INFORMAZIONI SUL PROVVEDIMENTO
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Atto n.
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397
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Natura dell’atto:
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Schema di decreto legislativo
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Titolo breve:
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Disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50
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Riferimento normativo:
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Articolo 1, commi 3 e 8, della
legge 28 gennaio 2016, n. 11
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Relazione tecnica (RT):
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presente
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Relatrice per la Commissione di merito:
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Mariani
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Gruppo:
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PD
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Commissione competente:
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VIII (Ambiente)
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PREMESSA
Il provvedimento – adottato nell’esercizio della delega
conferita dalla legge n. 11 del 2016 (cd. delega appalti)
– reca disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50 (cd. “codice appalti”).
Il testo è corredato di relazione tecnica.
Si rammenta che il comma 8 dell’articolo 1 della legge
delega prevede che, entro un anno dalla data di entrata in vigore di ciascuno
dei decreti legislativi attuativi della delega stessa, il Governo possa
adottare disposizioni integrative e correttive, nel rispetto dei medesimi princìpi
e criteri direttivi e della medesima procedura prevista per l’esercizio della
delega.
La citata legge di delega, all’articolo 1, comma 13, ha
previsto apposite clausole di neutralità finanziaria, secondo le quali:
- dall'attuazione della legge medesima non devono derivare
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
- le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti
di rispettiva competenza con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente;
- in conformità all'articolo 17, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, qualora i decreti legislativi emanati in attuazione
delle deleghe conferite determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino
compensazione al proprio interno, i decreti stessi sono emanati solo
successivamente o contestualmente alla data di entrata in vigore dei
provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.
Come sopra detto, tali previsioni risultano applicabili
anche al decreto correttivo in esame.
Nella presente Nota si dà sinteticamente conto dei contenuti
dello schema di decreto in esame, con riferimento alle informazioni fornite
dalla relazione tecnica. Vengono quindi esposti gli elementi di analisi e le
richieste di chiarimento considerati rilevanti ai fini di una verifica delle
quantificazioni riportate nella relazione tecnica.
Il provvedimento in esame è corredato di un’apposita clausola
di neutralità finanziaria (art. 120) in base alla quale dall’attuazione del
decreto medesimo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica e le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti
conseguenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a
legislazione vigente.
Si rammenta che un’identica previsione è già recata dal
codice appalti nel testo vigente (art. 219).
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI 1-121
Disposizioni correttive e
integrative del codice dei contratti pubblici
Le norme recano integrazioni e modificazioni (artt.
1-119) al codice appalti (D. Lgs. 50/2016). L’articolo 120 reca la clausola
di invarianza finanziaria descritta in premessa, mentre l’articolo 121
prevede l’entrata in vigore.
Per un commento delle singole disposizioni dello schema di
decreto, si rinvia alla documentazione prodotta dal Servizio Studi.
Ai fini della verifica delle quantificazioni, si
evidenziano, in particolare, le seguenti disposizioni:
- art. 8, comma 1, lett. d): prevede che il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito: MIT), ai fini della ricezione
dei programmi biennali per gli acquisti dei beni e servizi e dei relativi
aggiornamenti, si avvalga dei sistemi informativi del Ministero dell'economia e
delle finanze (di seguito: MEF);
- art. 9, comma 1, lettera b): per il monitoraggio
sull’applicazione del “dibattito pubblico” (art. 22 del codice appalti)
istituisce, senza oneri a carico della finanza pubblica, una commissione
presso il MIT, con il compito di raccogliere e pubblicare informazioni sui
dibattiti pubblici in corso di svolgimento o conclusi e di proporre
raccomandazioni per lo svolgimento del dibattito pubblico sulla base
dell’esperienza maturata. Per la partecipazione alle attività della commissione
non sono dovuti compensi, gettoni di presenza o altri emolumenti comunque
denominati;
- art. 10, comma 1, lettera f): introduce, nel
contenuto obbligatorio della progettazione di fattibilità (art. 23 del codice
appalti), indagini idrogeologiche, idrologiche, idrauliche, geotecniche,
sismiche, storiche, paesaggistiche ed urbanistiche, in luogo delle indagini
geognostiche attualmente previste dal codice appalti.
Si rammenta che le prestazioni per detto livello di
progettazione, ai sensi dell’articolo 24 del codice appalti, non modificato –
sul punto – dal decreto in esame, sono espletate dalle amministrazioni
interessate o da soggetti terzi qualificati cui le amministrazioni abbiano
affidato il relativo incarico;
- art. 16, comma 1, lettera b): estende anche alle
banche dati del MEF l’interscambio delle informazioni e l’interoperabilità dei
sistemi e delle piattaforme telematiche già prevista (art. 29 del codice
appalti) tra sistemi informatizzati regionali e banche dati dell'ANAC e del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
- art. 17, comma 1, lettera a): prevede - al fine di
contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare - che il documento
unico di regolarità contributiva (DURC) comprenda – per la generalità degli
appalti (di lavori, servizi e forniture) e delle concessioni - la verifica della
congruità della incidenza della mano d'opera relativa allo specifico contratto
affidato, effettuata da enti previdenziali e assicurativi.
Si rammenta che una previsione del tutto analoga, ma
riferita ai soli casi di subappalto, è già recata dal codice degli appalti
(art. 105, comma 16);
- articolo 34, comma 1, lettera c): prevede il
divieto di porre a carico dei concorrenti o dell'aggiudicatario i costi
connessi alla gestione delle piattaforme telematiche di negoziazione, nonché
delle procedure gestite dalle centrali di committenza;
- articolo 42, comma 1, lettera a): introduce, su
richiesta scritta dell'offerente interessato, la comunicazione da parte
dell'amministrazione aggiudicatrice ad ogni candidato escluso dei motivi del
rigetto della domanda di partecipazione;
- articolo 44, comma 1, lettera a): prevede
l'articolazione su base regionale dell'Albo dei componenti delle commissioni
giudicatrici, gestito presso l’ANAC;
- articolo 47: estende l'utilizzo della banca dati, istituita
presso il MIT, anche alle verifiche sulla permanenza dei previsti requisiti
nella fase di esecuzione del contratto;
- articolo 55, comma 1, lettera a) e articolo 64: prevedono,
nei casi di affidamenti per importi inferiori a 40.000 euro, la facoltà della
stazione appaltante di non richiedere le garanzie previste. L’articolo 55, comma
1, lettera e), inoltre, estende la riduzione del 50 per cento
dell'importo della garanzia alle microimprese, alle piccole e medie imprese,
anche organizzate in raggruppamenti, specificando, infine, che la riduzione
della garanzia, prevista per gli operatori economici che sviluppano un
inventario di gas ad effetto serra, è cumulabile con altre riduzioni;
- articolo 62, comma 1, lettera b): prevede per i
servizi e le forniture di particolare importanza la possibilità di nominare un
assistente del direttore dell' esecuzione;
- articolo 73: prevede che il termine per l’emissione dei
certificati di pagamento non possa superare i quarantacinque giorni decorrenti
dalla maturazione di ogni stato di avanzamento dei lavori;
- articolo 104: stabilisce che l’ANAC, per la raccolta delle
informazioni e la verifica dei requisiti, ai fini della predisposizione
dell’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori
operanti mediante affidamenti in house, operi mediante procedure
informatiche, anche attraverso il collegamento, sulla base di apposite
convenzioni, con i relativi sistemi in uso presso altre amministrazioni
pubbliche ed altri soggetti operanti nel settore dei contratti pubblici;
- articolo 105, comma 1, lettera c): in tema di
affidamenti a contraente generale, esclude la previsione che la garanzia del
contraente generale comprenda la possibilità per il garante, in caso di
fallimento o inadempienza del contraente generale, di far subentrare nel
rapporto altro soggetto idoneo in possesso dei requisiti di contraente
generale, scelto direttamente dal garante stesso;
- articolo 114, comma 1, lettera a), e articolo 116,
comma 1, lettera a), in tema di compiti dell’ANAC : la prima
disposizione rende obbligatorio il previo contraddittorio fra le parti nella
procedura per i pareri di precontenzioso resi dall’Autorità, la seconda le affida
l’elaborazione dei costi standard dei lavori e dei prezzi di riferimento
di beni e servizi, alle condizioni di maggiore efficienza, tra quelli di
maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione,
avvalendosi eventualmente anche delle informazioni contenute nelle banche dati
esistenti presso altre amministrazioni pubbliche e altri soggetti operanti nel
settore dei contratti pubblici;
- articolo 116, comma 1, lettera b), prevede che:
1) l’ANAC gestisca la banca
dati nazionale dei contratti pubblici, nella quale confluiscono, oltre alle
informazioni acquisite per competenza tramite i propri sistemi informatizzati,
tutte le informazioni contenute nelle banche dati esistenti, anche a livello
territoriale;
2) per le opere pubbliche,
l’ANAC, il MEF e il MIT concordino le modalità di rilevazione e interscambio
delle informazioni nell’ambito della banca dati nazionale dei contratti
pubblici e della banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo
13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, al fine di assicurare il rispetto del
principio di univocità dell’invio delle informazioni e la riduzione degli oneri
amministrativi per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori,
l’efficace monitoraggio delle opere, dalla programmazione alla realizzazione, e
la tracciabilità dei relativi flussi finanziari.
Si ricorda che l'art. 13 della legge di contabilità pubblica
n. 196 del 2009 disciplina la Banca dati delle amministrazioni pubbliche,
prevedendo che, al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio
degli andamenti della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi
informativi necessari alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche e per
dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale, le amministrazioni
pubbliche inseriscano in una banca dati unitaria istituita presso il MEF,
accessibile dall'ISTAT e dalle stesse amministrazioni pubbliche, i dati
concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti
consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le
informazioni necessarie all'attuazione della legge di contabilità pubblica.
La relazione tecnica afferma, con riferimento
al decreto nel suo complesso, che le modifiche al codice appalti sono mirate a
perfezionare l’impianto normativo senza intaccarlo, con lo scopo di migliorarne
l'omogeneità, la chiarezza e l'adeguatezza in modo da perseguire efficacemente
l'obiettivo dello sviluppo del settore che la stessa legge delega si era
prefissato. La relazione ribadisce, quindi, che, sotto il profilo finanziario nonché
nel rispetto dei criteri contenuti nella legge delega (L. n. 11/2016), il
decreto correttivo in esame prevede un’apposita clausola di invarianza
finanziaria, in base alla quale dalle disposizioni del provvedimento non
derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e le amministrazioni
provvederanno agli adempimenti conseguenti con le risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente.
La relazione tecnica esamina dunque gli articoli del
provvedimento, per ciascuno dei quali indica il contenuto ed afferma che,
trattandosi di disposizioni di carattere ordinamentale, dalle stesse non
derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Il carattere ordinamentale e l’invarianza non sono ribaditi
relativamente agli articoli 13 e 78, per i quali la RT si limita a descrivere
il contenuto delle norme. Relativamente all’articolo 88 la RT afferma che la
norma, correggendo un refuso, non è suscettibile di determinare oneri per la
finanza pubblica.
Oltre a tale schema generale, con riferimento a numerosi
articoli la RT – alla quale si rinvia per il commento integrale delle
disposizioni – introduce elementi aggiuntivi, che in gran parte possono essere
ricondotti ad alcune categorie ricorrenti:
- correzioni di errore materiale e modifiche linguistiche (per
es.: artt. 2, 6, 31, 39, 54, 58, 60, 69, 88 e 115);
- disposizioni volte ad agevolare e chiarire la lettura (per
es.: artt. 1, 16, 21, 50, 53, 57 e 63) o a migliorare il coordinamento (per
es.: artt. 11, 79 e 96) delle disposizioni;
- semplificazioni e snellimenti di discipline vigenti (per
es.: artt. 10, 12, 22, 23, 28, 47, 49, 51 e 52).
Si evidenziano, in particolare, le seguenti disposizioni,
sulle quali la RT si diffonde più approfonditamente:
- art. 93: la RT afferma che le modifiche all'articolo 165
del codice degli appalti sono volte a favorire gli affidamenti di concessioni
di lavori e servizi attraverso una maggiore appetibilità economica per i
privati, sia sotto l’aspetto di un maggior contributo pubblico sia sotto
l'aspetto di un ampliamento degli strumenti di finanziamento. Essa afferma
altresì che la previsione dell'innalzamento dal 30 per cento al 49 per cento
della quota riferita al contributo pubblico non determina maggiori oneri a
carico della finanza pubblica in quanto la disposizione del codice prevede che
il riconoscimento del prezzo sia eventuale e, comunque, nella determinazione
del prezzo stesso stabilisce un tetto massimo e non un corrispettivo
obbligatorio. La disposizione è ordinamentale e dunque non comporta nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
- art. 99: la RT rammenta il contenuto della norma, secondo
la quale nel contratto di partenariato pubblico-privato l’eventuale
riconoscimento del prezzo non può essere superiore al quarantanove per cento,
anziché al trenta per cento, come attualmente previsto, del costo
dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari. Essa
dunque afferma che tale modifica si pone in linea con quella apportata all'articolo
165 del codice con l'articolo 93, rinviando, al riguardo, alle osservazioni ivi
contenute ed affermando che la norma è di natura ordinamentale e non comporta
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
- art. 104: la RT afferma che la norma, relativa agli
affidamenti “in house”, ha il fine di esplicitare nel codice le modalità
con cui opera l'ANAC, e che tale esplicitazione trova il suo fondamento nella
necessità di completezza dei dati, del loro aggiornamento, correlata
all'esigenza di ridurre l'impatto della loro raccolta sia sugli enti che le
devono fornire, sia sulle risorse disponibili presso la stessa ANAC, attuando
al contempo le previsioni degli articoli 12 e 41 del decreto legislativo n. 82
del 2005 (Codice dell’amministrazione digitale).
La norma, secondo la RT, ha carattere ordinamentale e non comporta nuovi o
maggiori oneri sulla finanza pubblica;
- art. 112: la RT rammenta che la norma dispone
l'abrogazione dell'articolo 207 del codice appalti e, conseguentemente, la
soppressione del collegio consultivo tecnico; ciò fa seguito alle osservazioni
del Consiglio di Stato nel parere n. 855 del 1° aprile 2016, che asserisce che
non risulta chiaro se il ricorso al collegio consultivo, per dirimere le
controversie, costituisca un sistema alternativo all’accordo bonario né come i
due istituti si rapportino tra di loro, e pertanto ne propone la soppressione.
La norma non comporta, secondo la RT, nuovi o maggiori oneri sulla finanza
pubblica;
- art. 114: la RT afferma che la norma (che rende
obbligatorio il previo contraddittorio fra le parti nella procedura per i
pareri di precontenzioso resi dall’ANAC) ha il fine di tentare di dirimere
eventuali controversie prima dell’espressione del suddetto parere e che essa ha
carattere ordinamentale e non comporta nuovi o maggiori oneri sulla finanza
pubblica.
Al riguardo, nel prendere atto che la
disciplina in esame – come già quella recata dal codice appalti – è di
carattere prevalentemente ordinamentale e che la stessa non sembra quindi, in
linea generale, determinare effetti diretti ed immediati per la finanza
pubblica, si evidenziano i seguenti profili dai quali potrebbero discendere
implicazioni di interesse finanziario, in gran parte, peraltro, di carattere
eventuale e/o indiretto.
In materia di collegamento, avvalimento e utilizzo di basi
dati informatiche, appare necessario acquisire conferma che i relativi interventi
possano essere effettuati nell’ambito delle risorse disponibili.
Ci si riferisce, in particolare:
- alla previsione che il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti (MIT) si avvalga dei sistemi informativi del
Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) (art. 8, comma 1, lett. d));
- alla previsione che estende
anche alle banche dati del MEF l’interscambio delle informazioni e
l’interoperabilità dei sistemi e delle piattaforme telematiche (art. 16, comma
1, lettera b));
- alla previsione che estende
l'utilizzo della banca dati, gestita presso il MIT, alle verifiche sulla
permanenza dei requisiti anche nella fase di esecuzione del contratto (art. 44);
- alla previsione che l’ANAC
operi, in materia di affidamenti in house, anche attraverso il
collegamento, sulla base di apposite convenzioni, con i relativi sistemi in uso
presso altre amministrazioni pubbliche ed altri soggetti operanti nel settore
dei contratti pubblici (art. 104);
- alla previsione che nella
banca dati nazionale dei contratti pubblici confluiscano tutte le informazioni
contenute nelle banche dati esistenti, anche a livello territoriale e che, per
le opere pubbliche, l’ANAC, il MEF e il MIT attuino un interscambio delle
informazioni nell’ambito della citata banca dati nazionale dei contratti
pubblici e della banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo
13 della legge n. 196 del 2009 (art. 116, comma 1, lettera b)).
Riguardo alla commissione per
il monitoraggio del dibattito pubblico (istituita, senza oneri a carico della
finanza pubblica, presso il MIT), si rileva che per la partecipazione alla
stessa non sono previsti compensi, gettoni di presenza o altri emolumenti
comunque denominati (art. 9, comma 1, lettera b)); risulta peraltro necessaria
una conferma della neutralità finanziaria con riferimento alla mancata
previsione delle voci relative a indennità e rimborsi spese.
Inoltre:
- riguardo all’art. 10, comma
1, lettera f), che introduce, nel contenuto obbligatorio della progettazione
di fattibilità, indagini idrogeologiche, idrologiche, idrauliche, geotecniche,
sismiche, storiche, paesaggistiche ed urbanistiche, in luogo delle indagini
geognostiche attualmente previste, appare necessario acquisire l’avviso del
Governo in merito alla possibilità, per le stazioni appaltanti e le altre
amministrazioni interessate, di provvedere direttamente a tali adempimenti
oppure remunerare i professionisti incaricati ad invarianza di oneri. Andrebbe
altresì chiarito se per effetto di tali previsioni possa determinarsi una
riduzione delle risorse disponibili per la realizzazione delle opere;
- in merito all’estensione
(dai soli subappalti alla generalità degli appalti e delle concessioni) della
previsione in base alla quale nel DURC è inserita la verifica della congruità
della incidenza della mano d'opera (art. 17, comma 1, lettera a)),
appare utile una conferma dell’assenza di nuovi o maggiori oneri per gli enti
pubblici coinvolti nell’emissione del medesimo documento;
- con riferimento agli
articoli 34 (divieto di porre a carico dei concorrenti o dell'aggiudicatario i
costi connessi alle piattaforme telematiche nonché alle procedure gestite dalle
centrali di committenza), 42 (comunicazione a ogni candidato escluso dei motivi
del rigetto della sua domanda di partecipazione) e 62 (possibilità di nominare
un assistente del direttore dell'esecuzione per i servizi e le forniture di
particolare importanza), si rileva che tali disposizioni sembrano suscettibili
di determinare un incremento degli oneri a carico delle amministrazioni
appaltanti. In proposito, andrebbe acquisita la valutazione del Governo;
- per quanto attiene agli
articoli 55, 64 e 65 e 105, che modificano il regime delle garanzie, appare necessario
acquisire conferma che dette modifiche non incidano in maniera apprezzabile
sull’equilibrio finanziario del sistema degli appalti pubblici e che non
generino oneri, comunque di carattere eventuale e indiretto, a carico della
finanza pubblica;
- per quanto attiene
all’articolo 73, che prevede che il termine per l’emissione dei certificati di
pagamento non possa superare i quarantacinque giorni dalla maturazione di ogni
stato di avanzamento dei lavori, andrebbe altresì chiesta conferma che la
tempistica dei pagamenti risultante dalla disposizione sia compatibile con le
dinamiche di cassa previste scontate nelle previsioni di spesa a legislazione
vigente;
- per quanto attiene infine ai
nuovi compiti affidati all’ANAC (articolo 114, comma 1, lettera a), e
articolo 116, comma 1, lettera a)) – chiamata a svolgere un previo
contraddittorio fra le parti nei pareri di precontenzioso e ad elaborare i
costi standard dei lavori e dei prezzi di riferimento di beni e servizi –
appare necessaria una conferma che l’ANAC possa effettivamente provvedervi
nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a
legislazione vigente.
