Misure di protezione di minori stranieri non accompagnati

3 marzo 2017
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La proposta A.C. 1658-B (on. Zampa ed altri), approvata dalla Camera in prima lettura nella seduta del 26 ottobre 2016, e, successivamente, dal Senato nella seduta del 1° marzo 2017 (A.S. 2583), giunge ora all'esame della Camera.

Durante l'esame del provvedimento al Senato sono state introdotte modifiche relative, in particolare, alla copertura finanziaria di alcune disposizioni (articoli 7, 12, 16 e 21) e ad una maggiore specificazione dell'ambito di applicazione (articolo 11). Nel dossier saranno evidenziate in grassetto corsivo le modifiche apportate nel corso dell'iter svolto presso l'altro ramo del Parlamento.

La proposta di legge introduce una serie di modifiche alla normativa vigente in materia di minori stranieri non accompagnati (MNA) con la finalità di definire una disciplina unitaria organica sui minori stranieri non accompagnati, che al contempo rafforzi gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento e cerchi di assicurare maggiore omogeneità nell'applicazione delle disposizioni in tutto il territorio nazionale.

La materia è attualmente regolata in disposizioni contenute in diversi provvedimenti, principalmente negli articoli 32 e 33 del Testo unico in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286/1998), nonché nel relativo Regolamento di attuazione (D.P.R. n. 394/1999) e nel D.P.C.M. n. 535 del 1999. Specifiche disposizioni sull'accoglienza dei minori non accompagnati sono ora contenute nel decreto legislativo n. 142 del 2015, con cui nel corso dell'attuale legislatura è stata recepita la direttiva 2013/33/UE relativa all'accoglienza dei richiedenti asilo (si cfr. in particolare, artt. 18, 19 e 21).

Con riferimento particolare ai minori non accompagnati "richiedenti protezione internazionale", oltre al menzionato decreto n. 142, si applicano alcune disposizioni del D.Lgs. 25 del 2008 sulle procedure per la domanda di protezione internazionale (art. 19; art. 6, co. 2 e 3; art. 26, co. 5 e 6), e del D.Lgs. 251/2007 (art. 28).

Si ricorda inoltre che il 10 novembre 2016 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il DPCM n. 234/2016 che reca la definizione dei meccanismi per la determinazione dell'età dei minori non accompagnati vittime di tratta, in attuazione dell'articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24.

Sono in particolare disciplinati: la procedura di identificazione ed accertamento dell'età in via amministrativa; le modalità ed i casi di intervento dell'Autorità giudiziaria; il diritto all'informazione; la procedura multidisciplinare per l'accertamento dell'età nonché per l'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento di determinazione dell'età. E' altresì richiamato il principio della presunzione della minore età in pendenza ed in caso di esito dubbio del procedimento di determinazione dell'età

Infine, giova menzionare l'articolo 13, comma 1, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, recante disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto della immigrazione illegale – in corso di conversione in sede parlamentare - che autorizza, tra l'altro, l'assunzione di 60 unità - nell'ambito dell'attuale dotazione organica del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, da inquadrare nell'Area III dei profili di funzionario delle seguenti professionalità: giuridico pedagogica, di servizio sociale; mediatore culturale.

Nel corso del 2016 sono sbarcati sulle coste dell'Italia meridionale 25.846 minori stranieri non accompagnati.

L'andamento degli sbarchi negli ultimi tre anni è illustrato nel grafico che segue, tratto dal "cruscotto statistico" sul sito del Ministero dell'interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione.

Secondo i dati più recenti forniti dal Ministero, nei primi giorni del 2017 (fino al 23 gennaio) si sono registrati ulteriori 395 sbarchi di minori non accompagnati.

Ai fini di un inquadramento del fenomeno degli sbarchi di minori stranieri non accompagnati all'interno del fenomeno degli arrivi di migranti sulle coste italiane, si riporta la seguente tabella:

Conseguentemente, nel 2016 i minori non accompagnati giunti in Italia hanno costituito il 14,2% dei migranti sbarcati, mentre nel 2015 la stessa percentuale si è attestata all'8%. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali cura un rapporto statistico mensile: secondo i dati ivi forniti, al 31 dicembre 2016 i minori stranieri non accompagnati presenti e censiti in Italia erano pari a 17.373 (cui si devono aggiungere gli irreperibili). Di questi la grande maggioranza sono maschi: 93,3%. Riguardo all'età, il 56,6% è costituito da 17enni (9.827 tra ragazzi e ragazze). Sono 46 (0,3%) i minori di sei anni.

Principi e definizioni (artt. 1-3)

Gli articoli 1-3 della proposta definiscono l'ambito di applicazione soggettivo della disciplina che si intende introdurre e l'affermazione del principio generale del divieto di respingimento alla frontiera dei minori.

In particolare, l'Ambito di applicazionearticolo 1 circoscrive l'applicazione della legge ai minori stranieri non accompagnati (come definiti nell'articolo 2) in ragione della loro condizione.

Viene quindi affermato il principio in base al quale, a prescindere dall'intenzione di richiedere la protezione internazionale, i minori stranieri non accompagnati sono titolari dei diritti in materia di protezione dei minori a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell'Unione europea. Tutte le disposizioni previste dal testo della proposta di legge sono quindi applicate ai minori stranieri non accompagnati, in ragione della loro condizione di maggiore vulnerabilità.

  Ai fini dell'applicazione delle disposizioni della proposta di legge, l'Definizione di MNAarticolo 2 definisce il minore straniero non accompagnato come il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell'Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle legge vigenti nell'ordinamento italiano.

In ambito nazionale, la definizione è contenuta nell'articolo 2, comma 1, lettera e), del decreto legislativo n. 142 del 2015 in base al quale per minore non accompagnato si intende lo straniero di età inferiore agli anni diciotto, che si trova, per qualsiasi causa, nel territorio nazionale, privo di assistenza e rappresentanza legale.

L'Divieto di respingimentoarticolo 3 introduce esplicitamente un divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati, respingimento che non può essere disposto in alcun caso (nuovo comma 1-bis dell'art. 19 del TU immigrazione).

Conseguentemente, è aggiornata anche la disposizione di cui all'art. 33, co. 1, della L. 184/1983, che nella attuale formulazione non consente l'ingresso nello Stato ai minori non muniti di visto d'ingresso per adozione (ai sensi dell'art. 32 della medesima legge) ovvero ai minori non accompagnati. Nel testo come riformulato, per i minori non accompagnati non muniti di tale visto d'ingresso si fa rinvio all'applicazione dell'art. 19, co. 1-bis del Testo unico, come introdotto dal testo in commento, sul divieto di respingimento.

In secondo luogo, si introduce una modifica alla disciplina relativa al divieto di espulsione dei minori stranieri che, ai sensi dell'art. 19, co. 2, del D.Lgs. 286/1998 (Testo unico), può essere derogato esclusivamente per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato (ed, in tal caso, è competente il Tribunale per i minorenni). 

Con una modifica all'art. 31, co. 4, del D.Lgs. 286/1998 (Testo unico), che stabilisce la competenza del tribunale per i minorenni in caso di espulsione del minore, si specifica che tale provvedimento può essere adottato a condizione che non comporti "un rischio di danni gravi per il minore". E' altresì specificato che la decisione del tribunale per i minorenni deve essere assunta tempestivamente e comunque nel termine di 30 giorni.

Misure di accoglienza (art. 4)

Con l'Prima accoglienzaarticolo 4 il provvedimento interviene sui termini della prima accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, riducendo da 60 a 30 giorni il tempo massimo in cui gli stessi devono rimanere nelle strutture di prima accoglienza. In tale ambito si svolge l'identificazione del minore - per la quale è introdotto dal testo in esame il termine massimo di 10 giorni - e l'eventuale accertamento dell'età. In tali strutture, inoltre, i minori ricevono, con modalità adeguate alla loro età, ogni informazione sui diritti riconosciuti al minore e sulle modalità di esercizio di tali diritti, compreso quello di chiedere la protezione internazionale. Il testo specifica altresì che tali strutture devono essere destinate ai minori.

Il procedimento per l'identificazione del minore e per l'accertamento dell'età viene poi disciplinato nel dettaglio dal successivo articolo 5 che introduce un nuovo art. 19-bis al decreto legislativo n. 142 del 2015.

Per quanto concerne la predisposizione di strutture di prima accoglienza destinate in via esclusiva ai minori non accompagnati, si ricorda che tale possibilità è stata introdotta di recente dall'art. 1-ter del D.L. n. 113/2016 (conv. L. 160/2016) in alcuni casi specifici posti in relazione alle criticità riscontrate a seguito del consistente afflusso di migranti.

In particolare, la disposizione citata prevede che in presenza di due condizioni - ossia: in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di minori non accompagnati e qualora i comuni non riescano a garantire l'accoglienza nelle forme già previste dalla legge - il Prefetto dispone l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura. In tali strutture possono essere accolti solo i minori di età inferiore agli anni quattordici per il tempo strettamente necessario al trasferimento nelle strutture di seconda accoglienza previste dal decreto accoglienza (nuovo art. 19, co. 3-bis, D.Lgs. 142/2015).

L'identificazione dei minori (art. 5)

L'Procedura di identificazionearticolo 5 introduce nel decreto legislativo n. 142 del 2015 un nuovo articolo 19-bis volto a disciplinare in maniera uniforme sul territorio nazionale la procedura di identificazione del minore, che costituisce il passaggio fondamentale per l'accertamento della minore età, da cui a sua volta dipende la possibilità di applicare le misure di protezione in favore dei minori non accompagnati.

Il nuovo articolo 19-bis introduce una procedura che standardizza alcuni principi, prevede in successione graduale gli interventi da compiere ai fini dell'identificazione e stabilisce alcune garanzie procedimentali e sostanziali a tutela dei minori.

Le fasi della procedura si articolano secondo con le seguenti modalità:

• non appena il Colloquio con il minoreminore è entrato in contatto o è stato segnalato alle autorità di polizia, ai servizi sociali o ad altri rappresentanti dell'ente locale o dell'autorità giudiziaria, il personale qualificato della struttura di prima accoglienza svolge, sotto la direzione dei servizi dell'ente locale competente e coadiuvato, ove possibile, da organizzazioni, enti o associazioni con comprovata e specifica esperienza nella tutela dei minori, un colloquio con il minore volto ad approfondire la sua storia personale e familiare e a far emergere ogni altro elemento utile alla sua protezione, secondo la procedura stabilita con dPCM entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge. Al colloquio è garantita la presenza di un mediatore culturale;

• l'identità di un minore straniero non accompagnato è accertata dalle autorità di pubblica sicurezza, coadiuvate da mediatori culturali, alla presenza del tutore o del tutore provvisorio se già nominato, solo dopo che è stata garantita allo stesso minore un'immediata assistenza umanitaria. Qualora sussista un Accertamento dell'etàdubbio circa l'età dichiarata dal minore, questa è accertata in via principale attraverso un documento anagrafico, anche avvalendosi della collaborazione delle autorità diplomatico-consolari, salvo alcuni casi specificamente previsti (si cfr. comma 3);
• nel caso in cui, dopo gli accertamenti, permangano dubbi fondati in merito all'età dichiarata dal minore, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni o il giudice tutelare competente possono disporre esami socio-sanitari volti all'accertamento dell'età (co. 4);
• lo straniero è in ogni caso informato, con l'ausilio di un mediatore culturale, in una lingua che possa capire e in conformità al suo grado di maturità e di alfabetizzazione, del fatto che la sua età può essere determinata mediante l'ausilio di esami socio-sanitari, sul tipo di esami a cui deve essere sottoposto, sui possibili risultati attesi e sulle eventuali conseguenze di tali risultati, nonché su quelle derivanti da un suo eventuale rifiuto a sottoporsi a tali esami. Tali informazioni devono essere fornite, altresì, alla persona che, anche temporaneamente, esercita i poteri tutelari nei confronti del presunto minore (co. 5);
• l'accertamento socio-sanitario dell'età deve essere svolto in un ambiente idoneo con un approccio multidisciplinare da professionisti, adeguatamente formati e, ove necessario, in presenza di un mediatore culturale, utilizzando modalità meno invasive possibili e rispettose dell'età presunta, del sesso e dell'integrità fisica e psichica della persona. Non devono essere eseguiti esami socio-sanitari che possono compromettere lo stato psico-fisico della persona (co. 6);
• il risultato dell'accertamento socio-sanitario è comunicato allo straniero in modo congruente con la sua età, con la sua maturità e con il suo livello di alfabetizzazione, in una lingua che comprende, all'esercente la responsabilità genitoriale e all'autorità giudiziaria che ha disposto l'accertamento. Sulla relazione finale deve essere sempre indicato il margine di errore (co. 7). Qualora, anche dopo l'accertamento socio-sanitario, permangano dubbi sulla minore età, questa è presunta ad ogni effetto di legge (co. 8);
• il provvedimento di attribuzione dell'età è notificato allo straniero e, contestualmente, all'esercente i poteri tutelari, ove nominato, e può essere impugnato in sede di reclamo. In caso di impugnazione, il giudice decide in via d'urgenza entro 10 giorni e ogni procedimento amministrativo e penale conseguente all'identificazione come maggiorenne è sospeso fino alla decisione. Il provvedimento è altresì comunicato alle Forze dell'ordine ai fini del completamento delle procedure di identificazione (co. 9).

Il comma 2 del nuovo articolo 19-bis del Testo unico,  prevede infine che in ogni caso, nelle more dell'esito delle procedure di identificazione, l'accoglienza del minore è garantita dalle apposite strutture di prima accoglienza per minori previste dalla legge e si applicano, ove ne ricorrano i presupposti, le previsioni relative ai minori vittime di tratta di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24.

Le indagini familiari e il rimpatrio assistito (artt. 6 e 8)

Gli articoli 6 e 8 della proposta introducono alcune modifiche alla disciplina delle indagini familiari e del c.d. rimpatrio assistito.

La Indagini familiariproposta di legge interviene sulla disposizione del vigente art. 19, comma 7, del decreto legislativo n. 142 del 2015 che stabilisce il tempestivo avvio, al fine di garantire il diritto all'unità familiare, di ogni iniziativa per l'individuazione dei familiari del minore non accompagnato richiedente protezione internazionale. Il Ministero dell'interno stipula a tal fine convenzioni, sulla base delle risorse disponibili con organizzazioni internazionali, intergovernative e associazioni umanitarie, per l'attuazione di programmi diretti a rintracciare i familiari dei minori non accompagnati. Le ricerche ed i programmi diretti a rintracciare i familiari sono svolti nel superiore interesse dei minori e con l'obbligo della assoluta riservatezza, in modo da tutelare la sicurezza del richiedente e dei familiari.

Con la modifica disposta dal testo in esame, la stipula delle suddette convenzioni è effettuata dal Ministero dell'interno "sentiti il Ministero della Giustizia e il Ministero degli Affari esteri".

Al contempo, il testo introduce i nuovi commi 7-bis, 7-ter e 7-quater al fine di definire gli ulteriori passaggi nell'ambito dello svolgimento delle predette indagini familiari.

Viene in particolare disposto (7-bis) che nei 5 giorni successivi al colloquio introdotto dal nuovo articolo 19-bis, appena il minore è entrato in contatto con le autorità di polizia, se non sussiste un rischio per il minore straniero non accompagnato o per i suoi familiari, previo consenso informato dello stesso minore ed esclusivamente nel suo superiore interesse, l'esercente la potestà genitoriale, anche in via temporanea, invia una relazione all'ente convenzionato che attiva immediatamente le indagini. Il risultato delle indagini (7-ter) è trasmesso al Ministero dell'interno, che è tenuto ad informare tempestivamente il minore, l'esercente la responsabilità genitoriale, nonché il personale qualificato che ha svolto il suddetto colloquio.

E' altresì introdotto (7-quater) un criterio di preferenza, in base al quale, qualora siano individuati familiari idonei a prendersi cura del minore straniero non accompagnato, tale soluzione deve essere sempre preferita al collocamento in comunità. In tal modo, viene introdotto nella legge un criterio specifico alla luce del quale valutare, una volta concluse le indagini familiari, se procedere al rimpatrio assistito o procedere con gli altri strumenti di protezione e tutela dei minori non accompagnati, ossia l'affidamento a una famiglia o a una comunità.

In generale, infatti, se il Ministero valuta che sia nell'interesse del minore restare in Italia, dispone il "non luogo a provvedere al rimpatrio" e segnala la situazione del minore alla magistratura e ai servizi sociali per l'eventuale affidamento. Per quanto riguarda l'affidamento del minore, temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, si ricorda che l'art. 2 della L. 184/1983 dà priorità all'affidamento del minore ad una famiglia (che non coincide necessariamente con i familiari del minore) e, ove ciò non sia possibile, a comunità di tipo familiare o, in mancanza, l'inserimento in un istituto di ricovero.

Viene infine introdotta (comma 3) una clausola generale in base alla quale, sino alla nomina di un tutore, i compiti relativi alla richiesta di permesso di soggiorno o di protezione internazionale possono essere svolti dal responsabile della struttura di prima accoglienza.

In materia di rimpatrio assistito e volontario, l'Competenza a decidere il rimpatrioarticolo 8 del testo in esame modifica la competenza all'adozione del provvedimento, che in base alla normativa vigente, spetta alla Direzione generale dell'immigrazione del Ministero del lavoro.

Il testo interviene su tale aspetto, spostando la competenza all'adozione dei provvedimenti di rimpatrio assistito al Tribunale per i minorenni competente. A tal fine, modifica l'articolo 33, co. 2-bis, del D.Lgs. 286/1998 (Testo unico). Tale modifica è disposta ad invarianza di oneri finanziari. E' altresì soppresso il comma 3 del citato articolo 33 che prevede la collaborazione del Dipartimento degli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l'espletamento delle attività di competenza del Comitato per i minori stranieri.

Affidamento e tutela (artt. 7 e 11)

Ai minori stranieri non accompagnati si applicano le norme previste dalla legge italiana in materia di assistenza e protezione dei minori in stato di abbandono recata dagli artt. 343 e seguenti del codice civile, ove si prevede l'apertura della tutela ad opera dell'autorità giudiziaria per il minore i cui genitori non possono esercitare la potestà, e dalla legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia) che prevede l'affidamento del minore, temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, a una famiglia o a una comunità.

Ai sensi dell'articolo 19 del D.lgs. 142/2015, l'autorità di pubblica sicurezza deva dare immediata comunicazione della presenza del minore non accompagnato al giudice tutelare per l'apertura della tutela e per la nomina del tutore a norma degli articoli 343 ss. c.c, nonché al Tribunale per i minorenni per la ratifica delle misure di accoglienza predisposte. Il tutore deve possedere le competenze necessarie e operare in conformità al principio dell'interesse superiore del minore, può essere sostituito solo in caso di necessità. È fatto divieto di nominare tutori individui o organizzazioni i cui interessi sono in contrasto anche potenziale con quelli del minore.

Per favorire e promuovere tali istituti nei confronti dei minori stranieri non accompagnati, l'Formazione di affidatariarticolo 7 - introducendo i commi 1-bis e 1-ter all'art. 2 della legge n. 183/1984 - prevede che gli enti locali "possono promuovere" (espressione introdotta dal Senato in luogo di "promuovono") la sensibilizzazione e la formazione di affidatari per accogliere minori non accompagnati, in modo da favorire l'affidamento familiare in luogo del ricovero in una struttura di accoglienza.

Nel corso dell'esame al Senato è stata altresì introdotta una clausola di invarianza finanziaria per l'attuazione delle disposizioni introdotte. Gli enti locali vi provvedono nei limiti delle risorse disponibili nei propri bilanci.

In via analoga, l'Elenchi di tutoriarticolo 11 prevede che presso ogni tribunale per i minorenni, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge, è istituito un elenco di tutori volontari disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato o di più minori, quando la tutela riguarda fratelli o sorelle. All'elenco possono essere iscritti cittadini selezionati e formati dai Garanti regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano - come specificato nel corso dell'esame al Senato - per l'infanzia e l'adolescenza, i quali possono collaborare con i tribunali (protocolli d'intesa) per promuovere la nomina dei tutori volontari. Laddove il Garante regionale non sia stato nominato, provvede temporaneament l'ufficio dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza con il supporto di associazioni esperte nel settore delle migrazioni e dei minori.

La previsione, come modificata nel corso dell'iter al Senato, si estende dunque alle regioni a statuto speciale.

Il comma 2 dello stesso articolo 11 richiama l'applicabilità delle disposizioni del Libro Primo, Titolo IX del codice civile (artt. 315 ss.), riguardanti la responsabilità genitoriale e i diritti e doveri del figlio.

Permessi di soggiorno (artt. 10 e 13)

L'articolo 10 disciplina le questioni relative al permesso di soggiorno rilasciabile ai minori stranieri per i quali sono vietati il respingimento o l'espulsione, contemplando due tipologie di permesso di soggiorno: quello per minore età e quello per motivi familiari. 

In caso di minore straniero non accompagnato, rintracciato nel territorio nazionale e segnalato alle autorità competenti, il questore rilascia il permesso di soggiorno per minore età, su richiesta dello stesso minore, anche direttamente e anche prima della nomina del tutore; in secondo luogo, è previsto che abbia validità fino al compimento della maggiore età.

Il questore rilascia, invece, il permesso per motivi familiari, nei seguenti casi:

• minore di quattordici anni affidato, anche ai sensi dell'art. 9, co. 4, della L. 184/1983 o sottoposto alla tutela di un cittadino italiano con lo stesso convivente;
• minore ultraquattordicenne affidato, anche ai sensi dell'art. 9, co. 4, della L. 184/1983 o sottoposto alla tutela sia di un cittadino italiano con lo stesso convivente, sia di uno straniero regolarmente soggiornante.
  
  

L'Conversione del permesso alla maggiore etàarticolo 13 interviene in riferimento alla possibilità di convertire il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, con la novella all'art. 32, comma 1-bis, del Testo unico.

Le modifiche apportate sono tre: con la Parere della Direzione generaleprima, che novella la disposizione citata, si elimina il carattere vincolante del parere della Direzione generale, stabilendo che il suo mancato rilascio non può legittimare il rifiuto della conversione. Pertanto, il parere resta solo obbligatorio, ma in sua assenza si può procedere.

In secondo luogo, si rinvia alle disposizioni contenute nell'art. 20, co. 1-3, della legge 241/1990 in materia di Silenzio assensosilenzio-assenso, le quali dispongono che nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di legge, il provvedimento di diniego. La possibilità di applicare nel caso di specie lo strumento del silenzio-assenso costituirebbe una deroga al principio stabilito dal comma 4 dell'art. 20 della medesima legge 241, in base al quale esso non si applica, tra gli altri, ai procedimenti riguardanti l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza.

In terzo luogo, si introduce (stavolta, senza novella) una nuova disposizione che prevede l'affidamento ai servizi sociali fino al ventunesimo anno di età per quei minori che hanno intrapreso un percorso di integrazione, ma che raggiunta la maggiore età necessitano di un supporto prolungato di assistenza.

Sistema informativo e di accoglienza (artt. 9 e 12)

LSistema informativo nazionale'articolo 9 istituisce il Sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (comma 1). La disposizione si pone in attuazione dell'articolo 19, co. 5, del D.Lgs. n. 142/2015, ai sensi del quale l'autorità di pubblica sicurezza deve dare immediata comunicazione della presenza del minore non accompagnato, oltre che al giudice tutelare e al Tribunale per i minorenni, anche al Ministero del lavoro, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza, al fine di assicurare il censimento e il monitoraggio della presenza dei minori.

Il sistema è alimentato dalle c.d. cartelle sociali dei minori non accompagnati, compilate dal personale qualificato che svolge il colloquio con il minore, di cui all'articolo 5 del testo in esame, nella fase di prima accoglienza. La cartella include tutti gli elementi utili alla determinazione della soluzione di lungo periodo per il minore, nel suo superiore interesse (comma 2).

La disposizione finalizza la registrazione dei dati anagrafi e sociali dichiarati dal minore a tutelare i diritti dello stesso, richiamando altresì l'applicazione dell'articolo 7 del D.Lgs. 296/2003 (Codice della privacy) a tutela del diritto di accesso dell'interessato ai dati personali che lo riguardano (commi 3 e 4).

L'attuazione delle disposizioni sul Sistema informativo deve essere garantita nei limiti delle risorse umane, finanzieire e strumentali disponibili a legislazione vigente o comunque senza nuovi o maggiori oneri (comma 5).

L'Sistema di accoglienzaarticolo 12 introduce alcune modifiche al quadro normativo vigente in materia di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, che si fonda attualmente sulle previsioni dell'articolo 19 del D.Lgs. n. 142 del 2015.

A tale riguardo, il testo in esame, innanzitutto, prevede che tutti i minori non accompagnati, indipendentemente dalla richiesta di protezione internazionale, possono accedere al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati - SPRAR. La capienza del Sistema dovrà pertanto essere commisurata alle effettive presenze dei minori sul territorio nazionale (art. 12, co. 1, lett. a)) e, come ulteriormente precisato al Senato, è comunque stabilita nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo. Per operare la modifica è integralmente riscritto il primo periodo dell'art. 19, co. 2, D.Lgs. 142/2015.

Conseguentemente, viene modificata la denominazione del programma di accoglienza in "Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati" (art. 12, co. 2).

In Strutture di accoglienzasecondo luogo, la proposta di legge individua alcuni criteri da rispettare nell'assegnazione delle strutture di lungo periodo. A tale fine, è introdotto un comma 2-bis all'art. 19, D.Lgs. 142/2015, in base al quale nella scelta della struttura disponibile occorre tenere in considerazione gli elementi emersi in sede di colloquio con il minore, in relazione alla tipologia dei servizi offerti dalla struttura di accoglienza. Le strutture nelle quali vengono accolti i minorenni stranieri non accompagnati devono soddisfare gli standard minimi dei servizi e dell'assistenza forniti dalle strutture residenziali per minorenni ed essere autorizzate o accreditate ai sensi della normativa nazionale e regionale in materia. La non conformità con le dichiarazioni rese ai fini dell'accreditamento, comporta la cancellazione della struttura di accoglienza dal sistema (art. 12, co. 1, lett. b)).

Un'ulteriore modifica è disposta in relazione al comma 3 del citato articolo 19, in base al quale in caso di temporanea indisponibilità nelle strutture di cui sopra, l'assistenza e l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dal comune dove si trova il minore, secondo gli indirizzi stabiliti dal Tavolo di coordinamento nazionale istituito ai sensi dell'articolo 16 del D.lgs. n. 142/2015 presso il Ministero dell'interno, cha ha il compito di programmare gli interventi del sistema di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti disponibili. I comuni che assicurano l'attività di accoglienza accedono ai contributi disposti dal Ministero dell'interno a valere sul Fondo nazionale per i minori non accompagnati. In particolare, per tali ipotesi la modifica fa salva la possibilità di trasferimento del minore in altro comune, nonchè richiama di nuovo il superiore interesse del minore, quale criterio prioritario nella scelta (art. 12, co. 1, lett. c)).

Diritti dei minori non accompagnati (artt. 14-16 e 19)

Gli articoli da 14 a 17  sono finalizzati a rafforzare alcuni dei diritti riconosciuti ai minori non accompagnati.

Innanzitutto, l'Assistenza sanitariaarticolo 14 estende la garanzia piena dell'assistenza sanitaria ai minori stranieri non accompagnati, prevedendo la loro iscrizione obbligatoria al Servizio sanitario nazionale anche nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, dopo il loro ritrovamento nel territorio nazionale a seguito della segnalazione (comma 1).

A tal fine viene modificato l'art. 34, co. 1, del D.Lgs. 286/1998 (Testo unico immigrazione) che nella versione vigente riconosce che solo i minori stranieri titolari di un permesso di soggiorno devono essere obbligatoriamente iscritti al Servizio Sanitario Nazionale con il conseguente diritto di accedere a tutte le prestazioni sanitarie offerte, a parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani. I medesimi diritti sono garantiti ai richiedenti protezione internazionale ai sensi dell'articolo 21, co. 1, D.Lgs. n. 142/2015.

A prescindere dalla regolarità del soggiorno è comunque garantita "la tutela della salute del minore" (art. 35, co. 3, lett. b), TU immigrazione). Pertanto, i minori stranieri senza permesso di soggiorno non possono iscriversi al SSN, ma hanno comunque diritto alle cure ambulatoriali e ospedaliere essenziali, a quelle urgenti e a quelle continuative, a quelle per malattie e infortunio e di medicina preventiva.

Inoltre, si specifica che, in caso di minori non accompagnati, l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale è richiesta dall'esercente la potestà genitoriale, anche in via temporanea, o dal responsabile della struttura di prima accoglienza (comma 2).

In relazione al diritto all'istruzione, il commaDiritto all'istruzione 3 incentiva dal momento dell'inserimento del minore nelle strutture di accoglienza l'adozione di specifiche misure da parte delle istituzioni scolastiche e delle istituzioni formative accreditate dalle regioni e dalle province autonome idonee a favorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo da parte dei minori, anche mediante convenzioni volte a promuovere specifici programmi di apprendistato, nonchè la predisposizione di progetti specifici che prevedano il coinvolgimento dei mediatori culturali. Le amministrazioni provvedono alle relative azioni con le risorse disponibili a legislazione vigente.

Inoltre, si prevede che i titoli conclusivi dei corsi di studio siano rilasciati ai minori con i dati identificativi acquisiti al momento dell'iscrizione, anche nell'ipotesi in cui essi abbiano raggiunto la maggiore età nelle more del completamento degli studi (comma 4).

Gli articoli 15, 16  e 19 della proposta implementano le garanzie processuali e procedimentali a tutela del minore straniero che attualmente si fondano sulla previsione generale dell'art. 28, co. 3, del D.Lgs. n. 286/1998 (TU immigrazione), in base al quale in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali riguardanti i minori deve essere preso in considerazione con carattere di priorità il loro superiore interesse.

Il principio, previsto dall'articolo 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, è confermato altresì dalle previsioni dell'articolo 18 del  D.Lgs. n. 142/2015, che lo richiama quale criterio di applicazione delle misure di accoglienza, al fine di assicurare condizioni di vita adeguate alla minore età, con riguardo alla protezione, al benessere ed allo sviluppo anche sociale del minore.

In tale quadro, l'Diritto all'ascoltoarticolo 15 introduce ulteriori disposizioni al citato articolo 18 (nuovi commi 2-bis e 2-ter), stabilendo che l'assistenza affettiva e psicologica dei minori stranieri non accompagnati è assicurata in ogni stato e grado del procedimento attraverso la presenza di persone idonee indicate dal minore, nonché di gruppi, fondazioni, associazioni od organizzazioni non governative di comprovata esperienza nel settore dell'assistenza ai minori stranieri, previo consenso del minore, e ammessi dall'autorità giudiziaria o amministrativa che procede.

Viene, inoltre, riconosciuto il diritto del minore straniero non accompagnato a partecipare per mezzo di un suo rappresentante legale a tutti i procedimenti giurisdizionali e amministrativi che lo riguardano e ad essere ascoltato nel merito, con la presenza di un mediatore culturale.

Il successivo Diritto all'assistenza legalearticolo 16, con una novella all'art. 76 del D.P.R. 115/2002 (Testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia), introduce una disposizione che riconosce in capo al minore straniero non accompagnato coinvolto a qualsiasi titolo in un procedimento giurisdizionale il diritto di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia, anche attraverso il tutore nominato o i legali rappresentanti delle comunità di accoglienza, e di avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento.

A seguito della modifica introdotta al Senato, all'attuazione di tale disposizione si provvede nei limiti di spesa di 771.470 annui a decorrere dal 2017. Nel testo approvato dalla Camera si provvedeva nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Infine, l'articolo 19 autorizza gli enti e le associazioni che svolgono attività a favore dell'integrazione sociale degli stranieri, registrate presso il Ministero del lavoro come previsto dall'art. 42 del D.Lgs.n. 286/1998, ad intervenire nei giudizi riguardanti i minori stranieri non accompagnati e a ricorrere per l'annullamento di atti illegittimi in sede di giustizia amministrativa.

Misure specifiche di tutela (artt. 17-18)

Gli articoli 17 e 18 si riferiscono a specifiche categorie di minori non accompagnati.

Per quanto riguarda i minori non accompagnati vittime di tratta, l'Minori vittime di trattaarticolo 17, con una novella all'art. 13, co. 2, della legge 228/2003 (che istituisce uno speciale programma di assistenza per le vittime di tratta), stabilisce una particolare tutela per i minori attraverso la predisposizione di un programma specifico di assistenza che assicuri adeguate condizioni di accoglienza e di assistenza psico-sociale, sanitaria e legale, prevedendo soluzioni di lungo periodo, anche oltre il compimento della maggiore età (comma 1).

Viene inoltre ribadita per tale categoria di minori l'applicabilità delle norme introdotte dalla proposta di legge in esame in relazione al diritto all'ascolto del minore e all'assistenza legale, di cui agli articoli 15 e 16 (comma 2). Per le finalità di tale comma 2, a seguito delle modifiche apportate dal Senato, il comma 3 autorizza la spesa di 154.080 euro all'anno a decorrere dal 2017. 

Per l'attuazione delle restanti disposizioni è prevista una clausola di neutralità finanziaria (comma 4).

L'Minori richiedenti protezione internazionalearticolo 18 introduce alcune modifiche al D.Lgs. n. 25/2008 relativamente alla disciplina applicabile ai minori stranieri non accompagnati richiedenti protezione internazionale, con le quali:

• nell'ambito della procedura per il riconoscimento della protezione internazionale, si richiama, mediante novella dell'articolo 13 del D.Lgs. 25/2008, l'applicazione delle disposizioni a tutela dell'ascolto del minore già introdotte con l'art. 18, co. 2, del D.lgs. n. 142 del 2015;
  
  La disciplina vigente stabilisce che nel corso della procedura, al minore si applicano particolari accorgimenti anche in relazione al colloquio personale che viene di norma richiesto dalla Commissione che esamina la domanda. In particolare, il colloquio del minore si svolge innanzi ad una componente della Commissione con specifica formazione, alla presenza del tutore nonché del personale di sostegno per prestare la necessaria assistenza. Qualora lo ritenga necessario in relazione alla situazione personale del minore, la Commissione territoriale può procedere nuovamente all'ascolto del minore, senza la presenza del tutore (art. 13, co. 3, D.lgs. n. 25/2008). Il decreto accoglienza ha stabilito, in via generale, che si procede all'ascolto del minore, tenendo conto della sua età, del suo grado di maturità e di sviluppo personale, anche al fine di conoscere le esperienze pregresse e valutare il rischio che il minore sia vittima di tratta di esseri umani, nonché a verificare la possibilità di ricongiungimento familiare.
• in relazione alla medesima procedura, con esplicito rinvio normativo all'interno dell'articolo 16 del D.Lgs. 25/2008, si richiama l'applicabilità delle disposizioni introdotte dalla proposta in esame sul diritto all'assistenza legale (art. 16);
• in relazione all'istruttoria della domanda di protezione internazionale presentata da un minore non accompagnato, sospesa per l'apertura della tutela, così come previsto dall'art. 26, co. 5, D.Lgs. 25/2008, si prevede che la conferma della domanda possa essere fatta non solo dal tutore nominato, ma anche dal responsabile della struttura di accoglienza a cui il minore sia stato affidato ex art. 3, co. 1, L. 183/1984.

Altre disposizioni (artt. 20-22)

Ai sensi dell'Cooperazione internazionalearticolo 20, l'Italia promuove la più stretta cooperazione internazionale, in particolare attraverso lo strumento degli accordi bilaterali e il finanziamento di programmi di cooperazione allo sviluppo nei Paesi di origine, al fine di armonizzare la regolamentazione giuridica, internazionale e nazionale, del sistema di protezione dei minori stranieri non accompagnati.

L'Copertura finanziariaarticolo 21 reca le disposizioni finanziarie.

Il comma 1 introduce l'assistenza ai minori stranieri non accompagnati tra le destinazioni di interesse sociale o di carattere umanitario alle quali è vincolato l'utilizzo della quota parte di spettanza statale del gettito dell'8 per mille dell'Irpef, ai sensi dell'art. 48 della L. 222/1985 .

Il comma 2, riformulato interamente dal Senato, quantifica la spesa conseguente alle previsioni recate dagli articoli 16 e 17, comma 3 della proposta di legge in 925.550 euro annui a decorrere dal 2017 e ne dispone la relativa copertura finanziaria, mediante corripondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2017-2019, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2017, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero della giustizia.

Per le disposizioni recate da tutti gli altri articoli del disegno di legge permane la clasola di neutralità finanziaria.

Il Ministro dell'economia e delle finanze, come specificato nel corso dell'iter al Senato, è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

Con una norma di coordinamento finale, l'articolo 22 attribuisce al Governo il compito di apportare le necessarie modifiche, conseguenti all'entrata in vigore della legge, sia al Regolamento di attuazione del Testo unico in materia di immigrazione (D.P.R. n. 394/1999) sia al Regolamento del Comitato per i minori stranieri (D.P.C.M. 535/1999).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni della proposta sono riconoducibili alle materie "diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartententi alla UE", "immigrazione", "ordinamento civile e penale", che, rispettivamente, le lettere a), b) ed l) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuiscono alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

La proposta interviene altresì sui princìpi di cui agli articoli 10 e 31 della Costituzione. L'art. 10 Cost. tutela il diritto di asilo dello straniero, secondo le condizioni stabilite dalla legge, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione. L'art. 31 Cost. dispone, in particolare, la protezione dell'infanzia e della gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo.