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INDICE

Schede di lettura

§  Lo status dei partiti politici e  i requisiti per la partecipazione alle elezioni 3

- Tabella riepilogativa  5

§  La situazione nei principali Paesi europei 7

- Francia  7

- Germania  8

- Regno Unito  10

- Spagna  12

 

Schede di lettura

 

Lo status dei partiti politici e
i requisiti per la partecipazione alle elezioni

 

 

La situazione giuridica dei partiti politici è disciplinata in maniera diversa nei Paesi presi in considerazione nella presente ricerca, che si basa sull’approfondimento relativo ai principali Paesi europei (Francia, Germania Regno Unito e Spagna), curato dal Servizio Biblioteca della Camera e, per gli altri Paesi, sulle risposte ai quesiti inviati dalla Camera dei deputati ai Paesi del circuito ECPRD (vedi Allegato).

 

Di seguito si dà conto sinteticamente dei principali elementi relativi allo status dei partiti politici e dei requisiti per la loro partecipazione alle elezioni nei 31 Paesi esaminati.

 

Circa la natura giuridica dei partiti politici, molti Paesi richiedono la personalità giuridica (tra questi, l’Austria, il Portogallo, la Spagna e gran parte dei Paesi dell’Europa orientale). In Germania e in Belgio, i partiti sono associazioni di persone, con o senza personalità giuridica (quasi tutti i partiti optano per la seconda possibilità); in Francia, i partiti sono definiti quali persone morali di diritto privato; nel Regno Unito sono associazioni.

 

In 24 Paesi su 31 è prevista la registrazione, la quale peraltro in alcuni casi non è obbligatoria (così in Regno Unito, Canada, Svezia e Svizzera). I Paesi per i quali non è previsto il registro dei partiti politici sono l’Austria, il Belgio, la Danimarca, la Francia, la Germania e l’Islanda.

Nella maggior parte dei Paesi inoltre la legge, in misura più o meno ampia, determina i requisiti minimi dello statuto.

 

Per quanto riguarda la partecipazione alle elezioni, in un primo gruppo di Paesi la partecipazione alle elezioni dei partiti è consentita anche in assenza di registrazione (Andorra, Austria, Belgio, Canada, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania[1], Islanda, Regno Unito, Svezia e Svizzera). In alcuni di questi, la registrazione del partito è perlatro necessaria per avere accesso a benefici di carattere economico (ad esempio, Francia, Regno Unito, Svizzera e Canada) o per poter indicare il nome ed il simbolo del partito sulla scheda elettorale (Regno Unito, dove si vota su singoli candidati in collegi uninominali).

In un secondo gruppo di Paesi il riconoscimento giuridico e la registrazione costituiscono elementi necessari per la presentazione di liste o candidature alle elezioni (Albania, Georgia, Israele, Lettonia, Lituania, Montenegro, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Serbia, Slovacchia, Slovenia, Turchia, Ucraina e Ungheria). In alcuni di questi Paesi, inoltre, prima dell’iscrizione nel registro, ai partiti non è consentito svolgere attività politica (Albania, Montenegro, Portogallo, Serbia, Slovenia).

In un terzo gruppo di Paesi, il riconoscimento giuridico e la registrazione sono necessari per i partiti per prendere parte alle elezioni, ma è in ogni caso ammessa la presentazione di liste o candidature formate da “raggruppamenti di elettori” (Spagna) o candidature indipendenti (Estonia).

 

 

 

 

Tabella riepilogativa

Paese	Natura giuridica	Registrazione	Contenuto minimo statuto	Esclusione dalle elezioni in mancanza di riconoscimento giuridico e/o registrazione
Albania	Persona giuridica	Sì	No	Sì
Andorra	Persona giuridica	Sì	Sì	No
Austria	Persona giuridica	No	Sì	No
Belgio	Associazione di persone, con o senza personalità giuridica	No	No	No
Canada	Organizzazione	Sì, non obbligatoria	No	No
Cipro	Persona giuridica	-	-	-
Danimarca	Organizzazioni private con personalità giuridica	No	No	No
Estonia	Associazioni senza scopo di lucro	Sì	No	Sì (ma possono essere presentate candidature indipendenti)
Finlandia	Associazione	Sì	Sì	No
Francia	Persona morale di diritto privato	No	No	No
Georgia	Persona giuridica	Sì	-	Sì
Germania	Associazione di persone, con o senza personalità giuridica	No	No	No
Islanda	Non ci sono previsioni specifiche	No	No	No
Israele	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Lettonia	Organizzazione politica registrata	Sì	Sì	Sì
Lituania	Persona giuridica di diritto pubblico	Sì	Sì	Sì
Montenegro	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Polonia	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Portogallo	Persona giuridica	Sì	No	Sì
Regno Unito	Associazione	Sì, non obbligatoria	Sì, in caso di registrazione	No
Rep. Ceca	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Romania	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Serbia	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Slovacchia	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Slovenia	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Spagna	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì (ma possono essere presentate liste o candidature indipendenti)
Svezia	Associazione senza scopo lucro, con o senza personalità giuridica	Sì, non obbligatoria	No	No
Svizzera	Associazione, con o senza personalità giuridica, o società semplice	Sì, non obbligatoria	Sì	No
Turchia	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Ucraina	Persona giuridica	Sì	Sì	Sì
Ungheria	Persona giuridica	Sì	No	Sì

 

La situazione nei principali Paesi europei

Francia

La Costituzione francese recita all’art. 4:

I partiti e i gruppi politici concorrono alla espressione del voto. Essi si formano ed esercitano la loro attività liberamente. Devono rispettare i principi della sovranità nazionale e della democrazia.

Essi contribuiscono all’attuazione del principio enunciato al secondo comma dell’articolo 1, alle condizioni stabilite dalla legge.

La legge garantisce le espressioni pluraliste delle opinioni e l’equa partecipazione dei partiti e gruppi politici alla vita democratica della Nazione.

 

Sotto il profilo giuridico, un partito politico è considerato un’associazione ai sensi della Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Un’associazione può esistere anche senza essere dichiarata, ma per poter ottenere la personalità morale e la capacità giuridica (ad esempio, per aprire un conto bancario, per richiedere sovvenzioni, ecc.) deve essere resa pubblica. Ad esempio, nei tre dipartimenti riuniti sotto la denominazione di Alsazia-Mosella l’associazione deve essere iscritta nell’apposito registro delle associazioni.

Ciononostante, da quando nel 1988 è stata approvata una disciplina del finanziamento dei partiti politici (Loi n. 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique), le concordanti giurisprudenze del Consiglio di Stato e del Consiglio costituzionale hanno precisato ulteriormente il concetto di partito politico, definendolo come una persona morale di diritto privato che soggiace alla normativa sul finanziamento dei partiti, beneficia di un aiuto pubblico e che presenta annualmente i propri rendiconti alla Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Per quel che riguarda la partecipazione alle elezioni, non è richiesto ai partiti politici alcun requisito obbligatorio; gli unici obblighi previsti sono in capo ai singoli candidati.

Tuttavia, il partito che non è costituito come associazione dichiarata in prefettura, bensì come associazione di fatto (groupement de fait), è escluso da una serie di disposizioni:

·     non può sostenere o finanziare i propri candidati (Codice elettorale, art. L. 52-8, secondo comma);

·     non può ricevere finanziamenti pubblici (Legge n. 88-227 sulla trasparenza finanziaria della vita politica, artt. 7-16);

·     non ha accesso ai media pubblici (Codice elettorale, art. L. 167-1, primo comma).

 

Germania

1.       Lo status dei partiti politici

In base all’art. 21, comma 1, secondo periodo, della Legge fondamentale (Grundgesetz - GG) la fondazione di partiti politici è libera. In particolare non è richiesta alcuna autorizzazione statale per la loro fondazione. Anche la scelta della forma giuridica non è stabilita da disposizioni di legge. I partiti sono associazioni di persone fisiche liberamente costituite ai sensi dell’art. 9, comma 1, della Legge fondamentale, che si basano sulle norme di diritto privato relative alle associazioni contenute nei §§ 21-79 del Codice civile (Bürgerliches Gesetzbuch - BGB). Nella prassi i partiti optano di solito per la forma organizzativa dell’associazione senza personalità giuridica. Qualora un partito intenda organizzarsi come associazione legalmente responsabile, è richiesta l’iscrizione nel registro delle associazioni (§ 21 BGB).

L’art. 21, comma 1, GG stabilisce inoltre che l’ordinamento interno dei partiti debba essere conforme ai principi democratici e richiede che essi rendano conto pubblicamente della provenienza e dell’utilizzo dei loro mezzi finanziari e dei loro beni.

Ulteriori dettagli in merito al concetto di partito e ai requisiti in materia di organizzazione dei partiti politici sono contenuti nella legge sui partiti (Parteiengesetz – PartG). In essa sono disciplinati anche i presupposti in base ai quali i partiti partecipano al finanziamento statale (§§ 18 ss. PartG).

Il § 2 PartG definisce la caratteristica di partito di un’associazione nel modo seguente:

(1) I partiti sono associazioni di cittadini che in modo permanente, o per un lasso di tempo prolungato, intendono concorrere alla formazione della volontà politica al livello dello Stato federale o di un Land, nonché contribuire alla rappresentanza del popolo nell'ambito del Bundestag o di un Parlamento regionale (Landtag), purché essi - sulla base del quadro complessivo dei rapporti in cui risultano inseriti concretamente, e in particolare sulla scorta dell'ampiezza e stabilità della loro struttura organizzativa, del numero dei loro iscritti e della loro presenza tra l'opinione pubblica - offrano una sufficiente garanzia di serietà nel perseguimento di tali finalità. I membri di un partito possono essere solo persone fisiche.

(2) Un'associazione perde il suo status giuridico di partito qualora non abbia partecipato per un periodo di sei anni con proprie liste ad un'elezione per il Bundestag o per un Landtag. Lo stesso vale se un’associazione, contrariamente all’obbligo di rendicontazione pubblica, di cui al § 23, non abbia presentato alcun rendiconto per sei anni; trova conforme applicazione il comma 3, quinto periodo, del § 19a.

(3) Associazioni politiche non sono considerate partiti se:

1. i loro iscritti o i membri della loro Direzione politica sono in maggioranza cittadini stranieri; ovvero

2. la loro sede o Direzione politica si trova al di fuori dell'ambito territoriale di applicazione della legge sui partiti.

Riguardo la capacità giuridica di un partito politico la legge sui partiti non si pronuncia. Tuttavia il § 3 PartG prevede che il partito, a proprio nome, possa essere soggetto attivo o passivo di un’azione giuridica (c.d. Parteifähigkeit, capacità di partito). Ulteriori indicazioni relative alla denominazione, al programma e allo statuto di un partito sono contenute nel § 4 e nel § 6 PartG.

2.       I requisiti per la partecipazione alle elezioni

Ai fini della partecipazione alle elezioni l’attribuzione della personalità giuridica di un partito non gioca alcun ruolo in base alla normativa federale.

Vi sono però altri requisiti per la partecipazione dei partiti alle elezioni del Bundestag, contenuti nella legge elettorale federale (§ 18 Bundeswahlgesetz - BWG) e nei §§ 32 ss. del Regolamento elettorale federale (Bundeswahlordnung - BWO).

Per il diritto alla presentazione delle candidature è importante l’accertamento dello status di partito. Ai fini della partecipazione alle elezioni bisogna innanzitutto distinguere se si tratta di un’associazione politica che sia stata o meno ininterrottamente rappresentata dall’ultima elezione nel Bundestag o in un Landtag, sulla base di proprie candidature, da almeno cinque deputati. Si parla anche di partiti “stabilizzati” (etabliert) o partiti “non stabilizzati” (nicht-etabliert). Questi ultimi devono, entro e non oltre il 97° giorno precedente le elezioni, indirizzare al Direttore della Commissione elettorale federale (Bundeswahlleiter) una notifica di partecipazione (Beteiligungsanzeige), che deve soddisfare determinati requisiti. Alla notifica deve essere allegata anche la prova di status di partito ai sensi del § 2, comma 1, primo periodo, PartG. Il riconoscimento dello status di partito politico alle associazioni che intendono concorrere alle elezioni, quale condizione per l’ammissibilità delle liste, spetta quindi, ai sensi del § 18, comma 2, della legge elettorale federale, alla Commissione elettorale federale (Bundeswahlausschuss). Quest’ultima è presieduta da un direttore (Bundeswahlleiter), nominato dal Ministro degli interni federale a tempo indeterminato, che per prassi consolidata è il Direttore dell’Ufficio statistico della Federazione; ne fanno inoltre parte otto membri designati dai partiti in numero proporzionale ai voti di lista conquistati nelle ultime elezioni e due giudici del Tribunale amministrativo federale (Bundesverwaltungsgericht). Ai sensi del § 18, comma 4 BWG, entro il 79° giorno precedente le elezioni, la Commissione elettorale federale dichiara in modo vincolante (e tale decisione sarà poi resa pubblica) quali partiti siano stati rappresentati ininterrottamente nel Bundestag o in un Landtag dall’ultima loro elezione, sulla base di proprie candidature, da almeno cinque deputati (c.d. etablierte Parteien) e quali associazioni, che abbiano notificato la loro partecipazione entro i termini di legge, vanno riconosciute come partiti per le elezioni del Bundestag (c.d nicht-etablierte Parteien). Il riconoscimento di un’associazione politica come partito è il presupposto perché possa partecipare alle elezioni designando proprie candidature. Nel caso in cui la Commissione elettorale, con una maggioranza di due terzi, rifiuti di riconoscere lo status di partito ad un’associazione, questa potrà tuttavia partecipare alle elezioni in qualità di “Gruppo di elettori” (Wählergruppe), ai sensi del § 18, comma 1 in combinato disposto con il § 20, comma 3 BWG, con proprie candidature di collegio (Kreiswahlvorschlägen) relative a singoli candidati (Einzelbeweerber). La compilazione di liste regionali (per il secondo voto) è riservata ai partiti politici in base alla normativa elettorale. Contro la decisione della Commissione elettorale federale è ammesso ricorso alla Corte costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht) entro quattro giorni dalla data in cui tale decisione è stata resa nota. In attesa del giudizio della Corte costituzionale, al più tardi fino al 59° giorno precedente la data fissata per le elezioni, l’associazione è trattata come partito e può quindi presentare candidature secondo le disposizioni previste dalla legge (§ 18, comma 4° BWG). Nell’ambito della procedura di accertamento dei requisiti necessari alla partecipazione alle elezioni, la Commissione elettorale federale può anche decidere, su richiesta, in merito alla qualifica di un’associazione come partito di una minoranza nazionale.

 

Regno Unito

 

La disciplina concernente la costituzione, l’attività e il finanziamento dei partiti politici nel Regno Unito è formata, in alcuni casi, da un complesso di norme di fonte legislativa e statutaria, in altri da regole di buona pratica rimesse alla volontaria adesione dei soggetti destinatari.

In nessun caso è previsto l’obbligo per i partiti di dotarsi della personalità giuridica (la cui nozione comune agli ordinamenti civili continentali, peraltro, non trova nella tradizione giuridica britannica l’esatto corrispondente nella soggettività giuridica tipica delle organizzazioni non imprenditoriali). Gli stessi statuti dei partiti politici non dettano previsioni al riguardo, pur configurando in termini di trust alcune strutture della loro interna articolazione in quanto preposte a compiti di amministrazione patrimoniale fiduciaria (si veda, ad esempio, lo statuto del partito laburista).

È contemplata, tuttavia, la registrazione non obbligatoria dei partiti politici, introdotta dapprima dal Registration of Political Parties Act 1998 e poi compiutamente disciplinata nel quadro del Political Parties, Elections and Referundums Act 2000 (nota anche con l’acronimo PPERA).

La registrazione del partito politico si perfeziona mediante l’apposito procedimento dinanzi alla Electoral Commission (autorità indipendente preposta all’applicazione delle norme in materia di elezioni e di finanziamento dei partiti), che si conclude con l’iscrizione del partito medesimo in un apposito albo pubblico (differenziato, rispettivamente, per la Gran Bretagna e l’Irlanda del Nord). A questo adempimento, da rinnovare ogni anno in relazione all’eventuale aggiornamento delle informazioni depositate, la legge correla una serie di tutele e di agevolazioni per il partito che vi ha provveduto; d’altra parte, la mancata registrazione non ha carattere preclusivo in relazione all’attività del partito e alla sua partecipazione alle elezioni attraverso la presentazione di propri candidati. Tuttavia, sulla scheda di votazione possono apparire solo il nome ed il simbolo di partiti registrati.

Per potersi registrare il partito politico deve avere uno statuto che ne stabilisca le finalità, gli organi direttivi e le modalità organizzative e decisionali (constitution); esso deve altresì conformare la propria struttura ad alcuni requisiti minimi, tra cui la designazione di un leader, di un tesoriere e di un soggetto responsabile per l’uso della denominazione e dei segni distintivi del partito sulle schede elettorali (nominating officer). Su base volontaria, il partito può inoltre dotarsi di ulteriori figure organizzative, come il campaign officer, responsabile per l’osservanza delle norme in materia di spese elettorali previste dalla legge del 2000. A questo riguardo, la registrazione presuppone che il partito si sia dotato di regole di contabilità concernenti la gestione finanziaria e la resocontazione delle spese elettorali (financial scheme, di cui un modello standard è predisposto dalla Electoral Commission).

L’avvenuta registrazione del partito politico (che può modularsi in base al suo ambito territoriale di operatività: locale, regionale oppure nazionale) comporta due principali vantaggi, costituiti, da una parte, dalla tutela del simbolo depositato e della sua esclusiva utilizzazione sulle schede elettorali, e dall’altra dalla garanzia dell’accesso radiotelevisivo relativamente alle trasmissioni di informazione politica (Party political broadcasts) diffuse in occasione delle consultazioni elettorali e referendarie dalle emittenti con obblighi di servizio pubblico, in base al regolamento adottato dall’autorità di settore (Ofcom) e sotto la sua vigilanza.

L’applicazione della legge del 2000 da parte della Electoral Commission ha comportato, all’inizio del 2016, la rimozione dall’elenco dei registered parties del British National Party (BNP) in conseguenza della sua inottemperanza circa la trasmissione, entro i termini stabiliti, dei dati necessari alla registrazione.

Spagna

1.       La personalità giuridica dei partiti politici

 

In Spagna i partiti politici sono disciplinati dalla Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, modificata da ultimo dalla Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo.

In particolare gli artt. 3, 4 e 5 della legge disciplinano il procedimento per la costituzione di nuovi partiti e il riconoscimento della personalità giuridica. La fondazione del partito deve essere formalizzata attraverso un accordo di costituzione pubblico, che deve contenere i dati identificativi dei promotori e dei membri degli organi direttivi provvisori, la denominazione, il domicilio e gli statuti del partito che si intende costituire. È vietato l’utilizzo di denominazioni contenenti termini o espressioni che possano indurre in errore o creare confusione sull’identità del partito, ovvero contrari alla legge o ai diritti fondamentali delle persone o che siano simili, anche foneticamente, alle denominazioni in uso da partiti già esistenti o dichiarati illegali, disciolti o sospesi per decisione giudiziaria (art. 3, comma 1).

L’art. 3, comma 2 (totalmente riformulato dalla legge del 2015), elenca in dettaglio i contenuti minimi che devono essere presenti negli statuti dei partiti politici.

I partiti politici acquisiscono la personalità giuridica con l’iscrizione nel Registro dei partiti politici (Registro de Partidos Políticos) istituito presso il Ministero dell’Interno, previa presentazione dell’atto di fondazione e dei documenti che provano il soddisfacimento dei requisiti previsti dalla legge (art. 3, comma 4).

La richiesta di iscrizione deve essere effettuata dai promotori del partito e, nei venti giorni successivi alla presentazione della relativa documentazione, il Ministero dell’Interno procede all’iscrizione dello stesso nel Registro (art. 4). Tale termine è sospeso in presenza di difetti formali nell’atto di fondazione o nella documentazione che lo accompagna, o quando i proponenti difettino di capacità di partito; in assenza di sospensione, una volta trascorso il termine, l’iscrizione si intende effettuata. È previsto un procedimento di sanatoria dei difetti dei requisiti necessari all’iscrizione, per cui gli indizi di illiceità penale di un partito al momento della sua costituzione e iscrizione nel Registro possono condurre alla dichiarazione del giudice penale, su azione del Pubblico ministero e previa comunicazione al Ministero dell’Interno, della sua illegalità e al conseguente divieto di iscrizione (art. 5).

2.       I requisiti per la partecipazione alle elezioni

L’art. 44, comma 1, della Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LREG), modificata da ultimo dalla Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, prevede che possano presentare candidati o liste di candidati:

·     i partiti o le federazioni iscritti nel relativo registro;

·     le coalizioni costituite ai sensi del comma 2;

·     i raggruppamenti di elettori (agrupaciones de electores) con i requisiti stabiliti dalla legge.

I partiti o le federazioni che stabiliscono un patto di coalizione possono concorrere insieme a un’elezione, comunicandolo alla Giunta elettorale competente nei dieci giorni successivi alla convocazione dei comizi elettorali (art. 44, comma 2).

L’art. 46, ottavo comma, della LREG dispone che le candidature presentate da raggruppamenti di elettori debbano essere accompagnate dai documenti che certificano il numero delle firme richieste per la partecipazione alle elezioni, precisando inoltre che nessun elettore può firmare per più candidati.

Nel dettaglio, l’art. 169, relativo alle elezioni nazionali, prevede, al terzo comma, che i raggruppamenti di elettori, per poter presentare le candidature, debbano esibire le firme certificate di almeno l’1% degli elettori iscritti nel registro elettorale della circoscrizione. In virtù di una modifica introdotta nel 2011, il medesimo articolo stabilisce che i partiti, le federazioni o le coalizioni che non abbiano ottenuto alcun seggio alle precedenti elezioni, dovranno esibire le firme di almeno lo 0,1% degli elettori iscritti nel registro elettorale della circoscrizione.

L’art. 187, riguardante le elezioni locali, prevede per i raggruppamenti di elettori le seguenti soglie per la raccolta di firme:

a)     nei municipi con meno di 5.000 abitanti, almeno l’1% degli iscritti nel registro elettorale del municipio, purché il numero dei firmatari sia più del doppio dei consiglieri da eleggere;

b)     nei municipi compresi tra 5.001 e 10.000 abitanti, almeno 100 firme;

c)     nei municipi compresi tra 10.001 e 50.000 abitanti, almeno 500 firme;

d)     nei municipi compresi tra 50.001 e 150.000 abitanti, almeno 1.500 firme;

e)     nei municipi compresi tra 150.001 e 300.000 abitanti, almeno 3.000 firme;

f)       nei municipi compresi tra 300.001 e 1.000.000 di abitanti, almeno 5.000 firme;

g)     nei municipi con oltre 1.000.000 di abitanti, almeno 8.000 firme.

Infine, l’art. 220, concernente le elezioni al Parlamento europeo, stabilisce che i raggruppamenti di elettori debbano esibire le firme certificate di almeno 15.000 elettori.