Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Il funzionamento dei sistemi elettorali in Europa - L'esperienza di Francia, Regno Unito, Spagna e Germania
Serie: Documentazione e ricerche    Numero: 18
Data: 29/05/2013
Descrittori:
FRANCIA   GERMANIA
GRAN BRETAGNA   SISTEMI ELETTORALI
SPAGNA     
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni

 

Camera dei deputati

XVII LEGISLATURA

 

 

 

Documentazione e ricerche

Il funzionamento dei sistemi elettorali
in Europa

 

L’esperienza di Francia, Regno Unito, Spagna
e Germania

 

 

 

 

 

 

n. 18

 

 

 

29 maggio 2013

 


Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Istituzioni

( 066760-3855 / 066760-9475 – * st_istituzioni@camera.it

 

 

 

 

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File: ac0146.doc

 


INDICE

PREMESSA   1

FRANCIA   5

§  Il sistema costituzionale  5

§  Il sistema elettorale dell’Assemblea nazionale  7

§  Il sistema elettorale del Senato  9

§  L’elezione del Presidente della Repubblica  10

§  Sistema elettorale e sistema dei partiti 11

REGNO UNITO   13

§  Il sistema costituzionale  13

§  Il sistema elettorale della Camera dei Comuni 15

§  Sistema elettorale e sistema dei partiti 17

§  Il referendum elettorale del 2011  19

SPAGNA   21

§  Il sistema costituzionale  21

§  Il sistema elettorale del Congreso de los Diputados  23

§  Sistema elettorale e sistema dei partiti 27

GERMANIA   31

§  Il sistema costituzionale  31

§  Il sistema elettorale del Bundestag  34

§  Gli interventi del Tribunale costituzionale federale e le modifiche della legge elettorale  38

§  Sistema elettorale e sistema dei partiti 40

 

 

 


PREMESSA

L’avvio della legislatura è caratterizzato da un intenso dibattito in tema di riforme elettorali.

Sollecitazioni nel senso di una modifica della legge elettorale sono pervenute sia dal Presidente della Repubblica che dalla Corte Costituzionale.

 

In occasione del giuramento reso per il secondo mandato, il Presidente della Repubblica ha definito “imperdonabile” la mancata riforma elettorale, annunciando l’intenzione di trarre le conseguenze di un’ulteriore rinvio della necessaria riforma.

 

Nel corso della precedente legislatura, il Capo dello Stato era intervenuto due volte in tema di riforma elettorale.

Il 9 luglio 2012, una lettera del Presidente della Repubblica ai Presidenti delle Camere sollecita i gruppi parlamentari alla “presentazione in Parlamento di una o più proposte di legge elettorale, anche rimettendo a quella che sarà la volontà maggioritaria delle Camere la decisione sui punti che non risultassero oggetto di più larga intesa preventiva e rimanessero quindi aperti ad un confronto conclusivo”

Dopo l’adozione come testo base da parte della Commissione Affari costituzionali del Senato di un testo unificato predisposto dal relatore, il Presidente della Repubblica interviene di nuovo con una lettera al Presidente del Senato (12 ottobre 2012), dove rileva l'avvenuto superamento di una situazione che vedeva trascinarsi da tempo, senza risultato, discussioni tra i rappresentanti delle principali forze politiche e considera positivamente la proposizione formale di un concreto progetto di nuova legge elettorale.

 

La Corte costituzionale, in tre sentenze emesse in sede di vaglio di ammissibilità dei referendum in materia elettorale, ha segnalato «al Parlamento l'esigenza di considerare con attenzione gli aspetti problematici di una legislazione che non subordina l'attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e/o di seggi» (sentenza n. 15/2008, sulla legge elettorale della Camera, sentenza n. 16/2008, sulla legge elettorale del Senato; sentenza n. 13/2012, su entrambi i rami del Parlamento, che richiama le precedenti sentenze).

Tali moniti al legislatore sono stati ricordati dal Presidente della Corte costituzionale nella riunione straordinaria del 12 aprile 2013.

 

Le richiamate sentenze sono state tutte emesse a conclusione di giudizi di ammissibilità dei referendum in materia elettorale, in cui erano state sollevate questioni relative alla costituzionalità della legge elettorale con riferimento all’assenza della soglia per conseguire il premio di maggioranza.

Dopo aver richiamato la propria costante giurisprudenza che esclude che in sede di controllo di ammissibilità dei referendum possano venire in rilievo profili di incostituzionalità sia della legge oggetto di referendum sia della normativa di risulta, la Corte ha sentito il «dovere di segnalare al Parlamento» gli aspetti problematici della normativa elettorale.

 

 

La Corte di Cassazione, I sezione civile, ha inoltre recentemente sollevato alcune questioni di legittimità costituzionale con riferimento ad alcune disposizioni della vigente legge elettorale. (ordinanza n. 12060, depositata il 17 maggio 2013).

In particolare, la Corte ritiene non manifestamente infondate le questioni concernenti l’attribuzione del premio di maggioranza e l’esclusione del voto di preferenza.

 

Con riguardo al premio di maggioranza, assegnato alla lista (o coalizione di liste) che abbia ottenuto il maggior numero di voti (a livello nazionale alla Camera, regione per regione al Senato), la relativa disposizione, che trasforma una maggioranza relativa di voti (potenzialmente anche molto esigua) in una maggioranza assoluta dei seggi, determina, secondo la Corte, “una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica”.

E’ vero - riconosce la Corte - che l’obiettivo della norma è quello di garantire la stabilità dell’azione di governo, ma ciò può giustificare una limitata deroga al principio di rappresentanza, mentre non può determinare una “sproporzione talmente grave da risultare irragionevole”.

Per la Corte l’attribuzione del premio di maggioranza, come congegnato dalla legge 270/2005 è pertanto manifestamente irragionevole (art. 3 Cost.), e lesivo dei principi di uguaglianza del voto (art. 48, comma secondo, Cost.) e rappresentanza democratica (artt. 1, comma secondo, e 67 Cost.).

 

Per le modalità di attribuzione del premio di maggioranza al Senato, la Corte solleva un ulteriore dubbio di costituzionalità. Infatti, essendo il premio diverso per ogni regione, il risultato è una sommatoria casuale di premi regionali che potrebbe portare alla formazione di una maggioranza diversa rispetto alla Camera, contraddicendo quindi l’obiettivo della stabilità del governo. Il diverso meccanismo elettorale previsto per Camera e Senato favorisce infatti la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente non omogenea tra i due rami del Parlamento, compromettendo il funzionamento della forma di governo parlamentare nella quale, in ossequio ai principi del bicameralismo perfetto, “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94, primo comma, Cost.) e la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70 Cost.).

Inoltre, al Senato il premio di maggioranza è più cospicuo nelle regioni più popolose con effetti distorsivi sul peso del voto.

 

Per quanto riguarda il voto di preferenza, la Corte solleva il dubbio se il sistema elettorale, che consente di votare solamente la lista senza poter esprimere una preferenza per un candidato, possa considerarsi “diretto” oppure come sostanzialmente indiretto e quindi in contrasto con la Costituzione che stabilisce che il suffragio è diretto (artt. 56, comma primo, e 58, comma primo, Cost.).

 

 

***

 

Il presente dossier si propone di fornire una panoramica sul funzionamento dei sistemi elettorali delle Camere basse dei principali paesi europei, offrendo una ricostruzione delle modalità di interazione tra sistemi elettorali ed assetto dei partiti, nell’ambito dei diversi ordinamenti costituzionali.

 

 

 

 


FRANCIA

Il sistema costituzionale

La Francia costituisce l’esempio classico di forma di governo semipresidenziale.

La forma di governo è caratterizzata dall’elezione popolare diretta sia dell’Assemblea nazionale che del Presidente della Repubblica e dalla ripartizione del potere esecutivo tra quest’ultimo ed il Primo ministro (la cd. “aquila a due teste”, secondo la nota espressione di Duverger).

Il Presidente della Repubblica, nonostante la Costituzione (art. 5) sembri attribuirgli un ruolo prevalentemente di garanzia, in realtà dispone di poteri molto incisivi, tra i quali il potere di scioglimento dell’Assemblea nazionale senza controfirma ministeriale, tanto più rilevanti in quanto non esistono strumenti che possano mettere in discussione la sua responsabilità politica.

Occorre dunque sottolineare la preminenza del potere esecutivo nei confronti delle assemblee parlamentari, a causa del depotenziamento a livello costituzionale di alcune prerogative parlamentari e anche grazie al sistema elettorale maggioritario, che assicura alla coalizione vincente una solida maggioranza all’Assemblea nazionale.

 

Fra le più rilevanti previsioni costituzionali che depongono nel senso di una prevalenza del ruolo dell’esecutivo, si possono indicare:

§  l’assenza della previsione esplicita di un voto iniziale di fiducia al Governo e la previsione di una maggioranza qualificata per l’approvazione della mozione di censura, per la quale è richiesto il voto favorevole della maggioranza dei componenti l’Assemblea (art. 49 Cost.);

§  il potere del Governo di porre la questione di fiducia sui progetti di legge finanziaria o di finanziamento della previdenza sociale e, nel limite di uno per sessione parlamentare, su qualsiasi altro progetto di legge; in tal caso il progetto, senza essere posto in votazione, è considerato approvato, salvo il caso in cui sia approvata una mozione di censura, presentata nelle successive 24 ore (art. 49, terzo comma, Cost.);

§  il potere del Governo di richiedere il cd. ‘voto bloccato’, ossia che l’assemblea si pronunci con un solo voto su tutto o parte del testo in discussione, con i soli emendamenti proposti o accettati dal Governo, senza che in tal caso sia messa in discussione la responsabilità politica del Governo (art. 44 Cost.);

§  un sistema delle fonti del diritto in cui i rapporti tra legge e regolamento sono regolati non in base al principio gerarchico, secondo la concezione tradizionale del principio di legalità, ma in base ad un criterio di competenza. La Costituzione elenca infatti le materie riservate alla legge, rimettendo tutte le altre materie alla disciplina regolamentare (artt. 34 e 37);

§  il potere del Presidente della Repubblica, su proposta del Governo, di richiedere il referendum popolare su un’ampia serie di progetti di legge (art. 11 Cost.). Questo potere è stato utilizzato in passato anche per l’approvazione di riforme costituzionali.

 

Il Parlamento francese è costituito dall’Assemblea nazionale e dal Senato (art. 24 Cost.).

L’Assemblea nazionale, composta da 577 deputati, è l’organo rappresentativo dei cittadini, in quanto è eletta a suffragio universale diretto, mentre il Senato, composto da 348 senatori, è eletto a suffragio indiretto e rappresenta le collettività territoriali.

La sola Assemblea nazionale è titolare del rapporto di fiducia con il Governo e può far valere la responsabilità del Governo attraverso il voto di una mozione di censura (art. 49 Cost.).

Diversamente del Senato, inoltre, l’Assemblea nazionale può essere sciolta anticipatamente dal Presidente della Repubblica (art. 12 Cost.), che gode anch’egli di una legittimazione popolare diretta, essendo eletto a suffragio universale diretto.

Ulteriori differenze tra i due rami del Parlamento riguardano:

- l’età per l’elettorato passivo: 18 anni per l’Assemblea nazionale, 24 anni per il Senato;

- la durata del mandato: 5 anni per i deputati dell’Assemblea nazionale, 6 anni per i senatori;

- le modalità del rinnovo: per il Senato, si ha un rinnovo parziale ogni tre anni che riguarda ciascuna volta la metà dei seggi, mentre per l’Assemblea nazionale il rinnovo è unitario ogni 5 anni (salvo scioglimento anticipato). Il Presidente dell’Assemblea nazionale è eletto per la durata della legislatura; il Presidente del Senato è eletto dopo ciascun rinnovo parziale.

 

Nel procedimento legislativo, all’Assemblea nazionale è riconosciuta una posizione dominante.

Per essere approvato in via definitiva, qualunque progetto di legge deve essere votato da entrambe le Camere nello stesso testo. Se però ciò non avviene dopo due letture da parte di ciascuna Camera - o dopo una sola lettura quando il Governo ha richiesto la “procedura accelerata” - il Primo ministro può chiedere la riunione di una Commissione bicamerale paritetica (la Commission mixte paritaire), incaricata di proporre un testo di mediazione. Se, dopo un’ulteriore lettura da parte di ciascun ramo del Parlamento, non si raggiunge un l’accordo, il Governo può chiedere all’Assemblea nazionale di deliberare in via definitiva. Questa deliberazione deve avvenire a maggioranza assoluta dei membri, se si tratta di un disegno di legge organica.

Devono comunque essere votate da entrambe le Camere nello stesso testo le leggi organiche relative al Senato.

Nel procedimento di revisione costituzionale, inoltre, al Governo non è consentito, in caso di disaccordo tra le Assemblee, di interrompere la navette e chiedere la costituzione della Commissione bicamerale paritetica, né domandare all’Assemblea nazionale di decidere in via definitiva.

Spetta infine all’Assemblea nazionale l’esame in prima lettura dei progetti di leggi finanziarie e di finanziamento della sicurezza sociale, mentre il Senato ha la priorità nell’esame delle progetti di legge riguardanti l’organizzazione delle collettività territoriali.

 

In materia di controllo sul Governo, le due Camere hanno gli stessi poteri, con la rilevante eccezione della votazione della mozione di censura, prerogativa esclusiva dell’Assemblea nazionale.

 

Nella pratica, i poteri legislativi e di controllo delle due Camere non si discostano di molto e il Senato non si è mai veramente affermato, anche a causa del mancato compimento di un reale decentramento autonomistico, come assemblea rappresentativa degli interessi delle collettività territoriali, svolgendo piuttosto un ruolo di camera di garanzia e di riequilibrio politico. Non a caso si parla, per il sistema francese, di bicameralismo “quasi perfetto”.

 

Il sistema elettorale dell’Assemblea nazionale

L’Assemblea nazionale francese è eletta con un sistema maggioritario a doppio turno, nell’ambito di collegi uninominali.

 

Il sistema è in vigore fin dal 1958, anno di approvazione della Costituzione della V Repubblica, con l’eccezione di un breve periodo tra il 1985 ed 1986, in cui è stato applicato un sistema proporzionale

 

L’attuale Sistema è stato introdotto dalla legge n° 86-825 dell’11 luglio 1986 di modifica del Codice elettorale. La disciplina elettorale francese è contenuta nel Codice elettorale che reca una parte di disposizioni comuni per tutti i tipi di elezioni e una parte di disposizioni speciali, tra cui quelle relativa all’Assemblea nazionale.

 

Le circoscrizioni elettorali

 

Sono istituiti 577 collegi (circonscriptions électorales), uno per ciascun deputato da eleggere all’Assemblea nazionale, di cui 566 individuati all’interno dei dipartimenti metropolitani e d’oltremare e nei territori d’oltremare, e 11 istituiti all’estero (i francesi stabiliti all’estero hanno diritto di voto nell’Assemblea nazionale a seguito di una legge costituzionale del 2008).

Il découpage delle circoscrizioni elettorali deve rispettare una serie di criteri enunciati dalla giurisprudenza del Consiglio costituzionale: la delimitazione delle circoscrizioni elettorali deve basarsi su criteri essenzialmente demografici, cui può derogarsi solo in presenza di «imperativi di interesse generale»; in ogni caso lo scarto tra la popolazione di una circoscrizione e la popolazione media delle circoscrizioni del dipartimento non può superare il 20%; deve essere garantita la continuità territoriale delle circoscrizione, salvo eccezioni giustificate da ragioni geografiche o demografiche.

Per espressa disposizione costituzionale (art. 25, terzo comma), una commissione indipendente deve pronunciarsi con un parere pubblico sui progetti di testo e sulle proposte di legge che delimitano le circoscrizioni per l’elezione dei deputati o che modificano la ripartizione dei seggi dei deputati o dei senatori.

 

Nessuno può essere candidato in più di una circoscrizione (art. 156 cod. el.).

 

Votazione e formula elettorale

 

Il sistema elettorale è basato su uno scrutinio uninominale maggioritario a due turni (art. 123 cod. el.).

Le votazioni si svolgono in un’unica giornata, di domenica (artt. 54 e 55 cod. el.).

Sono eletti al primo turno i candidati che ottengono contemporaneamente i seguenti risultati:

§  la maggioranza assoluta dei voti espressi;

§  un numero di voti almeno pari al 25% degli elettori iscritti (art. 126 cod. el.).

 

Nei collegi dove non si verificano queste due condizioni si procede ad un secondo turno di votazioni, che si svolge nella domenica successiva a quella del primo turno (art. 56, cod. el.).

Partecipano al secondo turno i candidati che hanno ottenuto al primo turno un numero di voti almeno pari al 12,5% degli elettori iscritti. Se solo un candidato soddisfa tale requisito, è ammesso al secondo turno anche il candidato che dopo di lui abbia ottenuto il maggior numero di voti in assoluto. Se, invece, nessun candidato ha ottenuto il 12,5%, passano al secondo turno i due candidati che hanno ottenuto il maggio numero di voti (art. 162).

Per essere eletti al secondo turno è sufficiente la maggioranza relativa dei voti. In caso di parità è eletto il candidato più anziano (art. 126).

 

 

Parità di accesso di donne e uomini alle cariche elettive

 

Al fine di garantire il principio costituzionale della parità di accesso di donne e uomini ai mandati elettorali e alle funzioni elettive, è prevista una misura volta a favorire la tendenziale uguaglianza del numero di candidati uomini e di candidate donne dello stesso partito o gruppo politico, applicandosi in caso contrario una riduzione del finanziamento pubblico.

In particolare, se la differenza tra il numero di candidati di un partito o gruppo politico di ciascun sesso è superiore al 2%, la prima tranche del finanziamento pubblico al partito o gruppo politico è ridotta in misura pari ai tre quarti della predetta differenza.

Dunque, se un partito presenta il 51% di candidati di sesso maschile ed il 49% di candidate di sesso femminile, la differenza è del 2% e non si dà luogo ad alcuna decurtazione. Se invece, ad esempio, i candidati uomini sono il 60% e le candidate donne sono il 40%, la differenza è del 20%; il finanziamento pubblico è allora ridotto in misura pari a tre quarti di questo 20%, cioè del 15%.

 

I deputati supplenti e le elezioni suppletive

 

La legge elettorale limita i casi di elezioni suppletive, prevedendo, contestualmente all’elezione del deputato, quella di un supplente, chiamato a sostituirlo in caso di morte, nomina al Governo o al Consiglio costituzionale o per il prolungamento oltre i 6 mesi di un incarico temporaneo affidato dal Governo (artt. 176-178 cod. el.).

Solo per gli altri casi di vacanza del seggio (annullamento dell’elezione da parte del giudice, decadenza, dimissioni o elezione del deputato al Senato o al Parlamento europeo), si svolge un’elezione suppletiva, che comunque non può avere luogo nei 12 mesi precedenti la fine della legislatura.

Dopo la legge costituzionale del 23 luglio 2008, i deputati nominati membri del Governo possono, al termine delle loro funzioni ministeriali, riprendere il loro seggio di deputato.

Il sistema elettorale del Senato

Il Senato è composto da 348 senatori, eletti a suffragio universale indiretto per 6 anni. Ogni 3 anni si procede ad un rinnovo parziale, che riguarda ciascuna volta la metà dei seggi.

 

I senatori sono eletti a suffragio indiretto, in ogni dipartimento, da un collegio ristretto di “grandi elettori”, composto da deputati, consiglieri regionali, consiglieri dipartimentali e delegati di consigli municipali.

I consigli municipali risultano di fatto decisivi, in quanto costituiscono il 95% del collegio. In particolare, il sistema determina una sovrarappresentazione dei piccoli comuni rurali (che sono circa 30.000) all’interno del collegio dei grandi elettori.

Il numero dei delegati municipali all’interno del collegio dei grandi elettori varia in base alla popolazione dei comuni:

- i comuni con meno di 9.000 abitanti esprimono da 1 a 15 delegati;

- nei comuni con popolazione compresa tra i 9.000 ed i 30.000 abitanti tutti i consiglieri municipali (da 29 a 69) sono delegati;

- i comuni con più di 30.000 abitanti esprimono, oltre ai consiglieri municipali, delegati supplementari (eletti a scrutinio proporzionale dal consiglio municipale, in ragione di un deputato ogni 1.000 abitanti oltre i 30.000).

 

Sono previsti due modi di scrutinio:

§  lo scrutinio uninominale maggioritario a due turni, che si applica nei 70 dipartimenti di dimensioni minori, che eleggono da 1 a 3 senatori;

§  il sistema della rappresentanza proporzionale, con liste bloccate, che si applica nei 39 dipartimenti più estesi, che eleggono 4 o più senatori.

Per i seggi da attribuire con sistema proporzionale, al fine di garantire il principio della parità di accesso di donne e uomini ai mandati elettorali, è previsto che su ogni lista, lo scarto tra il numero dei candidati di ciascun sesso non può essere superiore a uno e che ogni lista è composta alternativamente da un candidato di ciascun sesso.

 

I francesi stabiliti all’estero sono rappresentati da 12 senatori, eletti con il sistema proporzionale, dai 155 componenti del Assemblea dei Francesi all’Estero.

 

Nel complesso, 180 seggi sono assegnati con il sistema proporzionale (circa il 52 % del totale) e 168 con il sistema maggioritario.

L’elezione del Presidente della Repubblica

A differenza di quanto avviene per l’Assemblea nazionale e per il Senato, le modalità di elezione del Presidente della Repubblica, con sistema maggioritario a doppio turno, sono disciplinate a livello costituzionale.

 

Il Presidente della Repubblica è eletto per cinque anni a suffragio universale diretto. Non può esercitare più di due mandati consecutivi (art. 6 Cost.).

Possono candidarsi tutti i cittadini che abbiano compiuto 23 anni, a condizione di aver ottenuto il sostegno di cinquecento eletti a livello nazionale o locale; è inoltre richiesta una particolare ripartizione geografica dei sostenitori (che devono provenire da almeno 30 dipartimenti o collettività d’oltremare; i sostenitori provenienti dallo stesso dipartimento o collettività d’oltremare non possono inoltre essere più di un decimo). La validità delle candidature è verificata dal Consiglio costituzionale.

Il Presidente della Repubblica è eletto con sistema maggioritario a doppio turno.

Il Presidente è eletto a maggioranza assoluta dei voti espressi. Se tale maggioranza non viene conseguita al primo scrutinio, si procede ad una nuova votazione il quattordicesimo giorno successivo.

Possono presentarsi al secondo turno soltanto i due candidati che abbiano raccolto il maggior numero di voti al primo scrutinio, a meno che i candidati più favoriti non si ritirino (art. 7 Cost.).

Sistema elettorale e sistema dei partiti

Il sistema maggioritario a due turni per l’elezione dell’Assemblea nazionale è stato introdotto nel 1958, in luogo del vigente sistema proporzionale, con la finalità di porre un argine alla frammentazione dei partiti ed all’instabilità dei governi.

Esso ha certamente portato alla bipolarizzazione del sistema politico, per la quale è stata determinante anche l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente della Repubblica, che avviene anch’essa con sistema maggioritario a doppio turno.

La tradizione pluralista del sistema partitico ha fatto peraltro sì che il bipolarismo non si traducesse in bipartitismo è si è assistito piuttosto ad una profonda riorganizzazione del sistema e ad una nuova strutturazione più funzionale alla nuova forma di governo semipresidenziale, che postula l’alternanza. Un’ulteriore conseguenza è lo sradicamento delle ali estreme, in quanto i partiti che si pongono al di fuori dei due poli hanno scarse possibilità di essere rappresentati in Parlamento (a titolo esemplificativo, nelle elezioni del 2012, il Front National, pur avendo conseguito il 13,8% dei voti al primo turno, ha ottenuto solo 2 seggi nell’Assemblea nazionale).

Negli anni Settanta e Ottanta ha prevalso il modello della cd. ‘quadriglia bipolare’, caratterizzato dalla presenza di due poli formati entrambi da due partiti di forza pressoché equivalente (a sinistra: partito socialista e partito comunista; a destra: partito gollista e partito liberale).

Successivamente, da un parte, la dissoluzione del partito comunista nel polo di sinistra e l’emergere in quel polo di forze di diversa ispirazione (radicale, ambientalista…), dall’altra, l’affermazione a destra di una forza politica destinata a restare fuori dal sistema (il Front National) hanno mutato lo scenario e hanno portato al rafforzamento in entrambi i poli di un partito che ha una posizione dominante, affiancato da formazioni politiche di minor peso (a sinistra prevale il Parti socialiste-PS; a destra, l’Union pour un mouvement populaire-UMP, erede del partito gollista).

Al consolidamento di questa situazione ha successivamente contribuito la riforma costituzionale del 2000, che ha ridotto il mandato presidenziale da 7 a 5 anni, facendolo coincidere con quello dell’Assemblea nazionale, e la modifica nel 2001 del calendario elettorale, assicurando la precedenza delle elezioni presidenziali rispetto a quelle legislative, con l’obiettivo di evitare le situazioni di ‘cohabitation(ossia la compresenza di un Presidente della repubblica e di un’Assemblea nazionale di diverso colore politico). Da allora la maggioranza dell’Assemblea nazionale è sempre stata espressione della stessa maggioranza politica del Presidente della Repubblica e le elezioni dell’Assemblea nazionale hanno sempre subito un effetto di “trascinamento” da parte delle presidenziali (così nel 2002, nel 2007 e nel 2012). Da qui il rafforzamento dei due partiti che esprimono i due principali candidati alla Presidenza della Repubblica.

Nelle ultime elezioni legislative (2012), i voti conseguiti dai due partiti principali si sono peraltro attestati sotto il 30% (il PS ha conseguito il 29,3% dei voti, l’UMP il 27,1%).

Merita altresì di essere segnalato il dato dell’affluenza alle urne, molto più alto per le elezioni presidenziali rispetto a quelle dell’Assemblea nazionale (nel 2012, 79,5% nel primo turno delle presidenziali a fronte del 57,2% del primo turno per le elezioni dell’Assemblea Nazionali).

 

Per ciò che attiene al concreto funzionamento del sistema a doppio turno, in un numero molto esiguo di collegi i deputati sono eletti al primo turno (nelle elezioni del 2012, solo 36 su 577, ossia il 6%).

Nella maggior parte dei collegi si procede dunque ad un secondo turno, in cui generalmente si contrappongono due candidati degli opposti schieramenti, anche quando il numero dei candidati dei due schieramenti che ha superato la soglia per accedere al secondo turno è superiore. Dopo il primo turno, in cui si misura il peso politico di ciascun partito, si consolidano infatti - e a volte di delineano – le alleanze, e ciascuno schieramento sceglie il candidato su cui puntare, mentre gli altri si ritirano, sulla base dei cc.dd. accordi di desistenza.

Oltre ai candidati dei due schieramenti, ve ne possono essere altri di forze politiche che si pongono al di fuori dei due poli, i quali peraltro hanno scarse possibilità di essere eletti.

Gli accordi di desistenza possono inoltre riguardare collegi in cui hanno superato il turno solo due candidati dello stesso schieramento: in tal caso uno dei due candidati si ritira, assicurando l’automatica elezione dell’altro.

 

 

 

 


REGNO UNITO

Il sistema costituzionale

Il sistema costituzionale britannico rappresenta un unicum nel panorama internazionale in quanto fondato su una costituzione non scritta, ma frutto di una plurisecolare tradizione di natura consuetudinaria o convenzionale (le cc.dd. constitutional conventions). Non deve tuttavia essere sottovalutata la rilevanza nel sistema delle fonti scritte, sia che si tratti di documenti risalenti nel tempo, quali la Magna Charta Libertatum (1215) o il Bill of rights (1688), sia che si tratti di vere e proprie leggi approvate dal Parlamento (statute law).

 

Il Regno Unito è il primo paese in cui si è affermata una forma di governo parlamentare: alla fine del Settecento è riconosciuto il principio secondo cui il Primo Ministro deve godere della fiducia della Camera dei comuni e già in precedenza il parlamento aveva costituito un rilevante limite ai poteri della Corona.

Lo Stato mantiene tuttora il carattere monarchico, ma la Corona riveste un ruolo prevalentemente simbolico dell’unità nazionale ed i poteri che le sono riconosciuti hanno natura eminentemente formale (ccdd. Royal Prerogatives) e sono di fatto esercitati dal governo.

Nel governo, il Primo Ministro ha una posizione dominante ed è scelto dal sovrano, che nomina il leader del partito vincitore delle elezioni. La premiership nel governo è infatti tradizionalmente considerata coincidente con la leadership del partito maggioritario.

 

Sulla base della tradizione costituzionale, inoltre, il Parlamento è formalmente composto dalla Corona e da due Camere, la Camera dei Comuni (House of Commons) e la Camera dei Lords (House of Lords), secondo la formula del Crown in Parliament. Con questo termine si designa un’istituzione complessa che sintetizza i caratteri di una sovranità che nei paesi continentali è riconosciuta allo Stato o al popolo.

Il peso della Camera dei Lords è peraltro andato progressivamente riducendosi nel tempo e pertanto l’attività del parlamento si concentra prevalentemente nella Camera dei comuni.

Anche nell’ambito Camera dei comuni, peraltro, una posizione di netta preminenza è riconosciuta al Primo Ministro, che generalmente gode dell’appoggio incondizionato della maggioranza parlamentare e dispone dell’ordine del giorno della Camera. I disegni di legge approvati sono di regola di iniziativa governativa (ccdd. Public Bills), mentre le procedure parlamentari rendono difficoltoso l’iter delle proposte dei singoli parlamentari (cc.dd. Private Members Bills).

 

Sul piano del procedimento legislativo, la funzione legislativa della Camera dei Lords è, da un punto di vista formale, equivalente a quella della Camera dei Comuni. Esistono tuttavia alcune incisive limitazioni al potere legislativo dei Lords.

In particolare, la competenza legislativa della Camera dei Lords in materia finanziaria e tributaria è formalmente esclusa da una tradizionale riserva di competenza (c.d. privilegio finanziario) a favore della Camera dei Comuni. Inoltre, la Camera dei Lords non può impedire la sanzione reale di una legge quando la Camera dei Comuni la abbia approvata in due sessioni diverse, con intervallo di almeno un anno. Nella pratica, comunque, i Lords non negano il proprio assenso alle leggi approvate dai Comuni.

Oltre alle leggi parlamentari, ampio spazio è riconosciuto alla produzione normativa governativa.

 

La forma di governo parlamentare pertanto si fonda non tanto sui poteri separati di un Parlamento che legifera e di un governo che amministra, quanto sul rapporto cooperativo tra gli stessi.

 

Negli ultimi dieci anni si è peraltro assistito ad una rilevante evoluzione del sistema, con il progressivo intervento della legge in ambiti in precedenza lasciati alle convenzioni costituzionali. Questa evoluzione ha avuto inizio nel 2005, con il Constitutional Reform Act 2005, che ha istituito la Corte suprema, ed è poi proseguita con il Constitutional and Reform Act 2010, che, oltre ad intervenire sullo status dei parlamentari, ha disciplinato i principi del pubblico impiego e la ratifica dei trattati.

Nello stesso senso si segnalano il Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011, sulla riduzione del numero dei deputati (su cui v. infra), e soprattutto il Fixed-term Parliaments Act 2011, che per la prima volta disciplina lo scioglimento del parlamento e il rapporto fiduciario tra Camera dei comuni e Governo, facendo venir meno in particolare la prerogativa regia di scioglimento anticipato della Camera dei comuni, esercitata su impulso del Primo Ministro.

Secondo la nuova legge, si deve procedere allo scioglimento anticipato della Camera dei comuni quando la Camera medesima approva, a maggioranza dei due terzi, una mozione per lo svolgimento di elezioni anticipate o quando approva, a maggioranza semplice, una mozione di sfiducia nei confronti del governo, senza poi accogliere, nei successivi 14 giorni, una mozione di fiducia per un nuovo esecutivo.

Sono stati così introdotti nel sistema costituzionale britannico alcuni istituti della razionalizzazione parlamentare tipici degli ordinamenti costituzionali continentali, disciplinando ambiti dapprima rimessi all’accordo continuativo delle parti.

Il sistema elettorale della Camera dei Comuni

La Camera dei Comuni (House of Commons) è l’organo direttamente rappresentativo del popolo del Regno Unito ed è attualmente composta da 650 deputati.

 

Formula elettorale

Le elezioni si svolgono con sistema maggioritario a turno unico (cd. first-past-the-post).

 

Il sistema è attualmente codificato nel Representation of the people Act 1983 (Schedule 1 – Art. 18). Esso è stato gradualmente introdotto nel corso dell’Ottocento: con il Representation of the people Act del 1832 e, soprattutto, con il Reform Act del 1867 ed il Redistribution of the seats Act del 1885, in forza dei quali il collegio uninominale ha sostituito su tutto il territorio nazionale il collegio binominale (in alcuni casi anche trinominale e quadrinominale) previsto dal precedente sistema.

 

Il territorio nazionale è diviso in collegi uninominali, nei quali sono presentate singole candidature.

Viene eletto il candidato che ottiene il maggior numero di voti.

È un sistema elettorale estremamente semplice ed immediatamente comprensibile per l’elettore.

D’altro canto, esso è spesso criticato perché non in grado di garantire adeguatamente la rappresentatività. Essendo sufficiente la maggioranza relativa dei voti per l’elezione, tutti i voti attribuiti ai candidati non eletti – che potrebbero anche costituire una maggioranza consistente – rimangono privi di rappresentanza.

 

 

I collegi elettorali

Fondamentale è la definizione dei collegi elettorali (constituencies), che avviene sulla base di revisioni periodiche affidate a commissioni indipendenti, le Boundary Commissions. Le Boundary Commissions sono 4 organi indipendenti, una per ciascuna delle aree nazionali (Inghilterra, Scozia, Galles, Irlanda del Nord), presieduti dal Presidente (Speaker) della Camera dei Comuni - che però non partecipa ai lavori - che hanno il compito di riferire al Parlamento e di effettuare proposte al Governo.

Conseguenza delle revisioni periodiche è la variabilità del numero dei collegi elettorali e, conseguentemente, dei deputati (nelle ultime elezioni del 2010 sono stati eletti 650 deputati, nelle precedenti elezioni del 2005 i deputati erano 646, in quelle del 2001 i deputati erano 659).

Le revisioni dei collegi sono state spesso oggetto di contestazioni da parte delle forze politiche che si ritenevano danneggiate.

 

Il Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011 ha peraltro determinato a livello legislativo il numero dei collegi elettorali, e quindi dei deputati, fissandolo a 600, con finalità anche di contenimento dei costi della politica.

Con la stessa legge è stata dettata una nuova disciplina per la definizione dei collegi elettorali, con la previsione di un limite numerico e di un limite di ampiezza geografica. In particolare, al fine di garantire una maggiore omogeneità numerica nell’elettorato dei collegi, è previsto un limite massimo del 5% alla differenza tra il numero degli elettori di ciascun collegio e la cd. ‘quota elettorale’, ossia il numero medio di elettori per collegio (che si ottiene dividendo il numero totale degli elettori per il numero totale dei collegi). L’area di ciascun collegio non può poi superare i 13.000 chilometri quadrati. Sono previste eccezioni legate alla particolare situazione di alcuni collegi (così per 4 collegi insulari, per i collegi dell’Irlanda del Nord e per i collegi di ampiezza superiore ai 12.000 km2).

Le proposte delle Boundary Commissions al governo sulla modifica dei collegi divengono inoltre vincolanti.

Entro il 1° ottobre 2013, le Commissioni avrebbero dovuto formulare le proposte di revisione dei collegi, in attuazione della nuova legge, al fine di pervenire alla riduzione del numero dei deputati prima delle prossime elezioni del 2015.

Il recente Electoral Registration and Administration Act 2013 ha tuttavia differito di 5 anni la presentazione delle proposte di revisione, spostandola al settembre 2018. La riduzione del numero dei deputati sarà dunque effettiva a decorrere dalle elezioni del 2020.

Il rinvio appare legato al ritiro, nell’agosto del 2012, del progetto di riforma della Camera dei Lords, considerato sul piano politico strettamente connesso con la legge di ridefinizione dei collegi elettorali della Camera dei comuni e la riduzione del numero dei deputati, in quanto entrambi parte di un complessivo progetto di riforma istituzionale.

Come già in passato, l’operazione di revisione dei collegi in corso è bersaglio di contestazioni natura politica (in particolare da parte dei laburisti e dei liberal-democratici, che si ritengono danneggiati dalla revisione che avvantaggerebbe il partito conservatore).

 

Le misure per favorire la rappresentanza femminile nelle assemblee elettive sono rimesse alla libera scelta dei partiti.

Il Sex Discrimination (Election Candidates) Act 2002 consente ai partiti di adottare, nella selezione dei candidati alle elezioni, regole volte a ridurre le disuguaglianze nel numero di uomini e donne eletti.

Con questa base normativa il Labour Party ha potuto proseguire la pratica – precedentemente dichiarata illegittima - delle cc.dd. all-women shortlists, in base alla quale nella metà dei collegi elettorali, in cui i precedenti candidati non si ripresentano, la selezione della nuova candidatura avviene sulla base di un elenco di sole donne.

 

Sistema elettorale e sistema dei partiti

Il sistema maggioritario a turno unico, con collegi uninominali, è tradizionalmente considerato la ragione principale del bipartitismo che ha caratterizzato il sistema politico britannico per molti anni.

In realtà, il bipartitismo ha origini risalenti nel tempo ed è sempre stato radicato nella cultura politica del paese. Già nella seconda metà del XVII secolo è ben delineata la divisione tra due fazioni politiche, i tories, sostenitori della monarchia, della Chiesa anglicana, delle tradizioni della proprietà fondiaria e dei ceti rurali, ed i whigs, favorevoli al potere parlamentare e alla tolleranza religiosa e sostenuti dall’aristocrazia cittadina e dai suoi interessi di carattere commerciale.

Nel corso dell’Ottocento, le due forze politiche assumono una struttura organizzativa vera e propria di partito: i tories costituiscono il Conservative Party, i whigs il Liberal Party. Questo assetto si mantiene fino all’inizio del Novecento, quando, soprattutto grazie all’estensione del suffragio, si afferma il Labour Party, espressione politica dei sindacati e dei socialisti, a scapito dei liberali, che conoscono un rapido declino.

La formula elettorale maggioritaria uninominale ha dunque contribuito al consolidamento di un sistema politico già formato incentrato su due partiti, attraverso la tendenziale sottorappresentazione delle terze forze che si presentavano sulla scena politica.

Del resto, allo stato attuale è la stessa natura bipartitica del sistema ad essere messa in discussione. Non solo e non tanto perché nel Regno Unito risultano registrati circa 400 partiti e formazioni politiche, quanto perché è in atto una tendenza ad un progressivo ridimensionamento dei due partiti maggiori, contestualmente all’affermazione di un terzo partito di ispirazione liberale, i Liberal Democrats, e alla crescente importanza assunta da partiti di carattere territoriale.

Questa evoluzione del sistema è confermata dai risultati delle ultime elezioni del maggio 2010, in cui il Conservative Party, vincitore delle elezioni dopo 13 anni di governo dei laburisti, con il 36,1% dei suffragi ha conseguito 306 seggi, ossia il 47,1% del totale, insufficienti dunque per raggiungere la maggioranza assoluta; il Labour Party con il 29% dei voti ha ottenuto 258 seggi (39,7%). I conservatori si sono affermati nettamente in Inghilterra, mentre i laburisti hanno avuto, come di consueto, le loro roccaforti elettorali nelle città e nelle aree molto popolose.

I Liberal Democrats, che costituiscono la terza forza del paese, con il 23% dei voti hanno ottenuto l’8,8% seggi (57 seggi), a riprova della tendenza del sistema maggioritario a un turno a sottodimensionare le formazioni politiche diffuse a livello nazionale di medie e piccole dimensioni.

Il quarto partito del paese, l’anti-europeista UK Independence Party (UKIP), che ha totalizzato il 3,1% voti, non è riuscito a vincere in nessun collegio e quindi resta privo di rappresentanza parlamentare. Nelle recenti elezioni locali del 2 maggio 2013 questo partito ha peraltro conseguito ottimi risultati ed è considerato praticamente certo il suo ingresso alla Camera dei comuni nelle prossime elezioni del 2015 (alcuni sondaggi lo hanno addirittura accreditato come terza forza politica del paese).

Tra i partiti nazionali, solo l’ecologista Green Party (1% dei voti a livello nazionale) ha conquistato un seggio.

I 18 seggi dell’Irlanda del Nord sono stati tutti appannaggio di partiti territoriali; tra questi, il Democratic Unionist Party, con i suoi 8  seggi (a fronte di uno 0,6% di voti a livello nazionale) si è affermato come quarta forza per rappresentanza parlamentare, seguito dal partito scozzese Scottish National Party (6 seggi con l’1,7% dei voti).

Le ultime elezioni, dunque, hanno determinato, per la seconda volta dal dopoguerra, un Hung Parliament (letteralmente: Parlamento ‘appeso’ o ‘in sospeso’), ossia una Camera dei comuni in cui nessuno dei due partiti principali dispone della maggioranza assoluta necessaria per formare il Governo. L’altro caso di Hung Parliament si è verificato dopo le elezioni del febbraio 1974; in quell’occasione il Labour Party formò un governo di minoranza con il compito di portare il paese a nuove elezioni, che si svolsero 7 mesi dopo.

I Liberal Democrats hanno dunque assunto un ruolo determinante per la formazione dell’esecutivo, fungendo da vero ago della bilancia tra conservatori e laburisti e decidendo, dopo trattative con entrambi i partiti, di allearsi con i conservatori di David Cameron, che ha assunto il ruolo di Primo Ministro, mentre il leader dei lib-dem Nick Clegg è divenuto vice-primo ministro. Per la prima volta dal dopoguerra il Regno Unito è dunque guidato da un governo di coalizione, per la cui formazione sono stati necessari ben 5 giorni dallo svolgimento delle elezioni (un tempo lunghissimo per gli standard britannici).

 

Il referendum elettorale del 2011

Oggetto della trattativa che ha portato al nuovo esecutivo è stata anche la legge elettorale, contestata dai liberal-democratici per i suoi effetti eccessivamente maggioritari.

L’accordo di coalizione ha dunque previsto lo svolgimento di un referendum per il superamento del sistema maggioritario a turno unico in favore del sistema con voto alternativo. Il sistema con voto alternativo, adottato per le elezioni della Camera dei Rappresentanti australiana, è un sistema con collegi uninominali che prevede che gli elettori indichino non il voto per un solo candidato ma l’ordine di preferenza tra i vari candidati. Si tratta dunque di una sorta di via di mezzo tra un sistema maggioritario a turno unico ed uno a doppio turno, che favorisce l’elezione non tanto del candidato più votato quanto di quello meno ostacolato.

 

In particolare, in Australia il sistema del voto alternativo funziona con collegi uninominali in cui gli elettori sono tenuti ad esprimere un ordine decrescente di preferenza per tutti i candidati del collegio (cd. full preferential vote); viene eletto chi consegue la maggioranza assoluta dei voti validi. Se nessuno consegue la maggioranza assoluta con le prime preferenze, viene scartato il candidato che ha ottenuto il minor numero di voti e le sue seconde preferenze vengono ripartite fra gli altri candidati. Si procede in questo modo finché un candidato non raggiunge la maggioranza assoluta.

Una variante del sistema del voto alternativo è il sistema del voto supplementare, usato per le elezioni del sindaco di Londra. E’ un sistema maggioritario a un turno, in cui l’elettore ha la facoltà di esprimere, oltre ad una prima preferenza per il candidato prescelto (first choice), un’altra preferenza per il candidato che risulta secondo nel suo ordine di gradimento (second choice). Se nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta con le prime preferenze, si passa ad un secondo conteggio, cui accedono solo i due candidati con il maggior numero di prime preferenze. Le seconde preferenze degli altri candidati vengono aggiunte a quelle già ottenute dai due candidati e viene eletto chi consegue il maggior numero di prime e seconde preferenze.

 

Il referendum si è svolto il 5 maggio 2011 ed il 67,9% dei votanti si è espresso contro il superamento del vigente sistema maggioritario a un turno. L’affluenza alle urne è stata del 41,97% (non era previsto un quorum di partecipazione per la validità).

 

 


SPAGNA

Il sistema costituzionale

La forma di governo prescelta dalla Costituzione spagnola del 1978 è la monarchia parlamentare, sintesi della tradizione del regime monarchico con l’affermazione del Parlamento (Cortes Generales) quale primario organo costituzionale.

Nella Costituzione il re è il capo dello Stato, simbolo della sua unità e continuità, il quale arbitra e modera il funzionamento regolare delle istituzioni, assume la più alta rappresentanza dello Stato spagnolo nelle relazioni internazionali ed esercita le funzioni espressamente conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi (art. 56).

Il Parlamento spagnolo, organo rappresentante del popolo e al quale spetta l’esercizio della potestà legislativa dello Stato, è formato da due Camere: il Congresso dei deputati (Congreso de los Diputados) e il Senato (Senado).

Il Congresso dei deputati è composto da 350 membri, eletti secondo il sistema proporzionale d’Hondt, a liste bloccate, con soglia di sbarramento al 3% dei voti ottenuti dai partiti nelle singole circoscrizioni elettorali, corrispondenti alle province. Il Senato invece, definito “Camera di rappresentanza territoriale” (art. 69 Cost.), ha un numero variabile di membri, poiché è in parte eletto direttamente, secondo un sistema maggioritario corretto, basato su un numero di senatori scelti in ogni circoscrizione provinciale e insulare, e in parte eletto indirettamente dalle assemblee legislative delle singole Comunità autonome. Entrambe le Camere durano in carica per quattro anni.

 

Sebbene la Costituzione attribuisca l’esercizio della funzione legislativa ad entrambe le Camere, il sistema vigente può definirsi di bicameralismo differenziato. Solo in materia di revisione costituzionale il Senato è posto sullo stesso piano del Congresso dei Deputati (articoli 66, 167,168 Cost.).

La prima lettura di un progetto o di una proposta di legge deve sempre avere luogo presso il Congresso dei Deputati, con l’eccezione dei progetti governativi riguardanti il Fondo di Compensazione Interterritoriale, la cui prima lettura avviene al Senato, in quanto “Camera di rappresentanza territoriale”.

Le proposte di legge di iniziativa del Senato, che abbiano ivi superato la fase di “presa in considerazione”, devono essere inviate al Congresso per l’avvio del procedimento legislativo (artt. 87, 88, 89 Cost.).

Il Presidente del Congresso deve informare immediatamente il Presidente del Senato dell’approvazione di un progetto di legge ordinaria od organica. Il Senato può:

• opporre il suo veto a maggioranza assoluta entro due mesi dal ricevimento. Il termine si riduce a 20 giorni nel caso di progetti dichiarati urgenti dal Governo o dal Congresso. Tale veto può essere superato dal Congresso con una prima votazione a maggioranza assoluta, ovvero, in una seconda votazione a distanza di due mesi dal voto del Senato a maggioranza semplice;

• apportare emendamenti entro due mesi dal ricevimento, ferma restando la facoltà del Congresso di accettarli o respingerli a maggioranza semplice. Anche in questo caso il termine si riduce a 20 giorni per i progetti di legge dichiarati urgenti.

La terza lettura al Congresso dei Deputati è sempre definitiva (art. 90 Cost.).

Sempre all’interno del procedimento legislativo, va segnalato anche che i decreti-legge adottati dal Governo, in casi di straordinaria e urgente necessità, vanno presentati sempre al Congresso dei deputati e che quest’ultimo ha la facoltà esclusiva di convalidarli nel testo del Governo, senza necessità di sottoporli all’esame del Senato.

Per quanto riguarda le funzioni, oltre a partecipare all’esercizio della potestà legislativa dello Stato e controllare l’azione del Governo nei limiti posti dalla Costituzione, il Senato:

-           partecipa all’autorizzazione dei trattati, per i quali la Costituzione espressamente richiede l’autorizzazione di entrambe le Camere (e cioè quelli di carattere politico, militare, o che riguardino l’integrità territoriale dello Stato o i diritti e i doveri fondamentali, o che implichino oneri per la finanza pubblica o modificazioni di leggi) e può richiedere al Tribunale Costituzionale la dichiarazione di costituzionalità dei trattati internazionali (art. 94 e 95 Cost.);

-           sceglie 4 membri del Consiglio Generale del Potere Giudiziario e 4 giudici del Tribunale Costituzionale (artt. 122 e 159 Cost.);

-           partecipa all’approvazione degli accordi di cooperazione tra le Comunità Autonome e alla distribuzione delle risorse presenti nel Fondo di Compensazione per correggere gli squilibri economici interterritoriali (art. 145, 158 Cost.);

-           valuta l’esigenza di un intervento normativo dello Stato di armonizzazione delle disposizioni normative delle Comunità Autonome con l’interesse generale (art. 150 Cost.);

-           partecipa alla ratifica degli Statuti delle Comunità Autonome (art. 151 Cost.);

-           approva a maggioranza assoluta l’adozione di misure per obbligare le Comunità Autonome all’adempimento degli obblighi costituzionali o per prevenire gravi violazione contro gli interessi generali nazionali (art. 155 Cost.);

-           può proporre (mediante un quorum di 50 senatori) ricorso di incostituzionalità innanzi al Tribunale Costituzionale (art. 162 Cost.).

 

Con riferimento ai rapporti con il potere esecutivo, la fiducia iniziale è espressa dal solo Congresso dei deputati (non anche dal Senato) e investe il Presidente del Governo e non anche i membri del Governo. Pertanto, la fiducia iniziale al Presidente del Governo e l’approvazione di mozioni di fiducia o di censura al Governo stesso possono essere presentate e votate soltanto presso il Congresso dei deputati.

L’unica procedura a disposizione del Congresso dei deputati per rimuovere il Governo è dunque rappresentata dalla mozione di censura, secondo il meccanismo della sfiducia costruttiva. La mozione di censura deve essere proposta da almeno un decimo dei deputati e deve includere la proposta di una candidatura alternativa alla presidenza dell'esecutivo. Se il Congresso dei deputati approva a maggioranza assoluta la mozione, il Governo è tenuto a presentare le dimissioni al Re ed il candidato proposto nella mozione si intenderà investito della fiducia della Camera e sarà nominato dal Re Presidente del Governo.

D’altra parte, il Presidente del Governo spagnolo dispone del potere di proporre al Re lo scioglimento del Congresso dei deputati. L’esercizio di tale può essere paralizzato dall’approvazione di una mozione di sfiducia costruttiva.

 

Il sistema elettorale del Congreso de los Diputados

Il Congreso de los Diputados è composto da 350 deputati eletti direttamente in 52 circoscrizioni, con sistema proporzionale, con liste bloccate e con una soglia di sbarramento del 3%, che si applica a livello circoscrizionale.

Diversi elementi del sistema elettorale, tra i quali la previsione di circoscrizioni di piccola dimensione e l’applicazione del metodo di riparto proporzionale D’Hondt, alterano la natura proporzionale del sistema e fanno sì che esso produca effetti assimilabili a quelli di un maggioritario.

 

I principi fondamentali del sistema elettorale sono previsti a livello costituzionale. In particolare l’art. 68 Cost. prevede che:

§  il Congresso dei deputati è composto da un minimo di 300 a un massimo di 400 Deputati;

§  la circoscrizione elettorale è la provincia; la legge distribuisce il numero totale di deputati assegnando una rappresentanza minima iniziale a ciascuna circoscrizione e distribuendo i rimanenti in proporzione alla popolazione;  fanno eccezione Ceuta e Melilla (due énclaves nel territorio del Marocco), rappresentate ciascuna da un Deputato;

§  l’elezione avviene in ogni circoscrizione attenendosi a criteri di rappresentanza proporzionale.

La legge elettorale rientra inoltre tra le leggi organiche, per la cui approvazione è richiesta la maggioranza assoluta del Congresso (art. 81 Cost.).

 

La disciplina elettorale spagnola è contenuta nella Ley Orgánica del Régimen Electoral General n. 5/1985 (LOREG), e successive modificazioni e integrazioni.

 

La Ley organica n. 5/1985 (LOREG) reca la disciplina comune a tutti i tipi di elezioni (elettorato attivo e passivo, regole generali di procedimento elettorale, costituzione dei seggi, presentazione delle candidature, spese e contributi elettorali) e la disciplina specifica per ciascun tipo di elezione. Le norme per l'elezione del Congreso e del Senado sono contenute nel Titolo II; i primi due capitoli (articoli 154-160) recano le norme sulla ineleggibilità e sulle incompatibilità; il Capo III (articoli 161-173) reca le norme sul sistema elettorale; seguono le norme sulla procedura elettorale (articoli 167-173) e sulle le spese e i contributi elettorali (articoli 174-175).

 

La legge elettorale stabilisce in 350 il numero dei deputati (art. 162, comma 1).

A ciascuna delle 50 province, che costituiscono le circoscrizioni elettorali,  sono assegnati inizialmente due deputati (mentre Ceuta e Melilla eleggono, ciascuna, un deputato); i restanti 248 seggi sono ripartiti tra le province in proporzione alla popolazione, con il sistema dei quozienti interi e dei maggiori resti (art. 162, commi 2 e 3).

 

Applicando il sistema dei quozienti interi e dei maggiori resti, si divide il numero totale degli abitanti delle province per il numero dei seggi da ripartire, ossia 248; successivamente si divide il numero degli abitanti di ciascuna provincia per il quoziente ottenuto e si assegna alla provincia in numero di seggi pari al numero intero (senza decimali) risultante da tale divisione; i restanti seggi sono attribuiti alle province che abbiano ottenuto le frazioni decimali maggiori, in ordine decrescente fino ad esaurimento.

 

Il decreto di convocazione specifica il numero di deputati da eleggere in ciascuna circoscrizione (art. 162, comma 4).

L’attribuzione di due deputati in numero uguale a tutte le circoscrizioni (circa il 29% dei seggi) implica una sovrarappresentazione delle circoscrizioni meno popolose.

L’elevato numero delle circoscrizioni, inoltre, fa sì che solo 7 circoscrizioni su 52 eleggano un numero di deputati superiore a 8 (Madrid 36, Barcellona 31, Valencia 16, Alicante e Siviglia 12 ciascuna, Malaga e Murcia 10 ciascuna; così nelle ultime elezioni del 2011).

 

Le candidature sono presentate in liste concorrenti nella circoscrizione. Possono presentare liste di candidati, i partiti e le federazioni registrate, le coalizioni di partiti e di federazioni (che devono costituirsi entro 10 giorni dalla convocazione) o raggruppamenti di elettori che abbiano raccolto le sottoscrizioni di almeno l’1% degli iscritti alle liste elettorali della circoscrizione (i partiti non rappresentati alle Camere devono invece raccogliere lo 0,1% di sottoscrizioni) (art. 44 e 169).

Le liste contengono un numero di candidati pari al numero di deputati da eleggere; possono essere presentate liste di supplenti, in numero comunque non superiore a 10 (art. 46).

Deve essere indicato l’ordine di collocamento (art. 46), particolarmente importante perché i candidati sono eletti secondo quest’ordine (cd. ‘lista bloccata’).

Le liste devono avere una composizione equilibrata tra uomini e donne, in modo che i candidati di ciascun genere rappresentino almeno il 40%. La proporzione minima del 40% deve essere mantenuta anche per ogni gruppo di 5 candidati nella lista; se il numero di posti da coprire è inferiore a cinque, la proporzione di donne e uomini deve essere più vicina possibile all’equilibrio numerico (art. 44-bis).

Nessuno può essere candidato in più di una circoscrizione (art. 46).

 

La scheda reca il contrassegno e il simbolo del partito o federazione o coalizione o del raggruppamento di elettori che presenta la candidatura, nonché l'elenco dei candidati (art. 172). A fianco del nome dei candidati può essere indicata la loro condizione di indipendenti o, in caso di coalizioni o federazioni, la denominazione del partito di appartenenza di ciascuno (art. 46, comma 7).

 

L’elettore dispone di un voto che esprime in favore di una delle liste circoscrizionali. Non è prevista l'espressione del voto di preferenza.

 

I seggi sono assegnati tutti a livello circoscrizionale.

I seggi spettanti alla circoscrizione sono assegnati alle liste con sistema proporzionale, applicando il metodo d’Hondt. Alla assegnazione partecipano soltanto le liste che hanno ottenuto un numero di voti validi pari ad almeno il tre per cento dei voti validi espressi nella circoscrizione (art. 163).

 

Secondo il metodo d’Hondt, si divide il totale dei voti di ogni lista per 1, 2, 3, 4… fino al numero di seggi da assegnare. I seggi sono assegnati alle liste seguendo l’ordine decrescente dei quozienti così ottenuti.

 

Riprendendo l’esempio pratico fornito direttamente dalla legge elettorale spagnola (art. 163), si può ipotizzare che in una circoscrizione che elegge 8 deputati, 480.000 voti siano così ripartiti tra 6 liste:

A: 168.000 voti; B: 104.000 voti; C: 72.000 voti;  D:64.000 voti; E: 40.000 voti; F: 32.000 voti.


 

Divisione

1

2

3

4

5

6

7

8

A

168.000

84.000

56.000

42.000

33.600

28.000

24.000

21.000

B

104.000

52.000

34.666

26.000

20.800

17.333

14.857

13.000

C

72.000

36.000

24.000

18.000

14.400

12.000

10.285

9.000

D

64.000

32.000

21.333

16.000

12.800

10.666

9.142

8.000

E

40.000

20.000

13.333

10.000

8.000

6.666

5.714

5.000

F

32.000

16.000

10.666

8.000

6.400

5.333

4.571

4.000

 

Alla lista A sono dunque assegnati 4 seggi, alla lista B 2 seggi, alle liste C e D un seggio ciascuna.

 

Secondo la legge elettorale spagnola, inoltre, in caso di quozienti identici, il seggio è attribuito alla lista che ha ottenuto il maggior numero totale di voti. In caso di due liste con un uguale numero totale di voti, la prima parità è risolta mediante sorteggio e le successive con il metodo dell’alternanza.

 

I seggi attribuiti alla lista sono attribuiti ai candidati secondo l'ordine in cui sono inclusi nella lista.

L’adozione del metodo d’Hondt, che costituisce il meno proporzionale tra i criteri di ripartizione proporzionale, favorisce la sovrarappresentazione dei partiti maggiori, estromettendo dal riparto i partiti minori.

Questo effetto è del resto accentuato dalle ridotte dimensioni delle circoscrizioni. Come già rilevato, 45 circoscrizioni su 52 eleggono un numero di deputati pari o inferiore a 8. In questi casi è altamente improbabile che il sistema possa funzionare come un sistema realmente proporzionale.

La soglia di sbarramento del tre per cento ha dunque nella pratica effetto soltanto nelle due circoscrizioni maggiori (Madrid e Barcellona), mentre nelle altre circoscrizioni esiste una soglia implicita che supera ampiamente questo valore.

 

In conclusione, il numero relativamente ristretto di deputati da eleggere (350), la configurazione delle circoscrizioni elettorali, numerose e di piccole dimensioni, la distribuzione di 100 seggi in misura fissa (2 per circoscrizione provinciale), l’applicazione del metodo d’Hondt sono tutti elementi che concorrono ad attenuare fortemente il carattere proporzionale del sistema ed a far sì che esso produca effetti assimilabili a quelli di un sistema maggioritario.

 

 

Sistema elettorale e sistema dei partiti

La costituzionalizzazione nel 1978 del principio proporzionale trova il suo fondamento nel disfavore per la formula maggioritaria, adottata nella II Repubblica (dal 1931 al 1939). Il sistema maggioritario aveva contributo ad una radicalizzazione del confronto politico, spingendo i partiti ad allearsi in due coalizioni che lasciavano poco spazio alle posizioni moderate ed aprendo la strada agli estremismi che sarebbero stati causa delle guerra civile e dell’avvento del regime autoritario franchista.

Fin da subito fu peraltro avvertita l’esigenza di adottare correttivi che garantissero la governabilità. La stessa Costituzione, se, da un lato, enuncia il criterio proporzionale, dall’altro, contiene una serie di prescrizioni (sul numero di deputati, sulla coincidenza tra circoscrizione elettorale e provincia, su un numero fisso di deputati da assegnare a ciascuna circoscrizione) che contribuiscono ad attenuare il carattere proporzionale del sistema elettorale.

Le caratteristiche enunciate dalla Costituzione del 1978 erano del resto quelle del sistema elettorale adottato in via provvisoria l’anno precedente, che si proponeva di coniugare pluralismo politico e stabilità istituzionale, sistema elettorale poi ripreso dalla Ley organica del 1985 (LOREG).

Dopo la prima fase successiva alla caduta di Franco nel 1977, in cui il governo fu guidato dal partito centrista Unión de Centro Democrático (UCD), dal 1982 la scena politica spagnola è stata dominata da due grandi partiti: a sinistra il Partido Socialista Obrero Español (PSOE), a destra il Partido popular (PP), che si sono sempre alternati al governo.

Il sistema elettorale ha contribuito al rafforzamento dei due partiti. Come si è già detto, pur essendo il sistema formalmente proporzionale, alcune caratteristiche, in primis la presenza di piccole circoscrizioni che eleggono un numero ristretto di candidati, fanno sì che esso produca effetti tendenzialmente maggioritari, sovrarappresentando i partiti maggiori che si presentano su scala nazionale.

Effetti di sovrarappresentazione riguardano anche i partiti fortemente radicati a livello regionale, mentre sono correlativamente sottorappresentati i partiti minori di livello nazionale.

La distribuzione parlamentare dei seggi mostra così una forte rappresentanza dei due partiti maggiori, affiancati da una serie nutrita di partiti minori che dispongono di un numero piuttosto esiguo di seggi.


I risultati delle ultime elezioni del 22 novembre 2011 confermano questi effetti:

 

Partito

Voti

% Voti validi

Seggi

% seggi

Partido popular (PP)

10.866.566

44,63

186

53,14

Partido Socialista Obrero Español (PSOE)

7.003.511

28,76

110

31,43

Convergencia i Unió (CIU)

1.015.691

4,17

16

4,57

Izquierda Unida-Los Verdes (IU-LV)

1.686.040

6,92

11

3,14

Amaiur

334.498

1,37

7

2,00

Unión Progreso y Democracia (UPyD)

1.143.225

4,70

5

1,43

Eusko Alderdi Jeltzalea-Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV)

324.317

1,33

5

1,43

Esquerra Repubblicana de Catalunya (ERC)

256.985

1,06

3

0,86

Bloque Nacionalista Galego (BNG)

184.037

0,76

2

0,57

Unidos por Canarias (CC-NC-PNC)

143.881

0,59

2

0,57

COMPROMÍS-Q

125.306

0,51

1

0,29

Foro de Ciudadanis (FAC)

99.473

0,41

1

0,29

Geroa-Bai

42.415

0,17

1

0,29

Totale

23.225.896

95,39

350

100,00

Altri

789.529

3,24

 

 

Totale voti liste

24.015.425

98,63

 

 

Schede bianche*

333.461

1,37

 

 

Totale voti validi

24.348.886

100

 

 

 

*In Spagna le schede bianche sono considerate voti validi

 

 

Il partito vincitore delle elezioni, il Partido popular, con il 44,6% dei suffragi, ottiene il 53% dei seggi, assicurandosi la maggioranza assoluta del Congresso. Il partito avversario, il PSOE, che ha subito un rilevante calo di consensi rispetto alle precedenti elezioni del 2008, con il 28,8% dei voti consegue 110 seggi.

Ben rappresentati sono i partiti nazionalisti o regionalisti a carattere locale: così il partito catalano Convergencia i Unió, con il 4,2% dei voti ottiene 16 seggi, la coalizione della sinistra radicale indipendentista basca (AMAIUR), presentatasi per la prima volte alle elezioni, l’1,4% dei voti consegue 7 seggi, che si aggiungono ai 5 seggi ottenuti dal Partido Nacionalista Vasco con 1,3% dei voti.

Ben diversa la situazione per i partiti minori di livello nazionale: all’Izquierda Unida (Sinistra unita), nonostante abbia conseguito il 6,9% dei consensi, sono assegnati 11 seggi, così come alla formazione Unión Progreso y Democracia, staccatasi nel 2007 dal PSOE, con il 4,7% dei voti sono attribuiti 5 seggi.

Oltre ai due partiti principali, sono nel complesso presenti altre 11 formazioni politiche, che dispongono di un numero molto limitato di seggi.

 

Da notare altresì come la distribuzione territoriale dei voti influenzi la traduzione del voto in seggio per i partiti maggiori: il PSOE, vincitore nelle elezioni del 2008 con una percentuale di voti validi (43,87%) di poco inferiore a quella conseguita dal PP nel 2011 (44,63%), ha ottenuto nel 2008 32 seggi in meno rispetto a quelli del PP nel 2011, non arrivando a conquistare la maggioranza assoluta dei seggi (il PP nel 2011 può essere stato altresì favorito dal crollo del suo diretto avversario: il PSOE ha ottenuto nel 2011 solo il 28,76% dei voti).

 

Il sistema istituzionale spagnolo si caratterizza altresì per la stabilità dei governi: dal 1982 al 2008 si sono succeduti 8 governi, con una durata media di circa 43 mesi (la durata  naturale della legislatura è di 4 anni).

Una peculiarità del sistema è la formazione esclusivamente di governi monocolore, composti cioè esclusivamente da rappresentanti del partito vincitore delle elezioni (PP o PSOE). Dal 1982 ad oggi inoltre, 5 governi su 9 (compreso l’attuale) hanno potuto contare sulla maggioranza assoluta dei seggi conseguita dal partito più forte. Negli altri casi si è comunque ritenuto opportuno che il partito maggiore avesse il controllo pieno del governo e quest’ultimo si è formato grazie all’appoggio esterno di forze parlamentari minori.

 

 


GERMANIA

Il sistema costituzionale

 

La Repubblica federale tedesca è uno Stato federale in cui vige una forma di governo parlamentare razionalizzata.

 

Il Bundestag (‘Dieta federale’) è il Parlamento nazionale della Repubblica federale tedesca. È eletto ogni quattro anni a suffragio universale ed è la Camera che intrattiene il rapporto fiduciario con il Governo, approva le leggi federali e delibera il bilancio federale.

 

Nel sistema costituzionale tedesco al Bundestag è affiancato il Bundesrat (‘Consiglio federale’) che rappresenta gli interessi dei Länder (Stati federali) a livello nazionale e partecipa al procedimento legislativo solo nelle materie espressamente previste dalla Costituzione.

Ogni Land ha almeno tre voti; i Länder con più di due milioni di abitanti ne hanno quattro; quelli con più di sei milioni di abitanti ne hanno cinque; quelli con più di sette milioni di abitanti ne hanno sei. Ogni Land può delegare tanti membri quanti sono i suoi voti. I voti di un Land possono essere espressi soltanto globalmente e solo dai membri presenti o dai loro supplenti: è quindi necessario che i Governi locali concordino preventivamente le direttive da impartire ai loro rappresentanti nel Bundesrat.

Attualmente il Bundesrat è composto da 69 membri (art. 51 Cost.).

 

Secondo la Legge fondamentale (Grundgesetz) il rapporto fiduciario si instaura fra il Bundestag e il Cancelliere federale. Questi viene eletto senza dibattito dal Bundestag su proposta del Presidente federale. È eletto chi ottiene i voti della maggioranza dei membri del Bundestag. L'eletto deve essere nominato dal Presidente federale.

Se il candidato proposto non viene eletto, il Bundestag può eleggere un Cancelliere federale a maggioranza dei suoi membri entro i quattordici giorni successivi alla votazione. In assenza di elezione entro questo termine, ha luogo immediatamente una nuova elezione, nella quale è eletto colui che ottiene il maggior numero di voti. Se l'eletto ottiene i voti della maggioranza dei membri del Bundestag, il Presidente federale lo deve nominare entro sette giorni dall'elezione. Se l’eletto non raggiunge tale maggioranza, il Presidente federale, entro sette giorni, deve nominarlo o sciogliere il Bundestag (art. 63 Cost.).

Il Cancelliere federale:

§  propone al Presidente federale la nomina e la revoca dei ministri (art. 64 Cost.);

§  determina le direttive politiche del Governo e ne assume la responsabilità (art. 65 Cost.);

§  guida l’attività dei Ministri secondo un regolamento stabilito dal Governo federale ed approvato dal Presidente federale (art. 65 Cost.).

Il Parlamento può sfiduciare costruttivamente (a maggioranza assoluta) il Cancelliere in qualsiasi momento della legislatura e in tal caso il Presidente federale deve nominare Cancelliere il candidato indicato nella mozione (l'art. 67, primo comma, della Legge fondamentale recita così: "Il Bundestag può esprimere la sfiducia al Cancelliere federale soltanto eleggendo a maggioranza dei suoi membri un successore e chiedendo al Presidente federale di revocare il Cancelliere federale. Il Presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare l'eletto").

Nell’esperienza tedesca è comunque possibile porre anticipatamente fine al mandato di un governo mediante le dimissioni del Cancelliere. Il Cancelliere tedesco non dispone, invece, del potere di sciogliere anticipatamente il Bundestag. Può però proporre al Presidente federale lo scioglimento del Bundestag nel caso in cui una mozione di fiducia presentata dallo stesso Cancelliere federale (o la questione di fiducia posta su di un progetto di legge, art. 81, comma 1, Cost.) non venga approvata dalla maggioranza dei membri del Bundestag. Il potere di scioglimento viene meno qualora il Bundestag elegga, a maggioranza dei suoi membri, un altro Cancelliere federale (art. 68 Cost.).

 

Per quanto riguarda il procedimento legislativo, i progetti di legge vengono presentati al Bundestag dal Governo federale, dai membri del Bundestag e dal Bundesrat. I progetti di legge governativi, prima di essere presentati al Bundestag, devono essere presentati al Bundesrat che esprime il proprio parere entro sei settimane - il termine può essere prolungato a nove settimane su richiesta del Bundesrat o abbreviato a tre settimane per provvedimenti designati dal Governo come urgenti - (art. 76 Legge fondamentale). Le leggi federali sono approvate dal Bundestag.

In determinati casi, specificamente enumerati dalla Legge fondamentale, il Bundesrat è titolare di un diritto di collaborazione paritaria con il Bundestag nella funzione legislativa, per cui senza la positiva deliberazione del Bundesrat la legge non può perfezionarsi.

 

Le leggi per le quali la Legge fondamentale richiede l’espressa approvazione del Bundesrat (c.d. Zustimmungsgesetze) sono:

• le leggi costituzionali, per la cui approvazione è necessaria la maggioranza dei due terzi dei membri del Bundestag e dei due terzi dei voti del Bundesrat (art. 79 Legge fondamentale);

• le leggi che incidono sull’ordinamento finanziario dei Länder (articoli 104a , commi 3 e 4, 107 e 108);

• le leggi che interessano il sistema amministrativo dei Länder (articoli 84 e 85);

• leggi relative a: modificazioni territoriali dei Länder (art. 29, comma 7); trattamento economico e previdenziale dei dipendenti pubblici (art. 74a, commi 2 e 3); determinazione dei compiti comuni dello Stato e dei Länder (art. 91a, comma 2); esercizio della giurisdizione della Federazione attraverso i tribunali dei Länder (art. 96, comma 2).

In seguito alla riforma costituzionale approvata nel 2006 è stato notevolmente ridotto il novero di leggi che richiedono il consenso obbligatorio del Bundesrat ai sensi dell’art. 84 Cost., comma 1 (disciplina dell’organizzazione degli uffici e procedura amministrativa), e sono state introdotte nuove fattispecie di codecisione per le leggi federali che comportano rilevanti oneri finanziari a carico dei Länder.

 

Dopo l’approvazione del Bundestag, le leggi federali devono essere immediatamente trasmesse al Bundesrat. Se la legge non incontra il consenso della maggioranza del Bundesrat, questo può richiedere, entro tre settimane dal ricevimento del provvedimento, la convocazione della Commissione di conciliazione composta da un uguale numero di membri di ciascuna Camera.

Nelle materie in cui il Bundesrat ha competenza legislativa paritaria al Bundestag, la legge è approvata solo se la Commissione raggiunge un accordo su un testo accettato dai rappresentanti di entrambe le Camere.

Nelle altre materie, qualora la Commissione proponga un cambiamento del testo legislativo approvato, il Bundestag deve procedere ad una nuova deliberazione.

Se il Bundestag respinge la proposta, il Bundesrat ha una settimana di tempo per sollevare opposizione contro la legge davanti allo stesso Bundestag. Si segue la stessa procedura quando non si pervenga ad una decisione della Commissione di conciliazione perché non si riesce a raggiungere una maggioranza o perché la proposta di mediazione formulata dalla Commissione non incontra il consenso del Bundesrat.

L’opposizione del Bundesrat può tuttavia essere respinta dal Bundestag.

Se l’opposizione è stata deliberata con la maggioranza dei voti del Bundesrat, può essere respinta da una deliberazione della maggioranza dei membri del Bundestag.

L’opposizione deliberata invece a maggioranza di due terzi dei voti del Bundesrat, può essere respinta dal Bundestag con deliberazione a maggioranza di due terzi dei voti che non sia comunque inferiore alla maggioranza dei membri (art. 77 Legge fondamentale).

Il sistema elettorale del Bundestag

Il Bundestag è composto da (almeno) 598 membri ed è eletto con un sistema formalmente misto: metà dei seggi sono assegnati con sistema maggioritario a turno unico, l’altra metà è assegnata con metodo proporzionale.

Il sistema funziona comunque come un sistema proporzionale, perché il numero complessivo dei seggi spettanti a ciascuna lista è stabilito con metodo proporzionale; nell’ambito del numero di seggi così attribuiti, la metà di essi viene assegnata ai candidati che hanno prevalso nei collegi uninominali.

Si parla dunque con riferimento al sistema tedesco di ‘sistema proporzionale personalizzato’, in coerenza con la legge elettorale federale (BWG), che enuncia il «principio della rappresentanza proporzionale combinato con l’elezione personale dei candidati» (art. 1, comma 1).

 

Le legge elettorale federale (Bundeswahlgesetz, convenzionalmente indicata con l’abbreviazione BWG) disciplina oltre che il sistema elettorale, il diritto di voto e l'eleggibilità, la procedura e le operazioni di voto, la determinazione del risultato elettorale.

 

 

Delimitazione dei collegi uninominali

 

Per l’assegnazione dei seggi con sistema maggioritario, il territorio nazionale è suddiviso in 299 collegi elettorali (whalkreis). La delimitazione territoriale dei collegi è riportata in allegato alla legge.

I collegi elettorali devono rispettare una serie di condizioni (art. 3):

§  i collegi devono essere compresi nel territorio dei Länder - i 16 stati federali tedeschi;

§  il numero di collegi deve essere proporzionato alla popolazione di ciascun Land; nel computo del numero degli abitanti non vengono considerati gli stranieri;

§  il numero degli abitanti di un collegio elettorale non deve divergere dalla media della popolazione dei collegi elettorali di più del 15% (in più o in meno); se la divergenza è maggiore del 25%, deve essere effettuata una nuova delimitazione dei confini;

§  il collegio deve rappresentare un territorio continuo;

§  nella delimitazione dei collegi devono essere rispettati quanto più possibile i confini degli enti territoriali amministrativi.

La legge istituisce una Commissione centrale per monitorare l’andamento della popolazione nei collegi al fine di presentare proposte di modifica dei confini dei collegi medesimi.

 

La ventesima legge di modifica della legge elettorale federale del 12 aprile 2012 ha autorizzato il Ministero federale dell’interno ad apportare alcune modifiche all’allegato 2 , di cui al § 2 comma 2 della legge elettorale federale relativo alla suddivisione del territorio nazionale (in collegi elettorali, allo scopo di definire e descrivere nuovamente i collegi in ragione delle modifiche territoriali e nominative subite dai comuni in essi compresi. Trattandosi di modifiche non sostanziali, è rimasto invariato il numero complessivo dei collegi elettorali (299).

 

 

Votazione e formula elettorale

 

Il sistema elettorale che si illustra è quello applicato nelle ultime elezioni del 2009. A seguito di due rilevanti interventi del Tribunale costituzionale tedesco del 2008 e del 2012, il sistema è stato peraltro oggetto di importanti modifiche, le ultime delle quali apportate con una legge recentemente pubblicata (8 maggio 2013), che sarà esaminata nei suoi contenuti essenziali nei paragrafi successivi.

 

Dei 598 seggi che compongono il Bundestag, 299 sono assegnati con scrutinio maggioritario a un turno nell'ambito di altrettanti collegi uninominali. Per gli altri 299 seggi si procede a scrutinio proporzionale con voto bloccato di lista (in rapporto alla consistenza demografica dei Länder).

Come già rilevato, il sistema ha comunque nel complesso un esito proporzionale, perché il numero complessivo dei seggi spettanti a ciascuna lista è stabilito con metodo proporzionale; nell’ambito del numero di seggi così attribuiti, la metà di essi viene assegnata ai candidati che hanno prevalso nei collegi uninominali.

Per accedere alla ripartizione dei seggi, i partiti devono aver raggiunto il 5 per cento dei voti validi espressi a livello nazionale o, in alternativa, devono avere ottenuto almeno tre seggi nei collegi uninominali (cd. clausola di sbarramento) (art. 6, comma 6). La clausola di sbarramento non si applica alle liste presentate da partiti rappresentativi di minoranze nazionali.

L'elettore dispone di due voti che esprime su un'unica scheda elettorale (art. 4):

§  nella colonna di sinistra, in cui viene espresso il cd. ‘primo voto, sono riportati i nominativi dei candidati che concorrono al seggio nel collegio uninominale, con l'indicazione del partito per il quale concorrono (o della specificazione che si tratta di candidature indipendenti); risulta eletto il candidato che riporta la maggioranza relativa dei ‘primi voti’ validi (sistema first-past-the-post);

§  nella colonna di destra, in cui viene espresso il cd. ‘secondo voto’, sono riportate le denominazioni delle formazioni che presentano una lista nel Land, affiancate dai nomi dei rispettivi primi cinque candidati; con il ‘secondo voto’ l'elettore sceglie una delle liste di partito.

E' ammessa la facoltà di dissociazione tra il voto del candidato e il voto di lista (cosiddetto voto disgiunto, Stimmensplitting), mentre l'elettore non ha possibilità di modificare l'ordine delle candidature, trattandosi di liste bloccate.

 

I ‘secondi voti’ sono decisivi, in quanto determinano la consistenza numerica, in termini di seggi, di ciascun partito all'interno del Bundestag.

La ripartizione avviene in un collegio unico nazionale. Dal totale dei voti validi considerati si escludono i voti attribuiti ai partiti che non hanno superato la clausola di sbarramento.

Tutti i 598 seggi sono ripartiti a livello nazionale tra i partiti che hanno superato la soglia di sbarramento con metodo proporzionale, sulla base del totale dei voti validi conseguiti da ciascuna lista.

Il metodo proporzionale utilizzato è il metodo Sainte-Laguë/Schepers, adottato nel 2008, considerato più proporzionale dei metodi di ripartizione precedentemente adottati (metodo d'Hondt fino al 1985, metodo Hare/Nyemeyer successivamente), perché più favorevole alle forze politiche minori.

 

Il metodo Sainte-Laguë/Schepers è basato sul quoziente di attribuzione, che deve essere determinato in modo tale che tutti i seggi siano attribuiti. Il quoziente è ottenuto dividendo il totale dei voti validi alle liste per il numero complessivo di seggi da attribuire; i seggi sono assegnati alle liste in base al risultato della divisione tra i voti validi di ciascuna lista e il quoziente. La cifra così ottenuta si arrotonda all'unità superiore o inferiore secondo l'arrotondamento matematico (le frazioni decimali inferiori a 0,5 sono arrotondate per difetto, quelle superiori a 0,5 per eccesso); se la frazione decimale è peraltro pari a 0,5 si può arrotondare per eccesso o per difetto, in modo da assegnare tutti i seggi. Se utilizzando questo primo quoziente si assegna un numero maggiore o minore di seggi di quelli da attribuire si corregge il quoziente – rispettivamente in aumento o in diminuzione – fino ad ottenere l'assegnazione del numero esatto di seggi.

 

A titolo esemplificativo, si riportano i calcoli effettuati per la ripartizione del totale dei seggi tra le liste nelle elezioni tedesche del 2009:

 

Totale dei voti validi a livello nazionale (A)

43.371.190

Voti delle liste che non hanno superato lo sbarramento (B)

2.606.902

Totale dei voti validi da considerare per il riparto (C=A-B)

40.764.288

Seggi da assegnare (D)

598

Primo quoziente (C/D)

68.168

 


 

Successivamente, si ripartiscono i seggi tra le liste che hanno superato la soglia di sbarramento, dividendo il totale dei voti di ciascuna lista per il primo quoziente (68168).

 

Partito

Voti validi

Seggi
a primo quoziente

Arrotondamenti

CDU

11.828.277

173,52

174

CSU

2.830.238

41,52

42

SPD

9.990.488

146,56

147

FDP

6.316.080

92,66

93

Die Linke

5.155.933

75,64

76

GRÜNE

4.643.272

68,12

68

Totale seggi

 

 

600

 

 

Il numero di seggi risultante (600) è superiore al numero dei seggi da assegnare (598). Il primo quoziente (68168) viene dunque rideterminato (in questo caso in aumento) per arrivare a distribuire 598 seggi, procedendo per approssimazioni successive. Dopo i calcoli si arriva al quoziente corretto (pari a 68.195) e si procede alla attribuzione dei seggi alle liste:

 

Partito

Voti validi

Seggi
a primo quoziente

Arrotondamenti

CDU

11.828.277

173,45

173

CSU

2.830.238

41,50*

42

SPD

9.990.488

146,50*

146

FDP

6.316.080

92,62

93

Die Linke

5.155.933

75,61

76

GRÜNE

4.643.272

68,09

68

Totale seggi

 

 

598

 

*Se la frazione decimale è pari a 0,50 si può arrotondare per eccesso o per difetto, in modo da assegnare tutti i seggi. Quando, come in questo caso, sono possibili diverse attribuzioni si procede per sorteggio.

 

 

Dopo l’assegnazione nazionale dei seggi, si procede alla ripartizione dei seggi spettanti a ciascun partito nei singoli Länder, utilizzando lo stesso metodo di ripartizione proporzionale.

Dunque, il totale dei voti conseguiti dal partito a livello nazionale è diviso per il numero complessivo dei seggi spettanti al partito. Sulla base del quoziente così ottenuto, si procede alla ripartizione, dividendo per tale quoziente i voti della lista in ciascun Länd, e procedendo con gli arrotondamenti e l’eventuale correzione del quoziente secondo il metodo Sainte-Laguë/Schepers.

 

Dal numero di seggi che risulta complessivamente attribuito a ciascun partito nel singolo Länd, vengono poi sottratti quelli conquistati dai candidati del partito nei collegi uninominali del Länd, a titolo di mandato diretto. I restanti seggi sono assegnati ai candidati della lista, secondo l'ordine di presentazione.

I vincitori dei collegi uninominali risultano comunque eletti. Può dunque accadere che un partito ottenga con i mandati dei collegi uninominali più seggi di quanti gli spettino nel Länd. In tal caso, si procede ad un corrispondente aumento dei seggi del Bundestag: si parla in tal caso di ‘mandati in eccedenza’ (Überhangmandate). Da ciò deriva una leggera distorsione del carattere proporzionale del sistema.

 

La legge elettorale non prevede specifiche regole per incentivare la rappresentanza femminile. Stringenti misure con questa finalità sono peraltro adottate da pressoché tutti i partiti.

Gli interventi del Tribunale costituzionale federale e le modifiche della legge elettorale

Il meccanismo dei ‘mandati in eccedenza’ è stato oggetto di due importanti pronunce del Tribunale costituzionale federale[1].

Con la decisione del 3 luglio 2008, il Tribunale costituzionale ha rilevato come la previsione dei ‘mandati in eccedenza’ produca regolarmente il cosiddetto “effetto del peso negativo dei voti” (Effekt des negativen Stimmgewichts), in base al quale un aumento dei secondi voti espressi in favore di una lista può paradossalmente produrre una perdita di seggi, mentre la loro diminuzione può portare all’effetto inverso.

Questo effetto viola i principi di uguaglianza e di immediatezza della scelta elettorale sancito dalla Legge fondamentale. Pertanto, è stata dichiarata l’incostituzionalità della relativa disciplina, con l’obbligo per il legislatore di modificare la legge elettorale entro il 30 giugno 2011.

In attuazione di tale obbligo è stata adottata la dicianovvesima legge di modifica della legge elettorale federale del 25 novembre 2011.

Tale legge ha introdotto rilevanti modifiche al sistema elettorale, introducendo una ripartizione dei seggi non più a livello nazionale, ma nell’ambito dei singoli Länd (sul base del numero dei votanti del Länd stesso) ed eliminando la possibilità del collegamento tra liste di Länd del singolo partito. La nuova normativa ha altresì previsto i cc.dd. ‘mandati compensativi’ (Zusatzmandate) per partiti che si siano candidati in più Länder, il cui numero è pari alla somma che emerge dall’addizione a livello nazionale di tutte le perdite dovute ad arrotondamenti delle liste dei Länder riconducibili allo stesso partito (sistema dei voti residui, “Reststimmen”).

La legge è stata immediatamente oggetto di ricorsi al Tribunale costituzionale federale, che, con decisione del 25 luglio 2012, è nuovamente intervenuto sul punto, dichiarando l’illegittimità costituzionale anche della nuova disciplina.

Con particolare riferimento ai ‘mandati in eccedenza’ (Überhangmandate), la pronuncia ricorda che il sistema vigente in Germania ha il «carattere fondamentale di un sistema elettorale proporzionale», mentre l’attribuzione dei ‘mandati in eccedenza’ senza compensazioni può snaturare tale carattere del sistema, in contrasto con il principio di uguaglianza del voto e di pari opportunità per i partiti politici. Non si tratta peraltro di un’affermazione assoluta. Secondo il Tribunale costituzionale, un sistema elettorale che consente agli elettori di esprimere preferenze personali nei collegi uninominali non è di per sé incompatibile con il ricorso ad un metodo proporzionale per l’assegnazione dei seggi. Il Tribunale giudica incostituzionale l’entità del meccanismo maggioritario ed individua un numero massimo di ‘mandati in eccedenza’ che possono essere attribuiti, pari a 15, ossia alla metà del numero dei deputati necessari per la costituzione di un gruppo parlamentare secondo il regolamento del Bundestag.

Il Tribunale costituzionale ha altresì ritenuto incostituzionale la previsione della nuova legge secondo cui la quota dei seggi assegnata ad un Länd viene attribuita in base al numero dei votanti (e non in base al numero degli aventi diritto al voto o in base alla popolazione), in quanto ciò può comportare nuovamente il cd. “effetto del peso negativo dei voti”. È stata infine dichiarata anche l’illegittimità costituzionale dei cd. ‘mandati compensativi’ (Zusatzmandate), assegnati sulla base della considerazione unilaterale delle perdite dovute all’arrotondamento, senza invece tener conto dei vantaggi che dagli arrotondamenti sorgano per i rispettivi partiti politici.

 

Al fine di colmare la grave lacuna normativa venutasi a creare a seguito del nuovo giudizio di illegittimità costituzionale, il legislatore ha dovuto elaborare, sulla base delle indicazioni della stessa Corte, una nuova riforma elettorale prima dello svolgimento delle prossime elezioni politiche, fissate per il 22 settembre 2013.

Nel mese di ottobre 2012 i gruppi parlamentari della CDU/CSU (cristianodemocratici), della SPD (socialdemocratici), della FDP (liberali) e dei Grünen (verdi) hanno presentato un progetto di legge (stampato BT n. 17/11819), nel quale hanno deciso di neutralizzare l’effetto dei mandati in eccedenza con l’introduzione dei mandati di compensazione (Ausgleichsmandate).

Il modello concordato dai quattro gruppi parlamentari prevede che, nella prima fase della ripartizione dei seggi, questi vengano attribuiti alle liste regionali dei partiti, secondo la popolazione di ciascun Länd (non più dunque su base nazionale, come già nella legge del 2011).

Per compensare l’effetto dei mandati in eccedenza, si prevede poi una seconda fase per assicurare che i gruppi senza seggi in soprannumero siano rappresentati da un numero maggiore di deputati (‘mandati di compensazione’), in modo da riprodurre la composizione del Parlamento risultante dai secondi voti. In tal modo si assicura la trasformazione nel modo più preciso possibile in seggi del risultato dei secondi voti e si evita la creazione di ‘mandati in eccedenza’ senza compensazione, al fine di garantire il rispetto del carattere proporzionale dell’elezione del Bundestag.

Secondo la nota illustrativa del progetto di legge, la nuova disciplina potrebbe portare un aumento significativo del numero dei seggi del Bundestag, con un aggravio dei costi stimato fino a 60 milioni di euro annui.

La legge, approvata dal Bundestag il 21 febbraio 2013 e dal Bundesrat il successivo 1° marzo, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale federale l’8 maggio 2013 ed è entrata in vigore il giorno successivo.

 

Si ricorda infine che il Tribunale costituzionale federale, con decisione del  4 luglio 2012, ha altresì dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina del voto dei tedeschi residenti all’estero (Auslandsdeutsche), che consentiva a costoro di eleggere i deputati del Bundestag qualora dal 23 maggio 1949 (data della proclamazione della Repubblica federale tedesca e della Legge fondamentale) avessero vissuto in Germania per un periodo di almeno tre mesi.

In base al progetto di legge relativo alla ventunesima modifica del Bundeswahlgesetz (stampato BT n. 17/11820 dell’11 dicembre 2012), sostenuto da tutti i gruppi parlamentari, ai tedeschi residenti all’estero è riconosciuto il diritto elettorale attivo se dopo il compimento del quattordicesimo anno di età hanno vissuto in Germania ininterrottamente per un periodo di almeno tre mesi e dalla loro partenza non siano trascorsi più di 25 anni, oppure se per altri motivi, personalmente e direttamente, hanno acquisito familiarità con la situazione politica della Repubblica federale e ne sono interessati. La legge, approvata all’unanimità dal Bundestag il 31 gennaio 2013, ha ottenuto il consenso del Bundesrat il 1° marzo, ed è stato pubblicata il 2 maggio 2013.

 

Sistema elettorale e sistema dei partiti

Il sistema istituzionale tedesco è caratterizzato da un’elevata stabilità dei governi federali: basti pensare che nell’arco di 64 anni si sono succeduti solo 8 Cancellieri.

Questa forte stabilità è generalmente imputata a due fattori:

§  i forti poteri riconosciuti dalla Legge fondamentale al Cancelliere, nell’ambito della forma di Governo parlamentare razionalizzata;

Nel sistema costituzionale tedesco, come già detto, il Cancelliere: è il diretto titolare del rapporto di fiducia con il Bundestag; dispone di fatto del potere di nominare e revocare i ministri; può essere sfiduciato solo con una mozione di sfiducia costruttiva, che indichi cioè anche il successore; può chiedere lo scioglimento del Bundestag nel caso di reiezione di una questione di fiducia presentata dallo stesso Cancelliere (il potere di scioglimento viene meno qualora il Bundestag elegga un nuovo Cancelliere).

§  il sistema elettorale proporzionale, con soglia di sbarramento al 5%.

 

L’introduzione di elementi di stabilizzazione è stata fortemente voluta dopo la seconda guerra mondiale, in quanto la mutevolezza politica era considerata la causa della dissoluzione della Repubblica di Weimar, in cui, anche a causa di un sistema elettorale proporzionale puro, si erano succeduti in soli 14 anni (dal 1919 al 1933) ben 21 governi. La costituzionalizzazione del principio proporzionale nella Carta di Weimar aveva reso inoltre estremamente difficile qualsiasi modifica della legge elettorale, favorendo un multipartitismo estremo (nel 1933 nel Reichstag erano rappresentati ben 28 partiti).

La Legge Fondamentale della Repubblica federale tedesca non contiene dunque indicazione sul sistema elettorale.

L’impianto dell’attuale sistema elettorale è già chiaramente delineato nella legge elettorale del 1956 (che a sua volta costituiva un affinamento delle leggi elettorali del 1949 e del 1953); le modifiche successive non hanno alterato la natura del sistema.

La soglia di sbarramento del 5% è considerata un’efficace antidoto alla frammentazione partitica: da un lato, gli elettori tendono a orientarsi verso partiti in grado di superare lo sbarramento, in un’ottica di “voto utile”; dall’altro, i partiti sono indotti a restare uniti e a cercare alleanze.

Si arriva così ad un multipartitismo temperato, di natura tendenzialmente bipolare, in quanto il sistema ha sempre ruotato intorno ai due partiti maggiori: a sinistra, il partito socialdemocratico (SPD); a destra l’Unione cristiano-democratica, tradizionalmente alleata in Baviera con l’Unione cristiano-sociale (CDU-CSU). I leader del partito sono i candidati naturali alla carica di Cancelliere e le campagne elettorali si incentrano attorno alle loro figure.

Per circa 20 anni, dal 1961 al 1983, hanno avuto accesso al Bundestag solo 3 partiti: oltre ai due citati, superava la soglia di sbarramento il solo partito liberal-democratico (FDP), che, pur essendo il partito minore, risultava nei fatti decisivo. Nessuno dei due partiti maggiori riusciva infatti a conseguire la maggioranza assoluta dei seggi (solo nel 1957 la CDU-CSU ottenne tale maggioranza) e ciò ha consentito ai liberal-democratici di fungere da ‘ago della bilancia’, determinando con la propria alleanza il partito che sarebbe salito al governo.

Sono poi entrati in Parlamento, dal 1983, il partito ecologista dei Verdi, (Grünen), che si è alleato con i socialdemocratici, e dal 1990, con la riunificazione, il partito del socialismo democratico (PDS), erede del partito egemone della Repubblica Democratica tedesca (per il solo 1990 la clausola di sbarramento ha operato separatamente nei territori ex RFT ed ex DDR). Quest’ultimo partito, divenuto dal 2004, Die Linke (‘La Sinistra’), è stato invece oggetto di una conventio ad excludendum da parte delle altre forze politiche.

Nel complesso il sistema politico è rimasto caratterizzato dalla necessità per i partiti maggiori di allearsi con uno dei partiti minori per governare il Paese (dopo il 1983, le alleanze sono state PDS e Grünen a sinistra, e CDU-CSU e FDP a destra).

Nonostante l’orientamento in senso bipolare del sistema partitico, non sempre il risultato delle urne ha garantito ad uno dei due schieramenti in campo la maggioranza necessaria per governare, in quanto il sistema elettorale è pur sempre di tipo proporzionale. In due occasioni, i due partiti maggiori hanno dovuto dar vita ad una ‘Große Koalition’ (‘Grande Coalizione’), sostenendo un governo unitario, con l’appoggio anche dei partiti minori: così è stato nel 1966-1969 e nel 2005-2009. In quest’ultima occasione, ha pesato l’affermazione, con quasi il 9% dei suffragi, di Die Linke, partito con cui nessun’altra forza politica intendeva stringere alleanze; il risultato elettorale avrebbe numericamente consentito alleanze di tipo diverso per il governo, senza la compresenza dei due partiti maggiori, ma questa strada non è stata ritenuta politicamente percorribile (sarebbero, ad esempio, state possibili, un’alleanza SPD-FDP-Grünen o un’alleanza CDU-CSU-FDP-Grünen).

Le elezioni del 2009, che hanno visto l’affermazione dell’alleanza tra CDU-CSU e FDP, hanno confermato il quadro politico con 5 forze politiche, in cui primeggiano i due partiti maggiori, mettendo peraltro in evidenza una crescita dei tre partiti minori, che hanno tutti superato il 10% (FDP: 14,6%, Die Linke: 11,9%, Grünen: 10,7%; in forte calo è risultato l’SPD che ha registrato il 23% dei voti, perdendo l’11%, mentre l’alleanza CDU-CSU è rimasta tendenzialmente stabile intorno al 34%).

L’incremento dei partiti minori è ascrivibile al sempre più diffuso ricorso al voto disgiunto (Stimmensplitting), tra il ‘primo voto’, assegnato al candidato del collegio uninominale ed il ‘secondo voto’, attribuito al partito. Il voto disgiunto, che cresce di elezione in elezione, ha interessato nel 2009 ben il 26,4% dei voti.

Ulteriori sviluppi nel panorama politico possono attendersi nelle prossime elezioni, fissate per il 22 settembre 2013. Non è escluso che possa per la prima volta accedere al Bundestag una nuova forza politica, il Piratenpartei (‘Partito pirata’), che ha ottenuto buoni risultati nelle elezioni che si sono svolte in alcuni Länder nel 2011 e nel 2012.

 

 

 



[1] Sulle recenti modifiche alla legge elettorale tedesca, si veda anche l’appunto n. 11/2013 del Servizio Biblioteca – Legislazione straniera della Camera dei deputati.