetto di “negoziazione” prima del
conferimento dell’incarico – della cui attuazione rispondono direttamente nei
confronti del ministro o dell’organo di vertice politico.
E’ inoltre enunciato il principio di non derogabilità delle disposizioni del decreto legislativo da
parte di contratti o accordi collettivi.
In sede di prima attuazione, sono iscritti di diritto ai ruoli della dirigenza
tutti i dirigenti a tempo indeterminato facenti parte delle relative amministrazioni
alla data di entrata in vigore del decreto legislativo. Gli incarichi
dirigenziali in corso sono fatti salvi fino alla loro naturale scadenza. Per
gli incarichi di funzione dirigenziale
di livello generale nelle amministrazioni statali, fino ad esaurimento
della qualifica di prima fascia, il conferimento dell’incarico avviene, in
misura non inferiore al 30 per cento del numero complessivo di posizioni di
livello generale previste nella relativa amministrazione, ai dirigenti di prima
fascia facenti parte dei ruoli dell’amministrazione alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo. In via generale, gli incarichi dirigenziali restano
disciplinati dalla normativa vigente fino alla definizione dei criteri generali
per il conferimento degli incarichi dirigenziali da parte delle Commissioni per
la dirigenza pubblica.
Il provvedimento detta inoltre
disposizioni finalizzate, da una parte, a prevedere, nell’ambito dei contratti
collettivi, una graduale convergenza del trattamento
economico fondamentale di tutti coloro che sono iscritti nei ruoli della
dirigenza utilizzando le economie derivanti dalle nuove previsioni; viene
stabilito, in particolare, che il trattamento economico accessorio complessivo
deve costituire almeno il 50 per cento della retribuzione complessiva del
dirigente e la parte collegata ai risultati almeno il 30 per cento della
retribuzione complessiva (60 e 40 per cento per i titolari di incarichi
dirigenziali generali).
Per quanto riguarda la dirigenza degli enti locali, è disposto
il superamento della figura dei segretari comunali e provinciali (a decorrere
dall’effettiva costituzione del ruolo della dirigenza locale e fatti salvi,
fino alla naturale scadenza, gli incarichi in essere); gli attuali segretari
comunali e provinciali confluiscono nel ruolo della dirigenza locale e sono assunti
dalle amministrazioni che conferiscono loro incarichi dirigenziali nei limiti
delle dotazioni organiche. Norme specifiche sono altresì dettate in sede di
prima applicazione per coloro che rivestono attualmente tale incarico nonché per
coloro che appartengono alla fascia professionale C e per i vincitori di
procedure concorsuali già avviate al 28 agosto 2015.
E’ previsto, al contempo, l’obbligo
per gli enti locali di nominare un dirigente
apicale cui affidare compiti di attuazione dell’indirizzo politico,
coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità, che non
può essere coordinato da altra figura di dirigente generale; le città
metropolitane e i comuni con più di 100.000 abitanti possono, in alternativa,
nominare un direttore generale e
affidare il controllo della legalità e la funzione rogante ad un dirigente
iscritto nei ruoli della dirigenza. E’ stabilito altresì che, in sede di prima
applicazione e per un periodo di tre anni, gli enti locali conferiscono
l’incarico di dirigente apicale ai segretari comunali e provinciali iscritti
all’Albo e ai vincitori di procedure concorsuali già avviate. Per i comuni con
meno di 5.000 abitanti (o 3.000 se appartenenti a comunità montane) è infine stabilito
l’obbligo di gestire in forma associata la funzione di direzione apicale.
Come si è detto, il provvedimento
dispone altresì l’istituzione del ruolo
dei dirigenti delle autorità indipendenti, presso la Presidenza del
consiglio, che provvede alla gestione tecnica della banca dati del ruolo. Le
relative procedure concorsuali sono gestite unitariamente dalle autorità
indipendenti e si svolgono con cadenza annuale (ferma restando la possibilità
di ricorrere agli istituti del corso-concorso e del concorso per la dirigenza
pubblica). I diritti, gli obblighi e il trattamento economico dei dirigenti
privi di incarico sono disciplinati dalle autorità con intesa, nel rispetto dei
predetti principi stabiliti per la dirigenza pubblica.
Il provvedimento dispone, in primo luogo l'articolazione del
"sistema della dirigenza pubblica" nei tre ruoli della dirigenza statale, regionale e locale,
ai quali si accede tramite procedure di reclutamento e requisiti omogenei, cui
si affianca il ruolo della dirigenza
delle autorità indipendenti.
I ruoli della dirigenza regionale e locale sono istituiti previa
intesa, rispettivamente, in sede di Conferenza Stato-regioni e di Conferenza
Stato-città ed autonomie locali.
Sono esclusi
dall’applicazione della nuova disciplina i dirigenti scolastici e i dirigenti
medici, veterinari e sanitari del Servizio sanitario nazionale.
E’ contestualmente disposta, presso il Dipartimento della
funzione pubblica, la realizzazione di una banca
dati - definita nella relazione
illustrativa come "banca dati delle competenze" - contenente l'elenco degli uffici dirigenziali, dei titolari di incarichi,
del relativo curriculum vitae e
percorso professionale.
Ambito di applicazione
Il capo I reca le Disposizioni
generali in cui si inquadra il provvedimento.
L’articolo 1 definisce
il “perimetro” dello schema di decreto legislativo che disciplina il sistema della dirigenza pubblica in
regime di diritto privato delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo
l, comma 2, del decreto legislativo 165/2001.
Come previsto dalla disposizione di delega è escluso il
personale in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del D.Lgs. 165/2001 (in particolare, magistrati, avvocati dello
Stato; personale militare e delle Forze di polizia; personale della carriera
diplomatica e della carriera prefettizia). L’art. 3 dello schema di decreto
legislativo, anche alla luce delle previsioni della legge delega, prevede in
proposito che, con il consenso delle relative amministrazioni, con il
corso-concorso e con il concorso può essere reclutato il personale della carriera
diplomatica e della carriera prefettizia, nonché quello della carriera
dirigenziale penitenziaria e delle autorità indipendenti, purché le relative
amministrazioni abbiano preventivamente comunicato il relativo fabbisogno.
Il testo richiama, in particolare, i seguenti ambiti di
intervento: il trattamento giuridico ed economico dei dirigenti; le modalità di
accesso, la formazione, il conferimento e la durata degli incarichi; il ruolo
unico dei dirigenti delle autorità indipendenti.
Al comma 2 si
specifica – in aderenza con le previsioni della disposizione di delega
legislativa dettate dall’art. 11, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2) - che
sono esclusi dall’applicazione della
nuova disciplina:
i dirigenti scolastici;
i dirigenti medici, veterinari e sanitari del
Servizio sanitario nazionale.
Si ricorda che, in attuazione della delega di cui all’art. 11,
comma 1, lett. p) della legge 124/2014, è stato
approvato il decreto legislativo per la disciplina del conferimento degli
incarichi di direttore generale, di direttore amministrativo, di direttore
sanitario e, ove previsto dalla legislazione regionale, di direttore dei
servizi socio-sanitari delle aziende e degli enti del SSN fermo restando quanto previsto dall’articolo
3-bis del d. lgs.
502/1992 e successive modificazioni per quanto attiene ai requisiti, alla
trasparenza dei procedimenti e dei risultati, alla verifica e alla valutazione.
Rapporto di lavoro e qualifica dirigenziale
L’articolo 2 modifica,
in primo luogo, l’articolo 13 del decreto legislativo 165/2001 inserendo nuove
previsioni relative al rapporto di
lavoro e alla disciplina della qualifica
dirigenziale.
L’articolo 13 del decreto legislativo 165/2001 attualmente individua
le amministrazioni destinatarie stabilendo che le disposizioni del Capo II –
che recano la disciplina della dirigenza
- si applicano alle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo.
L’articolo 2 dello schema di decreto legislativo ne modifica
dunque il contenuto, introducendo (all’art. 13, comma 1, del D.Lgs. 165/2001) il principio in base al quale la qualifica dirigenziale è unica e ogni
dirigente iscritto in uno dei tre ruoli del sistema della dirigenza pubblica
(statale, regionale e locale), in possesso dei requisiti previsti dalla legge,
può ricoprire qualsiasi incarico
dirigenziale.
La distinzione tra dirigente di prima e seconda fascia –
come previsto dalla disposizione di delega - viene quindi superata, attribuendo
alle amministrazioni pubbliche la facoltà di articolare gli uffici dirigenziali
in diversi livelli di responsabilità, anche introducendo la distinzione tra incarichi dirigenziali generali e altri
incarichi dirigenziali.
In base alla normativa vigente, il ruolo dei dirigenti di ogni
amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si articola nella
prima e nella seconda fascia.
E’, in particolare, previsto che i dirigenti della seconda
fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, per un periodo pari almeno
a cinque anni senza essere incorsi
nelle misure previste per le ipotesi di responsabilità dirigenziale, nei limiti
dei posti disponibili, ovvero nel momento in cui si verifica la prima
disponibilità di posto utile, tenuto conto, quale criterio di precedenza ai
fini del transito, della data di maturazione del requisito dei cinque anni e, a
parità di data di maturazione, della maggiore anzianità nella qualifica
dirigenziale (art. 23 D.Lgs. 165/2001).
E’ stabilita l’applicazione
delle previsioni degli articoli 16 e 17 del d. lgs
165/2001 – che disciplinano, rispettivamente, le funzioni dei dirigenti di
uffici dirigenziali generali e dei dirigenti – a tutte le amministrazioni pubbliche. Tali articoli sono, a loro
volta, oggetto di modifica da parte dell’art.
11 dello schema di decreto legislativo che specifica, tra l’altro, che i
riferimenti, per le amministrazioni statali, alle attribuzioni dei ministri
sono da intendere, per le altre amministrazioni, riguardanti l’organo di
vertice politico.
Si ricorda inoltre che il vigente art. 15, comma 2, del D.Lgs. 165/2001 dispone che per il Consiglio di Stato, per
i TAR, per la Corte dei conti, per il CNEL, per l’Avvocatura generale dello
Stato le attribuzioni del medesimo decreto legislativo demanda agli organi di
governo sono di competenza, rispettivamente, del Presidente del Consiglio di
Stato, del Presidente della Corte dei conti, del Presidente del CNEL e
dell’Avvocato generale dello Stato (e che le attribuzioni dei dirigenti
generali sono di competenza dei segretari generali dei predetti istituti).
In particolare, l’art. 16 del D.Lgs.
165/2001 attribuisce dirigenti di uffici
dirigenziali generali una serie di compiti e poteri tra cui: la
formulazione di proposte e pareri al
Ministro, nelle materie di sua competenza; la proposta di risorse e di profili
professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio anche al fine
dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di
personale; la cura dell'attuazione dei piani, programmi e direttive generali
definite dal Ministro, rispondendo – come aggiunto dallo schema di decreto in
commento – della relativa attuazione direttamente nei confronti dello stesso e
l’attribuzione ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici
progetti e gestioni; la definizione degli obiettivi che i dirigenti devono
perseguire e l’attribuzione delle conseguenti risorse umane, finanziarie e
materiali; l’adozione degli atti relativi all'organizzazione degli uffici di
livello dirigenziale non generale, nonché degli atti e dei provvedimenti
amministrativi (in base al vigente art. 16, co. 4, gli atti e i provvedimenti
adottati dai preposti al vertice e dai dirigenti di uffici dirigenziali
generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico) e l’esercizio dei poteri
di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei
propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti; in relazione a tale attività
gestionale sono altresì titolari – come aggiunto dallo schema di decreto in
commento – in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile; la
decisione sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti
amministrativi non definitivi dei dirigenti; il concorso alla definizione di
misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a
controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono
preposti; la comunicazione delle informazioni richieste dal soggetto competente
per l'individuazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il
rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del
rischio medesimo e il relativo monitoraggio. Inoltre, come aggiunto dallo
schema di decreto in commento, provvedono al monitoraggio della struttura ed
effettuano la valutazione dei dirigenti avendo particolare riguardo ad una
serie di elementi.
In via generale, viene specificato che i dirigenti di uffici
dirigenziali generali riferiscono al Ministro sull'attività da essi svolta
correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda o lo ritenga
opportuno; inoltre, gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti
al vertice dell'amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali
non sono suscettibili di ricorso gerarchico.
E’ altresì definita, in base alle nuove previsioni introdotte
dal provvedimento in esame, una specifica disciplina che attiene alla
“negoziazione” dell’incarico ed al rispetto dei relativi tempi di attuazione.
Infine, è attribuita agli ordinamenti delle amministrazioni
pubbliche al cui vertice è preposto un segretario generale, capo dipartimento o
altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici
dirigenziali di livello generale, la definizione dei relativi compiti e poteri.
A sua volta, l’art. 17 del D.Lgs.
165/2001 attribuisce ai dirigenti,
in particolare, le seguenti funzioni: la formulazione delle proposte e
l’espressione di pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la
cura dell'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai
dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e
provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione
delle entrate; lo svolgimento di tutti gli altri compiti ad essi delegati dai
dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la direzione, il coordinamento ed
il controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei
responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in
caso di inerzia; il concorso all'individuazione delle risorse e dei profili
professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono
preposti anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione
triennale del fabbisogno di personale; la gestione del personale e delle
risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici; la valutazione del personale assegnato ai
propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della
progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità
e premi incentivanti. Lo schema di decreto legislativo in esame aggiunge a tali
funzioni quella di coadiuvare il dirigente generale nel monitoraggio delle
presenze del personale e nell’individuazione di fattori di criticità
nell’attuazione del programma proponendo altresì soluzioni correttive;
specifica altresì che i dirigenti dono titolari in via esclusiva della
responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale.
Di conseguenza, la vigente previsione dell’art. 13 del d. lgs. 165/2001 che dispone l’applicazione delle disposizioni
del Capo II (disciplina della dirigenza) alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo viene
sostituita, in primo luogo, con la previsione dell’applicazione a tutte le amministrazioni pubbliche
(quindi, non solo statali) delle suddette norme che disciplinano le
attribuzioni dei dirigenti preposti ad uffici generali e di tutti gli altri
dirigenti. Al contempo, trovano applicazione i principi generali su cui si
fonda lo schema di decreto legislativo in base ai quali tutti i dirigenti delle
amministrazioni statali, regionali e locali appartengono ad un unico sistema della dirigenza pubblica,
accomunato da procedure di reclutamento e requisiti omogenei. A tutti i
dirigenti del sistema si applicano inoltre le nuove previsioni relative al
conferimento degli incarichi dirigenziali (di cui al nuovo art. 19-bis), fatta salva, per le regioni, la
necessità di adeguamento ai relativi principi mediante leggi regionali.
Il nuovo testo dell’art. 13 del D.Lgs.
165/2001 specifica poi che il rapporto di lavoro di ciascun dirigente è
costituito con contratto di lavoro a
tempo indeterminato, stipulato con l'amministrazione che lo assume, all’esito
delle procedure di accesso alla dirigenza (in particolare, del corso-concorso e
del concorso) con contestuale iscrizione
nei ruoli della dirigenza pubblica.
Il successivo conferimento di incarico dirigenziale, da
parte di altra amministrazione, comporta dunque la cessione a quest'ultima del contratto di lavoro a tempo
indeterminato, ferma restando l’iscrizione nel ruolo.
Tale previsione è ribadita al nuovo art. 19-bis, comma 7, del D.Lgs.
165/2001 in base alla quale il conferimento dell’incarico presso altra
amministrazione comporta altresì la cessione del contratto, ferma restando
l’appartenenza al ruolo.
Il nuovo art. 13 specifica inoltre che lo scioglimento del
rapporto di lavoro comporta la decadenza
dai ruoli dirigenziali.
La norma in esame si inserisce nell’attuale quadro normativo
in base al quale, come ricordato anche nella sentenza della Corte di Cassazione,
sez. lavoro, sentenza n 2233 del 2007, nel settore pubblico – diversamente da
quello privato - l'accesso alla qualifica di dirigente avviene tramite concorso
(D.Lgs. 165/2001, art. 28, comma 1), il quale accerta
l'idoneità alla qualifica dirigenziale. Una volta costituito il rapporto
secondo le regole del diritto pubblico, esso viene “consegnato” ai poteri di
diritto privato del datore di lavoro pubblico, ed al controllo giurisdizionale
del giudice ordinario, quale giudice del lavoro (ex plurimis Cass.
Sez. un. 7 luglio 2005 n. 14252).
In questa fase privatistica avviene l'attribuzione
dell'incarico della funzione dirigenziale, a norma dell’art. 19, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, tenendo conto delle
attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente in rapporto a
ciascun incarico. Ma il dirigente pubblico può rimanere senza incarico, senza
per questo perdere il suo status di
pubblico dipendente con qualifica dirigenziale, ad es. prima dell'assegnazione
del primo incarico, negli intervalli tra un incarico e l'altro, o perchè collocato a disposizione dei ruoli (art. 21, comma
1, D.Lgs. 165/2001).
Il testo precisa che resta ferma la disciplina vigente in
materia di facoltà assunzionali.
Da
ultimo, i commi 216, da 219 a 222, 224 e 225 dell’art. 1 della legge di stabilità 2016 hanno
riguardato le assunzioni e le dotazioni
organiche dei dirigenti pubblici. E’ stato in particolare previsto che le
facoltà assunzionali del triennio 2016-2018 delle
amministrazioni dello Stato sono prioritariamente finalizzate all’assunzione
di: 50 dirigenti; 50 unità nei profili iniziali della carriera prefettizia; 10
avvocati dello Stato e 10 procuratori dello Stato (co. 216). Al contempo, sono
resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle
amministrazioni pubbliche che risultano vacanti alla data del 15 ottobre 2015
(co. 219). Una disposizione transitoria ha riguardato gli incarichi
dirigenziali conferiti dopo il 15 ottobre 2015 ma prima della entrata in vigore
della legge di stabilità. Sono fatti salvi gli incarichi dirigenziali
conferiti, anche dopo il 1° gennaio 2016 (data di entrata in vigore della legge
di stabilità), nei casi relativi a: posti dirigenziali in enti pubblici
nazionali o a strutture organizzative istituiti dopo il 31 dicembre 2011; posti
dirigenziali specificatamente previsti dalla legge; posti dirigenziali
appartenenti a strutture oggetto di riordino. Inoltre, sono fatti salvi gli
incarichi conferiti a dirigenti assunti per concorso pubblico bandito prima del
1° gennaio 2016 o da svolgere in base alle procedure di mobilità previste dalla
legge. In ogni altro caso, in ciascuna amministrazione possono essere conferiti
incarichi dirigenziali solo nel rispetto del numero complessivo dei posti resi
indisponibili in base alla suddetta disposizione. Il comma 219 non si applica
al personale: in regime di diritto pubblico; delle città metropolitane e delle
province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali; degli uffici
giudiziari; dell’area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio
Sanitario nazionale; appartenente alla dirigenza di seconda fascia con funzione
tecnico-ispettiva del MIUR; preposto ai posti dirigenziali del Dipartimento
della protezione civile; delle agenzie fiscali. Continuano inoltre a trovare
applicazione le discipline di settore per il comparto scuola e AFAM nonché per
le università. E’ stato inoltre previsto che con D.P.C.M. sia effettuata la
ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello
Stato, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca,
nonché degli enti pubblici individuati dall'articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001 (co. 220). Per quanto riguarda le regioni e
gli enti locali è previsto che venga effettuata, secondo i rispettivi
ordinamenti, una ricognizione delle relative dotazioni organiche dirigenziali,
nonché il riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando
eventuali duplicazioni. Gli incarichi dirigenziali possono inoltre essere
attribuiti, senza alcun vincolo di esclusività, anche ai dirigenti
dell’avvocatura civica e al dirigente della polizia municipale. E’ stato infine
previsto che, nel caso in cui la dimensione dell’ente risulti incompatibile con
la rotazione dell’incarico dirigenziale, non trovano, inoltre, applicazione le
disposizioni da adottare ai sensi della legge c.d. anticorruzione (di cui
all’art. 1, co. 5, L. 190/2012), con riferimento ai dipendenti chiamati ad
operare in settori particolarmente esposti alla corruzione (co. 221).
Il Sistema della dirigenza pubblica
Il nuovo articolo 13-bis
del D.Lgs. 165/2001 (inserito dall’art. 2, comma 1, lett.
b)) dispone l’istituzione del “Sistema
della dirigenza pubblica”, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera a),
della legge di delega 124/2015.
Il Sistema si articola nei tre ruoli della dirigenza statale, regionale e locale,
ai quali si accede tramite procedure di reclutamento e requisiti omogenei (in
particolare attraverso il corso-concorso ed il concorso, salvo l’attribuzione
di incarichi dirigenziali a soggetti esterni nei limiti previsti dalla legge), nel
rispetto dei principi di: eguaglianza, merito, esame comparativo.
Sono esclusi
dall’applicazione della nuova disciplina – come previsto dalla disposizione di
delega - i dirigenti scolastici e i dirigenti medici, veterinari e sanitari del
Servizio sanitario nazionale.
Ad essi si affianca il ruolo della dirigenza delle autorità indipendenti, disciplinato dal nuovo art.
27-ter del D.Lgs.
165/2001 (introdotto dall’art. 9).
In particolare, il ruolo dei dirigenti delle autorità
indipendenti è istituito presso la Presidenza del Consiglio, che provvede alla
gestione tecnica della banca dati del ruolo. Le relative procedure concorsuali
sono gestite unitariamente dalle autorità indipendenti e si svolgono con
cadenza annuale. I diritti, gli obblighi e il trattamento economico dei
dirigenti privi di incarico sono disciplinati dalle autorità con intesa, nel rispetto
dei predetti principi stabiliti per la dirigenza pubblica.
Si ricorda altresì che nel criterio di delega relativo
all’accesso alla dirigenza (art. 11, comma 1, lett.
c), legge 124/2014) è stabilita la possibilità di reclutare con il
corso-concorso anche dirigenti di carriere speciali e delle autorità
indipendenti.
Nell’ambito della privatizzazione della dirigenza pubblica,
operata con il D.Lgs. 80/98, era prevista
l’istituzione del ruolo unico del
dirigenti, che comportava il superamento della doppia qualifica
dirigenziale sostituita da un modello unitario della dirigenza statale, nella
quale l’articolazione in due fasce si accompagnava alla previsione di un’ampia
mobilità tra le stesse, in stretta correlazione con il conferimento e lo
svolgimento degli incarichi dirigenziali. Con il dPR
26 febbraio 1999, n. 150, fu approvato il regolamento attuativo del ruolo
unico, istituito presso la Presidenza del Consiglio ed in cui erano inseriti ope legis tutti i
dirigenti delle amministrazioni dello Stato in servizio ad esclusione delle
categorie dei diplomatici, prefetti, forze di polizia e forze armate, i
dirigenti delle autorità amministrative indipendenti e il personale cui erano
attribuite funzioni concernenti la ricerca e l’insegnamento universitario.
Già con la legge 145/2002 tale impostazione fu sostanzialmente
rivista, reintroducendo una rigida separazione tra le due fasce di dirigenti,
in cui solo i dirigenti di seconda fascia sono assunti per concorso pubblico.
Successivamente, il dPR 108/2004 ha soppresso il
ruolo unico dei dirigenti e istituito il ruolo dei dirigenti presso ciascuna
Amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, disciplinandone la
tenuta e la gestione.
Sistema della dirigenza pubblica
|
Ruolo
unico dei dirigenti dello Stato
|
Ruolo
unico dei dirigenti delle Regioni
|
Ruolo
unico dei dirigenti degli enti locali
|
|
|
|
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Amministrazioni statali (Presidenza del
Consiglio, ministeri, uffici del Consiglio di Stato, della Corte dei conti,
del CNEL, aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo)
|
Regioni
|
Enti locali ex art. 2, co.
1, D.Lgs. 267/2000, loro consorzi e associazioni
Agenzie locali
Enti pubblici non
economici locali
|
|
Enti pubblici non economici nazionali,
inclusi gli ordini e i collegi professionali
|
Enti pubblici non
economici regionali
|
Segretari comunali e
provinciali (con successiva soppressione del relativo albo)
|
|
Università statali
|
Agenzie regionali
Amministrazioni regionali
ad ordinamento autonomo
|
|
|
Enti pubblici di ricerca
|
Camere di commercio
IACP
|
|
|
Agenzie ex D.Lgs.
300/99
|
Dirigenza amministrativa,
professionale e tecnica delle aziende ed enti del SSN
|
|
|
Esclusione espressa:
dirigenza scolastica; personale in regime di diritto pubblico (art. 3, co. 1 D.Lgs. 165/2001)
|
Esclusione espressa: dirigenza medica, veterinaria e sanitaria del SSN
|
|
Contestualmente alla realizzazione dei tre ruoli unici è
prevista l'istituzione di tre
Commissioni (v. infra – art. 4) con
funzioni, tra le altre, di monitoraggio e controllo del rispetto dei criteri di
conferimento degli incarichi, con contestuale superamento del Comitato dei
garanti.
I ruoli della dirigenza pubblica
Sono iscritti nel ruolo
dei dirigenti statali i dirigenti all'atto della prima assunzione a tempo
indeterminato da parte delle seguenti amministrazioni:
·
Presidenza del Consiglio dei ministri;
·
Ministeri;
·
uffici del Consiglio di Stato, della Corte dei
conti, del CNEL;
·
aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento
autonomo;
·
agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 300;
·
enti pubblici non economici nazionali, ivi
inclusi gli ordini e i collegi professionali;
·
enti pubblici di ricerca e università
statali.
Sono iscritti nel ruolo
dei dirigenti regionali i dirigenti all'atto della prima assunzione a tempo
indeterminato da parte delle seguenti amministrazioni:
·
regioni;
·
agenzie regionali;
·
enti pubblici non economici regionali;
·
amministrazioni regionali ad ordinamento
autonomo;
·
camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura;
·
Istituti autonomi case popolari (IACP);
·
aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale,
con riferimento
ai dirigenti
amministrativi, professionali e tecnici.
Sono iscritti nel ruolo
dei dirigenti locali i dirigenti all'atto della prima assunzione a tempo
indeterminato da parte delle seguenti amministrazioni:
·
enti locali di cui all'articolo 2, comma l, del D.Lgs. 267/2000; loro consorzi e associazioni;
·
agenzie locali,
·
enti pubblici non economici locali.
Per le amministrazioni regionali e locali viene specificato
che resta ferma, per ogni tipologia di amministrazione, la natura pubblica non economica.
In ciascuno dei ruoli della dirigenza possono essere
costituite sezioni speciali (come
previsto dalla disposizione di delega all’art. 11, comma 1, lett.
b) n. 1)) per le categorie dirigenziali professionali e tecniche che saranno
individuate dal regolamento di
attuazione da adottare, ai sensi dell’articolo 28-sexies, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto
legislativo.
I ruoli della dirigenza regionale e locale sono istituiti previa intesa, rispettivamente, in sede
di Conferenza Stato-regioni e di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
All’intesa da raggiungere in tali sedi è altresì affidata
(v. infra) la definizione dei
contenuti formativi del corso concorso per l’accesso alla dirigenza e l’istituzione
delle Commissioni per la dirigenza regionale e statale.
Dopo la privatizzazione del pubblico impiego, che ha avuto
inizio con il D.Lgs 29/93 ed a seguito del nuovo
riparto di competenze legislative definito dal Titolo V della Costituzione (l. cost 3/2001) la giurisprudenza
costituzionale ha ricondotto l’impiego pubblico regionale:
- all’ordinamento civile e, dunque, alla competenza esclusiva
dello Stato, relativamente ai profili privatizzati del rapporto, dato che “la
intervenuta privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro
pubblico vincola anche le Regioni” (sentenza n. 2/2004; nello stesso senso, ex plurimis,
sentenze n. n. 380/2004, n. 233/2006, n. 95/2007, n. 189/2007 e n. 19/2013);
- all’ordinamento e organizzazione amministrativa delle
regioni, e, quindi, alla competenza residuale regionale, relativamente ai
profili “pubblicistico-organizzativi”. La Corte costituzionale ha sempre
ricondotto in questo ambito la disciplina dei concorsi per l’accesso al
pubblico impiego regionale, in ragione dei suoi contenuti marcatamente
pubblicistici e la sua intima correlazione con l’attuazione dei principi
sanciti dagli artt. 51 e 97 Cost. (sentenze n.
100/2010, n. 95/2008, n. 233/2006, n. 380/2004, n. 4/2004).
In tale quadro, giova infine ricordare che (in base a quanto
stabilito dall’art. 15 dello schema di decreto) sono oggetto di abrogazione, tra gli altri, gli
articoli 22, 23 e 27 del decreto legislativo 165/2001 che prevedono: la
disciplina del Comitato dei garanti, l’articolazione in due fasce del ruolo
unico dei dirigenti presso ciascuna amministrazione, i criteri di adeguamento
per le regioni.
La gestione dei ruoli della dirigenza e la “banca dati delle competenze”
In base al nuovo art. 13-bis, comma 7, del D.Lgs. 165/2001 (come modificato dall’art. 2 dello schema
di decreto) il Dipartimento della funzione pubblica provvede altresì alla “gestione dei ruoli” della dirigenza
(alla gestione del ruolo delle autorità indipendenti provvede la Presidenza del
Consiglio).
Si ricorda, peraltro,
che l’art. 11, comma 1, lett. b), n. 2 e n. 3, della
legge 124/2015 (legge delega) prevede l’attribuzione della gestione del ruolo
unico dei dirigenti regionali e locali, rispettivamente, alle istituende
Commissioni per la dirigenza regionale e locale. Al Dipartimento della funzione
pubblica la legge delega attribuisce la “gestione tecnica” dei ruoli (art. 11,
comma 1, lett. a)).
E’ a tale fine disposta, presso il medesimo Dipartimento, che
ne cura la tenuta e l’aggiornamento, la realizzazione di una banca dati - definita nella relazione illustrativa come "banca dati delle
competenze" - contenente
l'elenco degli uffici dirigenziali, dei titolari di incarichi, i relativi curriculum vitae e percorsi professionali
nonché la collocazione nella graduatoria di merito del corso-concorso o del
concorso.
All’inserimento dei dati nella banca dati provvedono le
amministrazioni e i singoli dirigenti. Viene stabilito che le amministrazioni
che non inseriscono i dati necessari
alla creazione e all'aggiornamento della banca dati non possono conferire
incarichi dirigenziali.
La disposizione di delega (art. 11, comma 1, legge 124/2015)
disponeva infatti l'istituzione di una banca dati – la cui gestione è affidata
al Dipartimento della funzione pubblica - in cui inserire il curriculum vitae,
un profilo professionale e gli esiti delle valutazioni di ciascun dirigente
dello Stato (lett. a). In altro criterio di delega (lett. g) è previsto che in tale banca dati vengano resi
pubblici i posti dirigenziali che si rendono vacanti in ogni amministrazione.
Si ricorda che attualmente alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica spetta la gestione di una banca dati informatica contenente i
dati relativi ai ruoli delle amministrazioni dello Stato (art. 23 D.Lgs. 165/2001).
Inoltre, il nuovo art. 19-ter del d. lgs 165/2001, introdotto
dall’art. 4 dello schema di decreto in commento, prevede, al comma 4, che gli
avvisi per il conferimento degli incarichi siano pubblicati “nello stesso sito
istituzionale” presso il quale è consultabile la banca dati in questione. Andrebbe dunque valutata l’opportunità di
specificare, anche nell’ambito della disposizione in esame, l’obbligo di provvedere
alla pubblicazione della banca dati su un sito istituzionale.
Il Capo II (art. 3) opera una revisione della disciplina sul
reclutamento e la formazione, con particolare riferimento a:
- le procedure di accesso alla dirigenza
pubblica;
- la formazione dei dirigenti;
- la riforma della Scuola nazionale
dell’amministrazione (SNA).
L’articolo 3 modifica gli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs.
165/2001 ed aggiunge i nuovi articoli 28-ter,
28-quater, 28-quinquies e 28-sexies.
In particolare, viene integralmente sostituito l’art. 28-bis che, nel testo vigente, disciplina
le modalità di accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia. Di tale
qualifica è infatti disposto il superamento con lo schema di decreto
legislativo in commento; al contempo, disposizioni relative al conferimento
degli incarichi relativi a uffici dirigenziali generali sono dettate dal nuovo
art. 19-ter, comma 5.
L’accesso alla dirigenza
L’art. 3 – modificando gli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs.
165/2001 - interviene sui sistemi di accesso
alla dirigenza, confermando ed estendendo a tutte le amministrazioni il
doppio canale di accesso del corso-concorso e del concorso.
Come illustrato (v. supra), l’istituendo “sistema della dirigenza pubblica” si
articola infatti in ruoli unificati – in particolare, i ruolo unici dei
dirigenti statali, regionali e degli enti locali – cui si accede tramite
procedure di reclutamento e requisiti omogenei (art. 2).
Alla dirigenza pubblica si accede dunque mediante le due
modalità del corso-concorso e del concorso, salvo il conferimento di
incarichi dirigenziali a soggetti esterni alle amministrazioni nei limiti di
quanto stabilito dalla legge.
Il nuovo art. 28 del D.Lgs.
165/2001 specifica che il corso-concorso
è bandito ogni anno per il numero di posti definiti sulla base della
programmazione triennale delle assunzioni da parte delle amministrazioni, e
delle relative richieste. Al reclutamento mediante concorso si procede esclusivamente per i posti di qualifica
dirigenziale autorizzati dal Dipartimento della funzione pubblica, per i quali
si, pongano esigenze non coperte dalla programmazione triennale.
Nella relazione illustrativa si evidenzia come nella
definizione dei sistemi di accesso alla dirigenza vi è un evidente favor del
legislatore nei confronti del corso-concorso, aperto a tutti, rispetto al quale
il concorso assume carattere residuale. La selezione concorsuale, prevista con
periodicità annuale, è in ogni caso posta al centro del sistema, quale
metodologia fisiologica di provvista del personale dirigenziale.
In sede di prima applicazione è affidata al Dipartimento
della funzione pubblica una ricognizione
degli uffici coperti mediante incarichi dirigenziali, anche tenuto conto della
istituzione, negli enti locali privi della dirigenza, della figura del
dirigente apicale. A decorrere dalla predetta ricognizione, tale Dipartimento
di concerto con il Dipartimento della ragioneria generale autorizza annualmente
procedure concorsuali assicurando una “giusta proporzione” tra personale
dirigenziale e personale non dirigenziale nelle diverse amministrazioni e
prevedendo, ove necessario, una graduale riduzione del numero complessivo dei
dirigenti, fermo restando l'equilibrio complessivo dei saldi di finanza
pubblica.
Alle amministrazioni interessate è affidata l’adozione delle
conseguenti misure inerenti all'assetto organizzativo.
Viene quindi specificato (comma 2) che le graduatorie finali del concorso di accesso al
corso-concorso, nonché del concorso per l'accesso alla dirigenza, sono limitate
ai vincitori, e non comprendono idonei
(in tale senso dispone la legge delega 124/2015 all’art. 11, comma 1, lett. c)).
All’art. 28-bis,
che disciplina il corso-concorso, è in ogni modo previsto che i partecipanti al
corso-concorso che non sono risultati vincitori ma hanno conseguito una
valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo indeterminato
nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le qualifiche non
dirigenziali.
La definizione di una serie di criteri è affidata (comma 3) ad un regolamento da adottare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del
decreto legislativo (ai sensi del nuovo art. 28-sexies). Essi riguardano, in particolare:
- i
criteri per la composizione e la nomina delle commissioni esaminatrici dei
concorsi (corso-concorso, concorso ed esame di conferma) e le modalità di
svolgimento delle prove concorsuali;
- i
criteri di selezione dei partecipanti ispirati alle migliori pratiche
internazionali;
- i
criteri per la valutazione dei titoli, nel concorso unico, prevedendo altresì la valutazione delle
esperienze di servizio professionali maturate
dai candidati, e stabilendo, per ciascun profilo dirigenziale, il numero
massimo di titoli che possono essere presentati dai candidati;
- la
durata, non superiore a 12 mesi, e l'articolazione del corso-concorso, le
modalità di verifica degli apprendimenti e di formazione della graduatoria
finale;
- la
durata, non superiore a 6 mesi, e l'articolazione del ciclo formativo previsto
nell’ambito del concorso unico;
- i
contenuti principali del corso concorso e del ciclo formativo, tenendo
orientativamente conto, in ragione delle specificità delle singole • procedure di reclutamento, di determinate
aree;
- i
contenuti del ciclo formativo e del corso concorso per l'accesso alle sezioni
speciali;
- la
soglia di partecipanti sopra la quale possono essere previsti criteri di
preselezione, inclusi precedenti esperienze professionali o titoli post-laurea.
In base al comma 4,
restano ferme le vigenti disposizioni in materia di accesso alle qualifiche
dirigenziali delle carriere diplomatica e prefettizia, delle Forze di polizia,
delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (in base alla
legge delega, infatti, è escluso dal ruolo unico della dirigenza statale il
personale in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del D.Lgs. 165/2001).
Viene al contempo aggiunto che, con il consenso delle
relative amministrazioni, con il corso-concorso e con il concorso può essere
reclutato il personale della carriera
diplomatica e della carriera
prefettizia, nonché quello della carriera dirigenziale penitenziaria e delle autorità indipendenti, purché le relative amministrazioni abbiano
preventivamente comunicato il relativo fabbisogno.
La legge delega contempla infatti il possibile reclutamento,
con il corso-concorso e con il concorso unico, anche di dirigenti di “carriere
speciali e delle autorità indipendenti”. Per le autorità indipendenti, inoltre,
il nuovo art. 27-ter del D.Lgs. 165/2001 prevede l’istituzione di un Ruolo unico.
Alla dirigenza
regionale e alla dirigenza locale si accede egualmente per corso-concorso o
per concorso (comma 5) secondo le
modalità previste dall’art. 28 del D.Lgs. 165/2001,
come modificato; alle intese,
rispettivamente, in sede di Conferenza Stato-regioni e Conferenza Stato-città è
affidata la disciplina della programmazione del reclutamento e i contenuti specifici
delle materie oggetto del corso-concorso, e del concorso, per i dirigenti regionali
e locali.
Il sistema di
reclutamento e formazione dei dirigenti e dei funzionari delle
amministrazione dello Stato e degli enti pubblici non economici è stato
rinnovato con l'entrata in vigore del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70 (pubblicato
in G.U. n. 146 del 24 giugno 2013). Il regolamento ha dato attuazione
dell'articolo 11, co. 1, del D.L. 95/2012 (conv., L.
135/2012) che ha autorizzato il Governo ad adottare uno o più regolamenti di
delegificazione al fine di individuare idonee forme di coordinamento tra le
scuole pubbliche di formazione, gli istituti di formazione e le altre strutture
competenti e di riformare il sistema di reclutamento e di formazione dei
dirigenti e dei funzionari pubblici anche mediante adeguati meccanismi di
collegamento tra la formazione propedeutica all'ammissione ai concorsi e quella
permanente. Le novità principali riguardano: l'introduzione di un nuovo
procedimento di programmazione del reclutamento; la definizione di nuovi
requisiti e modalità di svolgimento del corso-concorso per il reclutamento dei
funzionari; l'innalzamento della percentuale
minima di dirigenti da assumere tramite corso-concorso bandito annualmente;
una nuova scansione delle fasi di pianificazione delle attività formative.
Successivamente, per consentire una programmazione complessiva
degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di
contenimento delle assunzioni e delle spese di personale, il decreto-legge n.
101/2013 (articolo 4, commi 3-quinquies/3-septies) ha introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2014, l'istituto del concorso
pubblico unico per il reclutamento
dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le amministrazioni
pubbliche (con esclusione di regioni ed enti locali), la cui organizzazione
spetta al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio
dei ministri. In base a tale previsione, il Dipartimento, nella ricognizione
del fabbisogno, verifica le vacanze riguardanti le sedi delle amministrazioni
ricadenti nella medesima regione; ove le vacanze risultino riferite ad una
singola regione, il concorso unico si svolge in ambito regionale. Le
amministrazioni pubbliche possono assumere personale solo attingendo alle nuove
graduatorie di concorso, fino al loro esaurimento, provvedendo a programmare le
quote annuali di assunzioni e possono essere autorizzate a svolgere
direttamente i concorsi pubblici solo per specifiche professionalità.
Il corso-concorso per l’accesso alla dirigenza
In base alle previsioni degli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs.
165/2001, come modificate dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, il corso-concorso selettivo per formazione è bandito annualmente.
È richiesta la cittadinanza di uno degli Stati membri
dell’UE e il conseguimento della laurea
specialistica o magistrale o titoli equipollenti conseguiti all’estero.
Peraltro, il regolamento di attuazione definisce la soglia
di partecipanti sopra la quale possono essere previsti criteri di preselezione,
inclusi precedenti esperienze professionali
o titoli post-laurea.
Una quota non superiore al 25 per cento dei posti a concorso
può essere riservata ai dipendenti di ruolo (come richiesto anche per la
partecipazione al concorso per l’accesso alla dirigenza dal nuovo art. 28-ter, co. 2, lett.
a), D.Lgs. 165/2001).
Attualmente, è previsto che per la
partecipazione al concorso di ammissione al corso-concorso dirigenziale i
candidati non dipendenti pubblici debbano essere muniti, oltre della laurea
specialistica o magistrale oppure del diploma di laurea conseguito secondo
l’ordinamento didattico previgente al D.M. 509/1999, anche di dottorato di
ricerca o di diploma di specializzazione o di master di secondo livello. I
dipendenti pubblici, a loro volta, sono ammessi a partecipare al concorso se in
possesso di laurea specialistica o magistrale oppure di diploma di laurea
conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al D.M. 509/1999, purché
abbiano maturato un’esperienza di lavoro almeno di cinque anni nella pubblica
amministrazione in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il
possesso della laurea (triennale).
Con gli interventi legislativi degli ultimi anni (quali il
D.P.R. n. 70/2013) è stata inoltre confermata la competenza della SNA
relativamente al corso-concorso per dirigenti, elevando dal 30 al 50% i posti
riservati a tale tipologia di concorso.
La durata del corso è di 12 mesi, di cui 8 mesi di formazione
generale presso la SNA e 4 mesi di formazione specialistica presso le Scuole di
formazione delle amministrazioni di destinazione. Qualora le amministrazioni di
destinazione non abbiano una propria scuola di riferimento, anche la parte di
formazione specialistica viene svolta presso la SNA.
Il numero di allievi ammessi al corso supera del 20% quello
dei posti di dirigente disponibili. Durante il corso sono previste prove di
valutazione continue, intermedie e finali in esito delle quali vengono nominati
vincitori gli allievi che si collocano in graduatoria entro il numero di posti
di dirigente disponibili.
Attualmente, nel periodo di corso agli allievi non dipendenti
pubblici è erogata una borsa di studio del valore di 1.500,00 euro netti
mensili. Gli allievi già dipendenti pubblici conservano il trattamento
economico fruito presso l’amministrazione di provenienza.
I relativi vincitori sono immessi in servizio come
funzionari per un periodo di 3 anni presso
le amministrazioni che hanno bandito i posti (periodo che può essere ridotto
fino ad un anno in presenza di
determinate condizioni). Ai vincitori sono attribuiti incarichi dirigenziali
temporanei.
A conclusione di tale periodo, l'amministrazione presso cui
ha presentato servizio, previa trasmissione di una relazione sulla valutazione
di merito del servizio prestato alla Commissione per la dirigenza (statale,
regionale o locale) e fermo restando il conseguimento di una valutazione
positiva, assume il dipendente come dirigente
a tempo indeterminato (che consegue automaticamente l’iscrizione al ruolo
della dirigenza) conferendogli direttamente un incarico dirigenziale.
Coloro che hanno conseguito una valutazione negativa o i
partecipanti al corso-concorso che non sono risultati vincitori ma abbiano conseguito
una valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo
indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le qualifiche non dirigenziali. In tale
caso sono assegnati d’ufficio dal Dipartimento della funzione pubblica secondo
le previsioni normative vigenti.
Per quanto riguarda i dirigenti
regionali e locali sono definiti in sede di intesa, rispettivamente, con la
Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città gli specifici contenuti
formativi del corso-concorso (così come del concorso – v. infra) ed è possibile prevedere che una “parte
del corso-concorso si svolga dopo l’assegnazione dei vincitori alle relative
amministrazioni.
La legge delega
(124/2014, art. 11, comma 1, lett. c)), per quanto
riguarda il corso-concorso (n. 1), affida al decreto delegato la definizione dei requisiti e criteri
di selezione dei partecipanti secondo le “migliori prassi in ambito
internazionale”. Ai fini della disciplina del corso-concorso sono individuati i
suddetti elementi:
- è richiesto un titolo di studio non inferiore alla laurea
magistrale;
- è stabilita la cadenza annuale del corso-concorso per
ciascuno dei tre ruoli per un numero fisso di posti in base al fabbisogno
minimo annuale;
- sono escluse le graduatori di idonei nel concorso di accesso
al corso-concorso;
- i vincitori del corso-concorso sono immessi in servizio per
i primi 3 anni come funzionari, con obbligo di formazione; è possibile che tale
periodo sia ridotto in relazione all'esperienza lavorativa nel settore pubblico
o a esperienze all'estero; successivamente è disposta l’immissione nel ruolo
unico della dirigenza da parte delle predette Commissioni sulla base della
valutazione da parte dell'amministrazione presso la quale è stato attribuito
l'incarico iniziale;
- è prevista la tenuta di sezioni speciali del corso-concorso
per dirigenti tecnici.
Il concorso per l’accesso alla dirigenza
Il concorso per
l’accesso alla dirigenza (disciplinato dal nuovo art. 28-ter del D.Lgs. 165/2001, introdotto
dall’art. 3) - bandito dal Dipartimento della funzione pubblica – dà luogo
all’assunzione a tempo determinato (di massimo 4 anni) con la possibilità di
trasformazione - a seguito di un esame
di conferma da parte di un’apposita commissione nominata dalla Commissione
per la dirigenza statale o, per i dirigenti regionali e locali, dalle relative
Commissioni – in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Al concorso possono accedere soggetti aventi specifici
requisiti, in aggiunta alla laurea.
In particolare:
-per i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni sono
richiesti almeno 5 anni di servizio in un livello per il cui accesso è
richiesta la laurea o 3 anni se in possesso di specializzazioni o dottorati (o
4 anni per coloro che sono stati reclutati con il corso-concorso);
-per i soggetti con la qualifica di dirigente presso enti o
strutture pubbliche diverse dalle amministrazioni elencate dall’art. 1, co. 2,
del D.Lgs. 165/2001 sono richiesti almeno 2 anni di
esercizio delle funzioni dirigenziali;
- per coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o
equiparati (quindi pur non essendo dipendenti di ruolo) in pp.aa
sono richiesti almeno 5 anni;
- per i soggetti che hanno maturato presso enti od organismi
internazionali esperienze lavorative in posizioni apicali per il cui accesso è
richiesto il diploma di laurea sono richiesti 4 anni di servizio continuativo.
Attualmente l’accesso alla qualifica di dirigente per concorso
per esami indetto della singole amministrazioni è consentito, in particolare,
ai dipendenti di ruolo delle p.a., in possesso di laurea, che abbiano compiuto
almeno 5 anni di servizio, o 3 anni se in possesso del dottorato di ricerca o
diploma di specializzazione, svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle
quali è richiesto il conseguimento del diploma di laurea.
Durante il primo anno i vincitori sono assunti dalle
amministrazioni, con rapporto di lavoro a tempo determinato, e devono
effettuare un ciclo di formazione
(le cui modalità sono definite con il regolamento di attuazione, previsto dal
nuovo art. 28-sexies, che non può
essere comunque superiore a sei mesi in base all’art. 28 testé illustrato – v. supra). I
relativi contenuti formativi, per i dirigenti regionali e locali, sono definiti
d’intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e con la Conferenza
Stato-città.
Viene altresì affidato al medesimo regolamento la
definizione dell’utilizzo, ai fini dell’assunzione del dirigente a tempo
determinato (e, in caso di superamento dell’esame di conferma, a tempo
indeterminato), della graduatoria consolidatasi all’esito del medesimo ciclo
formativo.
Si ricorda, in ogni caso, che – in base alla legge delega
(art. 11, co. 1, lett. c) legge 124/2015) sono
escluse graduatorie di idonei.
È altresì previsto – dopo i primi 3 anni di servizio come dirigenti (l’amministrazione può ridurre
fino ad un anno tale periodo se
ricorrono determinate condizioni) – che i vincitori siano chiamati a svolgere
un esame di conferma da parte di una
commissione nominata, rispettivamente (per i dirigenti statali, regionali e
locali) dalle istituende Commissioni per la dirigenza, ex art. 19 D.Lgs. 165/2001, come modificato dallo schema di decreto
legislativo (commi 4 e 7 del nuovo
art. 28-ter).
Se l’esame viene superato il vincitore è assunto con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato ed iscritto automaticamente nel ruolo della dirigenza.
Nel caso di mancato superamento dell’esame di conferma i
vincitori del concorso sono inquadrati come funzionari.
Per quanto riguarda i dirigenti
regionali e locali, come si è detto, analogamente a quanto previsto per la
disciplina del corso-concorso (v. supra), sono definiti in sede di intesa, rispettivamente,
con la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città gli specifici
contenuti formativi del ciclo formativo e possono prevede che una “parte del ciclo
formativo si svolga dopo l’assegnazione dei vincitori alle relative
amministrazioni”.
Ai fini della disciplina del concorso (n. 2) la legge
delega (124/2014, art. 11, comma 1, lett. c)) individua
i suddetti elementi:
-è richiesto un titolo
di studio non inferiore alla laurea magistrale;
- è stabilita la cadenza annuale del concorso unico per
ciascuno dei tre ruoli per un numero di posti variabile (posti disponibili
nella dotazione organica e non coperti dal corso-concorso);
- sono escluse le graduatorie di idonei;
- al termine del ciclo di formazione iniziale viene formata la
graduatoria finale; è quindi disposta l’assunzione a tempo determinato e, dopo
i primi 3 anni di servizio (o dopo un tempo minore in presenza di determinati
elementi), si svolge un esame di conferma da parte di un organismo indipendente
cui segue l’assunzione a tempo indeterminato; in caso di mancato superamento dell’esame
di conferma è prevista la risoluzione del rapporto di lavoro, con eventuale
inquadramento nella qualifica di funzionario.
La formazione dei dirigenti
Il nuovo art. 28-quater
del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello
schema di decreto legislativo, è dedicato specificatamente alla formazione dei
dirigenti.
Viene in particolare disposto (comma 1) che ciascun dirigente è tenuto a frequentare corsi di formazione, organizzati o approvati
dalla SNA, per un numero di ore definito dal regolamento di attuazione (di cui
all'articolo 28-sexies).
Inoltre, ciascun dirigente è chiamato (comma 2) a svolgere gratuitamente,
ove richiesto, attività didattica
per conto della SNA per un massimo di 40 ore annue, “senza pregiudizio per la
propria attività lavorativa e nell'ambito dei relativi obblighi contrattuali”.
Per i dirigenti
regionali e locali (comma 3) sono
rimessi alla determinazione delle intese, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni
e con la Conferenza Stato-città, gli obblighi di formazione e di insegnamento,
prevedendo lo svolgimento di attività gratuita di insegnamento dei dirigenti
iscritti a ciascuno dei ruoli della dirigenza anche in favore dei dirigenti
iscritti agli altri due ruoli.
Alla SNA (come disciplinata dal nuovo art. 28-quinquies – v. infra) è affidato (comma 4)
l’aggiornamento nelle materie già oggetto della formazione iniziale dei
dirigenti e l’individuazione di quelle di maggior interesse per il miglioramento
delle competenze organizzative e informatiche, anche tenendo conto delle
richieste delle amministrazioni interessate.
Con riferimento alla formazione permanente dei dirigenti la disposizione di delega (art. 11, co. 1,
lett. e) richiede la definizione di obblighi formativi annuali e delle
modalità del relativo adempimento; il coinvolgimento dei dirigenti di ruolo
nella formazione dei futuri dirigenti ed il loro obbligo di prestare
gratuitamente la propria opera intellettuale per le suddette attività di
formazione.
La riforma della Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA)
Il nuovo art. 28-quinquies
del D. Lgs. n. 165/2001, introdotto dall’art. 3, co.
1, lett. c),
dello schema in commento, dispone la trasformazione
della SNA in agenzia, dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e
di autonomia regolamentare,
amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria,
sottoposta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio.
Le nuove disposizioni intendono dare attuazione all’articolo 11, co. 1, lett. d),
della legge n. 124/2015 che delega il Governo a riformare la Scuola
nazionale dell’amministrazione, stabilendo una revisione complessiva del suo
ordinamento, della sua missione e dell’assetto organizzativo, con eventuale
trasformazione della natura giuridica (senza nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica).
In particolare, nei principi
e criteri direttivi della delega si pone l'accento sulla collaborazione con
istituzioni nazionali e internazionali di prestigio e sull'avvalimento – per le
attività di reclutamento - di istituzioni di formazione selezionate con
procedure trasparenti. Si richiama inoltre la finalità di assicurare
l’omogeneità della qualità e dei contenuti formativi dei dirigenti dei ruoli
unificati e la necessità di procedere ad una ridefinizione del trattamento
economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza
con le previsioni vigenti.
La Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), originariamente
denominata Scuola superiore della pubblica amministrazione (SSPA) è
un’istituzione di alta cultura e formazione, posta nell’ambito e sotto la
vigilanza della Presidenza del Consiglio. La nuova denominazione è stata
assunta in virtù dell’articolo 1 del D.P.R. 70 del 2013 che ha istituito il
Sistema unico delle scuole pubbliche di formazione.
Istituita nel 1957, essa è stata soggetta a diversi riordinamenti,
il più recente dei quali è stato operato con il D.Lgs.
178/2009 che ha integralmente sostituito la disciplina precedente contenuta nel
D.Lgs. 287/1999, come modificato dal D.Lgs. 381/2003. Da ultimo il D.Lgs.
178 è stato modificato dal D.L. 90/2014 (art. 21), che ha soppresso la Scuola
superiore dell'economia e delle finanze, l'Istituto diplomatico «Mario
Toscano», la Scuola superiore dell'amministrazione dell'interno (SSAI), il
Centro di formazione della difesa e la Scuola superiore di statistica e di
analisi sociali ed economiche e ne ha trasferito le funzioni alla SNA.
La Scuola è dotata di
autonomia organizzativa e contabile nei limiti delle proprie risorse
economico-finanziarie; è iscritta nell'apposito schedario dell'anagrafe delle
ricerche.
La Scuola ha la missione di promuovere il processo di
innovazione e riforma della pubblica amministrazione con l'obiettivo generale
di fare della pubblica amministrazione un fattore di competitività del sistema
economico e produttivo italiano. A questi fini la Scuola svolge attività di formazione
post-laurea di eccellenza per i dipendenti pubblici.
Con i più recenti
interventi legislativi (da ultimo, il D.P.R. n. 70/2013) è stata inoltre
confermata la competenza della SNA relativamente al corso-concorso per
dirigenti, elevando dal 30 al 50 per cento i posti riservati a tale tipologia
di concorso.
Tra i compiti primari della Scuola sono da ricordare: il reclutamento dei
dirigenti e dei funzionari dello Stato; l’attività formativa iniziale dei
dirigenti dello Stato; la formazione permanente dei dirigenti e dei funzionari
dello Stato; la formazione, con gli oneri a carico dei committenti, di
dipendenti di amministrazioni pubbliche diverse da quelle statali, di soggetti
gestori di servizi pubblici e di istituzioni ed imprese private; lo svolgimento
di attività di ricerca, analisi e documentazione finalizzata al perseguimento
dell'eccellenza nell'attività di formazione legata ai processi di riforma ed
innovazione della pubblica amministrazione. Ulteriori funzioni sono assegnate
alla Scuola sulla base di singole disposizioni legislative.
Si ricorda, infine, che la
Scuola ha la sede centrale in Roma, ma le attività di insegnamento e formazione
sono tenute oltre che presso la sede di Roma, in quelle distaccate di Caserta e
del Centro residenziale studi di Caserta.
Nel corso della attuale
legislatura, sono state poste le basi
per una complessiva riforma dell’ordinamento della Scuola.
Dapprima, infatti, il D.L. 90/2014 (c.d. decreto P.A., conv. L. 114/2014) ha disposto la soppressione di cinque
scuole di formazione delle pubbliche amministrazioni e la contestuale
assegnazione delle funzioni di reclutamento e di formazione, nonché delle
risorse, degli organismi soppressi alla SNA (articolo 21). In attuazione di
queste disposizioni, con D.P.C.M. 24 dicembre 2014 sono state individuate e
trasferite tali risorse alla Scuola nazionale. Si è previsto, inoltre, di
adeguare l’ordinamento della Scuola attraverso una nuova articolazione in dipartimenti, poi realizzata con
delibera n. 2 del 23 febbraio 2015, approvata con D.P.C.M.
9 marzo 2015, nonché di
ridefinire con apposito D.P.C.M. il nuovo trattamento
economico dei docenti al fine di omogeneizzare quello dei docenti della
soppressa Scuola superiore dell’economia e delle finanze, trasferiti alla SNA,
con quello dei docenti della medesima Scuola, adottato con D.P.C.M.
25 novembre 2015, n. 202. Successivamente, la legge Madia ha previsto la
delega per il riordino della Scuola.
Infine, nelle more del
completamento dell’attuazione dei processi di riforma descritti, la legge di stabilità 2016 (art. 1, co.
657, L. 208/2015) ha disposto il commissariamento
della Scuola al fine di riorganizzare l’istituto secondo obiettivi di
risparmio delle risorse umane e strumentali impiegate. In particolare, la
riorganizzazione affidata al Commissario deve garantire la riduzione dei servizi strumentali e del numero dei docenti, nonché
un risparmio di spesa non inferiore
al 10 per cento dei trasferimenti erariali alla Scuola.
In attuazione di tale
disposizione, con D.P.C.M. 11 marzo 2016 è stato nominato il commissario straordinario della Scuola a decorrere dal
15 marzo 2016.
In ordine alla trasformazione
della SNA in agenzia, il legislatore delegato si è ispirato al modello di
agenzia disciplinato negli articoli 8 e 9 del D.lgs. n. 300 del 1999, alle cui
disposizioni si rinvia per quanto non espressamente disciplinato nel nuovo art.
28-quinquies (comma 15).
Il decreto legislativo n.
300/1999 di riforma dell’organizzazione del Governo ha istituito diverse
agenzie (tra cui le agenzie fiscali), provvedendo a definire alcune norme generali di disciplina in materia
(artt. 8-9).
Le agenzie svolgono
attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, attività in
precedenza esercitate da amministrazioni ed enti pubblici. Il ricorso
all'agenzia si rende opportuno in presenza di funzioni che richiedano
particolari professionalità, conoscenze specialistiche e specifiche modalità di
organizzazione del lavoro.
Le agenzie operano in
condizioni di autonomia, nei limiti stabiliti dalla legge: dispongono di un
proprio statuto; sono sottoposte al controllo della Corte dei conti ed al
potere di indirizzo e vigilanza di un ministro; hanno autonomia di bilancio ed agiscono sulla base di convenzioni
stipulate con le amministrazioni.
Con la nuova disciplina assegna alla SNA funzioni di reclutamento e formazione del personale delle pubbliche amministrazioni,
anche avvalendosi di istituzioni nazionali e internazionali di riconosciuto
prestigio (commi 1-2).
Tuttavia, solo le funzioni di formazione sono ridefinite
nell’ambito dello schema di decreto, ai sensi del nuovo art. 28-quater del D.lgs. n. 165/2001 (si v. supra).
La trasformazione è
operata, ai sensi del comma 1, “con
invarianza di oneri finanziari”, quindi senza nuovi o ulteriori finanza
pubblica, utilizzando i vigenti stanziamenti (al comma 19 del nuovo art. 28-quinquies
si prevede che alla copertura degli oneri di cui ai commi 5 e 11 si
provvede con corrispondente riduzione di spesa relativa al D. Lgs. n. 303/1999).
Nel
nuovo ordinamento la SNA disporrà di un proprio statuto – che stabilisce i principi sull' organizzazione e sul
funzionamento della Scuola e disciplina le modalità di adozione dei regolamenti
di organizzazione e funzionamento della stessa – è definito (comma 3) con regolamento (art. 17, co. 1, L. 400/1988), adottato con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per la pubblica
amministrazione di concerto con il MEF, proposta formulata “previa
interlocuzione con istituzioni nazionali ed internazionali di riconosciuto
prestigio” previo parere della Conferenza unificata. Lo statuto deve rispettare
principi e criteri direttivi indicati dall’art. 8, co. 4, D.lgs. n. 300/1999.
Ai sensi dell’articolo
8, D.lgs. 300/1999, le agenzie sono disciplinate da statuti adottati con
regolamenti di delegificazione (ex
art. 17, co. 2 della L. 400/1988) emanati su proposta del Presidente del Consiglio
e del ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze. Pertanto, su questo punto, la disciplina della SNA è parzialmente
divergente. Sono invece richiamati i principi e criteri direttivi stabiliti al
comma 4, che riguardano:
a) definizione delle attribuzioni del direttore generale
dell'agenzia;
b) attribuzione al direttore generale e ai dirigenti
dell'agenzia dei poteri e della responsabilità della gestione, nonché della
responsabilità per il conseguimento dei risultati fissati dal ministro
competente;
c) previsione di un comitato direttivo, composto da dirigenti
dei principali settori di attività dell'agenzia, in numero non superiore a
quattro, con il compito di coadiuvare il direttore generale nell'esercizio delle
attribuzioni ad esso conferite;
d) definizione dei poteri ministeriali di vigilanza,
f) attribuzione all'agenzia di autonomia di bilancio, nei
limiti del fondo stanziato a tale scopo in apposita unità previsionale di base
dello stato di previsione del ministero competente; attribuzione altresì
all'agenzia di autonomi poteri per la determinazione delle norme concernenti la
propria organizzazione ed il proprio funzionamento, nei limiti fissati dalla
successiva lettera l);
g) regolazione su base convenzionale dei rapporti di
collaborazione, consulenza, assistenza, servizio, supporto, promozione tra
l'agenzia ed altre pubbliche amministrazioni;
h) previsione di un collegio dei revisori;
i) istituzione di un apposito organismo preposto al controllo
di gestione;
l) determinazione di una organizzazione dell'agenzia
rispondente alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia dell'adozione
amministrativa; attribuzione a regolamenti interni di ciascuna agenzia,
adottati dal direttore generale dell'agenzia e approvati dal ministro
competente, della possibilità di adeguare l'organizzazione stessa;
m) facoltà del direttore generale dell'agenzia di deliberare e
proporre all'approvazione del ministro competente, regolamenti interni di
contabilità.
È demandata (comma 4)
ad una convenzione triennale la
definizione degli obiettivi della SNA, nell’ambito della missione prevista
dalla legge, dei risultati attesi, dei finanziamenti, delle strategie per il
miglioramento dei servizi e delle modalità di verifica dei risultati di
gestione, ai sensi dell’art. 8, co. 4, d.lgs. 300/1999.
Ai sensi dell’art. 8,
comma 4, d.lgs. n. 300 del 1999, alla convenzione tra il ministro
competente e il direttore generale dell'agenzia, è rimessa la definizione degli
obiettivi specificamente attribuiti a questa ultima, nell'ambito della missione
ad essa affidata dalla legge; dei risultati attesi in un arco temporale
determinato; dell'entità e delle modalità dei finanziamenti da accordare
all'agenzia stessa; delle strategie per il miglioramento dei servizi; delle
modalità di verifica dei risultati di gestione; delle modalità necessarie ad
assicurare al ministero competente la conoscenza dei fattori gestionali interni
all'agenzia, quali l'organizzazione, i processi e l'uso delle risorse.
I commi da 5 a 11
disciplinano gli organi della Scuola,
che sono così individuati (comma 5):
§ Direttore
§ Comitato
direttivo
§ Collegio
dei revisori
A questi si aggiunge il Comitato scientifico, previsto dal
successivo comma 11.
Attualmente, il D.Lgs. 178/2009
individua tra gli organi della Scuola,
il presidente, oggi sostituito dal Commissario straordinario, il comitato di gestione e il dirigente amministrativo.
Spetta al presidente,
in qualità di vertice dell’istituzione, il compito di assicurare lo svolgimento
delle attività istituzionali: egli è responsabile dell’attività didattica e
scientifica della Scuola e nomina le commissioni esaminatrici per i concorsi e
i corsi. Il Presidente è nominato per la durata di un quadriennio rinnovabile
una sola volta, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione (articolo
7).
Ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs.
178/2009, il Comitato di gestione,
che dura in carica quattro anni, approva il programma annuale della Scuola, il
bilancio di previsione e consuntivo proposto dal Presidente e le variazioni di
bilancio; adotta gli altri provvedimenti previsti dalla legge o dai
regolamenti; inoltre, viene sentito dal Presidente in merito alla definizione
dell'organizzazione interna della Scuola.
Nel rinnovato ordinamento dello SNA, il direttore è il vertice dell’istituzione e presiede Comitato
direttivo e Comitato scientifico (comma
6).
Il Comitato direttivo,
composto dal direttore e da quattro componenti, approva i programmi di attività
della Scuola, formula indirizzi relativa alle attività di formazione,
stabilisce i criteri per la selezione dei docenti, approva i bilanci. Accanto a
questo nucleo di attribuzioni, lo statuto e i regolamenti della Scuola possono definire
ulteriori compiti.
Le modalità di scelta di tali organi sono definite al comma 7, in base al quale il direttore e i componenti sono nominati con D.P.R., previa deliberazione
del Consiglio dei ministri, a seguito di
procedura di selezione pubblica internazionale, affidata ad una commissione,
composta da esperti di pubblica amministrazione di chiara fama e di notoria
indipendenza, nominata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Alla selezione possono partecipare professori universitari, e
altri soggetti dotati di particolare e comprovata conoscenza delle pubbliche
amministrazioni. Direttore e componenti devono essere di notoria indipendenza,
e avere una rilevante e documentata esperienza in materia di formazione e
reclutamento del personale.
La commissione elabora una rosa di sei candidati, tra i quali il Consiglio
dei ministri sceglie due componenti
e, previa intesa in sede di Conferenza unificata, il Direttore. Gli altri due componenti sono scelti, nell'ambito della
stessa rosa, rispettivamente dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e dalla
Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
Dalla formulazione della norma si evince dunque che,
nell’ambito di una rosa di 6 candidati,
sono scelti 5 soggetti.
Il Direttore e i componenti durano in carica quattro anni. Se dipendenti pubblici, per l’intera durata
dell'incarico sono collocati in aspettativa o in posizione di fuori ruolo,
secondo l'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza (comma 8). Non è
esplicitamente prevista la rinnovabilità dell’incarico.
Il collegio dei
revisori è nominato con D.P.C.M. ed è composto da tre componenti effettivi, di cui uno con funzioni di Presidente, e
da due componenti supplenti. Al Ministro dell’economia e delle finanze è
riservata la scelta di un componente effettivo e uno supplente. L’incarico dura
quattro anni rinnovabili per una
sola volta (comma 9).
I componenti del collegio sono scelti tra soggetti
iscritti al Registro dei revisori legali di cui al decreto legislativo 27
gennaio 2010, n. 39, ovvero tra soggetti in possesso di specifica
professionalità in materia di controllo e contabilità pubblica. Gli iscritti al
Registro dei revisori legali devono essere almeno due.
Per quanto concerne il trattamento
economico dei componenti degli organi di governo e di controllo, il comma 10 stabilisce che il compenso è
determinato con D.P.C.M., di concerto con il Ministro dell’economia e delle
finanze, nel rispetto delle disposizioni sul c.d. tetto retributivo del
personale pubblico (su cui, si rinvia, infra,
alla scheda di lettura relativa all’articolo 8).
Si ricorda, invece, che il trattamento economico dei docenti
della Scuola è stato rideterminato, da ultimo, con D.P.C.M. 25 novembre 2015,
n. 202.
Il comma 11
rimette allo statuto della Scuola la costituzione di un Comitato scientifico, composto da non più di dieci professori universitari o esperti, anche stranieri, di
comprovata qualificazione scientifica, nonché da rappresentanti di istituzioni di riconosciuta eccellenza nella
selezione e formazione del personale.
Il Comitato formula al direttore il parere sui programmi di
attività, e svolge attività consultiva e istruttoria, su richiesta del direttore.
In relazione al personale,
il comma 12 stabilisce che per lo
svolgimento delle proprie funzioni si avvale dei “docenti a tempo indeterminato” in servizio alla data di entrata in
vigore del decreto in commento.
Attualmente l’attività di formazione della SNA è svolta da un
gruppo di docenti stabili, scelti
tra dirigenti di amministrazioni pubbliche, docenti universitari, magistrati
ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri
parlamentari, esperti - italiani o stranieri - di comprovata professionalità
(si cfr. art. 10, comma 1, D.lgs. n. 178/2009 e art. 14, co. 1, lett. a), D.P.R.
70/2013).
La Scuola può, inoltre, avvalersi di docenti incaricati, anche temporaneamente, di specifiche attività
di insegnamento e conferire a persone di comprovata professionalità specifici
incarichi finalizzati alla pubblicazione di ricerche e studi (si cfr. art. 10,
comma 3, D.Lgs. n. 178/2009).
In aggiunta, con il riordino effettuato nel 2015, in
attuazione dell'articolo 21, comma 4, del D.L. 90/2014, alla SNA sono stati
trasferiti i docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento della ex Scuola Superiore dell’economia e
delle finanze alla SNA. Nel D.P.C.M. 25 dicembre 2015, n. 202, con cui è stato
adottato il regolamento sul trattamento economico dei docenti della Scuola si
parla di docenti a tempo indeterminato per indicare i docenti ordinari dei
ruoli a esaurimento della soppressa Scuola superiore dell’economia e delle
finanze che sono stati trasferiti alla SNA in applicazione del citato D.L.
90/2014.
In relazione ai docenti della SNA, l’espressione “docenti a
tempo indeterminato” sembrerebbe riferibile ai soli docenti ordinari dei ruoli
a esaurimento della soppressa Scuola superiore dell'economia e delle finanze,
trasferiti alla Scuola. Si valuti, in
merito, l’opportunità di un chiarimento.
Ai sensi del comma 12, oltre ai docenti a tempo
indeterminato, la Scuola può ricorrere, senza nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica, a:
§ esperti a tempo pieno, selezionati con
procedure di valutazione comparativa;
§ docenti incaricati di specifiche
attività didattiche, individuati anche in base a convenzioni con istituzioni di
formazione, selezionate con procedura di evidenza pubblica;
§ istituzioni di formazione, selezionate
con procedure trasparenti, nel rispetto delle regole previste dallo statuto.
Allo scopo di assicurare l'omogeneità di formazione per i
dirigenti iscritti ai diversi ruoli della dirigenza, si riconosce alla Scuola la
possibilità di stipulare convenzioni con
le Regioni e gli enti locali, e con le loro associazioni.
Si ricorda inoltre che in base al nuovo art. 28-quater del D.Lgs.
165/2001, introdotto dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, dedicato
alla formazione dei dirigenti, è espressamente stabilito (comma 2) che ciascun
dirigente è chiamato a svolgere gratuitamente,
ove richiesto, attività didattica
per conto della SNA per un massimo di 40 ore annue, senza pregiudizio per la
propria attività lavorativa e nell'ambito dei relativi obblighi contrattuali.
Il comma 13
prevede che la dotazione organica della
Scuola, stabilita in massimo 136
unità ripartite tra le diverse qualifiche, inclusi i dirigenti, è definita
con lo statuto, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Nelle more della definizione della disciplina contrattuale
relativa al comparto delle funzioni centrali, al personale dirigenziale e non
dirigenziale di ruolo della Scuola, si applica, rispettivamente, la contrattazione
collettiva dell’Area I e la contrattazione collettiva del comparto Ministeri,
come peraltro previsto per il personale delle agenzie istituite dal D.Lgs. 300/1999 (fatta eccezione per le agenzie fiscali).
In proposito, si ricorda che, in base a quanto riportato nella
relazione
tecnica al bilancio previsionale 2016 della Scuola, si evince che la
riorganizzazione realizzata nell’arco del 2015 ha portato il numero di unità di
personale a 147.
Ai sensi del comma 14,
la Scuola è soggetta al controllo successivo
sulla gestione da parte della Corte dei conti, ai sensi dell'articolo 3,
comma 4, della legge 1994, n. 20.
Si ricorda in proposito, che ai sensi della norma richiamata,
nell’esercizio di tale funzione la Corte è chiamata a verificare “la
legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei
controlli interni a ciascuna amministrazione”. Accerta, anche in base all’esito
di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa
agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e
tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa.
I commi da 16 a 18
stabiliscono una disciplina transitoria
per assicurare la continuità delle attività e dei rapporti facenti capo alla Scuola
nelle more dell’attuazione del processo di riordino.
Si consideri, peraltro, che in base alle citate disposizioni
della legge di stabilità hanno stabilito che il commissariamento della Scuola,
attualmente in corso, dura fino all’attuazione della delega prevista dalla L.
124/2015.
In particolare, gli uffici
della Scuola, operanti alla data di entrata in vigore del decreto, continuano a svolgere le rispettive
funzioni fino alla data di entrata in vigore dei regolamenti di
organizzazione della Scuola, e comunque non oltre tre mesi dall’entrata in
vigore dello statuto (comma 16). Per
quanto concerne il personale in servizio, si stabilisce che (comma 17):
§ il personale
della Presidenza del Consiglio in servizio presso la Scuola, alla data di
entrata in vigore del decreto è
trasferito nei ruoli della Scuola, fermo restando il diritto di opzione per
gli uffici di provenienza della Presidenza;
§ il personale in servizio presso la Scuola, in
posizione di comando alla predetta data, può optare per il transito nei ruoli della Scuola stessa.
L'inquadramento è effettuato, previo interpello, con valutazione comparativa
della qualificazione professionale posseduta nelle materie di competenza della
Scuola, dell'anzianità di servizio maturata presso la Scuola, e dei titoli di
studio;
§ il personale comandato, e non transitato
alla Scuola, rientra alle
amministrazioni di appartenenza: all'atto del trasferimento presso la
Scuola, sono corrispondentemente ridotte le dotazioni organiche delle
amministrazioni di provenienza. I posti di dotazione organica della Scuola
interessati dall'esercizio del predetto diritto di opzione sono coperti
utilizzando le facoltà assunzionali della Presidenza
dei Consiglio dei Ministri.
Il comma 18
prevede che fino all’adozione del
regolamento di attuazione previsto all’articolo 28-sexies continua ad applicarsi, in quanto compatibile, il decreto
del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 70.
In relazione al coordinamento con le disposizioni vigenti,
si ricorda tuttavia che la Scuola è disciplinata principalmente dalle
disposizioni contenute nel D.lgs. n. 178/2009. Si valuti pertanto l’opportunità di coordinare le nuove disposizioni
con la normativa vigente, al fine di evitare dubbi interpretativi.
Il regolamento di attuazione della Capo II del D.Lgs.
165/2001 sulla dirigenza
Il nuovo art. 28-sexies
del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello
schema di decreto legislativo, demanda ad un regolamento di attuazione (ai
sensi dell’art. 17, co. 1, legge 400/1988), su proposta del Ministro per la
pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle
finanze, la disciplina di attuazione delle norme del Capo II sulla dirigenza
(come modificate dal provvedimento in commento).
L’art. 14 dello schema di decreto legislativo specifica che
tale regolamento è adottato entro 90 giorni dall’entrata in vigore del medesimo
decreto.
Il capo III reca disposizioni volte a prevedere
l’istituzione delle Commissioni per la dirigenza pubblica, a disciplinare le
modalità per il conferimento degli incarichi dirigenziali, la relativa durata e
le connesse procedure, introducendo altresì la definizione di presupposti
connessi alle fattispecie di responsabilità dirigenziale e disposizioni
transitorie relativamente agli incarichi dirigenziali in essere.
Le Commissioni per la dirigenza pubblica
È in primo luogo disposta l’istituzione della Commissione per la dirigenza statale (entro 90
giorni), della Commissione per la dirigenza regionale e della Commissione per
la dirigenza locale (previa intesa, rispettivamente, in sede di Conferenza
Stato-regioni e di Conferenza Stato-città ed autonomie locali), cui sono
attribuite funzioni consultive e di monitoraggio e controllo relative, in
particolare, alle procedure per il conferimento e la revoca degli incarichi
dirigenziali e la definizione di criteri generali per l’assegnazione degli
incarichi e la relativa valutazione.
A tal fine, l’art. 4 sostituisce l’art. 19 del D.Lgs. 165/2001 introducendo la disciplina delle istituende
Commissioni per la dirigenza pubblica.
Viene in primo luogo (nuovo art. 19, commi 1-7, D.Lgs. 165/2001) disposta
l’istituzione – senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica – della Commissione per la dirigenza statale,
chiamata ad operare “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di
valutazione”, presso il Dipartimento della funzione pubblica.
La Commissione è chiamata a svolgere, in particolare, le
seguenti funzioni (comma 2):
- provvedere alla nomina delle commissioni per l'esame di conferma dei vincitori del
concorso ai sensi dell'articolo 28-ter, comma 5 (rectius: comma 4, in cui si disciplina l’esame di conferma, mentre al comma 5
si prevede l’iscrizione al ruolo della dirigenza del dirigente assunto a tempo
indeterminato);
In base al nuovo art. 28-ter
del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello
schema di decreto in commento, il concorso per l’accesso alla dirigenza -
bandito dal Dipartimento della funzione pubblica – dà luogo all’assunzione a
tempo determinato (di massimo 4 anni) con la possibilità di trasformazione - a
seguito di un esame di conferma da
parte di un’apposita commissione nominata dalla Commissione per la dirigenza
statale o, per i dirigenti regionali e locali, dalle relative Commissioni - del
rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Andrebbe, in
proposito, valutata l’opportunità di indicare con quali modalità e secondo
quali criteri procede alla nomina delle suddette commissioni.
- definire, sentito il Dipartimento della
funzione pubblica, i criteri generali,
“ispirati a principi di pubblicità, trasparenza e merito”, per il conferimento
degli incarichi dirigenziali e la verifica
del loro rispetto;
Il nuovo art. 19-ter,
comma 6, del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 4
dello schema di decreto in commento (v. infra),
individua “i contorni” di tali criteri generali, prevedendo che questi
contemplino la valutazione delle attitudini e delle capacità professionali del
dirigente nonché dei risultati conseguiti nei precedenti incarichi e delle relative
valutazioni, delle specifiche competenze organizzative, dell’essere vincitore
di altri concorsi pubblici, delle esperienze di direzione eventualmente
maturate al di fuori. Tali previsioni riprendono, in parte, gli elementi
richiesti dal vigente art. 19, co. 1, del d. lgs
165/2001, che disciplina le modalità di conferimento degli incarichi con
funzione dirigenziale e che viene sostituito dal nuovo art. 19 (come modificato
dall’art. 3 dello schema di decreto) che riguarda le Commissioni per la
dirigenza pubblica.
In sede di prima applicazione, la Commissione definisce i
criteri generali per il conferimento degli incarichi entro 180 giorni dalla
data di insediamento (nuovo art. 19, comma 2, D.Lgs.
165/2001, come modificato dall’art. 4).
- accertare l'effettiva adozione e il concreto
utilizzo dei sistemi di valutazione
al fine del conferimento e della revoca degli incarichi;
- procedere alla preselezione dei candidati ai fini del conferimento degli incarichi
dirigenziali generali;
La nuova procedura delineata dal nuovo articolo 19-ter del D.Lgs.
165/2001, infatti, per il conferimento degli incarichi relativi a uffici
dirigenziali generali, attribuisce
alla Commissione il compito di “selezionare” un numero ristretto di candidati,
ritenuti dalla Commissione maggiormente idonei sulla base dei suddetti criteri
generali e, tra questi, il soggetto competente provvede poi alla relativa
nomina.
- effettuare la valutazione di congruità successiva delle scelte
effettuate dalle amministrazioni per gli altri incarichi;
In base al nuovo articolo 19-ter del D.Lgs. 165/2001, per il
conferimento degli incarichi relativi a uffici dirigenziali non generali, la scelta è comunicata dall’amministrazione alla Commissione
e l’incarico è conferito decorsi 15 giorni salvo che la Commissione rilevi il
mancato rispetto dei criteri definiti dall’amministrazione sulla base dei
criteri generali stabiliti dalla Commissione; in tale ultimo caso occorre
procedere alla scelta di un diverso candidato.
- esprimere parere sui provvedimenti di cui all'articolo 21 del D.Lgs. 165/2001, che individua i casi di responsabilità
dirigenziale (oggetto di modifica da parte dello schema di decreto legislativo
in commento che integra le fattispecie che costituiscono ipotesi di mancato
raggiungimento degli obiettivi – art. 5 v. infra);
Si tratta di una funzione svolta attualmente dal Comitato dei
garanti (di cui è contestualmente disposta la soppressione considerata la
confluenza delle relative funzioni nelle istituende Commissioni per la
dirigenza pubblica), organismo istituito dal D.Lgs.
80/1998 per venire incontro alla finalità, emersa nel dibattito parlamentare,
del perseguimento di una maggiore garanzia per i dirigenti oggetto delle
procedure di verifica. Nella concezione originaria, tale organo era chiamato ad
intervenire soltanto nei casi di responsabilità dirigenziale di maggiore
gravità; successivamente (in particolare con la legge 145/2002) è stata esteso
il suo ambito di intervento in relazione alle ipotesi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 che individua i casi di responsabilità
dirigenziale.
Il Comitato dei garanti è dunque competente - nel vigente
quadro normativo - all’espressione del parere sulle decisioni di mancato rinnovo dell’incarico dirigenziale
(nel caso di non raggiungimento degli obiettivi o per inosservanza di direttive
imputabili al dirigente) o – in relazione alla gravità dei casi - di revoca dello stesso o di recesso dal rapporto di lavoro nonché
nell’ipotesi di decurtazione della
retribuzione di risultato in caso di colpevole violazione del dovere di
vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici,
degli standard quantitativi e
qualitativi fissati dall'amministrazione.
- esprimere parere - obbligatorio e non vincolante - sulla decadenza dagli incarichi in caso di riorganizzazione
dell'amministrazione (da rendere entro 30 giorni dalla richiesta, decorsi i
quali il parere si intende favorevole).
La Commissione per la dirigenza statale è un organo
collegiale, composto da 7 membri.
Nella AIR, allegata allo schema di decreto legislativo, si
rileva come il numero di 7 componenti non era imposto dalla legge delega (che
non definiva il numero dei componenti) ma risulta dalla valutazione delle
opportunità connesse all’individuazione di un numero di 5 componenti comuni
alle tre commissioni per assicurare omogeneità nei criteri e nelle valutazioni
e di ulteriori 2 componenti che dovranno assicurare l’adattamento alle
peculiarità nei settori in cui le Commissioni esplicano le proprie competenze.
In base al nuovo art. 19 del D.Lgs.
165/2001 (commi 3 e 4) sono componenti
permanenti della Commissione:
- il Presidente dell'ANAC (che è componente
anche delle altre due Commissioni);
- il Ragioniere generale dello Stato (che è
componente anche delle altre due Commissioni);
- il Segretario generale del Ministero degli
affari esteri e della cooperazione internazionale (che è componente anche delle
altre due Commissioni);
- il Capo Dipartimento per gli affari interni e
territoriali del Ministero dell'interno (che è componente anche della
Commissione per la dirigenza locale);
- il Presidente della Conferenza dei rettori
delle università italiane;
- due componenti scelti tra persone di “notoria
indipendenza, con particolare qualificazione professionale ed esperienza in
materia di organizzazione amministrativa, gestione delle risorse umane e
finanziarie, contabilità, economia aziendale e management nel settore pubblico o privato”, nominati con dPCM, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,
sentite le competenti Commissioni parlamentari.
Il comma 4
specifica che i componenti “di cui al terzo periodo” del comma 3 (rectius: “di cui al secondo periodo” del comma 3,
considerato che il comma 3 consta di due periodi) non possono essere scelti
tra persone che rivestono incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti
politici o in organizzazioni sindacali, o che abbiano rivestito tali incarichi
e cariche nei 3 anni precedenti, e non devono avere “interessi in conflitto”
con le funzioni della Commissione.
Viene dunque prevista dall’ordinamento un’ipotesi di inconferibilità dell’incarico a componente delle Commissioni
per la dirigenza pubblica (previsione non presente, ad esempio, per i
componenti delle autorità indipendenti) riferita a coloro che svolgono o hanno
rivestito incarichi pubblici elettivi (quale quello di parlamentare,
consigliere regionale o comunale) per 3 anni o cariche in partiti politici o in
organizzazioni sindacali (il riferimento generale alle “cariche” sembra doversi
intendere rivolto non solo alle cariche di vertice ma ad ogni tipo di carica).
Viene inoltre specificato (comma 4) che i due componenti
nominati durano in carica, rispettivamente, uno 4 anni e l'altro 6 anni (tale previsione sembra far intendere che i
due componenti sono nominati con la medesima procedura e sulla base degli
stessi requisiti ma la relativa carica ha una durata differente, quindi per uno
avrà una durata di 1/3 superiore a quella dell’altro, secondo quanto sarà determinato
con il dPCM di nomina) e non possono essere
confermati. La partecipazione alla Commissione dà titolo unicamente all'eventuale
rimborso delle spese di missione nell'ambito della normativa vigente per il
pubblico impiego.
La Commissione è costituita con dPCM
entro 90 giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto legislativo. Nella prima riunione, convocata dal
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione entro 30 giorni dalla data del decreto di
nomina, la Commissione si insedia e elegge, tra i propri componenti, il
Presidente, carica che ha durata di tre anni e può essere rinnovata per una
sola volta.
Come si è detto, in sede di prima applicazione, la
Commissione definisce i criteri generali per il conferimento degli incarichi entro
180 giorni dalla data di
insediamento. Il supporto logistico e amministrativo necessario per il
funzionamento della Commissione è fornito, senza nuovi oneri, dal Dipartimento
per la funzione pubblica.
In base al comma 8,
le medesime “funzioni di cui al comma 5” - per i dirigenti del ruolo dei
dirigenti regionali e dei dirigenti locali - sono svolte, rispettivamente,
dalle Commissioni per la dirigenza
regionale e statale istituite previa intesa
in sede di Conferenza Stato- regioni e di Conferenza Stato-città (con la
medesima intesa sono istituiti i ruoli della dirigenza regionale e locale ai
sensi del nuovo art. 13-bis, comma 6,
D.Lgs. 165/2001).
Appare opportuno fare
riferimento alle funzioni di cui al comma 2, anziché del comma 5, considerato
che quest’ultimo detta norme relative alla costituzione della Commissione ed
alla carica di presidente (mentre le funzioni della Commissione sono
individuate al comma 2 del nuovo art. 19).
I componenti permanenti della Commissione per la dirigenza regionale, stabiliti dallo schema di
decreto legislativo in commento (nuovo art. 19, comma 8) sono:
- il Presidente dell'ANAC (che è componente
anche delle altre due Commissioni);
- il Ragioniere generale dello Stato (che è
componente anche delle altre due Commissioni);
- il Segretario generale del Ministero degli
affari esteri e della cooperazione internazionale (che è componente anche delle
altre due Commissioni);
- il Presidente della Conferenza dei rettori
delle università italiane (che è componente anche delle altre due Commissioni);
- il Capo Dipartimento per gli affari regionali
della Presidenza del Consiglio di Ministri (nella Commissione per la dirigenza
statale è invece previsto, quale componente permanente, il Capo Dipartimento
per gli affari interni e territoriali del Ministero dell’interno).
Gli altri due componenti della Commissione sono nominati con·intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, scelti trai
titolari di incarichi di vertice dell'amministrazione regionale in materia di
organizzazione, gestione delle risorse umane e finanziarie, contabilità.
I componenti permanenti della Commissione per la dirigenza locale, stabiliti dallo schema di
decreto legislativo in commento (nuovo art. 19, comma 9) sono:
- il Presidente dell'ANAC (che è componente
anche delle altre due Commissioni);
- il Ragioniere generale dello Stato (che è
componente anche delle altre due Commissioni);
- il Segretario generale del Ministero degli
affari esteri e della cooperazione internazionale (che è componente anche delle
altre due Commissioni);
- il Presidente della Conferenza dei rettori
delle università italiane (che è componente anche delle altre due Commissioni);
- il Capo Dipartimento per gli affari interni e
territoriali del Ministero dell'interno (che è componente anche della
Commissione per la dirigenza statale);
Gli altri due componenti della Commissione sono nominati con
intesa in sede di Conferenza Stato-città e autonomie locali, scelti tra i
titolari di incarichi di vertice dell’amministrazione locale in materia di
organizzazione, gestione delle risorse umane e finanziarie, contabilità.
Alle Commissioni per la dirigenza regionale e locale si
applicano (ai sensi dei commi 8 e 9) le medesime previsioni stabilite per la
Commissione per la dirigenza statale (ai commi 2, 4, 5, 6 e 7 – vedi supra), che
riguardano le funzioni, le modalità di nomina
dei due componenti, le cause di inconferibilità
dell’incarico, la durata, tempi e modalità di costituzione e il supporto
logistico fornito dal Dipartimento per la funzione pubblica.
Si ricorda che la legge
delega (art. 11, comma 1, legge 124/2015) dispone l’istituzione di una Commissione
per la dirigenza statale, chiamata ad operare con piena autonomia di
valutazione, i cui componenti sono selezionati, in base al criterio di delega
in commento, con modalità tali da assicurarne, oltre all'indipendenza, anche la
terzietà, l'onorabilità e l'assenza di conflitti di interessi, con procedure
trasparenti e con scadenza differenziate nonché sulla base di requisiti di
merito e incompatibilità con cariche politiche e sindacali.
Tra le funzioni della istituenda Commissione si prevede
espressamente l’attribuzione dei seguenti ambiti di operatività:
-
verifica del rispetto dei criteri di conferimento degli
incarichi, nonché dell'effettiva adozione e del concreto utilizzo dei sistemi
di valutazione al fine del conferimento e della revoca degli incarichi;
-
attribuzione delle funzioni del Comitato dei garanti di
cui all'articolo 22 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, relative ai
dirigenti statali, alla suddetta Commissione, senza nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica;
-
definizione di criteri generali affinchè
l’amministrazione fissi, a sua volta, i criteri e i requisiti in base ai quali
è disposto il conferimento degli incarichi a dirigenti di ruolo mediante
procedura con avviso pubblico.
Dispone, al contempo, l’istituzione delle Commissione per la
dirigenza regionale e locale che svolgono funzioni analoghe a quella della
dirigenza statale con riguardo ai dirigenti regionali e locali.
Gli incarichi dirigenziali e la disciplina del relativo conferimento
L’articolo 4 dello
schema di decreto legislativo reca la disciplina degli incarichi dirigenziali e
delle modalità per il relativo conferimento, introducendo i nuovi artt. 19-bis (incarichi dirigenziali), 19-ter (procedura per il conferimento di
incarichi dirigenziali), 19-quater
(competenza per il conferimento di incarichi dirigenziali) e 19-quinquies (durata degli incarichi
dirigenziali) al D.Lgs. 165/2001. Tali previsioni
riprendono e sostituiscono quanto attualmente disciplinato dall’art. 19, che –
nel nuovo testo introdotto dall’art. 3 – disciplina l’istituzione e il
funzionamento delle Commissioni per la dirigenza pubblica.
Viene, in particolare, sancito il principio in base al quale
la qualifica dirigenziale è unica e
ogni dirigente iscritto in uno dei tre ruoli, in possesso dei requisiti
previsti dalla legge, può ricoprire qualsiasi incarico dirigenziale. La
distinzione tra dirigente di prima e seconda fascia viene quindi superata,
attribuendo alle amministrazioni pubbliche la facoltà di articolare gli uffici
dirigenziali in diversi livelli di responsabilità, anche introducendo la
distinzione tra incarichi dirigenziali generali e altri incarichi dirigenziali.
Gli incarichi dirigenziali sono sempre conferiti mediante procedura comparativa con avviso pubblico,
ad eccezione dell’assegnazione del primo incarico e di quanto previsto ai fini
della procedura per i dirigenti privi di incarico. Ai fini del conferimento di
ciascun incarico dirigenziale, l’amministrazione definisce i criteri di scelta
nell’ambito dei criteri generali fissati dalle istituende Commissioni per la
dirigenza pubblica, regionale e locale. Per gli incarichi relativi a uffici
dirigenziali non generali la scelta dell’amministrazione è comunicata alle Commissioni
che, entro 15 giorni, possono rilevare il mancato rispetto dei requisiti e dei
criteri fissati. Per gli incarichi relativi a uffici dirigenziali generali le
suddette Commissioni selezionano una short
list di candidati ritenuti più idonei in base ai richiamati criteri
generali.
Viene mantenuta la possibilità di attribuzione degli
incarichi dirigenziali a soggetti
esterni alle pubbliche amministrazioni – mediante “procedure selettive e
comparative” - individuando (analogamente a quanto previsto attualmente per gli
incarichi dirigenziali di prima e di seconda fascia) la percentuale massima del
10 per cento del numero degli incarichi generali conferibili e dell’8 per cento
degli incarichi dirigenziali non generali conferibili.
Quanto alla durata
degli incarichi dirigenziali, viene previsto il termine di 4 anni, rinnovabile
di ulteriori 2 anni, a condizione che il dirigente abbia conseguito una
valutazione positiva e con decisione motivata dell’amministrazione, per una
sola volta; successivamente, viene svolta la procedura comparativa con avviso
pubblico, cui può partecipare il dirigente già titolare dell’incarico salvo il
caso di uffici a rischio di corruzione per i quali la legge già richiede il
rispetto del principio della rotazione.
Gli incarichi dirigenziali
Il nuovo art. 19-bis
– che disciplina gli incarichi dirigenziali – prevede (comma 1), in primo luogo (riprendendo in parte il vigente art. 19,
co. 1 del D.Lgs. 165/2001), che spetta alle amministrazioni il
conferimento:
- degli incarichi dirigenziali corrispondenti
agli uffici dirigenziali;
- degli incarichi aventi ad oggetto lo
svolgimento di attività straordinarie o di funzioni ispettive, di consulenza,
studio e ricerca, o di altri incarichi specifici previsti dall'ordinamento, ivi
compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in
rappresentanza di amministrazioni ministeri.
Le previsioni del nuovo art. 19-bis si applicano (commi 8 e
9) anche alle amministrazioni locali,
fermo restando quanto previsto dall’articolo 110 del TUEL (D.Lgs.
18 agosto 2000, n. 267) che disciplina il conferimento di incarichi con
contratto a tempo determinato nei limiti e con le modalità stabiliti dalla
legge. Per le amministrazioni regionali,
le leggi regionali disciplinano gli incarichi dirigenziali nel rispetto dei
princìpi desumibili dal medesimo articolo 19-bis.
Viene stabilito – con una formulazione che riprende in parte
il vigente art. 19, co. 2, del D.Lgs. 165/2001 - che alle amministrazioni
compete (comma 2) l’individuazione
degli uffici e le funzioni
dirigenziali definendo i requisiti
necessari per ricoprire i relativi incarichi in termini di competenze ed
esperienze professionali, tenendo conto della complessità, delle responsabilità
organizzative e delle risorse umane e strumentali. È altresì richiesta alle
amministrazioni l’applicazione del principio di rotazione negli uffici che presentano più elevato rischio di
corruzione.
L’art. l, comma 5, lettera b), della legge 6 novembre 2012, n.
190 (c.d. legge anti-corruzione) stabilisce che le pubbliche amministrazioni
definiscono procedure appropriate per
selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare in settori
particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la
rotazione di dirigenti e funzionari. La suddetta previsione non trova
applicazione ove la dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione
dell'incarico dirigenziale, in base a quanto stabilito dall’art. 1, comma 221,
legge 208/2015 (legge di stabilità 2016).
Viene quindi introdotto (comma 3) il principio generale – in corrispondenza con
l’introduzione del sistema della dirigenza pubblica, che si articola nei tre
ruoli della dirigenza statale, regionale e locale – in base al quale ciascun
incarico dirigenziale può essere conferito, secondo le procedure di cui al
nuovo art. 19-ter (quindi mediante procedura comparativa con avviso pubblico
- v. infra), a dirigenti appartenenti ai ruoli della dirigenza. Resta ferma la
possibilità, disciplinata dal nuovo art. 19-bis,
comma 4 (art. 19, commi 5-bis e 6 nel
testo vigente), di conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti non
appartenenti ai ruoli della dirigenza pubblica mediante “procedure selettive e
comparative” nei limiti delle percentuali stabilite dalla legge (v. infra).
Le amministrazioni cui si applicano le previsioni del nuovo
art. 19-bis sono – come specificato
dal medesimo art. 19-bis, commi 8 e 9
le amministrazioni statali e locali
(fermo restando quanto disposto dall’art. 110 del D.Lgs.
267/2000 TUEL, che disciplina l’attribuzione degli incarichi con contratto a
tempo determinato prevedendo, per i posti di qualifica dirigenziale, il limite
del 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima
qualifica, previa selezione pubblica). Per le amministrazioni regionali la relativa disciplina è stabilita con
leggi regionali nel rispetto dei principi desumibili dal medesimo art. 19-bis.
Come già previsto dal vigente quadro normativo (art. 19, co.
5-bis e 6 del D.Lgs.
165/2001), viene previsto (comma 4)
che una determinata percentuale di incarichi dirigenziali (10 per cento del
numero degli incarichi generali conferibili e 8 per cento del numero degli
incarichi dirigenziali non generali conferibili) può essere assegnata
a soggetti non appartenenti ai ruoli
della dirigenza pubblica (e, quindi, non sono assegnati attraverso i
concorsi o le procedure di cui al citato articolo 19-ter) prevedendo, in tal caso, lo svolgimento di procedure selettive e comparative.
Tali percentuali sono derogabili, nel solo caso di incarichi
da conferire ai dirigenti appartenenti alle sezioni speciali e in caso di
urgenza e di indisponibilità nelle suddette sezioni, con provvedimento
motivato, per incarichi di durata non superiore a un anno (comma 5).
Il comma 4 del nuovo art. 19-bis, dunque, riprendendo in parte quanto stabilito dai vigenti
commi 5-bis e 6 dell’art. 19,
disciplina in un unico ambito il conferimento degli incarichi a soggetti esterni all’amministrazione e quelli
attribuiti a soggetti non appartenenti
al ruolo della dirigenza (ma facenti parte dell’amministrazione). Le citate
percentuali, corrispondenti ai limiti massimi cui è possibile ricorrere a tali
professionalità, riprendono quelle del vigente comma 6 (che fa riferimento a
dirigenti di prima e seconda fascia mentre nel nuovo testo il riferimento è
agli incarichi dirigenziali generali e non).
Le previsioni del vigente art. 19 comma 5-bis (che individua percentuali massime
fino al 25 e al 18 per cento per i soggetti non appartenenti al ruolo della
dirigenza ma dipendenti delle amministrazioni pubbliche ovvero di organi
costituzionali) confluiscono dunque nell’ambito del nuovo comma 4 dell’art. 19-bis.
Questo prevede in particolare, riprendendo sostanzialmente
quanto già previsto dal vigente art. 19, comma 6 del D.Lgs.
165/2001, che tali incarichi dirigenziali possono essere conferiti a cittadini
di uno degli Stati membri dell'Unione europea, non appartenenti ai Ruoli della
dirigenza, purché essi:
- siano in possesso di laurea
o titoli equipollenti conseguiti all'estero;
- abbiano particolare e comprovata qualificazione professionale.
Tale esperienza deriva dall’ avere svolto attività in
organismi ed enti pubblici o privati, ovvero in aziende pubbliche o private,
con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o
avere conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e
scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da
pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per
almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni pubbliche, ivi comprese
quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per
l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della
docenza universitaria, delle magistrature, e dei ruoli degli avvocati e
procuratori dello Stato.
La durata di tali incarichi, conferiti a soggetti non
appartenenti ai ruoli della dirigenza, non può eccedere, per gli incarichi
dirigenziali generali, il termine di 3 anni
e, per gli altri incarichi dirigenziali, il termine di 4 anni.
Attualmente, l’art. 19, comma 6, prevede i termini,
rispettivamente, di 3 e 5 anni; la vigente previsione richiede altresì che si
tratti di persone la cui qualificazione professionale “non è rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione” e che
l’amministrazione che conferisce l’incarico fornisca una “specifica motivazione”.
Il nuovo testo specifica che al provvedimento di
conferimento dell'incarico accede un contratto
individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico, nel
rispetto dei limiti previsti in via generale per i dirigenti pubblici dall'articolo
24 (cui si applica il tetto di 240.000 euro previsto dall’art. 23-ter del DL 201/2001). Con il conferimento
degli incarichi dirigenziali generali,
il contratto indica il programma
assegnato allo stesso e i tempi dì realizzazione, nonché gli eventuali premi, nei limiti consentiti dai
contratti collettivi di lavoro.
Il conferimento dell'incarico, a dirigente di ruolo in
servizio presso altra amministrazione, comporta altresì – come avviene negli
altri casi - la cessione del contratto costitutivo del rapporto di lavoro a
tempo indeterminato all'amministrazione che lo conferisce, ferma restando
l'appartenenza al ruolo.
Si ricorda che in base all’art. 16, comma 1-ter,
è stata definita una “procedimentalizzazione” delle fasi della definizione del
programma ai fini del conferimento dell’incarico. Inoltre, ai sensi del nuovo comma
1-ter dell’art. 21, per i dirigenti
titolari di incarichi dirigenziali generali costituisce mancato raggiungimento degli obiettivi la mancata realizzazione del
programma sottoscritto unitamente al
contratto di lavoro. Viene a tal fine previsto che la procedura di
contestazione, finalizzata ad accertare la responsabilità dirigenziale, deve
essere recepita in apposito atto dell'amministrazione di appartenenza, che deve
prevedere le modalità di rinegoziazione degli obiettivi e programmi con
tempistica tale da garantire l’organo di vertice sulla rimodulazione
dell'obiettivo, così da consentirne il raggiungimento ancorché con modalità e
tempi diversi, ovvero l'individuazione di soluzioni alternative.
Per gli enti pubblici
di ricerca (comma 10), come
disciplinati in attuazione della delega di cui all' art. 13 della medesima
legge 124/2015 (A. G. 329, assegnato alle competenti Commissioni parlamentari
per l’espressione del parere di competenza) le percentuali di cui al “comma 3” (rectius: “comma 4”, poiché il comma 3 non prevede
percentuali) sono del 20 per cento degli incarichi dirigenziali generali
effettivamente conferiti, e del 30 per cento degli incarichi dirigenziali non
generali effettivamente conferiti, a condizione che gli incarichi eccedenti le
percentuali di cui al comma 3 (rectius: “comma 4”) siano
conferiti a personale in servizio con qualifica di ricercatore o tecnologo,
previa selezione interna volta ad accertare il possesso di comprovata
esperienza pluriennale e specifica professionalità, da parte dei soggetti
interessati nelle materie oggetto dell'incarico, nell'ambito delle risorse
disponibili a legislazione vigente. Tale previsione riprende in gran parte
quanto già stabilito dall’art. 19, comma 6-quater del D.Lgs.
165/2001.
Negli ultimi anni, alcuni interventi normativi hanno
riguardato la disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali,
contenuta nell'articolo 19 del D.Lgs. n. 165/2001. In
particolare, il D.L. 101/2013 (convertito da L. n. 125/2013) ha modificato le
condizioni alle quali è prevista la possibilità di conferire incarichi di
funzione dirigenziale a soggetti non
appartenenti ai ruoli della dirigenza pubblica di cui all'articolo 23 del
medesimo D.Lgs. n. 165/2001. Le novità principali hanno
riguardato la possibilità, prevista dall'art. 19, co. 5-bis, del D.Lgs. n. 165/2001, di conferire
tutti gli incarichi dirigenziali previsti dai commi 1-5 del medesimo articolo anche
a dirigenti che non appartengono ai ruoli della dirigenza di cui all'art. 23
del D.Lgs. 165, purché si tratti di dipendenti da
altre amministrazioni pubbliche o da organi costituzionali, previo collocamento
fuori ruolo, comando o analogo provvedimento secondo i rispettivi ordinamenti.
Al riguardo, l'art. 2, co. 8-ter, del
D.L. 101/2013 ha apportato tre modifiche:
-
ha escluso la possibilità prevista dal comma 5-bis per gli incarichi dirigenziali
apicali (Segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture
articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello
equivalente);
-
ha innalzato i limiti percentuali del
conferimento, prevedendo che il numero di tali incarichi non possa superare la soglia
del 15% (invece che del 10) della dotazione organica dei dirigenti di prima
fascia e il 10% (invece che del 5) di quella di seconda fascia;
-
ha introdotto una clausola di flessibilità, in
virtù della quale i predetti limiti possono essere ulteriormente aumentati,
rispettivamente fino ad un massimo del 25 e del 18 per cento, purché si
registri all'interno della stessa amministrazione una corrispondente
diminuzione delle percentuali fissate dal comma 6 del medesimo articolo 19 per
il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni alla pubblica
amministrazione.
Ulteriori modifiche (art. 2, co. 8-quater, del D.L. n. 101/2013) hanno riguardato la possibilità,
prevista dall'art. 19, co. 6, del D.Lgs. 165/2001, di
conferire incarichi di funzione dirigenziale a soggetti esterni alla pubblica
amministrazione con contratto a tempo determinato. Il numero di incarichi non
può comunque eccedere una certa soglia, per ciascuna amministrazione, pari al
10% della dotazione organica dei dirigenti di prima fascia e l'8% di quella di
seconda fascia. Tra i requisiti soggettivi che si richiedono come condizioni
per il conferimento, è previsto, in alternativa ad altri, il possesso di una
particolare specializzazione professionale, culturale o scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e postuniversitaria. Con il D.L. 101 è stato
precisato che la formazione universitaria richiesta non può essere inferiore al
possesso della laurea specialistica o magistrale ovvero del diploma di laurea
conseguito secondo l'ordinamento didattico previgente al regolamento di cui al
D.M n. 509/1999.
Con prevalenti finalità di contenimento della spesa pubblica,
l'articolo 6 del D.L. 90/2014 ha aggiornato la disposizione contenuta nell'art.
5, co. 9 del D.L. 95/2012, che ha vietato alle pubbliche amministrazioni di
attribuire incarichi di studio e consulenza a soggetti in quiescenza già
appartenenti ai ruoli, che abbiano svolto nell'ultimo anno di servizio funzioni
e attività corrispondenti, ampliando in modo rilevante sia l'ambito soggettivo,
sia l'ambito oggettivo.
Procedura per il conferimento di incarichi dirigenziali
Il nuovo art. 19-ter,
che disciplina la procedura per il conferimento degli incarichi dirigenziali,
stabilisce in via generale (comma 1)
che, salvo quanto previsto dagli articoli 23-ter (procedura da applicare ai dirigenti privi di incarico) e
28-bis, commi 5 e 6 (prima assegnazione), gli incarichi dirigenziali sono
sempre conferiti mediante procedura
comparativa con avviso pubblico. La procedura è a sua volta diversamente
articolata a seconda che si tratti di incarichi dirigenziali (comma 4) o di
incarichi relativi a uffici dirigenziali generali (comma 5).
Per le amministrazioni statali, sono esclusi gli incarichi di segretario generale dei ministri e dei
ministeri, quelli di direzione di strutture articolate al loro interno in
uffici dirigenziali generali, quelli di livello equivalente (per i quali si
applica quanto stabilito dall’art. 19-quater
- v. infra) e quelli conferiti presso
gli uffici di diretta collaborazione.
L'articolo 14 del D.Lgs. 165/2001
riguarda gli uffici di diretta collaborazione stabilendo che per l'esercizio
delle proprie funzioni il Ministro si avvale di uffici di diretta
collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con
l'amministrazione. A tali uffici sono assegnati: dipendenti pubblici anche in
posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori assunti con
contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato;
esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni con
incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. All'atto del giuramento
del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi
anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine,
conferiti nell'ambito degli uffici di cui al presente comma, decadono
automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo
Ministro.
Sono altresì esclusi gli incarichi di direttore di istituti
e luoghi di cultura statali per i quali resta fermo (comma 8) quanto previsto dall’art. 14, co. 2-bis, DL 83/2014 (conv. l. 106/2014).
Tale previsione stabilisce che sono individuati con
regolamento i poli museali e gli istituti della cultura statali di rilevante
interesse nazionale che costituiscono uffici di livello dirigenziale; i relativi
incarichi possono essere conferiti, con procedure di selezione pubblica, per
una durata da tre a cinque anni, a persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale in materia di tutela e valorizzazione dei beni
culturali e in possesso di una documentata esperienza di elevato livello nella
gestione di istituti e luoghi della cultura, anche in deroga ai contingenti di
cui all'articolo 19, comma 6, del D.Lgs. 165/2001 (v.
supra) e
comunque nei limiti delle dotazioni finanziarie destinate a legislazione
vigente al personale dirigenziale del Ministero dei beni e delle attività
culturali e del turismo.
Al contempo, come si è detto, l’art. 19-bis, comma 4, conferma la possibilità per le amministrazioni di
attribuire una percentuale massima di incarichi dirigenziali a soggetti non
appartenenti ai ruoli della dirigenza con “procedure selettive e comparative”.
Ai fini del conferimento di ciascun incarico, ogni amministrazione interessata
procede (comma 2) alla definizione
dei criteri di scelta, nell'ambito
dei criteri generali definiti dalle
Commissioni per la dirigenza pubblica e nel rispetto dei requisiti definiti dall’amministrazione
per ricoprire l’incarico in termini di competenze ed esperienze professionali ai
sensi dell'articolo 19-bis (v. supra).
Vengono quindi individuati alcuni elementi (che riprendono
in parte quanto attualmente previsto dall’art. 19, comma 1, ai fini del
conferimento degli incarichi da parte delle amministrazioni) che vengono in
rilievo per la definizione da parte delle Commissioni della dirigenza pubblica
dei criteri generali.
Tra questi, in particolare, la necessità di tenere conto:
- della natura, dei compiti e della complessità
della struttura interessata;
- della valutazione delle attitudini e delle
capacità professionali del dirigente,
nonché dei risultati conseguiti nei precedenti incarichi e delle relative
valutazioni, delle specifiche competenze organizzative possedute, dell'essere
risultato vincitore di concorsi pubblici, delle esperienze di direzione
eventualmente maturate all'estero, presso il settore privato presso altre
amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell'incarico;
- delle condizioni di “pari opportunità” di cui all’art. 7 del D.Lgs.
165/2001;
- della priorità, in caso di parità, per i dirigenti privi di incarico da più
tempo.
Tali criteri
generali vengono dunque in rilievo per il conferimento degli incarichi
relativi a uffici dirigenziali non generali, ai fini della definizione
di specifici “criteri di scelta” definiti dall’amministrazione interessata e
sulla cui base è conferito l’incarico (il relativo rispetto viene verificato
dalla competente Commissione per la dirigenza pubblica). Per il conferimento
degli incarichi relativi a uffici
dirigenziali generali (v. infra comma 5) i suddetti criteri
generali sono alla base della selezione operata dalla Commissione per la
dirigenza pubblica ai fini della individuazione di una short list, nel cui ambito è operata la scelta del competente
organo di governo.
Gli avvisi per il
conferimento degli incarichi dirigenziali sono comunicati (comma 4) dall'amministrazione interessata al Dipartimento della
funzione pubblica, secondo le modalità definite dallo stesso Dipartimento, e
vengono pubblicati nello stesso sito istituzionale presso il quale è
consultabile la banca dati di cui il nuovo art. 13-bis, comma 7, dispone l’istituzione.
In base al nuovo art. 13-bis,
comma 7, del D.Lgs. 165/2001 (come modificato
dall’art. 2 dello schema di decreto) il Dipartimento della funzione pubblica
provvede alla gestione dei ruoli della dirigenza ed è disposta, presso il
medesimo Dipartimento, che ne cura la tenuta e l’aggiornamento, la
realizzazione di una banca dati contenente l'elenco degli uffici dirigenziali,
dei titolari di incarichi, i relativi curriculum
vitae e percorsi professionali nonché la collocazione nella graduatoria di
merito del corso-concorso o del concorso. All’inserimento dei dati nella banca
dati provvedono le amministrazioni e i singoli dirigenti. Viene stabilito che le
amministrazioni che non inseriscono i dati necessari alla creazione e all'aggiornamento
della banca dati non possono conferire incarichi dirigenziali.
Il termine per la presentazione delle candidature decorre
dalla data della suddetta pubblicazione, e non può essere inferiore a dieci
giorni.
Attualmente, l’art. 19, co. 1-bis prevede che l'amministrazione rende conoscibili, anche mediante
pubblicazione di apposito avviso sul
sito istituzionale, il numero e la tipologia dei posti di funzione che si
rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta; acquisisce
le disponibilità dei dirigenti interessati e le valuta.
Al conferimento degli incarichi, e al passaggio ad incarichi
diversi, non si applica l'articolo 2103 del codice civile (come già previsto
dal vigente art. 19, comma 1, D.Lgs. 165/2001).
Tale articolo dispone, in particolare, che il lavoratore deve
essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle
corrispondenti all'inquadramento superiore che abbia successivamente acquisito
ovvero a mansioni riconducibili allo stesso livello e categoria legale di
inquadramento delle ultime effettivamente svolte.
Gli avvisi possono
indicare un periodo minimo di permanenza nell'incarico, non superiore a tre
anni, durante il quale l'assunzione di un successivo incarico da parte del
dirigente è subordinata al consenso dell'amministrazione che ha conferito il
precedente incarico.
Per gli incarichi
relativi a uffici dirigenziali generali (comma 5) compete alla Commissione
per la dirigenza la selezione, in base ai requisiti e ai criteri individuati
dall’amministrazione sulla base dei criteri generali dettati dalla medesima Commissione,
tenuto conto degli elementi dettati dal comma 3 del nuovo art. 19-ter (v. supra), di un numero ristretto di candidati ritenuti più idonei, sempre sulla base dei criteri
generali stabiliti dalla medesima Commissione. Nell'ambito dei candidati selezionati
dalla Commissione è operata la scelta da parte del soggetto competente.
Al comma 5, è
necessario coordinare il riferimento al numero dei candidati selezionati dalla
Commissione, considerato che al primo periodo si fa riferimento a 3 candidati mentre
al secondo periodo il riferimento è a 5 candidati.
A tal fine, successivamente alla scadenza del termine
stabilito dall'avviso, l'amministrazione invia l'elenco dei candidati e la
documentazione necessaria alla Commissione per la dirigenza, che trasmette
l'elenco dei candidati selezionati all'amministrazione, nei successivi 30 giorni.
Per gli incarichi relativi a uffici dirigenziali non generali (comma 6), la scelta operata ai sensi dell'articolo 19-quater – quindi da parte del dirigente
preposto al relativo ufficio dirigenziale generale - è comunicata
dall'amministrazione alla Commissione per la dirigenza, e l'incarico è
conferito decorsi 15 giorni dalla
predetta comunicazione, salvo che la Commissione rilevi il mancato rispetto dei requisiti e criteri
individuati dall’amministrazione sulla base dei criteri generali dettati dalla
medesima Commissione, tenuto conto degli elementi dettati dal comma 3 del nuovo
art. 19-ter. In tal caso, l'incarico
non può essere conferito e si procede alla scelta di un diverso candidato.
L'esito delle procedure di conferimento di incarico
dirigenziale è reso pubblico con le modalità definite dal Dipartimento della
funzione pubblica (comma 7).
Per il conferimento di incarichi di direttore di istituti e
luoghi della cultura statali, resta
fermo quanto previsto dall'articolo 14, comma 2-bis, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (conv.
legge 29 luglio 2014, n. 106) e dalle relative norme di attuazione (v. supra) (comma 8).
Competenza per il conferimento di incarichi dirigenziali
Il nuovo art. 19-quater,
riprendendo in parte le previsioni del vigente art. 19, commi 3, 4, 4-bis, 5 e 9, del D.Lgs.
165/2001, stabilisce che nelle amministrazioni statali gli incarichi di segretario generale di ministero, gli
incarichi di direzione di strutture
articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali, e quelli di livello
equivalente, sono conferiti con decreto
del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente. Nelle medesime amministrazioni,
gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro competente. Dei suddetti incarichi è
data comunicazione alle Camere.
Si ricorda inoltre che il D.L. 101/2013 ha espressamente
escluso la possibilità di ricorrere alla procedura di cui al vigente art. 19,
al comma 5-bis per gli incarichi dirigenziali
apicali (Segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture
articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello
equivalente).
Rispetto al testo vigente, viene specificato che il
riferimento è alle sole amministrazioni
statali e non viene ripresa la parte in cui viene stabilito che gli
incarichi possono essere conferiti a dirigenti della prima fascia dei ruoli
della dirigenza (in ragione de superamento della distinzione nelle due fasce
disposta dallo schema di decreto legislativo) o, con contratto a tempo
determinato, a persone non appartenenti a tali ruoli se in possesso di
specifiche professionalità e nei limiti percentuali stabiliti dalla legge.
Non è inoltre ripreso – nell’ambito del nuovo art. 19-quater - quanto stabilito dal vigente
art. 19, comma 4-bis, che prevede la
necessità di tenere conto delle condizioni di pari opportunità di cui all’art.
7 nei criteri di conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale.
Tale previsione è tuttavia presente nei “contenuti
vincolati” fissati dalla legge in relazione ai criteri generali per il conferimento degli incarichi dirigenziali
la cui definizione compete alle Commissioni per la dirigenza pubblica. L’art.
19-ter, comma 3, stabilisce, infatti,
che tali criteri tengono conto “delle·condizioni di
pari opportunità” di cui all'articolo 7 del d. lgs.
165/2001.
Tali criteri
generali vengono in rilievo, in base al nuovo art. 19-ter, per il conferimento degli incarichi relativi a uffici dirigenziali non generali, ai fini della definizione
di specifici “criteri di scelta” definiti dall’amministrazione interessata e
sulla cui base è conferito l’incarico (il relativo rispetto viene verificato
dalla competente Commissione per la dirigenza pubblica). Per il conferimento
degli incarichi relativi a uffici
dirigenziali generali i suddetti
criteri generali sono alla base della selezione operata dalla Commissione per
la dirigenza pubblica ai fini della individuazione di una short list, nel cui ambito è operata la scelta del competente
organo di governo.
Va peraltro tenuto presente, in proposito, che la legge
delega richiama espressamente tra i criteri e principi direttivi (art. 11,
comma 1, lettera h)) quello dell’“equilibrio di genere nel conferimento
degli incarichi”.
Infine, viene previsto in via generale (comma 3) che, nelle amministrazioni statali, gli altri incarichi
dirigenziali sono conferiti dal dirigente preposto al relativo ufficio
dirigenziale generale (superando il riferimento specifico agli incarichi di
direzione degli uffici di livello dirigenziale).
Si ricorda che, come specificato dal nuovo art. 19-ter, per le amministrazioni statali è escluso dall’applicazione della
procedura comparativa con avviso pubblico il conferimento degli incarichi di
segretario generale dei ministeri, di direzione delle strutture articolate al
loro interno in uffici dirigenziali generali oltre agli uffici di diretta
collaborazione.
Attualmente (art. 19, co. 3, D.Lgs.
165/2001) gli incarichi di Segretario generale di ministeri, di direzione di
strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli
di livello equivalente sono conferiti con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli delle
amministrazioni dello Stato o, con contratto a tempo determinato, a persone in
possesso delle specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste
dall’art.19, co. 6 del D.Lgs. 165/2001.
Gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale
(art. 19, co. 4, D.Lgs. 165/2001) sono conferiti con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli delle amministrazioni
dello Stato o, in misura non superiore al 70 per cento della relativa
dotazione, agli altri dirigenti appartenenti ai medesimi ruoli ovvero, con
contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità
professionali richieste dal comma 6 dell’art. 19 del D.Lgs.
165/2001
Dei suddetti incarichi è data comunicazione alle Camere,
allegando una scheda relativa ai titoli ed alle esperienze professionali dei
soggetti prescelti.
I criteri di conferimento degli incarichi di funzione
dirigenziale di livello generale tengono conto delle condizioni di pari
opportunità (art. 19, co. 4-bis).
Gli incarichi di direzione degli uffici di livello
dirigenziale sono conferiti dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale
generale ai dirigenti assegnati al proprio ufficio (comma 5).
Con il provvedimento di conferimento dell’incarico, o con
separato provvedimento, sono individuati l’oggetto dell’incarico e gli
obiettivi da conseguire (comma 6) con riferimento alle priorità, ai piani e ai
programmi definiti dall’organo di vertice.
Si ricorda che, in particolare, con il d. lgs
150/2009 sono stati definiti più puntualmente i parametri per il conferimento
degli incarichi dirigenziali, prevedendo, tra l’altro, la necessità di tenere
conto della complessità della struttura di destinazione, dei risultati
conseguiti nei precedenti incarichi, delle specifiche competenze ed esperienze
di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o
altre amministrazioni pubbliche purchè attinenti al
conferimento dell’incarico.
Durata degli incarichi dirigenziali
L’art. 4 aggiunge un nuovo art. 19-quinquies al D.Lgs. 165/2001 che
definisce la durata dell’incarico dirigenziale, prevedendo il termine generale
di 4 anni, rinnovabile di ulteriori 2 anni, a condizione che il dirigente
abbia conseguito una valutazione
positiva e con decisione motivata
dell’amministrazione, per una sola volta. Successivamente, viene svolta la
procedura comparativa con avviso pubblico, cui può partecipare il dirigente già
titolare dell’incarico salvo il caso di uffici a rischio di corruzione per i
quali la legge già richiede il rispetto del principio della rotazione (ai sensi
dell’art. l, comma 5, lettera b), della legge 6 novembre 2012, n. 190).
Nel dettaglio, viene previsto (comma 1) che gli incarichi dirigenziali sono conferiti per una
durata di 4 anni, fatto salvo quanto
previsto per i soggetti non appartenenti ai ruoli della dirigenza (per i quali
viene stabilito, dall'articolo 19-bis,
comma 4, il termine di 3 anni per gli incarichi dirigenziali generali e di 4
anni per gli altri incarichi).
Alla procedura (di conferimento dell’incarico) può
partecipare il dirigente già titolare dell'incarico, fermo restando il rispetto
del principio di rotazione degli incarichi per gli uffici individuati a rischio
di corruzione.
Nel caso in cui il dirigente abbia avuto valutazioni
positive nel corso dell'incarico (comma
2) l'amministrazione ha facoltà, una sola volta e con decisione motivata,
di rinnovare l'incarico per ulteriori due anni senza procedere alla procedura
comparativa con avviso pubblico prevista, in via generale, dall’art. 19-ter.
Come attualmente previsto, la durata dell'incarico può
essere inferiore a quattro anni, se coincide con il conseguimento del limite di
età per il collocamento a riposo dell'interessato. È infine aggiunta la
possibilità per l'amministrazione di prorogare l'incarico per il periodo
strettamente necessario al completamento delle procedure per il conferimento
del nuovo incarico, comunque non superiore a 90 giorni (commi 3 e 4).
La durata degli incarichi dirigenziali è attualmente fissata
dall'articolo 19, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del
2001, in un minimo di 3 anni ed in un
massimo di 5 anni, rinnovabili.
Riguardo alla presenza di una durata minima, come richiamato
anche in talune circolari del Dipartimento della funzione pubblica, il Consiglio
di Stato in sede consultiva (Adunanza della Sezione terza del 23 maggio 2006,
n. 4938/05) ha affermato che «corrisponde
senza dubbio ad un obiettivo di tipo garantistico la predeterminazione della
durata degli incarichi di funzione dirigenziale con un limite minimo che,
evitando la precarietà di incarichi troppo brevi (annuali o addirittura
semestrali), consente al dirigente di esercitare il mandato in condizione di
imparzialità (artt. 97 e 98 Cost.) per un tempo
sufficiente ad esprimere le sue capacità ed a poter essere valutato in
relazione all'attività svolta e ai risultati conseguiti». Pertanto, la durata minima fissata dalla menzionata
disposizione non è derogabile; «ogni
deroga appare arbitraria e non conforme, oltre che con la formulazione
letterale della norma, con l'evoluzione della medesima e con la logica
complessiva del sistema».
La stessa Corte Costituzionale (sentenza n. 103 del 2007) ha
posto in evidenza come l’inesistenza di un termine minimo di durata
dell'incarico dirigenziale è indice di una possibile precarizzazione della
funzione dirigenziale, che si presenta (quando il termine sia eccessivamente
breve) difficilmente compatibile con un adeguato sistema di garanzie per il
dirigente che sia idoneo ad assicurare un imparziale, efficiente ed efficace
svolgimento dell'azione amministrativa.
Per quanto riguarda la possibilità di revoca dell’incarico
dirigenziale, viene richiamata l’ipotesi di licenziamento disciplinare, che
viene fatta salva, prevedendo – come già stabilito dalla disciplina vigente –
che gli incarichi dirigenziali possono essere revocati esclusivamente nei casi e con le modalità di cui
all'articolo 21, comma 1, secondo periodo, del D.Lgs.
165/2001 (oggetto di integrazione da parte dello schema di decreto legislativo
– v. infra).
Viene ribadito (comma
6) quanto già previsto dal vigente art. 19, comma 8, riguardo alla
cessazione degli incarichi di segretario generale di ministero, gli incarichi
di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali
generali, e quelli di livello equivalente (di cui all'articolo 19-quater, comma 1) decorsi 90giorni dal voto sulla fiducia al Governo.
È sempre consentita la risoluzione consensuale del contratto
(comma 7).
È infine aggiunta una specifica previsione (comma 8) relativa agli incarichi di
direttore di istituti e luoghi della cultura
statali conferiti a seguito delle procedure di selezione pubblica
internazionale di cui all'articolo 14, comma 2-bis, del DL 83/2014 (conv. L. 106/2014) stabilendo che questi possono essere rinnovati una sola volta, con decisione
motivata sulla base di una valutazione positiva dei risultati ottenuti, per
ulteriori 4 anni.
La legge delega (art. 11, legge 124/2001) prevede che il conferimento ai dirigenti appartenenti
a ciascuno dei tre ruoli unici (dello Stato, delle regioni e degli enti locali)
degli incarichi dirigenziali dovrà
essere definito in sede di attuazione della delega secondo i principi ivi
previsti che contemplano, in particolare:
- la definizione, per ciascun incarico
dirigenziale, dei requisiti necessari in termini di competenze ed esperienze
professionali, tenendo conto della complessità, delle responsabilità
organizzative e delle risorse umane e strumentali (lett.
g);
- l’applicazione di una procedura “comparativa”
con avviso pubblico, sulla base di requisiti e criteri definiti
dall’amministrazione alla luce dei “criteri generali” individuati dalle
Commissioni, rispettivamente, per la dirigenza statale, regionale o locale -
nonché in base al principio dell'equilibrio di genere (lett.
g) e h);
- la rilevanza delle attitudini e delle
competenze del singolo dirigente, dei precedenti incarichi e della relativa
valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle
esperienze di direzione eventualmente maturate all'estero, presso il settore
privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti all'incarico
da conferire; rilevanza delle diverse esperienze maturate, anche in
amministrazioni differenti (lett. g);
- per il conferimento degli incarichi relativi
ad uffici di vertice e per gli incarichi corrispondenti ad uffici di livello
dirigenziale generale la previsione di una preselezione da parte delle
Commissioni, rispettivamente, per la dirigenza statale, regionale o locale di
un numero predeterminato di candidati in possesso dei requisiti richiesti;
successivamente – e sulla base di tale “short
list” - per gli “altri incarichi dirigenziali” spetta alla Commissione per
la dirigenza statale una verifica successiva del rispetto dei predetti criteri
e requisiti (lett. g);
- pubblicizzazione dei posti dirigenziali che
si rendono vacanti in ogni singola amministrazione, con congruo anticipo,
attraverso la pubblicazione sulla banca dati gestita dal Dipartimento della
funzione pubblica (lett. g) (ed in cui sono inseriti, in base alle previsioni della lett. a), il curriculum vitae, un profilo
professionale e gli esiti delle valutazioni di ciascun dirigente dello Stato).
In materia di decadenza degli incarichi in caso di
riorganizzazione dell’amministrazione; le Commissioni, rispettivamente, per la
dirigenza statale, regionale o locale rendono un parere obbligatorio ma non
vincolante (se non espresso entro un termine predeterminato, il parere si
intende acquisito).
Attualmente, in base all’art 19, co. 1-ter D.Lgs. 165/2001 l’amministrazione
che, in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in
assenza di una valutazione negativa, non intende confermare l’incarico
conferito al dirigente è tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al
dirigente stesso con un congruo preavviso, prospettando i posti disponibili per
un nuovo incarico.
Per gli incarichi dirigenziali non assegnati attraverso le
procedure del corso-concorso e del concorso (di cui alla lettera c)), si procede comunque attraverso
procedure selettive e comparative, fermi restando i limiti percentuali previsti
dall'articolo 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001).
È stata, inoltre, prevista la “conseguente eventuale revisione
delle analoghe discipline e delle relative percentuali”, definite in modo
sostenibile per le amministrazioni non statali.
In sede di attuazione della delega è previsto che vada altresì
dato rilievo agli esiti della valutazione dei risultati dei dirigenti (lettera l) ai fini del conferimento degli
incarichi, con la costruzione del percorso di carriera del dirigente in
funzione degli esiti della valutazione.
Altro criterio di delega (lett. h) stabilisce la durata quadriennale
degli incarichi dirigenziali - rinnovabili previa partecipazione alla procedura
di avviso pubblico salva la facoltà di rinnovo per ulteriori due anni senza la
suddetta procedura selettiva per una sola volta (purché motivata e nei soli
casi in cui il dirigente abbia ottenuto una valutazione positiva).
La responsabilità dirigenziale e le ipotesi di revoca dell’incarico
L’art. 5 integra l’art. 21 del D.Lgs.
165/2001 che disciplina i casi di responsabilità
dirigenziale.
In particolare, il vigente
testo dell’art. 21 richiama il mancato
raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del
sistema di valutazione ovvero l'inosservanza
delle direttive imputabili al dirigente quali elementi che comportano,
previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare
secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale.
In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può
inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio,
revocare prima della scadenza l'incarico
collocando il dirigente a disposizione dei ruoli delle amministrazioni dello
Stato ovvero recedere dal rapporto di
lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.
Tale impostazione è stata profondamente modificata con la
legge 145/2002, superando il precedente impianto normativo in base al quale la
responsabilità dirigenziale era ricondotta essenzialmente ai “risultati
negativi della gestione”.
Al di fuori di tali ipotesi, in caso di colpevole violazione
del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai
propri uffici, degli standard
quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione può essere disposta la decurtazione della retribuzione di
risultato di una quota fino all'ottanta per cento.
Quest’ultima fattispecie è stata introdotta dal D.Lgs. 150/1999 in correlazione con i nuovi compiti di
gestione di controllo del personale attribuiti ai dirigenti da tale
provvedimento.
Si ricorda che, nel vigente quadro normativo, al dirigente,
nell’esercizio delle proprie funzioni, sono riconducibili (ove incorra nei
comportamenti sanzionati) cinque possibili responsabilità: civile (con solidarietà passiva dello Stato e degli enti pubblici),
penale, amministrativo-contabile (se arreca un danno erariale
all’amministrazione di appartenenza o ad altra amministrazione), disciplinare (di cui, in particolare,
all’art. 55 D.Lgs. 165/2001, se viola obblighi
previsti dalla contrattazione collettiva, dalla legge o dal codice di
comportamento) e dirigenziale (di cui,
in particolare, all’art. 21 D.Lgs. 165/2001).
In particolare, l’istituto della responsabilità amministrativo-contabile è stato interessato, a
partire dagli anni ’90, da un rilevante processo di riforma che ha
profondamente inciso, non solo sulla relativa disciplina normativa, ma
soprattutto sulla sua collocazione nell’ordinamento contabile. Nella nuova conformazione normativa dell’istituto
assumono particolare rilievo alcuni aspetti, tra i quali l’introduzione del
“principio della personalità” della responsabilità, la limitazione del criterio
di imputazione dell’evento dannoso alla colpa grave o al dolo, l’esimente della
buona fede, secondo i criteri enucleati dalla giurisprudenza della Corte dei
conti, per gli organi politici, la considerazione dei vantaggi conseguiti dalla
pubblica amministrazione o dalla comunità amministrata.
La responsabilità
dirigenziale si fonda, in particolare, sulle previsioni del citato art. 21
del D.Lgs. 165/2001 (v. supra).
La responsabilità
disciplinare si concretizza in una violazione del codice disciplinare
rinvenibile nel contratto collettivo richiamato dal contratto individuale o
nella violazione dei precetti fissati dagli artt. 55 e seguenti del D.Lgs. n. 165 del 2001 o dal codice di comportamento. La
titolarità ad accertare la responsabilità disciplinare risiede in capo al
dirigente di struttura o all’Ufficio per i procedimenti disciplinari.
Il testo aggiunge, alle vigenti previsioni, ulteriori
fattori che costituiscono “mancato
raggiungimento degli obiettivi”:
·
la valutazione
negativa della struttura di
appartenenza, riscontrabile anche da rilevazioni esterne;
Si ricorda, in proposito, che il d.lgs. 150/2009 ha
introdotto il sistema di misurazione e
valutazione della performance,
che ha innovato profondamente la disciplina dei controlli interni delle
pubbliche amministrazioni come descritti dal d.lgs. 286/1999. La novità
principale è consistita nello stabilire che ogni amministrazione è tenuta a
misurare e a valutare la performance
con riferimento all'amministrazione nel suo complesso e ai singoli dipendenti
(art. 3, D.lgs. 150/2009), secondo le norme previste dal medesimo decreto ed in
conformità alle direttive impartite da un apposito organismo, che inizialmente
è stato la CIVIT (poi divenuta ANAC) e, ora, è il Dipartimento della funzione
pubblica (DPF), le cui funzioni in materia sono state oggetto di un recente
riordino ad opera del D.P.R. n. 105/2016. Pertanto, in base alle norme vigenti,
ciascuna amministrazione è tenuta a dotarsi di un sistema di misurazione e
valutazione idoneo a rilevare sia la performance organizzativa (che
prende in considerazione i risultati prodotti da un soggetto nel suo insieme
e/o dalle singole articolazioni della sua struttura), sia la performance
individuale dei dipendenti (dirigenti e personale non dirigente) che prende
in considerazione il raggiungimento di specifici obiettivi ed il contributo
individuale alla performance
organizzativa. Nel processo di misurazione e valutazione della performance, i soggetti che provvedono
alle varie fasi del ciclo di gestione sono il Dipartimento della funzione
pubblica, coadiuvata dalla Commissione tecnica per la performance, gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (OIV), l’organo di indirizzo
politico-amministrativo di ciascuna amministrazione e i dirigenti di ciascuna
amministrazione, che effettuano la valutazione del personale assegnato ai loro
uffici, ai fini del riconoscimento dei benefici previsti dalla contrattazione
collettiva (ai sensi degli articoli 16 e 17, comma 1, lettera e-bis), del D.Lgs. 165/2001).
- la
reiterata omogeneità delle valutazioni
del proprio personale, a fronte di valutazione negativa (il caso di valutazione negativa è già di per sé fattore
rilevante ai fini del mancato raggiungimento degli obiettivi, in base alla
disposizione precedente) o comunque non positiva della performance organizzativa della struttura, e in particolare il
mancato rispetto della percentuale del personale prevista dalla legge, o della
diversa percentuale oggetto di negoziazione, cui attribuire indennità premiali, secondo le indicazioni dei
contratti collettivi di lavoro;
Si ricorda inoltre che gli articoli 18 e 19
del D.Lgs. 150/2009 contengono disposizioni volte al
miglioramento delle prestazioni organizzativa ed individuale nelle amministrazioni
pubbliche, anche attraverso l'utilizzo di sistemi premianti selettivi e
valorizzando i dipendenti che conseguano le migliori performance attraverso l'attribuzione selettiva di incentivi sia
economici sia di carriera, vietando, al contempo, la distribuzione
indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla
performance in assenza di opportune verifiche. In particolare, l'articolo 19
del D.Lgs. 150/2009 ha strutturato il riconoscimento
dei premi in base a specifiche graduatorie nelle quali il personale sia
distribuito in differenti livelli di performance
in modo che: il 25% del personale venga collocato nella fascia di merito alta
(alla quale corrisponde l'attribuzione del 50% delle risorse destinate al
trattamento accessorio collegato alla performance individuale); il 50% è
collocato nella fascia di merito intermedia (con attribuzione del 50% delle
risorse legate alla performance); il
restante 25% è collocato nella fascia di merito bassa (senza alcuna
attribuzione di trattamento accessorio). Tale differenziazione si applica
(articolo 6 del D.Lgs. 141/2011) a partire dalla
tornata di contrattazione collettiva successiva a quella relativa al
quadriennio 2006-2009. Successivamente, l'articolo 5, commi da 11 a 11-sexies del D.L. 95/2012, ha disposto una
diversa disciplina sulla valutazione del dipendenti pubblici, da applicarsi
nelle more dei rinnovi contrattuali ai fini dell'erogazione dei premi legati
alla prestazione lavorativa sulla base della mancata applicazione delle
disposizioni del D.Lgs. 150/2009 in precedenza
richiamate. In base a tali disposizioni, il personale dirigenziale è valutato
su una serie di criteri da raggiungere (raggiungimento degli obiettivi
assegnati e dei comportamenti organizzativi posti in essere); inoltre spetta al
dirigente valutare la performance dei
dipendenti in relazione al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o
individuali o al contributo assicurato alla performance dell'unità
organizzativa di appartenenza e ai comportamenti organizzativi dimostrati.
Infine ai dipendenti ed ai dirigenti (per questi ultimi in relazione alla
retribuzione di risultato) più meritevoli in esito alla valutazione effettuata,
è attribuito, secondo specifiche modalità, un trattamento accessorio maggiorato
di un importo compreso tra il 10 e il 30% del trattamento accessorio medio
attribuito ai dipendenti appartenenti alle stesse categorie.
- il
riscontrato mancato controllo sulle
presenze e sul “contributo
qualitativo” dell'attività lavorativa di ciascun dipendente;
- la
mancata rimozione di fattori causali
di illecito;
-
il mancato rispetto delle norme sulla trasparenza, che abbiano determinato un
giudizio negativo dell'utenza sull’operato della pubblica-amministrazione e
sull’accessibilità ai relativi servizi;
Si ricorda, in proposito che ai sensi dell’art. 14, co. 1-quater, del D.lgs. n. 33/2013 (cd. Codice della trasparenza
delle p.a.), così come modificato dal D.lgs. n. 97/2016, negli atti di
conferimento di incarichi dirigenziali e nei relativi contratti sono riportati
gli obiettivi di trasparenza,
finalizzati a rendere i dati pubblicati di immediata comprensione e
consultazione per il cittadino, con particolare riferimento ai dati di bilancio
sulle spese e ai costi del personale, da indicare sia in modo aggregato che
analitico. Il mancato raggiungimento dei suddetti obiettivi determina
responsabilità dirigenziale ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165. Del mancato raggiungimento dei suddetti obiettivi si
tiene conto ai fini del conferimento di successivi incarichi. Inoltre, l’articolo
46 del medesimo decreto qualifica come fonte di responsabilità dirigenziale l’inadempimento
degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente e il rifiuto,
il differimento e la limitazione dell’accesso civico, al di fuori delle ipotesi
previste dalla legge;
- il
mancato rispetto dei tempi nella
programmazione e nella verifica dei risultati imputabile alla dirigenza.
Si ricorda che la disposizione
di delega (l. 124/2015) demanda al decreto delegato (art. 11, comma 1, lett. h) la definizione
di presupposti oggettivi per la revoca, anche in relazione al mancato
raggiungimento degli obiettivi, e della relativa procedura. È al tempo stesso
prevista la limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui
all'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
La legge delega demanda inoltre (art. 11, co. 1, lettera m)) ai
decreti delegati il riordino delle norme
relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile
e disciplinare dei dirigenti, con limitazione della responsabilità disciplinare
ai comportamenti effettivamente
imputabili ai medesimi dirigenti e della responsabilità dirigenziale alle
ipotesi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 165/2001; viene
altresì richiesta, in particolare, la ridefinizione del rapporto tra la
responsabilità amministrativo-contabile e la responsabilità dirigenziale, con
particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della
responsabilità per “l’attività gestionale”.
Si ricorda inoltre che la disposizione di delega demanda ai
decreti delegati la previsione di ipotesi di revoca dell’incarico e di divieto
di rinnovo di incarichi in settori
sensibili ed esposti al rischio di corruzione, nei confronti di soggetti
che siano stati condannati, anche in via non definitiva, da parte della Corte
dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose (lett. q).
Per quanto riguarda la
giurisprudenza costituzionale intervenuta sulla materia, si ricorda in
particolare che la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 103/2007, ha precisato che la
prevista contrattualizzazione della dirigenza non implica che la pubblica
amministrazione abbia la possibilità di recedere
liberamente dal rapporto stesso (sentenza n. 313 del 1996), in quanto si
verrebbe ad instaurare uno stretto legame fiduciario tra le parti, che non
consentirebbe ai dirigenti generali di svolgere in modo autonomo e imparziale
la propria attività gestionale, con la conseguenza che il rapporto di ufficio,
pur se caratterizzato dalla temporaneità dell'incarico, debba essere connotato
da specifiche garanzie in modo da assicurare la tendenziale continuità
dell'azione amministrativa ed una chiara distinzione funzionale tra i compiti
di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione, al fine di
consentire che il dirigente generale possa espletare la propria attività in
conformità ai principi di imparzialità e di buon andamento dell'azione
amministrativa (art. 97 Cost.). In tale prospettiva,
(sentenza n. 193 del 2002 e ordinanza n. 11 del 2002), vanno previste adeguate garanzie procedimentali nella
valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive ministeriali
finalizzate alla adozione di un eventuale
provvedimento di revoca dell'incarico per accertata responsabilità dirigenziale.
In più occasioni inoltre (ex
multis sentenza n. 193 del 2002 e sentenza n. 103
del 2007), la Corte costituzionale ha evidenziato l’esigenza che siano previste
adeguate garanzie procedimentali nella
valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive ministeriali
(finalizzate alla adozione di un eventuale provvedimento di revoca
dell'incarico per accertata responsabilità dirigenziale).
Il testo pone inoltre (lettera
b)) la funzione consultiva di cui
all’art. 21, comma 1-bis, relativa
alla decurtazione della retribuzione di risultato in relazione alla gravità del
fatto, in capo alla Commissione per la dirigenza pubblica (che ha sostituito il
Comitato dei garanti).
Infine, una specifica disposizione (nuovo comma 1-ter)
riguarda i dirigenti titolari di
incarichi dirigenziali generali e i dirigenti di cui all'articolo 19-ter,
comma 1 (se si intende fare riferimento
agli incarichi di segretario generale e capo dipartimento nelle amministrazioni
statali il riferimento è all’art. 19-quater, comma 1, anziché all’art. 19-ter,
comma 1), stabilendo che costituisce mancato
raggiungimento degli obiettivi la mancata realizzazione del programma sottoscritto unitamente al
contratto di lavoro.
Viene previsto che la procedura
di contestazione, finalizzata ad accertare la responsabilità dirigenziale,
deve essere recepita in apposito atto dell'amministrazione di appartenenza, che
deve prevedere le modalità di rinegoziazione degli obiettivi e programmi con
tempistica tale da garantire l’organo di vertice sulla rimodulazione
dell'obiettivo, così da consentirne il raggiungimento ancorché con modalità e
tempi diversi, ovvero l'individuazione di soluzioni alternative.
È infine stabilito che “per i dirigenti titolari di
incarichi dirigenziali generali, il mancato raggiungimento degli obiettivi
risponde all'atto di programmazione accessorio al conferimento dell'incarico, e
sottoscritto unitamente allo stesso”. Andrebbe
valutata l’opportunità di chiarire ulteriormente la portata di tale previsione,
recata dall’ultimo periodo del nuovo comma 1-ter.
Si ricorda che, in base al nuovo art. 19-bis, comma 6, nel
caso di conferimento degli incarichi dirigenziali generali, ivi inclusi quelli
di segretario generale e Capo dipartimento, di cui all'articolo 19-quater, comma 1, il contratto indica il programma assegnato
allo stesso e i tempi dì realizzazione,
nonché gli eventuali premi, nei limiti consentiti dai contratti collettivi di
lavoro. Inoltre, il nuovo comma 1-ter
dell’art. 16 prevede una
“procedimentalizzazione” delle fasi di definizione del programma ai fini del
conferimento dell’incarico.
Disciplina transitoria del conferimento di incarichi dirigenziali
L’art. 6 reca una disciplina
transitoria per il conferimento degli incarichi dirigenziali.
In sede di prima attuazione (comma 1) sono dunque iscritti di diritto ai ruoli della dirigenza
(statale, regionale e locale), i dirigenti
a tempo indeterminato appartenenti ai ruoli delle relative amministrazioni
alla data di entrata in vigore del decreto legislativo in commento.
Viene inoltre specificato che gli incarichi dirigenziali in corso alla data di entrata in vigore del
decreto sono comunque fatti salvi fino alla loro naturale scadenza, con
mantenimento del relativo trattamento economico.
È stata altresì specificata, nell’ambito delle disposizioni
transitorie (comma 3), la procedura da seguire per gli incarichi che verranno a
scadenza naturale dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo ma prima
dell’adozione dei criteri generali per il conferimento degli incarichi da parte
delle Commissioni per la dirigenza pubblica (previsti dall’art. 19, comma 2), prevedendo che questi sono regolati dalla normativa vigente
alla data di entrata di vigore del presente decreto.
Si ricorda, infatti, che occorrerà in ogni caso attendere la
definizione dei criteri generali per
il conferimento degli incarichi da parte delle Commissioni per la dirigenza
pubblica, la cui istituzione è prevista entro il termine di 90 giorni dall’entrata in vigore dello
schema di decreto.
Si ricorda che, in base all’art. 6, in sede di prima
applicazione la Commissione definisce i criteri generali per il conferimento
degli incarichi entro 180 giorni
dalla data di insediamento.
I criteri generali che competono alle Commissioni per la
dirigenza regionale e locale potranno a loro volta essere adottati una volta
disposta l’istituzione di tali organismi, previa
intesa rispettivamente con la Conferenza Stato-regioni e con la Conferenza
Stato-città.
Dal combinato disposto dei commi 1 e 3 consegue dunque che,
una volta giunti a naturale scadenza,
gli incarichi in essere seguiranno la nuova disciplina dettata in particolare
dagli artt. 19-bis e 19-ter (quindi, possibilità di rinnovo per
ulteriori 2 anni nel caso di valutazione positiva e, successivamente,
conferimento dell’incarico mediante procedura con avviso pubblico, di cui è
data notizia su apposito sito istituzionale con un termine di almeno 10 giorni
per presentare richiesta) solo una volta adottati
i criteri generali da parte delle Commissioni per la dirigenza pubblica.
Per quanto riguarda le procedure
concorsuali in essere, è specificato (comma 4) che queste sono espletate
secondo le modalità stabilite dalla normativa vigente alla data di entrata in
vigore del presente decreto.
È infine prevista una specifica norma transitoria per il
conferimento degli incarichi di funzione
dirigenziale di livello generale nelle amministrazioni
statali (comma 2).
È in particolare stabilito che, fino a esaurimento della
qualifica dirigenziale di prima fascia, gli incarichi di funzione dirigenziale
di livello generale sono conferiti, in misura non inferiore al 30 per cento del numero complessivo di posizioni dirigenziali
di livello generale previste nell'amministrazione che conferisce l'incarico, ai
dirigenti di prima fascia appartenenti ai ruoli della amministrazione alla data
di entrata in vigore del decreto legislativo.
Il capo IV (composto dal solo articolo 7) introduce (comma 1, lettera b)) una specifica
disciplina per i dirigenti privi di
incarico, definita dal nuovo articolo 23-ter del D.Lgs. 165/2001.
Al contempo, dispone (comma 1, lettera a)) alcune
modifiche all’art. 23-bis del
medesimo d. lgs. 165/2001 – che reca disposizioni in
materia di mobilità tra pubblico e
privato – aumentando da 5 a 10 anni
il termine generale per il collocamento
in aspettativa dei dirigenti nel caso di svolgimento di attività presso
soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni.
Il testo sopprime inoltre il comma 2 dell’art. 23-bis che reca la specifica previsione che consente ai dirigenti ai quali non è affidata la titolarità di un incarico dirigenzial, di essere collocati in aspettativa per lo
svolgimento di attività presso soggetti e organismi anche operanti in sede
internazionale, salvo motivato diniego da parte dell’amministrazione di
appartenenza.
In proposito, si ricorda che la disposizione di delega (art.
11, coma 1, lett. i)) demanda ai decreti delegati la definizione di una disciplina per
i dirigenti privi di incarico che preveda il loro diritto all'aspettativa senza assegni per assumere incarichi in
altre amministrazioni ovvero nelle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche,
o per svolgere attività lavorativa nel settore privato, con sospensione del
periodo di disponibilità.
La nuova disciplina dettata dall’art. 23-ter consente in ogni caso
all’amministrazione di utilizzare il dirigente privo di incarico, con il suo
consenso, in attività di supporto presso le amministrazioni stesse o presso
enti senza scopo di lucro.
Resta inoltre ferma la norma di carattere generale dell’art.
23-bis, comma 1, non modificata dallo
schema di decreto in commento, che consente ai dirigenti delle pubbliche
amministrazioni di essere collocati, salvo motivato diniego
dell'amministrazione di appartenenza in ordine alle proprie preminenti esigenze
organizzative, in aspettativa senza assegni per lo svolgimento di attività
presso soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede
internazionale, i quali provvedono al relativo trattamento previdenziale.
Andrebbe dunque
chiarito, anche alla luce della disposizione di delega, se la soppressione del citato comma 2
dell’art. 23-bis sia stata disposta con la finalità di ricondurre la disciplina
del diritto all’aspettativa per i dirigenti privi di incarico a quella
generale.
Per quanto riguarda il nuovo testo dell’art. 23-ter rubricato Dirigenti privi di incarico, va preliminarmente ricordato che
questo si applica, in base a quanto statuito al comma 6, alle amministrazioni statali, regionali e locali.
Nel dettaglio, il testo prevede (comma 1) che, alla scadenza di ogni incarico (pari, in via
generale, a 4 anni prorogabili di ulteriori 2 anni), ogni dirigente rimane
iscritto al ruolo della dirigenza ed è collocato in disponibilità fino all’attribuzione di un nuovo incarico.
Si ricorda che il dirigente titolare dell’incarico, dopo la
relativa scadenza, può prendere parte alla nuova procedura di conferimento
dell’incarico con avviso pubblico (v. supra), salvo il caso di applicazione della disciplina
anticorruzione, che richiede la rotazione degli incarichi per i settori
maggiormente esposti.
Per i dirigenti che rimangono privi di incarico si introduce
“l’obbligo di partecipare”, ogni
anno, ad almeno 5 procedure
comparative per il conferimento degli incarichi con avviso pubblico, per le
quali abbiano i requisiti.
Decorso un anno
le amministrazioni possono conferire direttamente (comma 2) incarichi dirigenziali per i quali essi abbiano i
requisiti secondo i criteri generali definiti dalle Commissioni per la
dirigenza pubblica (si tratta di uno dei casi in cui l’incarico non è conferito
mediante procedura con avviso pubblico).
Resta fermo quanto stabilito dagli artt. 33 e 34 del D.Lgs. 165/2001 che disciplinano la procedura per le pubbliche
amministrazioni che hanno situazioni di soprannumero
o rilevino comunque eccedenze di personale e per la gestione del personale in disponibilità.
Le richiamate disposizioni (artt. 33 e 34) prevedono, in
particolare, che 90 giorni dalla
comunicazione del dirigente responsabile l'amministrazione colloca in disponibilità il personale che non sia
possibile impiegare diversamente nell'ambito della medesima amministrazione e
che non possa essere ricollocato presso altre amministrazioni nell'ambito
regionale, ovvero che non abbia preso servizio presso la diversa amministrazione
secondo gli accordi di mobilità.
Dalla data di collocamento in disponibilità restano sospese
tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e il lavoratore ha diritto
ad un'indennità pari all'80 per cento
dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di
qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di 24 mesi. I
periodi di godimento dell'indennità sono riconosciuti ai fini della
determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della
stessa. È riconosciuto altresì il diritto all'assegno per il nucleo familiare.
La suddetta spesa grava sul bilancio dell'amministrazione di
appartenenza sino al trasferimento ad altra amministrazione, ovvero al
raggiungimento del periodo massimo di fruizione dell'indennità.
Il rapporto di lavoro
si intende quindi definitivamente risolto a tale data. Nei sei mesi
anteriori alla data di scadenza del termine, il personale in disponibilità può
presentare, alle amministrazioni competenti istanza di ricollocazione, in
deroga al citato articolo 2103 del codice civile, nell'ambito dei posti vacanti
in organico, anche in una qualifica inferiore o in posizione economica
inferiore della stessa o di inferiore area o categoria di un solo livello per
ciascuna delle suddette fattispecie, al fine di ampliare le occasioni di
ricollocazione.
Ai dirigenti privi di incarico (comma 4) viene erogato, a carico dell’ultima amministrazione che ha
conferito l’incarico, per il primo anno
il trattamento economico fondamentale.
Dalla formulazione della norma sembra dunque derivare che, in linea generale, in
tal caso non viene erogato il trattamento economico accessorio (il quale, come
definito dal nuovo art. 24 del D.Lgs. 165/2001,
modificato dall’art. 8 dello schema di decreto legislativo in commento, è
“correlato alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità ed ai
risultati conseguiti”).
Qualora sia decorso un anno senza incarico, nell’anno
successivo, ai fini del trattamento economico, sono ridotti di un terzo le parti fisse o i valori minimi di
retribuzione di posizione eventualmente riconosciuti nell’ambito del
trattamento fondamentale.
Decorsi 2 anni dal collocamento di disponibilità, spetta al Dipartimento
per la funzione pubblica provvedere a collocare i dirigenti privi di incarico direttamente presso le amministrazioni in cui
vi siano posti disponibili (sempre a condizione che ne abbiano i requisiti). Anche
in tal caso l’incarico viene conferito direttamente, secondo i criteri generali
definiti dalle Commissioni per la dirigenza pubblica.
Viene infine previsto che, in caso di rifiuto (quindi devono essere state formulate specifiche
proposte di incarico al dirigente), questo decade dal ruolo.
Le amministrazioni possono in ogni caso (comma 2) attribuire ai dirigenti privi
di incarico, con il loro consenso, funzioni di supporto presso le stesse o
presso enti senza scopo di lucro senza il conferimento di incarichi
dirigenziali e retribuzioni aggiuntive.
In base al nuovo art. 19-bis,
comma 1, del D.Lgs. 165/2001 (che riprende in parte
il vigente art. 19, comma 10) le amministrazioni conferiscono gli incarichi
dirigenziali corrispondenti agli uffici dirigenziali, nonché gli incarichi
aventi ad oggetto lo svolgimento di attività straordinarie o di funzioni
ispettive, di consulenza, studio e ricerca, o di altri incarichi specifici
previsti dall'ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione
degli enti pubblici in rappresentanza di amministrazioni ministeriali.
Il dirigente privo di incarico deve comunque assicurare la presenza in servizio e rimane a
disposizione dell’amministrazione per lo svolgimento di mansioni dirigenziali.
Viene aggiunto (comma
3) che, in ogni caso, i dirigenti privi di incarico possono in ogni momento
formulare richiesta di ricollocazione in
qualifiche non dirigenziali.
Tale disposizione, che riprende in parte quanto stabilito
dall’art. 34 del D.Lgs. 165/2001 per la gestione del
personale in disponibilità (v. supra) è prevista in deroga a quanto stabilito dall’art.
2103 c.c. che prevede che il prestatore di lavoro debba
essere adibito alle mansioni per le quali è
stato assunto o a quelle corrispondenti alla categoria superiore che
abbia successivamente acquisito ovvero a mansioni equivalenti alle ultime
effettivamente svolte, senza alcuna diminuzione della retribuzione
Si ricorda in proposito che la legge delega (art. 11, comma
1, lett. i))
prevede – tra i principi e criteri direttivi – “la possibilità, per i dirigenti
collocati in disponibilità, di formulare istanza di ricollocazione in qualità
di funzionario, in deroga all'articolo 2103 del codice civile, nei ruoli delle
pubbliche amministrazioni”.
Infine, una previsione specifica (comma 5) riguarda i dirigenti in disponibilità a seguito di revoca di incarico ai sensi
dell'articolo 21.
L’art. 21 richiama il mancato
raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del
sistema di valutazione o l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente
quali elementi che comportano, previa contestazione e ferma restando
l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel
contratto collettivo, l'impossibilità di
rinnovo dell’incarico dirigenziale.
In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa
contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare prima della scadenza
l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli delle amministrazioni
dello Stato ovvero recedere dal rapporto
di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.
Viene stabilito che essi decadono dal relativo ruolo della
dirigenza decorso un anno senza che
abbiano ottenuto un nuovo incarico. Il termine è sospeso in caso di aspettativa
per assumere incarichi in altre amministrazioni, ovvero in società partecipate,
o per svolgere attività lavorativa nel settore privato (sul collocamento in
aspettativa v. supra).
Tale previsione sembra dunque ridurre ad un anno (rispetto alla procedura più articolata definita per i
dirigenti privi di incarico dal nuovo art. 23-ter) il termine dopo il quale al dirigente cui è stato revocato
l’incarico per mancato raggiungimento degli obiettivi ed al quale non è
conferito un nuovo incarico, consegue la decadenza
dal ruolo unico della dirigenza.
In proposito, si ricorda che tra i criteri direttivi
definiti dalla legge delega (art. 11, comma 1, lett.
i), legge 124/2015) è demandata ai decreti delegati la disciplina della
decadenza dal ruolo unico a seguito di un determinato periodo di collocamento
in disponibilità successivo a valutazione
negativa. Quest’ultimo requisito è connesso alla fattispecie di mancato
raggiungimento degli obiettivi (accertato attraverso le risultanze del sistema
di valutazione), di cui all’art. 21 del D.Lgs.
165/2001 e richiamato per la procedura “abbreviata” del comma 5.
Per la disciplina generale definita dell’art. 23-ter, invece, sembra potersi prescindere – per la decadenza dal ruolo - da una
valutazione negativa, nel caso in cui il dirigente privo di incarichi,
decorsi due anni dal collocamento in disponibilità, abbia rifiutato gli
incarichi individuati, da ultimo, dal Dipartimento per la funzione pubblica.
Tale impostazione segue quella già prevista dai vigenti
articoli 33 e 34 del D.Lgs. 165/2001, richiamati
espressamente dal nuovo art. 23-ter (v. supra), che dispongono che dalla data di collocamento
in disponibilità il lavoratore ha diritto ad un'indennità pari all'80 per cento
dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale per la durata massima di 24 mesi. Il rapporto
di lavoro si intende quindi definitivamente
risolto a tale data. Nei sei mesi anteriori alla data di scadenza del
termine, il personale in disponibilità può presentare, alle amministrazioni
competenti istanza di ricollocazione, in deroga all'articolo 2103 del codice
civile, nell'ambito dei posti vacanti in organico, anche in una qualifica o
posizione economica inferiore.
Il nuovo art. 23-ter,
dunque, “procedimentalizza” maggiormente la fase temporale dei due anni,
prescrivendo la necessaria partecipazione ad almeno 5 procedure con avviso
pubblico e l’individuazione da parte dell’amministrazione e, quindi, da parte
del Dipartimento della funzione pubblica di incarichi di cui il soggetto abbia
i requisiti, prescrivendo infine che, a conclusione di tale fase, in caso di
rifiuto degli incarichi individuati, il dirigente decade dal ruolo.
Si ricorda in proposito
che, per i dirigenti privi di
incarico la legge delega (lett. i)) demanda ai decreti delegati la
definizione di una disciplina che preveda la decadenza dal ruolo unico a seguito di un determinato periodo di
collocamento in disponibilità successivo a valutazione
negativa.
La disposizione di delega relativa ai dirigenti privi di
incarico (lett. i))
prevede altresì:
- l’erogazione del trattamento economico fondamentale e della parte fissa della retribuzione,
maturata prima della data di entrata in vigore dei decreti legislativi ai
dirigenti privi di incarico e loro collocamento in disponibilità;
- loro diritto
all'aspettativa senza assegni per assumere incarichi in altre
amministrazioni ovvero nelle società partecipate dalle amministrazioni
pubbliche, o per svolgere attività lavorativa nel settore privato, con
sospensione del periodo di disponibilità;
- la possibile destinazione allo svolgimento di
attività di supporto presso le
suddette amministrazioni o presso enti senza scopo di lucro, con il consenso
dell'interessato, senza conferimento di incarichi dirigenziali e senza retribuzioni aggiuntive;
- la possibilità, per i dirigenti collocati in
disponibilità, di formulare istanza di
ricollocazione in qualità di funzionario, in deroga all'articolo 2103 del
codice civile, nei ruoli delle pubbliche amministrazioni.
Viene inoltre in rilievo un altro principio di delega che,
con riferimento alla valutazione dei
risultati, prevede (comma i, lettera l)) che venga dato “rilievo dei suoi esiti per il conferimento
dei successivi incarichi dirigenziali; costruzione del percorso di carriera in
funzione degli esiti della valutazione”.
Va, al contempo, tenuto presente che la delega di cui
all’art. 11 ricomprende la generale definizione della disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali (comma 1, lett. g)).
Il capo V – che consta del solo articolo 8 - reca disposizioni
relative al trattamento economico dei
dirigenti.
Le nuove previsioni sono finalizzate, da una parte, a
prevedere, nell’ambito dei contratti collettivi, una graduale convergenza del trattamento economico fondamentale di tutti coloro che sono iscritti nei ruoli della
dirigenza utilizzando le economie derivanti dalle nuove previsioni; viene stabilito,
in particolare, che il trattamento economico accessorio complessivo deve costituire almeno il 50 per cento della
retribuzione complessiva del dirigente e la parte collegata ai risultati almeno il 30 per cento (60 e
40 per cento per i titolari di incarichi dirigenziali generali). La
retribuzione di posizione deve
essere interamente correlata alle funzioni attribuite ed alle connesse
responsabilità.
Nel dettaglio, l’articolo 8 apporta una serie di modifiche
al vigente articolo 24 del D.Lgs 165/2001.
In primo luogo (comma
1) viene confermata la fonte
normativa per la determinazione della retribuzione dei dirigenti,
costituita dai contratti collettivi per le aree dirigenziali, e la sua composizione, che consiste in un trattamento economico fondamentale e in un trattamento economico accessorio
correlato da una lato alle funzioni attribuite e alle connesse responsabilità,
dall’altro ai risultati conseguiti.
Si ricorda che per gli incarichi di uffici dirigenziali di
livello generale il trattamento economico è stabilito con contratto individuale, fermi restando i limiti massimi per i
trattamenti accessori fissati con dPCM in base al
vigente art. 24, comma 2.
Tali disposizioni generali in materia di retribuzione,
indicate dal comma 1, sono integrate
con il riferimento al tetto massimo
per le retribuzioni pubbliche, come determinato dall’articolo 23-ter del decreto-legge 201/2011, che
costituisce limite inderogabile da parte dei contratti collettivi. Viene,
inoltre specificato, che entro tale limite deve essere compresa qualsiasi forma
di premialità aggiuntiva, anche prevista da
disposizioni di legge speciale.
Si ricorda che dal 1° maggio 2014, in virtù delle modifiche
introdotte con l'articolo 13 del D.L. n. 66/2014 (convertito da L. n. 89/2014),
il limite massimo retributivo del
personale pubblico, di cui agli articoli 23-bis e 23-ter del D.L. n.
201/2011, è pari a 240.000 euro, al
lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente. Oltre a definire un "nuovo tetto", il citato
articolo 13 del D.L. 66/2014 ha esteso la platea di destinatari del
"tetto" retributivo ricomprendendovi anche: chiunque riceva
retribuzioni o emolumenti in ragione di rapporti di lavoro subordinato o
autonomo con gli enti pubblici economici tra le amministrazioni pubbliche con
cui, se intercorrono rapporti di lavoro subordinato o autonomo; gli emolumenti
dei componenti degli organi di amministrazione, direzione e controllo anche
delle autorità amministrative indipendenti. Inoltre, non sono più fatti salvi i
compensi percepiti per prestazioni occasionali, talché deve intendersi che si
debbano includere nel computo cumulativo delle somme comunque erogate
all'interessato dalle amministrazioni pubbliche e sono incluse espressamente le
somme erogate dalle società da esse partecipate in via diretta o indiretta. Di
conseguenza, il "tetto" di 240.000 euro si applica alle somme
complessivamente erogate all'interessato a carico di uno o più organismi o
amministrazioni, ovvero di società partecipate dalle pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, co. 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001.
Riguardo al riparto di competenze legislative tra lo Stato e
le regioni, si ricorda inoltre che la Corte costituzionale, da ultimo con
esprimendosi a seguito di ricorsi presentati riguardo alla illustrata
disposizione dell’art. 13 del DL 66/2014 (sentenza n. 153 del 2015), ha rilevato
come la disciplina del trattamento economico di tutti i dipendenti pubblici vada
ricondotto alla materia dell'"ordinamento
civile", di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lett. l)).
Una innovazione particolarmente rilevante (comma 2) consiste nella individuazione
di un limite minimo (attualmente non previsto) del trattamento economico accessorio complessivo che deve costituire almeno il 50 per cento della retribuzione
complessiva del dirigente (il 60 per i
titolari di incarichi dirigenziali generali), considerata sia al netto
della retribuzione individuale di anzianità, sia degli incarichi aggiuntivi
soggetti al regime dell'onnicomprensività.
Viene confermato il limite minimo della retribuzione collegata
ai risultati (e viene esplicitato
che è parte del trattamento accessorio) che deve costituire almeno il 30 per cento della retribuzione
complessiva, ma viene elevato al 40 per
cento per i dirigenti titolari di incarichi dirigenziali generali.
Inoltre, si stabilisce una norma di chiusura che non
consente ai contratti collettivi di destinare risorse né alla parte
fondamentale, né all'indennità di posizione finché non siano raggiunte le
percentuali minime di cui sopra riferite al trattamento collegato ai risultati.
Il comma 3 conferma
il principio dell’onnicomprensività
del trattamento economico dei dirigenti come determinato dalle disposizione
dell’articolo 24.
La norma è completata dal comma 4 che prevede che i compensi spettanti ai dirigenti, in base
a norme speciali, sono assorbiti nel
trattamento economico complessivo.
Viene, inoltre, specificato che sono assorbiti nella retribuzione
complessiva anche i compensi spettanti al dipendente pubblico per l'attività di
componente o di segretario del collegio arbitrale e per i collaudi svolti in
relazione a contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
Si tratta dei compensi indicati all'art. 61, comma 9 del
decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n.
133; la metà di ciascun compenso è versato direttamente ad apposito capitolo
del bilancio dello Stato e il relativo importo è riassegnato al fondo di
amministrazione per il finanziamento del trattamento economico accessorio dei
dirigenti ovvero ai fondi perequativi istituiti dagli organi di autogoverno del
personale di magistratura e dell'Avvocatura dello Stato.
Il comma 5 introduce
il principio della uniformità del trattamento economico di tutti i dirigenti,
da realizzare da parte dei contratti collettivi, che dovranno operare una “graduale convergenza” del trattamento economico fondamentale di tutti coloro che sono
iscritti nei ruoli della dirigenza (quindi, dirigenti statali, regionali e
locali, compresi gli attuali segretari comunali e provinciali), utilizzando le
economie derivanti dalle nuove previsioni.
I commi 6, 7 e 8 disciplinano la retribuzione di posizione
stabilendo in primo luogo che essa debba essere interamente correlata alle funzioni attribuite ed alle connesse
responsabilità. Di particolare rilievo la previsione che, se i contratti
collettivi prevedono parti fisse o valori minimi della retribuzione di
posizione, queste sono riconosciute nell'ambito del trattamento fondamentale e
non di quello accessorio.
La definizione della retribuzione di posizione è
differenziata a seconda della tipologia di incarico dirigenziale:
·
per gli incarichi corrispondenti agli uffici dirigenziali (comma 7), la graduazione delle funzioni
e responsabilità, ai fini della retribuzione di posizione, è definita con decreto ministeriale per le
amministrazioni dello Stato e con provvedimenti dei rispettivi organi di
governo per le altre amministrazioni o enti; tali atti sono emanati sulla base
di criteri oggettivi definiti con lo stesso atto, ferma restando comunque
l'osservanza dei criteri e dei limiti delle compatibilità finanziarie fissate
con DPCM, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare
entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in commento (comma 7); si segnala l’esigenza di coordinare tale termine con quello di 90
giorni previsto dall’art. 14 del provvedimento;
·
per gli altri
incarichi dirigenziali (comma 8),
la retribuzione di posizione è definita all'atto del conferimento
dell'incarico, sulla base dei medesimi criteri (di cui sopra ai commi 6 e 7).
I commi 9 e 10 sono dedicati alla retribuzione di risultato che deve essere correlata ai risultati
conseguiti dal dirigente in relazione agli obiettivi assegnati al dirigente
stesso e, ove possibile, fissati per l'intera amministrazione (comma 9).
Inoltre, una percentuale non inferiore al due per cento delle
risorse complessivamente destinate al trattamento economico, rispettivamente,
del personale non dirigenziale, e di quello dirigenziale, stabilita con il
contratto collettivo, deve essere destinata a premi che ciascun dirigente può attribuire annualmente a non più di
un decimo dei dipendenti in servizio nella propria struttura, e che ciascun
dirigente di ufficio dirigenziale generale può attribuire annualmente a non più
di un decimo dei dirigenti della propria struttura, in relazione ai rendimenti.
Si prevede poi la pubblicazione dell’identità dei destinatari dei suddetti
premi nel sito istituzionale dell'amministrazione (comma 10).
Si ricorda che il D.Lgs. 150/2009
aveva previsto l’introduzione di un bonus annuale da assegnare alle performance eccellenti individuate in
non più del 5 per cento del
personale, dirigenziale e non, collocato nella fascia di merito alta (pari al
25 per cento del totale). Nei limiti delle risorse disponibili, l'ammontare del
bonus annuale delle eccellenze è stato rimesso alla contrattazione collettiva
nazionale.
Infine, i commi 11 e
12 adeguano alla nuova disciplina introdotta dallo schema di decreto
legislativo in commento le previsioni attualmente disposte dall’art. 19, comma
2, ultimo periodo (in cui è aggiornato il riferimento alla durata dell’incarico
come definita dal nuovo art. 19-quinquies, comma 2), contenuto ora nel nuovo
comma 11, e dall’articolo 24, comma 8 (ora comma 12).
In particolare, il comma 11 interviene sulle modalità di
individuazione dell’ultima retribuzione
utile ai fini della determinazione del trattamento
di quiescenza (nonché del trattamento di fine servizio) dei titolari di incarichi dirigenziali.
Al riguardo, la disposizione innalza (da tre) a quattro anni il limite di durata minima
dell’incarico ai fini dello stipendio da prendere in considerazione per la base
pensionabile (commisurato alla retribuzione percepita prima del conferimento
dell'incarico avente durata inferiore a quattro anni).
Attualmente, la disciplina vigente (contenuta nell’articolo
19, comma 2, ottavo e nono periodo, del d. lgs.
165/2001) prevede che lo stipendio utile per il calcolo della base pensionabile
vada individuato nell’ultima retribuzione percepita in relazione all’incarico.
Nel caso in cui l'incarico sia inferiore
a tre anni, in quanto coincidente con il conseguimento del limite di età
per il collocamento a riposo dell'interessato), l'ultimo stipendio deve essere
individuato nell'ultima retribuzione
percepita prima del conferimento dell'incarico avente durata inferiore a
tre anni.
Nella legge di delega si prevede nella definizione della disciplina della retribuzione dei dirigenti
il decreto delegato deve attenersi ai criteri dettati alla lettera n).
Tra questi è richiamata, in primo luogo, l’omogeneizzazione
del trattamento economico fondamentale e accessorio nell'ambito di ciascun ruolo unico.
Al contempo, è richiesta la definizione di criteri omogenei
per la disciplina dei fondi destinati
alla retribuzione accessoria delle diverse amministrazioni.
Si prevede altresì che, in sede di attuazione della delega, si
provveda al finanziamento del
trattamento economico fondamentale e
accessorio nei limiti delle risorse complessivamente destinate, ai sensi
delle disposizioni legislative e contrattuali vigenti.
È disposta inoltre:
-
la confluenza della retribuzione di posizione
fissa nel trattamento economico fondamentale;
-
la definizione della retribuzione di posizione
in relazione a criteri oggettivi in riferimento all'incarico;
-
la definizione dell'incidenza della retribuzione
di risultato in relazione al tipo di incarico nonché il suo collegamento, ove
possibile, sia a obiettivi fissati per l'intera amministrazione, sia a
obiettivi assegnati al singolo dirigente.
Infine, il comma 2
dell’articolo 8 in esame reca una disposizione
transitoria per i dirigenti di ruolo in sevizio alla data di entrata in
vigore del presente provvedimento, i quali hanno diritto al trattamento
economico fondamentale maturato.
Il capo VI reca disposizioni speciali in materia di
dirigenza degli enti locali e delle autorità indipendenti.
L’articolo 9 reca
disposizioni speciali in materia di dirigenza degli enti locali e delle autorità
indipendenti inserendo, dopo l’art. 27 del decreto legislativo n. 165 del
2001 i nuovi articoli 27-bis e 27-ter.
Disposizioni speciali sulla dirigenza degli enti locali
Il nuovo articolo 27-bis reca alcune disposizioni
speciali che si applicano alla dirigenza degli enti locali e che prevedono
l’istituzione della figura del dirigente
apicale dell’ente locale, in attuazione dell’articolo 11, comma 1, lett. b), n. 4),
della legge di delega, in sostituzione del segretario comunale e provinciale.
Tale figura è abolita (confluendo nel ruolo della dirigenza
locale) dal successivo articolo 10, che reca nel contempo la relativa
disciplina transitoria (si veda articolo 10 e articolo 11, comma 1, lett. b), comma
1-quater).
La
normativa applicabile ai dirigenti degli enti locali è contenuta in via
principale nel TUEL (art. 107 e seguenti) nonché, relativamente ai principi da
esse ricavabili, nelle disposizioni contenute nel Capo II del Titolo II del d. lgs. n. 165/2001 (Testo unico del pubblico impiego).
Ai
dirigenti degli enti locali è attribuita la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme
dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di
separazione tra politica e gestione.
In
base al d. lgs. n. 267/2000 (TUEL), spettano ai dirigenti tutti i compiti non
ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di
indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente
o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale,
compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano
l’amministrazione verso l’esterno (art. 107).
Le
funzioni e le responsabilità della dirigenza locale sono disciplinate, in
particolare, dall’art. 107 del d. lgs. n. 267/2000
(TUEL). Viene in primo luogo declinato il principio di separazione tra i poteri
di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi
di governo, ed i poteri di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica che
spettano ai dirigenti, dotati di autonomi poteri di spesa, di organizzazione
delle risorse umane, strumentali e di controllo. È ai dirigenti che spetta la
direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati
dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra
politica e gestione.
Secondo
un criterio di competenza residuale, l’art. 107 prevede che tutti i compiti non
ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di
indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente
o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di
cui rispettivamente agli artt. 97 e 108 TUEL, compresa l’adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno,
spettano ai dirigenti.
Nello
specifico, il comma 3 del citato art. 107 prevede che sono attribuiti ai
dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi
definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in
particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti
dell’ente:
a)
la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;
b)
la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso;
c)
la stipulazione dei contratti;
d)
gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione di impegni di
spesa;
e)
gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f)
i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio
presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel
rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti
generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni
edilizie;
g)
tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in
pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di
irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione
statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell’abusivismo
edilizio e paesaggistico-ambientale;
h)
le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali,
autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di
giudizio e di conoscenza;
i)
gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a
questi, delegati dal sindaco.
In
via conclusiva e generale, il comma 6 dell’art. 107 attribuisce, in via
esclusiva la responsabilità ai dirigenti direttamente in relazione agli
obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei
risultati della gestione.
Specularmente
e parallelamente, il comma 2 dell’art. 4 del d. lgs.
n. 165/2001 prevede che spetta ai dirigenti l’adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano
l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle
risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via
esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati.
Riguardo
alla formazione dei dirigenti degli
enti locali, il decreto-legge 78/2010 ha disposto la soppressione della Scuola
Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica
amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti
successivi e consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6). Il D.P.R.
16 aprile 2013, n. 70, adottato in attuazione dell'articolo 11, co. 1, del D.L.
n. 95/2012 (conv. L. n. 135/2012); ha quindi
istituito il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica.
Il comma 1
dell’articolo 27-bis prevede dunque
l’obbligo per gli enti locali di
nominare un dirigente apicale.
Per quanto riguarda le modalità
di nomina la disposizione fa rinvio a quelle indicate all’articolo 19-ter, comma 6, del d. lgs.
165/2001, introdotto dal provvedimento in esame, precisando che essi sono
scelti tra i dirigenti appartenenti ai Ruoli della dirigenza, quindi
nell’ambito di uno dei tre ruoli della dirigenza e non soltanto a quello delle
dirigenza locale.
In base all’articolo 19-ter,
comma 6, la scelta operata dall’amministrazione per il conferimento dell’incarico
è comunicata alla Commissione per la dirigenza e l’incarico è conferito decorsi
15 giorni salvo che la Commissione rilevi il mancato rispetto dei criteri
generali previsti e dei requisiti richiesti. In quest’ultimo caso si procede
alla scelta di un diverso candidato.
Il rinvio specifico al comma 6 dell’art. 19-ter sembra far intendere che la scelta
dell’amministrazione venga comunicata alle Commissione che verifica il rispetto
dei requisiti.
Andrebbe peraltro
valutata l’opportunità di chiarire se si applica o meno in questo caso la
previsione generale dell’art. 19-ter, che stabilisce che gli incarichi
dirigenziali sono sempre conferiti mediante procedura comparativa con avviso
pubblico.
L’art. 10, comma 5, per i segretari appartenenti alla fascia C
e per i vincitori di concorso prevede espressamente, in caso di valutazione
positiva dopo due anni di servizio come funzionari, il conferimento
dell’incarico dirigenziale senza la procedura comparativa di cui all’art.
19-ter.
Si ricorda inoltre che, in base all’art. 10, comma 6, dello
schema di decreto legislativo in esame, in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni gli
enti locali privi di un direttore generale conferiscono l’incarico di direzione apicale ai segretari comunali e provinciali attualmente iscritti nell’Albo.
I compiti del
dirigente apicale degli enti locali sono quelli di:
·
attuare l’indirizzo politico;
·
coordinare l’attività amministrativa;
·
controllare la legalità dell’azione
amministrativa.
Oltre a queste, spettano al dirigente apicale ogni altra
funzione ad egli attribuita dallo statuto e dai regolamenti dell’ente locale.
Ai dirigenti apicali
degli enti locali si applica il meccanismo previsto dall’art. 19, comma 8,
confluito nell’art. 19-quinquies,
comma 6, del d. lgs. 165/2001 TU per gli incarichi di
segretario generale e Capo Dipartimento nelle amministrazioni statali,
prevedendo che essi decadono
dall’incarico se questo non viene rinnovato
entro 90 giorni dalla data di insediamento del nuovo organo esecutivo.
Si ricorda che attualmente la disciplina relativa al
segretario comunale e provinciale prevede che il sindaco e il presidente della
provincia nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata corrispondente dell'organo
che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento di revoca deve essere
motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può avvenire solo per violazione
dei doveri di ufficio (TUEL art. 100).
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, in particolare con
la sentenza
233 del 2006 la Corte costituzionale si è espressa su tre ricorsi proposti
nei confronti di talune disposizioni
regionali in tema di nomine e incarichi dirigenziali conferiti dagli organi
di indirizzo politico della Regione, che hanno stabilito in particolare che
l'insediamento dei nuovi organi rappresentativi della Regione comporta la decadenza automatica di alcune nomine e
di tutti gli incarichi dirigenziali conferiti dagli organi precedenti. Il
profilo evidenziato ha riguardato, in particolare, le differenze fra le soluzioni
accolte dalla normativa regionale e quelle della legge statale.
Al riguardo la Corte costituzionale ha evidenziato come le
norme in tale sede impugnate concernessero, in linea di massima, la materia
dell'organizzazione amministrativa della Regione, comprensiva dell'incidenza
della stessa sulla disciplina del relativo personale, attribuita alla
competenza residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.),
da esercitare nel rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 Cost.).
“Inoltre – trattandosi di nomine
conferite intuitu personae
dagli organi politici della Regione [in virtù di una scelta legislativa dal
ricorrente non specificamente contestata] la regola per cui esse cessano
all'atto dell'insediamento di nuovi organi politici mira a consentire a questi
ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo (ancora su base eminentemente
personale) soggetti idonei a garantire proprio l'efficienza e il buon andamento
dell'azione della nuova Giunta, per evitare che essa risulti condizionata dalle
nomine effettuate nella parte finale della legislatura precedente”.
I commi successivi individuano norme particolari in ordine
alla dimensione demografica o alla localizzazione geografica degli enti locali.
Secondo quanto previsto dal comma 2, le città
metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti possono nominare, in alternativa al
dirigente apicale di cui al comma 1, un direttore
generale ai sensi dell'articolo 108 del TUEL. In tal caso, la funzione di
controllo della legalità dell'azione amministrativa e la funzione rogante sono affidate
ad un dirigente di ruolo, in possesso dei prescritti requisiti.
Nel
vigente quadro normativo, il direttore
generale negli enti locali (di cui all'articolo 108 del TUEL) è quella
figura che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ad una determinata
soglia (e il presidente della provincia) - previa deliberazione della Giunta -
può nominare, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo
determinato (la durata dell'incarico non può eccedere quella del mandato del
sindaco) affinché attui gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di
governo dell'ente e sovrintenda alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali
di efficacia ed efficienza. Compete, in particolare, al direttore generale la
proposta di piano esecutivo di gestione e la predisposizione del piano
dettagliato di obiettivi previsto dal piano esecutivo di gestione.
Il
TUEL prevedeva una soglia minima di 15.000 abitanti di popolazione del Comune,
affinché il direttore generale potesse essere nominato (per il singolo Comune
o, in caso di popolazione inferiore, per più comuni raggiungenti assieme quella
soglia e stipulanti all'uopo una convenzione). Successivamente, l'articolo 2,
comma 186, lettera d) della legge n. 191 del 2009 ha disposto la soppressione
della figura del direttore generale, tranne che nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti.
Per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (o a
3.000 se appartenenti o appartenuti a comunità montare) esclusi i comuni il cui
territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune
di Campione d'Italia, è disposto l'obbligo di gestire la funzione di direzione apicale
in via associata (comma 3).
Lo strumento individuato per l’esercizio associato di tale
funzione è in particolare quello della convezione,
che (salvo il caso di unioni di comuni) dovrà stabilire:
·
modalità di espletamento del servizio;
·
competenze in ordine alla nomina e alla revoca
del dirigente apicale;
·
ripartizione degli oneri finanziari per la
relativa retribuzione;
·
durata della nomina;
·
possibilità di recesso;
·
reciproci obblighi e garanzie.
Si ricorda che, l’art. 14 del DL 78/2010, al comma 28 dispone
l’esercizio obbligatorio in forma associata, mediante unione di comuni o
convenzione, delle funzioni fondamentali per i comuni con popolazione fino a
5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti
a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente
con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia. L’obbligo di
gestione in forma associata di tutte le funzioni ivi previste è stato da ultimo
fissato al 31 dicembre 2016.
Il comma 4
ribadisce quanto già stabilito al comma 1, ultimo periodo, relativamente alla
cessazione degli incarichi di funzione dirigenziale apicale se questi non sono rinnovati entro 90 giorni dalla data di
insediamento del nuovo organo esecutivo.
Si osserva che
andrebbe espunto il comma 4 in quanto riproduce pressoché testualmente il contenuto
dell’ultimo periodo del comma 1.
Viene, infine, specificato che per il Trentino-Alto Adige resta ferma la particolare disciplina prevista
per i segretari comunali sull'uso della
lingua tedesca nei rapporti con la pubblica amministrazione (comma 5).
Si ricorda, in particolare, che per la nomina a segretario
comunale nella provincia di Bolzano è prescritta la piena conoscenza sia della
lingua italiana, sia di quella tedesca e anche la conoscenza del ladino per la
nomina a segretario dei comuni ove si parla ladino (L. 118/1972, art. 22).
Il ruolo dei dirigenti delle autorità indipendenti
Il nuovo articolo 27-ter, introdotto dal medesimo comma 1
dell’art. 9 dello schema di decreto legislativo in commento, dispone
l’istituzione del ruolo dei dirigenti
delle autorità indipendenti, presso la Presidenza del consiglio, che
provvede alla gestione tecnica della banca
dati del ruolo, salva la possibilità di individuare una diversa competenza
pe tale gestione con convenzione tra le autorità (commi 1 e 2).
La banca dati di cui al nuovo art. 13-bis, comma 7, d. lgs. 165/2001 contiene
l'indicazione degli uffici dirigenziali e dei relativi titolari nonché il curriculum vitae, la collocazione nella graduatoria di merito adottata in sede
di accesso, il percorso professionale e gli esiti delle valutazioni. La banca
dati viene alimentata con i dati inseriti dalle amministrazioni e dai singoli
dirigenti. In base a tale previsione le amministrazioni che non inseriscono i
dati necessari alla creazione e all'aggiornamento della banca dati non possono
conferire incarichi dirigenziali.
Al ruolo sono iscritti i dirigenti, assunti a tempo indeterminato, delle autorità
indipendenti che, ai fini del decreto, sono così individuate dal comma 1:
·
Autorità garante della concorrenza e del
mercato,
·
Commissione nazionale per le società e la borsa,
·
Autorità di regolazione dei trasporti,
·
Autorità per l'energia elettrica, il gas e il
sistema idrico,
·
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
·
Garante per la protezione dei dati personali,
·
Autorità nazionale anticorruzione,
·
Commissione di vigilanza sui fondi pensione,
·
Commissione di garanzia dell'attuazione della
legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.
In sede di prima applicazione, il comma 7 prevede che tali
dirigenti sono iscritti ai “ruoli della dirigenza”.
Al comma 7, andrebbe
valutata l’opportunità, per evitare incertezze in sede applicativa, di fare
riferimento all’iscrizione nel “ruolo dei dirigenti delle autorità
indipendenti”, come recita il comma 1, anziché ai “ruoli della dirigenza”.
Viene specificato (comma
3), analogamente a quanto previsto per il Sistema della dirigenza pubblica,
che il rapporto di lavoro di ciascun
dirigente è costituito con l'autorità che gli ha conferito l'ultimo incarico
dirigenziale, ferma restando l'iscrizione al ruolo. Lo scioglimento del
rapporto di lavoro comporta la decadenza dal suddetto ruolo, salvo il caso di
passaggio ad altra autorità.
Le relative procedure
concorsuali (comma 4) sono
gestite unitariamente dalle autorità
indipendenti (ai sensi di quanto stabilito dall’art. 22 DL 90/2014) e si
svolgono con cadenza annuale.
Resta ferma la possibilità – prevista dal nuovo testo
dell’art. 28, comma 4, come modificato dallo schema di decreto in commento - di
ricorrere agli istituti del corso-concorso e del concorso per la dirigenza
pubblica, con il consenso delle relative amministrazioni e purché sia stato
preventivamente comunicato il relativo fabbisogno.
Nell’ambito delle recenti misure legislative tese a
razionalizzare i costi e le funzioni delle autorità amministrative indipendenti
(art. 22, D.L. n. 90/2014 – c.d. decreto p.a.) è stata disposta la gestione unitaria delle procedure
concorsuali per il reclutamento del personale delle autorità, previa
stipula di apposite convenzioni tra tali organismi, che assicurino la
trasparenza e l'imparzialità delle procedure, nonchè
la specificità delle professionalità di ciascun organismo.
In tale quadro, è altresì previsto che dal
1° luglio 2014 le autorità amministrative indipendenti riducano il trattamento economico accessorio di tutto il loro
personale in misura non inferiore al 20%. È stata
inoltre stabilita la nullità delle procedure concorsuali
avviate dopo l'entrata in vigore del suddetto decreto e prima della stipula
delle convenzioni o poste in essere, successivamente alla predetta stipula, in
violazione dei suddetti obblighi e le successive eventuali assunzioni.
Ciascuna autorità indipendente disciplina (comma 5) il conferimento degli
incarichi dirigenziali nel rispetto dei principi desumibili dalla nuova
disciplina stabilita per la dirigenza pubblica (con particolare riferimento agli
articoli 19-bis, 19-ter e 19-quinquies – v. supra) e garantendo comunque la possibilità, a tutti gli
iscritti al ruolo delle autorità indipendenti, “di partecipare alle relative
procedure”.
Al comma 5, primo
periodo, andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se il riferimento è alla
partecipazione di tutte le procedure di conferimento di incarichi presso le
autorità indipendenti o presso l’intero sistema della dirigenza pubblica.
È fatta salva l'autonomia di ciascuna autorità nella
fissazione dei requisiti richiesti
per ciascun incarico dirigenziale. Le autorità disciplinano con intesa i
diritti, gli obblighi e il trattamento economico dei dirigenti privi di
incarico, nel rispetto dei princìpi fissati dal nuovo articolo 23-ter.
Tale articolo prevede in particolare i dirigenti privi di
incarico: essi hanno l’obbligo di partecipare, ogni anno, ad almeno 5 procedure
comparative per le quali abbiano i requisiti; decorso un anno le
amministrazioni possono conferire direttamente incarichi dirigenziali per i
quali essi abbiano i requisiti; qualora sia decorso un anno senza incarico
nell’anno successivo, ai fini del trattamento economico, sono ridotti di un
terzo le parti fisse. Decorsi 2 anni dal collocamento di disponibilità, il
Dipartimento per la funzione pubblica provvede a collocare i dirigenti privi di
incarico direttamente presso le amministrazioni in cui vi siano posti
disponibili, ove ne abbiano i requisiti; viene infine previsto che, in caso di
rifiuto, il dirigente decade dal ruolo. Le amministrazioni possono altresì attribuire
ai dirigenti privi di incarico, con il loro consenso, funzioni di supporto
senza il conferimento di incarichi dirigenziali e retribuzioni aggiuntive. In
ogni caso, i dirigenti privi di incarico possono in ogni momento formulare
richiesta di ricollocazione in qualifiche non dirigenziali.
Viene altresì stabilito che i dirigenti in disponibilità a
seguito di revoca di incarico ai sensi dell'articolo 21 del d. lgs. 165/2001 (che disciplina le ipotesi di responsabilità
dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi) decadono dal relativo
ruolo della dirigenza decorso un anno senza che abbiano ottenuto un nuovo
incarico. Il termine è sospeso in caso di aspettativa per assumere incarichi in
altre amministrazioni, ovvero in società partecipate, o per svolgere attività
lavorativa nel settore privato
La graduazione delle funzioni
e delle responsabilità dei dirigenti
(comma 6), ai fini della
retribuzione di posizione, è definita da ciascuna autorità conformemente al
proprio ordinamento, ferma restando comunque l'osservanza dei criteri e dei
limiti delle compatibilità finanziarie fissate con il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 24, comma 8 (l’adozione di tale dPCM è prevista al comma
7 e non al comma 8).
Il nuovo art. 24, comma 7, demanda ad un dPCM
la definizione di criteri e limiti delle compatibilità finanziarie per
garantire l’omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale ed
accessorio nell’ambito di ciascun ruolo.
Con riferimento ai dirigenti delle autorità indipendenti, si
ricorda che la legge delega ha
disposto (art. 11, comma 1, lett. a)) l’introduzione di ruoli unici anche
per la dirigenza delle autorità indipendenti, nel rispetto della loro piena
autonomia. Nel criterio di delega relativo all’accesso alla dirigenza (lett. c)) è
stabilita inoltre la possibilità di reclutare con il corso-concorso anche
dirigenti delle autorità indipendenti.
Abolizione dell’istituto del segretario comunale e disciplina transitoria
per la dirigenza locale
L’articolo 10 dispone il superamento della figura del
segretario comunale e provinciale, definendo una disciplina transitoria in
ordine al collocamento dei segretari nell’ambito della dirigenza degli enti
locali.
L’articolo 9 (v. supra) ha al contempo previsto, nell’ordinamento degli enti
locali, la figura del dirigente apicale,
cui essi affidano compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento
e controllo della legalità dell’azione amministrativa. Ha quindi stabilito che,
in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni, gli
enti locali privi di un direttore generale conferiscono l’incarico di direzione
apicale ai segretari comunali e provinciali attualmente iscritti nell’Albo.
Al
segretario comunale e provinciale il vigente quadro normativo affida compiti di
collaborazione e assistenza
giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale in
ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed
ai regolamenti. Ciascun comune e ciascuna provincia hanno infatti un segretario
titolare iscritto all'apposito albo cui si accede per concorso (TUEL art. 97 e
98).
In
particolare, il segretario coordina i dirigenti e sovrintende allo svolgimento
delle loro funzioni; ha funzioni consultive nei confronti del Consiglio e della
Giunta (di cui verbalizza le sedute); può rogare i contratti nei quali l'ente è
parte.
Oltre
a queste, al segretario possono essere attribuite ulteriori funzioni per
statuto e regolamento oppure su impulso del sindaco o del presidente della
provincia. Il segretario, inoltre, svolge funzioni in materia di prevenzione
della corruzione e di controllo interno dell'ente nonché di trasparenza.
Il sindaco e il presidente della provincia
nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata
corrispondente dell'organo che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento
di revoca deve essere motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può
avvenire solo per violazione dei doveri di ufficio (TUEL art. 100). Il
provvedimento di revoca è comunicato dal prefetto all'Autorità nazionale
anticorruzione (ANAC) che si esprime entro trenta giorni. Decorso tale termine,
la revoca diventa efficace, salvo che l'ANAC rilevi che la stessa sia correlata
alle attività svolte dal segretario in materia di prevenzione della corruzione
(L. 190/2012, art. 1, co. 82).
La gestione dell’albo dei segretari
comunali e provinciali spetta attualmente al Ministero dell’interno. Nel XVI
legislatura, infatti, è stata operata una profonda riforma della disciplina dei
segretari comunali e provinciali con l'abrogazione dell'Agenzia per la gestione
dell'albo dei segretari comunali e provinciali ad opera del decreto-legge n. 78
del 2010 (art. 7, comma da 31-ter a 31-septies)
e l'affidamento della gestione dell'albo al Ministero dell'interno.
È
stata così ripristinata la disciplina in vigore prima del 1997, quando è stata
istituita l'Agenzia che aveva sostituito il Ministero dell'interno quale datore
di lavoro dei segretari (L. 127/1997, c.d. "Bassanini 2"). A quanto previsto
dal decreto-legge n. 78 è stata data attuazione con il decreto
interministeriale del Ministero dell'interno e del Ministero dell'economia e
delle finanze del 23 maggio 2012, con il quale è stata stabilita la data di
effettivo esercizio delle funzioni trasferite e sono state individuate le
risorse umane, strumentali e finanziarie riallocate presso il Ministero
dell'interno. Successivamente, il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 ha
istituito il Consiglio direttivo per la gestione dell'Albo dei segretari
comunali e provinciali presso il Ministero dell'interno, già in parte
disciplinato dal citato decreto ministeriale del 23 maggio (art. 10, commi
7-8). Inoltre, al fine del contenimento della spesa pubblica, il medesimo
provvedimento ha disposto la soppressione della Scuola Superiore per la
formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione
locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e
consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6).
Sempre
nell'ottica della spending review, vanno
inquadrati i limiti alle assunzioni dei segretari comunali e provinciali
disposte dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (art. 14, comma 6), ai sensi
del quale a decorrere dal 2012 le assunzioni dei segretari comunali e
provinciali sono autorizzate per un massimo dell'80% delle cessazioni dal
servizio, con le modalità di cui all'articolo 66, comma 10, del D.L. n.
112/2008.
Negli
ultimi anni, inoltre, ai segretari sono state attribuite nuove funzioni in materia di anticorruzione e
controllo interno. In particolare, la legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d.
legge anticorruzione) ha individuato nel segretario comunale e provinciale il
responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali, salvo
diversa e motivata determinazione (art. 1, co. 7).
In
base alla legge, infatti, le pubbliche amministrazioni centrali e gli enti
locali individuano un responsabile della
prevenzione della corruzione. Nelle prime, questi è scelto di norma tra i
dirigenti di ruolo di prima fascia in servizio, mentre negli enti locali
coincide con il segretario, salva diversa motivazione (co. 7). Il responsabile
(co. 8 e 10): propone all'organo di indirizzo politico l'adozione del piano di
prevenzione della corruzione, ne verifica poi l'attuazione e la sua idoneità,
proponendo eventuali modifiche dello stesso in caso di inosservanza o
malfunzionamento; definisce, entro il 31 gennaio di ogni anno, procedure idonee
per selezionare e formare il personale destinato ad operare nei settori più esposti
al rischio di corruzione.
Attualmente,
il segretario svolge altresì le funzioni in materia di trasparenza dell'amministrazione introdotte dal decreto legislativo
33/2013, adottato in attuazione della delega prevista dalla legge
anticorruzione (art. 43).
Il D.Lgs. 33, che ha riordinato la disciplina riguardante gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni, recentemente modificato, dispone che all'interno di
ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione (e
quindi negli enti locali il segretario) svolge anche, di norma, le funzioni di
responsabile per la trasparenza con i seguenti compiti: controllare
l'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione ed,
eventualmente segnalare i casi di mancato o ritardato adempimento; aggiornare
il programma triennale per la trasparenza e l'integrità; assicurare la regolare
attuazione dell'accesso civico (si tratta di un nuovo istituto introdotto dal medesimo
D.Lgs. 33 sulla base del quale ciascuno ha il diritto
di accedere a documenti dell'amministrazione - per i quali esiste l'obbligo di
pubblicazione - nei casi in cui questa è stata omessa).
Da
ultimo, il ruolo svolto dal segretario nell'ambito dei controlli interni degli
enti locali, è stato rafforzato ad opera del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito dalla L. 213/2012 (art. 3).
Per
quanto riguarda il trattamento economico
del segretario comunale e provinciale, si ricorda che di recente (art. 10 DL 24
giugno 2014, n. 90) è stata soppressa l'attribuzione ai segretari comunali e
provinciali delle quote loro spettanti dei diritti di segreteria e del diritto
di rogito, che sono ora interamente acquisiti ai bilanci degli enti locali. Gli
effetti dell'abolizione sono in parte attenuati per i segretari che non hanno
la qualifica dirigenziale e per quelli che prestano la loro opera presso enti
locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale; una quota dei diritti di
segreteria spettanti ai comuni è comunque attribuita ai predetti segretari
quale diritto di rogito in misura non superiore ad un quinto dello stipendio.
Sono fatte inoltre salve le quote maturate prima della data di entrata in
vigore del decreto-legge. È infine previsto che il rogito da parte del
segretario avviene esclusivamente su richiesta dell'ente locale.
Si
ricorda che con il DPCM 17 maggio 2016 il Ministero dell'interno è stato autorizzato
ad assumere a tempo indeterminato n. 249 unità di segretari comunali e
provinciali del corso-concorso COA V, a valere sulle cessazioni relative al
triennio 2013-2015.
Ai sensi del comma 1,
i segretari comunali e provinciali confluiscono nel ruolo dei dirigenti locali. Si tratta dei segretari comunali, già
iscritti nell'albo nazionale, soppresso dal comma 3, e collocati nelle fasce professionali A e B (ossia quelli
che possono essere nominati nei comuni sopra i 3.000 abitanti); mentre quelli
collocati nella fascia C (fino a 3.000 abitanti), come si vedrà al comma 5,
sono immessi in servizio come funzionari per i primi due anni effettivi, fatta
salva la possibilità di fare richiesta per gli uffici dirigenziali he si
rendano disponibili.
I segretari comunali e provinciali con un incarico in essere
continuano ad esercitarlo fino alla naturale
scadenza e mantengono il relativo trattamento economico. Fino alla scadenza
di tutti gli incarichi vi sarà quindi una fase di coesistenza delle diverse
figure (segretari comunali e provinciali, dirigenti e funzionari).
I suddetti soggetti, collocati nelle fasce professionali A e B (comma 2) vengono assunti
dalle amministrazioni che conferiscono loro incarichi dirigenziali, “nei limiti delle dotazioni organiche”.
Andrebbe valutata
l’opportunità di specificare espressamente le modalità di assunzione nel caso
di unione di comuni.
Il nuovo art. 27-bis, comma 3, attribuisce infatti ad una convenzione la definizione
delle modalità salvo il caso dell’unione dei comuni.
In proposito, si ricorda che l’art. 32, comma 5-ter, del d. lgs.
267/2000 (TUEL) - di cui lo schema di
decreto legislativo in commento dispone l’abrogazione - dispone che il presidente dell'unione di comuni si
avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò
comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica.
A sua volta, l’art. 1, comma 450, della legge 190 del 2014
(legge di stabilità 2015) prevede che per i comuni che esercitano
obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione,
le funzioni fondamentali di cui all’art. 14 del DL 78/2010, le spese di
personale e le facoltà assunzionali sono considerate
in maniera cumulata fra gli enti
coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i
vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l'invarianza della spesa
complessivamente considerata.
Ai sensi del comma 3,
come anticipato, a decorrere dall’effettiva costituzione del ruolo dei
dirigenti la figura del segretario
comunale e provinciale è abolita, e
il relativo albo nazionale è soppresso.
Inoltre, mentre, come si è detto, i segretari di fascia A e
B con incarico vengono assunti dalle amministrazioni locali, lo stato giuridico
ed economico dei soggetti delle medesime fasce privi di incarico, rimangono comunque disciplinati dalle disposizioni
vigenti e il trattamento economico rimane a carico del Ministero dell’interno.
Riguardo alle disposizioni vigenti, si ricorda che l’art. 101 del d. lgs.
267/2000 (TUEL) – di cui l’art. 15 dello schema di decreto legislativo
dispone l’abrogazione – reca norme
relative alla mobilità e alla messa in disponibilità dei segretari comunali e
provinciali.
Tale previsione stabilisce che il segretario comunale o
provinciale non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di due anni. Durante il
periodo di disponibilità il segretario rimane iscritto all'albo ed è posto a
disposizione dell'Agenzia autonoma per le attività dell'Agenzia stessa o per
l'attività di consulenza, nonché per incarichi di supplenza e di reggenza,
ovvero per l'espletamento di funzioni corrispondenti alla qualifica rivestita
presso altre amministrazioni pubbliche che lo richiedano con oneri a carico
dell'ente presso cui presta servizio. Per il periodo di disponibilità al
segretario compete il trattamento economico in godimento in relazione agli
incarichi conferiti.
Durante il periodo in cui il segretario comunale o provinciale
è utilizzato in posizione di distacco, comando, aspettativa, fuori ruolo o
altra analoga posizione presso altre amministrazioni pubbliche e in ogni altro
caso previsto dalla legge, il termine di collocamento in disponibilità resta
sospeso.
Nel caso di collocamento in disponibilità per mancato
raggiungimento di risultati imputabile al segretario oppure motivato da gravi e
ricorrenti violazioni dei doveri d'ufficio, allo stesso, salva diversa
sanzione, compete il trattamento economico tabellare spettante per la sua
qualifica detratti i compensi percepiti a titolo di indennità.
Decorsi due anni senza che abbia preso servizio in qualità di
titolare in altra sede il segretario viene collocato d'ufficio in mobilità presso altre pubbliche
amministrazioni nella piena salvaguardia della posizione giuridica ed
economica
Al contempo, il comma
4 dispone, per i segretari comunali e provinciali, collocati nelle fasce
professionali A e B e confluiti nel ruolo unico dei dirigenti degli
enti locali, ma privi di incarico alla data di entrata in vigore dello schema
di decreto in esame, che, decorsi quattro
anni dall’inquadramento nel ruolo senza aver ottenuto un incarico
dirigenziale, cessano dallo stesso e
il loro rapporto di lavoro si risolve.
È disposta l’applicazione di previsto dall'articolo 23-ter di cui all'articolo 19 del decreto
legislativo 165/2001, introdotto dal presente provvedimento, che disciplina in
generale i dirigenti privi di incarico
(vedi supra).
Si ricorda peraltro che la nuova disciplina dell’art. 23-ter fa riferimento ad un arco temporale di due anni, scadenzando
fasi e adempimenti, dopo il quale il dirigente privo di incarico decade dal
ruolo. Andrebbe pertanto valutata
l’opportunità di coordinare le previsioni ivi contenute con il termine più
ampio di 4 anni previsto dal comma 4.
Il comma 5 ha ad
oggetto il passaggio nell’ambito del personale degli enti locali dei segretari comunali e provinciali, già
iscritti all’Albo, di fascia C
(ossia di quelli che possono essere nominati nei comuni fino a 3.000 abitanti)
e dei vincitori di procedure concorsuali
di ammissione al corso di accesso in carriera, già avviate alla data di entrata
in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124 (ossia al 28 agosto 2015). Tali
soggetti sono immessi in servizio come funzionari
per 2 anni effettivi, al termine dei
quali l’amministrazione presenta una relazione
con una valutazione di merito sul
servizio prestato alla Commissione per la dirigenza locale, di cui al comma 9
dell’art. 19.
In base agli esiti della relazione, elaborata dopo 2 anni di
servizio:
in caso di valutazione
positiva, l'amministrazione presso la quale il vincitore ha prestato
servizio immette in ruolo il
dipendente come dirigente, che viene conseguentemente iscritto nel Ruolo della
dirigenza locale, e può conferirgli un incarico dirigenziale senza l'espletamento della procedura
comparativa con avviso pubblico.
Si ricorda che per la nomina dei dirigenti apicali, espressamente prevista dal nuovo art. 27-bis,
comma 1, è richiamata l’applicazione della procedura per il conferimento dell’incarico di cui
all’art. 19-ter, comma 6 (la scelta è
comunicata alla Commissione per la dirigenza che verifica il rispetto dei
requisiti e dei criteri fissati dall’amministrazione interessata).
in caso di valutazione negativa, l'interessato rimane
in servizio per un altro anno, al termine del quale l'amministrazione trasmette
una nuova valutazione alla suddetta Commissione. Successivamente, in caso di ulteriore
valutazione negativa, l'interessato non è ammesso a nuova valutazione, e rimane
in servizio come funzionario.
La norma fa salvo
il caso in cui sia conferito a tali soggetti l'incarico di direzione apicale in sede di prima applicazione del decreto, ai
sensi del comma 6 (vedi infra).
Ulteriori previsioni
sono dettate dai periodi secondo, terzo e quarto del comma 5 (che per maggiore chiarezza della norma
andrebbe valutato di postporre alla fine del comma).
Viene, in particolare, stabilito che gli enti locali presso i quali nei
“successivi due anni” (andrebbe chiarito
se i due anni decorrono dall’immissione in ruolo come funzionari dei suddetti
soggetti o una volta decorso il biennio come funzionari) sono disponibili uffici dirigenziali,
possono richiedere alla Commissione per la dirigenza degli enti locali l’assegnazione
di tali soggetti previa presentazione di un progetto professionale e formativo di inserimento. La Commissione
seleziona quindi un numero di progetti
corrispondente al numero delle richieste. I segretari, con priorità per coloro
che hanno maggiore anzianità nella fascia, scelgono
l'amministrazione di destinazione e sono assegnati anche in soprannumero, e
comunque nell'ambito delle risorse disponibili. Qualora il numero dei progetti
presentati sia inferiore a quello delle richieste quelli ulteriori sono
assegnati alle amministrazioni statali, secondo le previsioni dell'articolo 4,
comma 3-quinquies, del decreto-legge
101/2013.
L’articolo 4, comma 3-quinquies,
del D.L. 101/2013 ha stabilito (dal 1° gennaio 2014) che il reclutamento dei
dirigenti e di tutte le figure professionali comuni alle pubbliche
amministrazioni di cui all’articolo 35, comma 4 del D.Lgs.
165/2001 (si tratta delle seguenti amministrazioni che abbiamo più di 200 unità
di dipendenti: amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo,
agenzie - compresa quella per la gestione dell’albo dei segretari comunali e
provinciali -, enti pubblici non economici ed enti di ricerca; restano esclusi
regioni, enti locali e sanità) si debba svolgere attraverso concorsi unici, organizzati dal
Dipartimento della funzione pubblica, previa ricognizione del fabbisogno presso
le amministrazioni interessate (nonché nel rispetto dei vincoli finanziari in
materia di assunzione a tempo indeterminato). Qualora le sedi vacanti
riguardino amministrazioni ricadenti nella medesima regione il richiamato
concorso può essere svolto in ambito regionale. Infine, è prevista la facoltà,
per le amministrazioni richiamate in precedenza, di assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di
concorso predisposte dal Dipartimento
della funzione pubblica (fino al loro esaurimento), provvedendo a
programmare le quote annuali di assunzioni. In ogni caso restano ferme le
disposizioni di cui al precedente comma 3 ed al successivo comma 6 e quelle in
materia di corso-concorso bandito dalla Scuola nazionale dell’amministrazione
(di cui al D.P.R. 70/2013).
Al comma 5, quarto
periodo, appare opportuno chiarire la portata del rinvio ivi previsto
all'articolo 4, comma 3-quinquies, del D.L. 101/2013 (che, in gran parte,
risulta superata dalle nuovo disposizioni del provvedimento sull’accesso alla
dirigenza) e, in particolare, se l'assegnazione alle amministrazioni statali
(dei segretari comunali collocati nella fascia professionale C, nonché dei
vincitori delle richiamate procedure concorsuali) avvenga in via diretta da
parte del Dipartimento della funzione pubblica oppure debba essere disposta
solo all'esito delle procedure concorsuali ivi previste.
Il comma 6, già
richiamato, ha per oggetto il passaggio delle funzioni tra segretari e
dirigenti apicali prevedendo che gli enti locali, privi di un direttore
generale, conferiscono l’incarico di dirigente
apicale (figura istituita dall’art. 27-bis,
vedi sopra) ad uno dei soggetti di cui al comma 1 e 5.
La disposizione ha carattere transitorio in quanto si applica per non più di tre anni
dall’entrata in vigore del provvedimento in esame e si applica sia agli ex
segretari di fascia A e B (ossia quelli richiamati al comma 1), sia quelli di
fascia C e i vincitori di concorso (comma 5). Nel secondo caso, l’interessato
prima di essere iscritto nel Ruolo dei dirigenti deve aver ricoperto l’incarico
di dirigente apicale per almeno 18 mesi.
Il capo VII (composto dal solo art. 11) reca una serie di
modifiche ed integrazioni alla disciplina vigente relativa ai compiti ed alle attribuzioni dei dirigenti
di uffici dirigenziali generali e, in generale, dei dirigenti.
In particolare, l’art. 15 del d. lgs.
165/2001, che reca disposizioni generali relative ai dirigenti, viene modificato
(comma 1, lettera a)) al fine di:
sopprimere la previsione dell’articolazione della dirigenza
nelle due fasce dei ruoli, come
previsto dalla legge delega (art. 11 legge 124/2015);
sopprimere il riferimento alle “strutture
organizzative affidate alla direzione del dirigente generale” mantenendo il
principio generale in base al quale in ciascuna struttura organizzativa il
dirigente preposto all'ufficio di più elevato livello è sovraordinato al
dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore;
prevedere, in via generale (quindi non solo con
riferimento alle regioni) che il dirigente cui sono conferite funzioni di
coordinamento è sovraordinato, limitatamente alla durata dell'incarico, al
restante personale dirigenziale.
A sua volta è oggetto di una serie di modifiche (comma 1, lettera b)) l’art. 16 del d. lgs. 165/2001,
che attribuisce dirigenti di uffici
dirigenziali generali una serie di compiti e poteri.
Inoltre, l’art. 2 dello schema di decreto legislativo – che
modifica l’art. 13 del d. lgs. 165/2001 - dispone l’applicazione
delle previsioni degli articoli 16 e 17 del d. lgs.
165/2001 a tutte le amministrazioni
pubbliche (quindi statali, regionali e locali).
A seguito delle modifiche apportate questi sono in
particolare così individuati:
- la formulazione di proposte e pareri al
Ministro o – come aggiunto dalla disposizione in commento alla luce
dell’applicazione della norma all’intero Sistema della dirigenza pubblica - all’organo di vertice politico nelle
materie di sua competenza;
- la proposta di risorse e di profili
professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio, anche al
fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno
di personale;
- la cura dell'attuazione dei piani, programmi
e direttive generali definite dal Ministro o– come aggiunto dallo schema di
decreto in commento – dall’organo di
vertice politico, rispondendo della relativa attuazione direttamente nei confronti dello stesso
e l’attribuzione ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici
progetti e gestioni; la definizione degli obiettivi che i dirigenti devono
perseguire e l’attribuzione delle conseguenti risorse umane, finanziarie e
materiali.
Lo schema di decreto prevede quindi
(comma 1-ter) una “procedimentalizzazione”
delle fasi della definizione del programma ai fini del conferimento
dell’incarico.
Si ricorda che, in base al nuovo art. 19-bis, comma 6, nel
caso di conferimento degli incarichi dirigenziali generali, ivi inclusi quelli
di segretario generale e Capo dipartimento, di cui all'articolo 19-quater, comma 1, il contratto indica il programma assegnato
allo stesso e i tempi dì realizzazione,
nonché gli eventuali premi, nei limiti consentiti dai contratti collettivi di
lavoro.
Inoltre, ai sensi del nuovo comma 1-ter dell’art. 21 per i dirigenti titolari di incarichi dirigenziali
generali costituisce mancato
raggiungimento degli obiettivi la mancata realizzazione del programma sottoscritto unitamente al
contratto di lavoro. Viene a tal fine previsto che la procedura di
contestazione, finalizzata ad accertare la responsabilità dirigenziale, deve
essere recepita in apposito atto dell'amministrazione di appartenenza, che deve
prevedere le modalità di rinegoziazione degli obiettivi e programmi con
tempistica tale da garantire l’organo di vertice sulla rimodulazione
dell'obiettivo, così da consentirne il raggiungimento ancorché con modalità e
tempi diversi, ovvero l'individuazione di soluzioni alternative.
In base alle nuove previsioni, i piani, programmi e direttive generali sono “oggetto di negoziazione” al momento del conferimento dell'incarico,
e possono essere rivisti periodicamente e con cadenze almeno semestrali, anche
in ragione di sopravvenute difficoltà di budget,
ovvero non ascrivibili al dirigente generale, e non preventivabili al momento
del conferimento.
La finalità appare quella di riprendere il modello di
“negoziazione” degli incarichi, proprio del settore privato, così da disporne
l’applicazione al settore pubblico.
È specificato che la negoziazione costituisce atto accessorio al conferimento
dell'incarico e ha valenza pluriennale in relazione alla durata dello stesso.
Il dirigente generale, al fine di sottoscrivere la stessa, acquisisce preventive informazioni sulle
disponibilità strutturali e finanziarie utilizzabili per l'espletamento
dell'incarico, e contribuisce alla elaborazione di un cronoprogramma e degli
indicatori valutabili per la realizzazione del mandato conferitogli.
In caso di “cambiamento
dell'amministrazione di riferimento” (previsione
che andrebbe maggiormente specificata), prima della scadenza dell'incarico
dirigenziale, si procede a nuova
negoziazione degli obiettivi per il tempo residuo di espletamento dello
stesso, entro 3 mesi
dall'insediamento della nuova amministrazione.
- l’adozione degli atti relativi all'organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale, nonché degli
atti e dei provvedimenti amministrativi;
Si ricorda che in
base al vigente art. 16, co. 4, d. lgs. 165/2001 gli
atti e i provvedimenti adottati dai preposti al vertice e dai dirigenti di
uffici dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico.
- l’esercizio dei poteri di spesa e quelli di
acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo
quelli delegati ai dirigenti; in relazione a tale attività gestionale sono
altresì titolari – come aggiunto dallo schema di decreto in commento – in via esclusiva della responsabilità
amministrativo-contabile;
Come si è detto, l’istituto della responsabilità amministrativo-contabile è stato interessato, a
partire dagli anni ’90, da un rilevante processo di riforma che ha
profondamente inciso, non solo sulla relativa disciplina normativa, ma
soprattutto sulla sua collocazione nell’ordinamento contabile. Nella nuova conformazione normativa dell’istituto
assumono particolare rilievo alcuni aspetti, tra i quali l’introduzione del
“principio della personalità” della responsabilità, la limitazione del criterio
di imputazione dell’evento dannoso alla colpa grave o al dolo, l’esimente della
buona fede, secondo i criteri enucleati dalla giurisprudenza della Corte dei
conti, per gli organi politici, la considerazione dei vantaggi conseguiti dalla
pubblica amministrazione o dalla comunità amministrata.
- la decisione sui ricorsi gerarchici contro
gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti;
- il concorso alla definizione di misure idonee
a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto
da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti;
- la comunicazione delle informazioni richieste
dal soggetto competente per l'individuazione delle attività nell'ambito delle
quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte
alla prevenzione del rischio medesimo e il relativo monitoraggio.
Inoltre, nuovi compiti
e funzioni posti in capo ai dirigenti di uffici dirigenziali generali, aggiunti
dallo schema di decreto in commento riguardano:
- il monitoraggio
e la rendicontazione dell'attività della struttura (l-quinquies)), segnalando tempestivamente l'avvenuto scostamento o, ove
possibile, il pericolo di scostamento dagli obiettivi di cui al programma di
mandato negoziato con l’organo di vertice politico al momento del conferimento
dell'incarico, onde consentirne la “ricalibrazione”
in tempo utile, senza danno per l'attività amministrativa, evitando così di
incorrere nelle inadempienze di cui all'art 21 (che disciplina i casi di
responsabilità dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi).
Per lo svolgimento di tale attività viene espressamente
previsto (comma 1-bis) che i
dirigenti di uffici dirigenziali generali si avvalgono delle apposite strutture
competenti in materia di valutazioni, per l'individuazione di obiettivi
personalizzati nell'ambito degli obiettivi della struttura di appartenenza. Peraltro andrebbe valutato se tale
previsione non riguardi più direttamente le funzioni di cui alla nuova lettera
l-sexies) (v. immediatamente infra).
- la valutazione
dei dirigenti e responsabili dei procedimenti amministrativi assegnati alla
propria struttura (l-sexies)), nel rispetto del
principio del merito, avuto comunque riguardo ad una serie di elementi e
fattori.
Tra questi il testo richiama:
la capacità di gestione delle risorse umane assegnate alla struttura, evidenziata dal livello di
raggiungimento degli obiettivi;
la dimostrata capacità
valutativa e di controllo sulle presenze e sull'apporto motivazionale di
ciascun dipendente;
la tempestiva individuazione di fattori di rischio, anche di illeciti, o comunque di condotte
lesive per l'efficienza e l'immagine della pubblica amministrazione, con
conseguente· rimozione degli stessi;
le garanzie di trasparenza;
l’individuazione di metodologie migliorative e
coinvolgenti l'utenza nella
valutazione dell'operato della propria struttura.
Si ricorda che tra i criteri di delega (art. 11 legge
124/2015) è espressamente previsto, con riferimento alla valutazione dei
risultati, il rilievo dei suoi esiti per il conferimento dei successivi
incarichi dirigenziali e la necessità di costruzione del percorso di carriera
in funzione degli esiti della valutazione.
Ai fini del conferimento degli incarichi è altresì richiamata
la rilevanza delle attitudini e delle competenze del singolo dirigente, dei
precedenti incarichi e della relativa valutazione.
Alle Commissioni per la dirigenza statale è attribuito inoltre
il controllo del concreto utilizzo dei sistemi
di valutazione al fine del conferimento e della revoca degli incarichi.
In corrispondenza con le nuove funzioni attribuite ai dirigenti di uffici dirigenziali
generali viene posto in capo ai dirigenti
(lettera c)) il compito di coadiuvare il dirigente generale nel
monitoraggio delle presenze del personale, e nella individuazione di fattori di
criticità nella realizzazione del programma negoziato dal dirigente generale
con il vertice politico, segnalando
tempestivamente problematiche e proponendo soluzioni correttive.
I dirigenti sono inoltre titolari in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile per
l'attività gestionale, ancorché derivante da atti di indirizzo dell'organo di
vertice politico. Tale previsione sembra riferirsi – in corrispondenza con il
nuovo testo dell’art. 16, comma 1, lett. d)), che prevede analoga disposizione in
capo ai titolari di uffici dirigenziali generali - agli uffici delegati ai dirigenti da parte dei titolari di uffici
dirigenziali generali, ai sensi della suddetta lettera d).
Il dirigente apicale negli enti locali
Il nuovo comma 1-quater dell’articolo 16 definisce il
ruolo del dirigente apicale degli enti locali, figura che, ai sensi
del nuovo articolo 27-bis, ogni ente
locale deve nominare in sostituzione del segretario comunale.
Il dirigente apicale degli enti locali è il dirigente al
quale sono attribuiti compiti di
attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa,
controllo della legalità dell'azione amministrativa ed esercizio della funzione
rogante, già esercitata dai segretari comunali e provinciali.
Il dirigente apicale, inoltre, non può essere coordinato da
altra figura di dirigente generale.
Per gli enti locali di minori dimensioni demografiche, nei
quali non sia. prevista la posizione dirigenziale; la funzione di direzione
apicale è svolta in forma associata (come specificato nel nuovo articolo 27-bis).
È fatta salva la possibilità, già prevista dalla normativa
vigente, per i comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, di
attribuire le funzioni dirigenziali ai responsabili degli uffici e dei servizi,
indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, con provvedimento motivato
del sindaco (art. 109, comma 2, D.Lgs. 267/2000 – v. supra).
Infine, si prevede che al dirigente apicale si applicano le
disposizioni in materia di programmazione degli obiettivi stabilite in via
generale per tutti i dirigenti di cui al precedente comma l-ter.
Il capo VIII reca le
disposizioni finali e transitorie, e si compone degli articoli 12 (Definizione
delle modalità di controllo), 13 (Inderogabilità della fonte legislativa), 14 (Termini
per l’adozione di atti normativi di rango secondario) e 15 (Abrogazioni).
Definizione delle modalità di controllo
L’articolo 12 demanda
al decreto legislativo la cui
adozione è prevista dall'articolo 17, della medesima legge 124/2015, entro il 28 febbraio 2017 (per il riordino e la
semplificazione della disciplina in materia di lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche e dei connessi profili di organizzazione
amministrativa) l’individuazione delle forme
di controllo sulle modalità con cui è esercitato dai dirigenti preposti ad
uffici dirigenziali generali il potere “sindacatorio” e di controllo sull'attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti
amministrativi coordinati, nonché di periodica verifica del raggiungimento dei risultati dell’ufficio.
Sono altresì individuate, dal medesimo decreto legislativo,
le modalità di controllo sull'attuazione
del programma, da parte del dirigente generale e dei dirigenti di cui all'articolo
19-ter, comma l (segretario generale
dei ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno
in uffici dirigenziali generali e di livello equivalente, uffici di diretta
collaborazione di cui all’art. 14).
Si ricorda che l’art. 16 del D.Lgs. attribuisce
dirigenti di uffici dirigenziali
generali una serie di compiti e poteri tra cui la definizione degli
obiettivi che i dirigenti devono perseguire e l’attribuzione delle conseguenti
risorse umane, finanziarie e materiali; il concorso alla definizione di misure
idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il
rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti; la
comunicazione delle informazioni richieste dal soggetto competente per
l'individuazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il
rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del
rischio medesimo e il relativo monitoraggio.
Infine, è attribuita agli ordinamenti delle amministrazioni
pubbliche al cui vertice è preposto un segretario
generale, capo dipartimento o
altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale, la
definizione dei relativi compiti e poteri.
A sua volta, l’art. 17 del D.Lgs.
165/2001 attribuisce ai dirigenti,
in particolare, le seguenti funzioni: la formulazione delle proposte e
l’espressione di pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la
cura dell'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai
dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e
provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione
delle entrate; lo svolgimento di tutti gli altri compiti ad essi delegati dai
dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la direzione, il coordinamento ed
il controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei
responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in
caso di inerzia; il concorso all'individuazione delle risorse e dei profili
professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono
preposti anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione
triennale del fabbisogno di personale; la gestione del personale e delle
risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici; la valutazione del personale assegnato ai
propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della
progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità
e premi incentivanti.
In caso di mancato
raggiungimento degli obiettivi della struttura coordinata dal dirigente
generale, o comunque denominato, lo schema di decreto legislativo dispone l’applicazione
dell'articolo 21 del D.Lgs. 165/2001 (come integrato dal
medesimo provvedimento) che disciplina i casi di revoca dell’incarico.
La responsabilità
dirigenziale si fonda, in particolare, sulle previsioni dell’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 che richiama il mancato raggiungimento
degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione o
l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente quali elementi che comportano,
previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare
secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di
rinnovo dell’incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi,
l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del
principio del contraddittorio, revocare prima della scadenza l'incarico
collocando il dirigente a disposizione dei ruoli delle amministrazioni dello
Stato ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del
contratto collettivo. Tale impostazione è stata profondamente modificata con la
legge 145/2002, superando il precedente impianto normativo in base al quale la
responsabilità dirigenziale era ricondotta essenzialmente ai “risultati
negativi della gestione”. Al di fuori di tali ipotesi, in caso di colpevole
violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale
assegnato ai propri uffici, degli standard
quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione può essere disposta la
decurtazione della retribuzione di risultato.
L’articolo 5 dello schema di decreto legislativo aggiunge
alle fattispecie della responsabilità dirigenziale, di cui al citato art. 21, ulteriori
fattori che costituiscono mancato raggiungimento degli obiettivi.
Per completezza, si ricorda che la disposizione di delega (l.
124/2015) prevede, tra i criteri di delega (lettera m) il riordino delle norme
relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile
e disciplinare dei dirigenti, con limitazione della responsabilità disciplinare
ai comportamenti effettivamente imputabili ai medesimi dirigenti e della
responsabilità dirigenziali alle ipotesi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 (mancato raggiungimento degli obiettivi o
inosservanza delle direttive imputabili al dirigente); viene altresì
richiamata, in particolare, la ridefinizione del rapporto tra la responsabilità
amministrativo-contabile e la responsabilità dirigenziale, con particolare
riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per
“l’attività gestionale”.
Inderogabilità della fonte legislativa
L’articolo 13
prevede che le disposizioni del decreto legislativo costituiscono “norme non
derogabili dai contratti o accordi collettivi”.
In linea generale, la privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, operata con il D.Lgs.
29/1993 (cd. prima privatizzazione), successivamente modificato con i decreti
legislativi 396/1997, 80/1998 e 387/1998 (cd. seconda privatizzazione), ha
portato ad una progressiva delegificazione della materia, con cessione di
sovranità da parte della legge e conseguente ampliamento del campo di
applicazione della contrattazione collettiva.
Successivamente, con il D.Lgs. 150/2009, di riforma del lavoro pubblico (cd. riforma Brunetta),
la tendenza si è invertita e si è proceduto ad una parziale rilegificazione di materie in
precedenza devolute alla contrattazione collettiva, con una complessiva
risistemazione dei rapporti tra fonte statuale e fonti contrattuali e
l’introduzione di specifici limiti alla contrattazione medesima.
Attualmente, il
rapporto tra legge e contrattazione collettiva è disciplinato dal D.Lgs. 165/2001 (come riscritto dal richiamato D.Lgs. 150/2009).
In particolare, l’articolo 40 dispone che la contrattazione
collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al
rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali.
Le materie espressamente escluse dalla contrattazione
collettiva sono quelle:
·
attinenti all’organizzazione degli uffici;
·
oggetto di partecipazione sindacale;
·
afferenti a specifiche prerogative dirigenziali (gestione delle risorse umane e
organizzazione del lavoro);
·
relative al conferimento e alla revoca degli
incarichi dirigenziali (v. anche art. 19, c. 12-bis);
·
di cui all’art. 2, c. 1, lett.
c), L. 421/1992.
Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla
valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento
accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione
collettiva è invece consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di
legge.
L’articolo 2, comma 3-bis,
infine, sancisce che la nullità di disposizioni contrattuali per violazione di
norme imperative o dei limiti fissati alla contrattazione collettiva non
determina la nullità dell’intero contratto, in quanto esse sono sostituite di
diritto dalle disposizioni previste dalle norme imperative (come previsto, ad
esempio, dalle disposizioni relative alla responsabilità dei dipendenti
pubblici ex art. 55 e ss. del D.Lgs. 165/2001).
Termini per l’adozione di atti normativi di rango secondario
L’articolo 14
dello schema di decreto legislativo specifica che entro il termine di 90 giorni dall’entrata in vigore del
medesimo decreto sono adottati:
- il
decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri di cui all’art. 24,
comma 8 (il riferimento è presumibilmente al comma 7, considerato che il comma 8
non fa riferimento all’adozione di DPCM), in materia di trattamento economico dei dirigenti;
L’art. 24, comma 7, peraltro, che demanda ad un dPCM, di concerto con
il MEF, la definizione di criteri e limiti delle compatibilità finanziarie
per garantire l’omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale ed
accessorio nell’ambito di ciascun ruolo, già
prevede il termine di 60 giorni per la relativa adozione; occorre dunque
coordinare le due disposizioni;
- il
regolamento che reca la disciplina di
attuazione delle norme del Capo II del D.Lgs.
165/2001 sulla dirigenza (come modificate dal provvedimento in commento), ai
sensi del nuovo art. 28-sexies del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello schema di
decreto legislativo.
Abrogazioni
L’articolo 15
reca le abrogazioni espresse conseguenti all’entrata in vigore dello schema di
decreto legislativo.
In particolare, l’articolo
15 dispone – al comma 1, lettera a)
- l’abrogazione degli articoli 22,
23 e 27 del decreto legislativo 165/2001 che riguardano, rispettivamente, il
Comitato dei garanti (le cui funzioni sono attribuite dal provvedimento alla
Commissione per la dirigenza statale ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. b), n.1)), la disciplina del ruolo dei dirigenti istituito
presso ciascuna amministrazione e l’articolazione in due fasce della dirigenza
statale e le relative forme di mobilità e di accesso.
Nel dettaglio, l’articolo
22 del decreto legislativo 165/2001 disciplina la composizione e le
funzioni del Comitato dei garanti,
chiamato ad esprimere, in base alla legislazione vigente, un parere su tutti i provvedimenti
di cui all'articolo 21, commi 1 e 1-bis del decreto legislativo 165/2001 entro
45 giorni dalla richiesta ed i cui componenti, nel rispetto del principio di
genere, sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Tale
disposizione prevede che il Comitato duri in carica tre anni e l'incarico non sia
rinnovabile. 3. Il parere del Comitato dei garanti viene reso entro il termine di
quarantacinque giorni dalla richiesta; decorso inutilmente tale termine si
prescinde dal parere.
L’articolo 23 del
decreto legislativo 165/2001 recante “Ruolo unico dei dirigenti” prevede
l’istituzione, in ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, del ruolo dei dirigenti,
che si articola nella prima e nella
seconda fascia, nel cui ambito sono altresì definite apposite sezioni in
modo da garantire la eventuale specificità tecnica. In base a tale
disposizione, i dirigenti della seconda fascia sono reclutati attraverso i
meccanismi di accesso; a loro volta, i dirigenti della seconda fascia
transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di
uffici dirigenziali generali o equivalenti, per un periodo pari almeno a cinque
anni senza essere incorsi nelle misure previste per le ipotesi di
responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili, ovvero nel
momento in cui si verifica la prima disponibilità di posto utile, tenuto conto,
quale criterio di precedenza ai fini del transito, della data di maturazione
del requisito dei cinque anni e, a parità di data di maturazione, della
maggiore anzianità nella qualifica dirigenziale.
L’articolo 23 prevede altresì che sia assicurata la mobilità dei dirigenti, nei limiti dei
posti disponibili, e demanda ai contratti o accordi collettivi nazionali la
disciplina, secondo il criterio della continuità dei rapporti e privilegiando
la libera scelta del dirigente, degli effetti connessi ai trasferimenti e alla
mobilità in generale in ordine al mantenimento del rapporto assicurativo con
l'ente di previdenza, al trattamento di fine rapporto e allo stato giuridico
legato all'anzianità di servizio e al fondo di previdenza complementare.
Stabilisce inoltre che la Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica curi una banca dati informatica contenente i dati relativi ai ruoli delle
amministrazioni dello Stato.
L’articolo 27 del
decreto legislativo 165/2001 recante “Criteri di adeguamento per le pubbliche
amministrazioni non statali” prevede che le regioni a statuto ordinario,
nell'esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e
le altre pubbliche amministrazioni, nell'esercizio della propria potestà
statutaria e regolamentare, adeguino ai principi ivi richiamati i propri
ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità. Gli enti pubblici non
economici nazionali sono chiamati ad adeguarsi, anche in deroga alle speciali
disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di
organizzazione. L’articolo 27 stabilisce altresì l’obbligo per le suddette pubbliche
amministrazioni di trasmettere, entro due mesi dalla adozione, le
deliberazioni, le disposizioni ed i provvedimenti attuativi adottati alla Presidenza
del Consiglio dei ministri, che ne cura la raccolta e la pubblicazione.
L’articolo 15 dispone
– al comma 1, lettera b) -
l’abrogazione, a seguito della nuova disciplina dettata per la dirigenza degli
enti locali e per i segretari comunali e provinciali, degli articoli 32, comma
5-ter, 97, 98, 99, 100, 101 e 106 del decreto legislativo 267/2000 (TUEL) che
riguardano, rispettivamente:
le modalità di avvalimento di un unico segretario
comunale nel caso di unione dei comuni;
L’articolo 32, comma 5-ter,
del TUEL prevede che il presidente dell'unione di comuni si avvale del
segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti
l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica. Stabilisce inoltre che ai segretari delle unioni di
comuni si applicano le disposizioni dell'articolo 8 della legge 23 marzo 1981,
n. 93, che disciplina l’attività dei segretari dei comuni montani.
- le previsioni del TUEL relative ai segretari comunali e provinciali.
L’art. 97 del TUEL disciplina il ruolo e le funzioni dei
segretari; l’art. 98 reca la disciplina dell’Albo; l’art. 99 riguarda le
modalità di nomina dei segretari mentre l’art. 100 norme sulla revoca; l’art.
101 reca disposizioni sulla mobilità e messa in disponibilità dei segretari;
l’art. 106 contiene disposizioni transitorie per i segretari.
L’articolo 15 dispone
– al comma 1, lettera c) - l’abrogazione
del dPR 465/1997 che reca disposizioni in
materia di ordinamento dei segretari
comunali e provinciali, con particolare riguardo alla disciplina dell'organizzazione,
del funzionamento e dell'ordinamento contabile della relativa Agenzia, all'amministrazione
dell'albo e alla sua articolazione in sezioni e in fasce professionali, alle
modalità di svolgimento dei concorsi per l'iscrizione all'albo, al passaggio
tra le fasce professionali, al procedimento disciplinare e alle modalità di
utilizzazione dei segretari non chiamati a ricoprire sedi di segreteria.
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