Disposizioni dello schema di decreto legislativo che presentano profili finanziari
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Elementi forniti dalla relazione tecnica
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Gli articoli da 1 a 4 definiscono, in primo luogo, l'ambito di applicazione del provvedimento, elencando i 20 enti pubblici di ricerca cui le norme si applicano. A tali esiti si aggiunge l'INAIL limitatamente al personale e alle funzioni di ricerca ad esso trasferite in conseguenza della soppressione dell'IPSEMA e dell'ISPESL (articolo 1).
L'articolo 3, in particolare, prevede che nell'ambito della loro autonomia statutaria e regolamentare gli enti adottino statuti e regolamenti che disciplinino la missione e gli obiettivi di ricerca, stabiliscano le regole fondamentali dell'organizzazione dell'Ente, prevedano forme di collaborazione con le università e le imprese e incentivino la cooperazione scientifica e tecnologica con istituzioni ed enti di altri Paesi, mentre il successivo articolo 4 fissa la procedura per l'adozione degli statuti e dei regolamenti.
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La relazione tecnica afferma che le norme non comportano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, in quanto dettano norme di principio e sulla regolamentazione degli statuti degli enti pubblici di ricerca (EPR). |
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L'articolo 5 precisa i principi e criteri di ripartizione del Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca di cui all'articolo 7 del D.lgs. 204/1998, per gli Enti finanziati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (MIUR) (commi 1-4).
La norma, inoltre, istituisce un fondo finalizzato alla promozione e al sostegno dell'incremento qualitativo dell'attività scientifica degli Enti vigilati dal MIUR e destinato al finanziamento premiale dei Piani triennali di attività o di specifici programmi e progetti, anche congiunti, proposti dagli Enti vigilati dal MIUR. Il fondo ha una dotazione iniziale di 68 milioni di euro a decorrere dall'esercizio 2017, la cui copertura finanziaria si ricava dalla riduzione del fondo ordinario di cui all'articolo 7 del D.lgs. 204/1998 (comma 5).
Infine, viene assegnata al MIUR la funzione di indirizzo strategico degli obiettivi degli Enti. Allo stesso modo, il MIUR tiene conto del Piano triennale di attività nella individuazione e nello sviluppo degli obiettivi generali di sistema e nel riparto del fondo ordinario per il finanziamento degli Enti (comma 6).
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La relazione tecnica afferma che l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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L'articolo 6 prevede che gli EPR adottino un Piano triennale di attività , aggiornato annualmente, con il quale, oltre alla attività programmatoria strategica e generale, si determinino anche la consistenza e le variazioni dell'organico nel rispetto dei limiti derivanti dalla legislazione vigente in materia di spese per il personale. Si prevede un meccanismo di monitoraggio e controllo dell'andamento delle spese di personale a cura del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio, dalla Ragioneria Generale dello Stato e dal Ministero vigilante, che permette agli EPR di adottare provvedimenti correttivi in caso di compromissione degli obiettivi e degli equilibri di finanza pubblica.
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Secondo la relazione tecnica, l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. La relazione tecnica, evidenzia altresì che le disposizioni riferite al fabbisogno del personale contenute nell'articolo in commento si combinano con quelle finanziarie dell'articolo 8 del presente decreto, alla cui descrizione si rinvia.
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L'articolo 7 istituisce la Consulta dei presidenti degli Enti che formula proposte sul Programma nazionale della ricerca e di cui il Governo si avvale per promuovere, sostenere, rilanciare e razionalizzare le attività nel settore della ricerca.
Si specifica che la partecipazione alla Consulta non dà diritto a compensi e gettoni di presenza né determina maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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La relazione tecnica afferma che l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. In particolare la relazione tecnica nel confermare che la partecipazione alla Consulta non dà diritto a a compensi e gettoni di presenza, fa presente che la partecipazione all'organismo per la carica di presidente di EPR non genera alcun costo aggiuntivo rispetto alle disposizioni vigenti.
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L'articolo 8 stabilisce che le spese di personale non possano eccedere il limite dell'80% del contributo per il funzionamento assegnato dallo Stato al singolo ente (comma 2). Le spese complessive del personale sono date dalla somma algebrica delle spese di competenza nell'anno di riferimento al netto delle entrate derivanti da finanziamenti esterni pubblici e privati. Gli enti che nell'anno precedente hanno rispettato il sopra descritto limite hanno la facoltà di effettuare assunzioni in ciascun anno fino al raggiungimento del limite medesimo.
Ai fini del calcolo del limite, non rilevano tutte le eventuali assunzioni a tempo determinato fatte a valere su fondi esterni al fondo ordinario trasferito dallo Stato all'ente; si intendono per fondi esterni le entrate derivanti da finanziamenti esterni di soggetti pubblici e privati destinati al finanziamento delle spese per la ricerca, supportati da norme, accordi o convenzioni approvati dal consiglio di amministrazione dell'ente (comma 5). Le facoltà assunzionali vengono calcolate secondo unità di costo pari al costo medio individuato per ciascuna categoria di personale, prendendo a riferimento quello del dirigente di ricerca al lordo degli oneri a carico dell'ente (comma 6).
Infine, gli Enti per i quali, al 1° gennaio 2016, il finanziamento delle spese di personale a tempo indeterminato trova copertura in un capitolo di bilancio del Ministero vigilante destinato esclusivamente alle spese di natura obbligatoria per il predetto personale, possono procedere all'assunzione di personale a tempo indeterminato, anche in deroga ai limiti previsti dai commi 2 e 6, nell'ambito dello stanziamento del predetto capitolo (comma 7).
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Conseguentemente, lo schema in esame all'articolo 19 prevede l'abrogazione delle seguenti disposizioni:
- articolo 3, comma 2, del D.L. 90/2014, in tema di semplificazione e flessibilità nel turnover;
- articolo 66, comma 14, del D.L. 112/2008, in tema di turnover.
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La relazione tecnica afferma che l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. La relazione ricorda che ai fini del calcolo del limite rilevano gli assegni fissi per·il personale a tempo indeterminato e determinato assunto sul fondo ordinario. Per assegni s'intendono: (a) assegni fissi per il personale ricercatore e tecnologo a tempo determinato e indeterminato; (b) assegni fissi per il personale tecnico-amministrativo; (c) trattamento economico del direttore generale; (d) fondi destinati alla contrattazione integrativa. Non rilevano ai fini del medesimo calcolo tutte le eventuali assunzioni a tempo determinato fatte a valere su fondi esterni al fondo ordinario trasferito dallo Stato all'ente.
Per quanto concerne i 14 Enti vigilati dal MIUR, la RT riporta la situazione del rapporto tra spese fisse e trasferimenti dallo Stato registrata al 31 dicembre 2015, che risulta essere la seguente: CNR 85%; INFN 46%; INGV 79%; INAF 79%; INRIM 78%; OGS 92%; SZN 58%; ASI 24%; INDAM 50%; Area Trieste 100%; INVALSI 15%; INDIRE 88%. Non rilevano le situazioni specifiche del Museo Enrico Fermi e dell'Istituto di Studi Germanici in quanto, secondo la RT, numericamente irrilevanti.
La relazione tecnica traccia, di seguito, una proiezione pluriennale che disegna due sottoinsiemi fortemente differenziati fra loro:
- Enti con margine ristretto o nullo di sostenibilità rispetto all'80% per i quali le facoltà assunzionali saranno di fatto bloccate;
- Enti con amplissime facoltà assunzionali (INFN, ASI, SZN).
La RT assume che non esistono rischi di sforamenti in quanto si ritiene che gli incrementi di personale (al netto del turnover se esso consente di rientrare al di sotto dei limiti dell'80%) saranno irrilevanti. La RT, inoltre, afferma che i margini sono di ampia garanzia. La relazione fa presente, infine, che l'introduzione del punto organico consente assunzioni ai soli costi medi e non iniziali del personale. Peraltro, il Ministero vigilante deve approvare il piano triennale di attività e sarà sua responsabilità allineare le programmazioni dei singoli enti con le proprie linee di indirizzo di contenimento della spesa in proiezione pluriennale tenuto conto, soprattutto, delle percentuali di turnover oggi non prevedibili.
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L'articolo 9 prevede da parte degli Enti l'adozione di sistemi di contabilità economico-patrimoniale anche per il controllo analitico della spesa per centri di costo (comma 1) e prevede l'esonero per l'acquisto di beni e servizi funzionalmente destinati all'attività di ricerca dall'obbligo di ricorso al Mercato elettronico della pubblica amministrazione (MePA) per acquisti sotto soglia e dall'obbligo delle transazioni telematiche (comma 3).
Il comma 4 individua poi la rete GARR (Gruppo per l'armonizzazione delle reti di ricerca) come la rete unica della ricerca italiana consentendone l'accesso alle amministrazioni pubbliche con modalità agevolate e permette di non includere i relativi costi di accesso nel computo della spesa annuale informatica.
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Secondo la relazione tecnica, le disposizioni non generano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
In particolare, sul comma 3 la relazione tecnica evidenzia che gli Enti potrebbero rivolgersi al mercato libero ed ottenere migliori condizioni per l'acquisto di strumentazioni e beni di laboratorio per l'espletamento del progetti di ricerca.
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L'articolo 10 esclude l'applicazione delle norme sul passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse (art. 30, D.lgs. n. 165/2001) ai ricercatori e tecnologi degli Enti (comma 1) e fissa in tre anni (in luogo dei cinque attualmente previsti) la durata temporale dell'obbligo di permanenza nella sede di prima destinazione (comma 2).
Inoltre, ai ricercatori e tecnologi di ruolo possono essere concessi congedi per motivi di studio o di ricerca scientifica e tecnologica, allo scopo di recarsi presso istituti o laboratori esteri ed istituzioni internazionali e comunitarie, fino ad un massimo di un anno ogni cinque anni di servizio. La norma prevede il mantenimento, per il ricercatore e il tecnologo in congedo, della retribuzione fissa mensile qualora l'istituzione ricevente gli corrisponda una retribuzione inferiore al 75 per cento del trattamento forfettario di missione presso la stessa istituzione, mentre restano a carico del personale in congedo e dell'ente di appartenenza le rispettive quote dei contributi previdenziali.
Tali congedi sono concessi dall'ente interessato tenuto conto delle esigenze di funzionalità e di collaborazione internazionale, mentre in caso di cambiamento di ente e sede, temporaneo o definitivo, i ricercatori e tecnologi di ruolo, responsabili di progetti finanziati da soggetti diversi dall'ente di appartenenza, conservano la titolarità dei progetti e dei relativi finanziamenti.
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La relazione tecnica afferma che l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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L'articolo 11 prevede che le determinazioni relative all'avvio delle procedure di reclutamento per gli EPR siano comunicate al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri (commi 1 e 2). Si fissa poi nel limite del 30% dell'indicatore di cui all'articolo 8 la possibilità di assumere personale tecnico-amministrativo (comma 3).
Il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, in sede di revisione dell'attuale modello contrattuale e della disciplina del reclutamento degli Enti e delle relative figure professionali, individua criteri di merito e di valorizzazione dell'attività di ricerca (comma 4). A decorrere dal 2017 la facoltà di assumere ricercatori e tecnologi degli Enti è fissata nella misura del 100 per cento, fermo restando quanto previsto dall'articolo 8 (comma 5).
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Secondo la relazione tecnica le norme contenute nel presente articolo non comportano alcun costo aggiuntivo per la finanza pubblica in quanto assorbite dalle disponibilità a legislazione vigente dei bilanci degli enti.
In ogni caso, la relazione tecnica evidenzia che la sostenibilità a regime degli oneri di personale e la compatibilità con gli equilibri di bilancio sarà oggetto del monitoraggio finalizzato all'adozione di specifiche misure correttive (articolo 6, comma 4, dello schema di decreto in esame).
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L'articolo 12 dispone che le spese per missioni fuori sede siano rimborsate alle condizioni e nei limiti fissati dai regolamenti dell'ente di appartenenza o sulla base delle norme stabilite dall'ente finanziatore nel rispetto dei seguenti criteri:
- il rimborso delle spese di missione (con esclusione delle spese di viaggio) calcolato sulla base dei documenti di spesa presentati o forfettariamente sulla base di un'indennità giornaliera onnicomprensiva;
- per missioni in luoghi o condizioni particolarmente disagiati ovvero di motivata impossibilità a presentare i documenti di spesa, tramite dichiarazione dell'interessato;
- le norme sul rimborso delle spese per missioni fuori sede sono estese al personale italiano o straniero che partecipa al progetto di ricerca.
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Secondo la relazione tecnica, l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, dal momento che propone una soluzione per i problemi più frequentemente segnalati nell'ambiente della ricerca e universitario: differenti limiti di spesa per il personale dirigenziale e non; difficoltà di rimborso per spese non documentabili, come quelle sostenute durante missioni in località disagiate; difficoltà di procedere a rimborsi mediante indennità forfetarie.
Pertanto, secondo la relazione tecnica la norma è di mera semplificazione e gli oneri, già previsti per le missioni rimangono nella stessa quantità a carico delle stesse missioni e dei bilanci dell'ente, non trattandosi di ampliamento della tipologia di spese.
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L'articolo 13 esclude gli Enti di ricerca dal controllo preventivo di legittimità della Corte del conti nei casi in cui si ricorra a particolari e specifiche professionalità e competenze per la ricerca o per particolari e professionali attività .
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La relazione tecnica afferma che l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che resta impregiudicato il controllo del Collegio dei revisori e quello della stessa Corte dei conti in merito alla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
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L'articolo 14 consente l'istituzione di premi biennali in danaro, per la valorizzazione del merito, nei limiti massimi del 0,5% della spesa complessiva per il personale e nel limite massimo annuale del 20% del trattamento retributivo, per ricercatori e tecnologi che abbiano conseguito risultati di eccellenza nelle specifiche discipline di competenza. Si prevede espressamente che i premi siano erogati nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente per il trattamento economico fondamentale ed accessorio del personale.
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La relazione tecnica precisa che si tratta di somme che non incidono né sul trattamento fondamentale né su quello accessorio del personale e che la previsione di spesa è già compresa nelle disponibilità del trattamento retributivo previsto a bilancio di ciascun ente. Pertanto, la norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, proprio perché le risorse risultano a carico delle disponibilità degli enti.
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L'articolo 15 prevede che gli EPR possano assumere per chiamata diretta, con contratto a tempo indeterminato, nell'ambito del 10% dell'organico dei ricercatori e tecnologi e nei limiti delle disponibilità di bilancio – e nel rispetto dei limiti delle spese di personale di cui all'articolo 8, comma 2 -, ricercatori o tecnologi italiani o stranieri dotati di altissima qualificazione scientifica. Le assunzioni avvengono previo nulla·osta del Ministro vigilante ed in base alla valutazione di commissioni composte da studiosi di alta qualificazione (comma 1). Gli oneri per i predetti contratti sono a carico dei bilanci degli enti, che devono dimostrare di non aver superato nell'anno in corso il limite dell'80% del contributo per il finanziamento ricevuto dallo Stato nello stesso anno, ai sensi dell'art. 8, comma 2, e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (comma 3).
I ministeri vigilanti possono annualmente destinare alle assunzioni di cui al presente articolo specifiche risorse aggiuntive rispetto al limite dell'80%.
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La relazione tecnica afferma che l'articolo non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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L'articolo 16 prevede che in tema di metodologie per la valutazione dei risultati della ricerca, organizzativi ed individuali l'Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) rediga apposite linee-guida che ciascun Ministero vigilante recepisce poi in un proprio atto di indirizzo e coordinamento rivolto ad ogni ente che a tale scopo adegua i propri statuti e regolamenti (commi da 1 a 4).
L'ANVUR stabilisce parametri e indicatori di riferimento per l'allocazione dei finanziamenti statali agli Enti, nonché per l'eventuale attribuzione di specifici fondi premiali (comma 5). La disposizione in esame non si applica agli Enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (comma 6).
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Secondo la relazione tecnica, la norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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L'articolo 17 disciplina i casi di commissariamento dell'ente laddove vi siano gravi difficoltà per cui non si possa garantire l'assolvimento delle funzioni indispensabili oppure in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi per i quali è stato istituito (comma 1).Nei casi di dissesto finanziario dell'ente il ministero vigilante diffida l'ente a predisporre un piano di rientro da attuare entro cinque anni (comma 2).In caso di inerzia, si provvede al commissariamento dell'ente con DPCM in cui si nominano anche uno o più commissari da individuarsi preferibilmente all'interno dell'amministrazione vigilante senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (comma 3).
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Secondo la relazione tecnica, la norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, dal momento che si dispone che i commissari vadano individuati «preferibilmente all'interno dell'amministrazione vigilante senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
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L'articolo 18 prevede l'adeguamento degli statuti e dei regolamenti degli EPR con una serie di termini perentori e con poteri sostitutivi in caso di inerzia. Gli organi di governo e di controllo degli EPR restano in carica sino al termine naturale del loro mandato (comma 3).
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La relazione tecnica afferma che la norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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In merito ai profili di quantificazione, con riferimento alle disposizioni che trattano le facoltà assunzionali degli enti di ricerca, di cui agli articoli 8 e 11 del provvedimento in esame, si prende atto del fatto che la relazione tecnica assume la neutralità finanziaria delle disposizioni in forza delle attività di monitoraggio sulle spese di personale svolte dai ministeri vigilanti, dal Dipartimento della funzione pubblica e dalla Ragioneria Generale dello Stato in applicazione dell'articolo 6. Dal testo della relazione tecnica sembra, dunque, desumersi che le norme in esame (articoli 8 e 11), sebbene consentano, in teoria, almeno per alcuni enti, di effettuare un numero più ampio di assunzioni, non siano suscettibili di incrementare la spesa di personale proprio in forza del monitoraggio effettuato dagli enti sopra citati.
Si rileva peraltro che non risulta incluso nella RT un prospetto riepilogativo volto ad evidenziare le unità di personale che gli enti interessati dalle norme in esame sono autorizzati ad assumere in applicazione della normativa vigente ed il numero delle medesime assunzioni effettuabili, invece, in forza delle norme recate dal testo in esame. A tal proposito, appaiono necessari chiarimenti riguardo all'articolo 11, comma 5, che sembrerebbe ampliare in via generale, a regime, la facoltà di assumere ricercatori e tecnologi, riconosciuta agli enti. Inoltre l'articolo 8 riformula la disciplina vigente sui limiti di spesa per il personale degli enti adottando parametri di riferimento diversi da quelli previsti dalla normativa vigente. In ordine a quanto rappresentato appare quindi necessario acquisire elementi di valutazione al fine di escludere effetti di maggiore spesa.
Si rileva, inoltre, che la clausola di invarianza inserita all'articolo 7, in relazione all'istituzione della Consulta dei presidenti, esclude l'erogazione di compensi e gettoni di presenza e, in generale, l'insorgenza di maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Non risulta peraltro espressamente esclusa la corresponsione dei rimborsi spese. Anche a tal riguardo andrebbero acquisiti elementi di valutazione.
Con riferimento alle disposizioni recate dall'articolo 9 che, fra l'altro, prevedono l'esonero degl EPR dall'obbligo del ricorso al Me.Pa. per gli acquisti sotto soglia di beni e servizi funzionalmente destinati per attività di ricerca, si prende atto che la relazione tecnica assume che gli enti medesimi potrebbero, rivolgendosi al mercato libero, ottenere migliori condizioni di acquisto. A tal proposito appare opportuno acquisire ulteriori elementi di valutazione, volti a suffragare quanto evidenziato dalla relazione tecnica.
Nulla da osservare infine con riferimento alle norme recate dall'articolo 12, che trattano delle spese di missione del personale degli enti di ricerca in quanto le stesse sembrano limitarsi a definire alle criteri generali di ammissibilità delle predette spese, mentre i regolamenti degli enti di appartenenza dovranno fissare condizioni e limiti alle spese medesime nell'ambito delle vigenti norme, emanate anche al fine di limitare le spese di missione. In proposito appare opportuno acquisire una conferma.
In merito ai profili di copertura finanziaria, si segnala che agli oneri derivanti dall'istituzione del fondo, costituito, ai sensi del comma 3 dell'articolo 5, al fine di promuovere e sostenere l'incremento qualitativo dell'attività scientifica degli enti vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e migliorare l'efficacia e l'efficienza nell'utilizzo delle risorse, con una dotazione iniziale di 68 milioni di euro a decorrere dall'esercizio 2017, si provvede mediante riduzione del Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca (FOE), capitolo 7236, di competenza del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, che reca le necessarie disponibilità .
Al riguardo si ravvisa la necessità che il Governo confermi che la riduzione del Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca non è suscettibile di pregiudicare la realizzazione di impegni a valere sulle risorse del Fondo medesimo.
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