Camera dei deputati Dossier MLC17007

Le incompatibilità delle funzioni di membro del Governo con altre attività

L’art. 23 della Costituzione francese del 4 ottobre 1958 dispone:

“Le funzioni di membro del Governo sono incompatibili con l’esercizio del mandato parlamentare, delle funzioni di rappresentanza professionale a carattere nazionale, di ogni impiego pubblico o attività professionale.

Una legge organica stabilisce la sostituzione dei titolari di tali mandati funzioni o impieghi.

La sostituzione dei membri del Parlamento ha luogo conformemente alle disposizioni dell’articolo 25”.

La norma individua dunque due fondamentali incompatibilità per un membro dell’esecutivo: la prima con l’esercizio del mandato parlamentare; la seconda con funzioni di rappresentanza di categorie professionali o con qualsivoglia impiego pubblico o attività privata a carattere professionale.

1) La prima categoria di incompatibilità della carica di Governo con il mandato parlamentare colloca la Francia in una posizione particolare rispetto ad altri regimi parlamentari, nei quali si tende a considerare l'incarico governativo come una sorta di “prosecuzione” del mandato ricevuto da deputati e senatori con le elezioni legislative. L’istituto trova la sua giustificazione teorica in un’interpretazione assai rigida del principio della separazione tra i poteri.

La Costituzione francese del 1958, adottata per impulso dell’allora Presidente della Repubblica, Generale de Gaulle, pone infatti un’architettura istituzionale tale da garantire al potere esecutivo la più ampia indipendenza dal potere legislativo.

Nelle intenzioni dei padri della Costituzione del 1958, l’istituto dell’incompatibilità dell’incarico governativo con il mandato parlamentare avrebbe dovuto inoltre servire a rafforzare la solidarietà ministeriale e la stabilità del governo. Il deputato o senatore nominato ministro avrebbe infatti saputo che, lasciando l’incarico amministrativo, non avrebbe ritrovato automaticamente il suo seggio in Parlamento, in quanto precedentemente (al momento della nomina governativa) sostituito in via definitiva da altro cittadino eletto.

Con la riforma costituzionale del 2008 (Legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008 “di modernizzazione delle istituzioni della Repubblica”), è stato tuttavia disposto che il parlamentare che accetti di ricoprire un ruolo nel Governo sia sostituito in modo temporaneo dal deputato “supplente” e non più in maniera definitiva (nuovo art. 25 Cost.). Nel 2009 è stato inoltre previsto - con la Legge organica n. 2009-38 del 13 gennaio 2009 “recante applicazione dell’articolo 25 della Costituzione”, che un ex-ministro possa riprendere l’esercizio del proprio mandato parlamentare, trascorso un mese dalla cessazione del suo incarico governativo (cfr. artt. 2, 3 e 4 della legge organica n. 2009-38).

In base al dettato costituzionale, è mediante una legge organica che devono essere inoltre poste le condizioni di applicazione dell’art. 23 Cost., riguardante il regime delle incompatibilità per un membro del Governo. Il provvedimento in questione è l’Ordinanza n. 58-1099 del 17 novembre 1958 “recante legge organica per l’applicazione dell’articolo 23 della Costituzione”, da ultimo modificata con la Legge organica n. 2013-906 dell’11 ottobre 2013 “relativa alla trasparenza nella vita pubblica”[1].

L’Ordinanza n. 58-1099 dispone, in particolare, che l’incompatibilità diventi effettiva trascorso un mese dalla nomina del parlamentare ad una carica governativa e che in questo periodo il parlamentare divenuto membro dell’esecutivo non possa prendere parte a votazioni (art. 1).

Con riferimento alla sostituzione (remplacement) del parlamentare divenuto ministro, l’ordinanza del 1958 dispone che tale sostituzione abbia luogo “alle condizioni previste da leggi organiche relative alla composizione e alla durata dei poteri dell’Assemblea nazionale e del Senato” e che il sostituto di un parlamentare nominato membro del Governo non possa, in occasione dell’elezione successiva, presentarsi come candidato in contrapposizione a colui che sostituisce (art. 2).

Il “remplacement des députés” è attualmente disciplinato dagli articoli LO176 - L178-1 del Code électoral; il “remplecement des sénateurs” dagli articoli LO319 - L324 del Code électoral.

L’Ordinanza n. 58-1099 stabilisce poi che ai membri del Governo, cui siano state applicate le disposizioni degli articoli 2, 3 e 4 del provvedimento, sia corrisposta, al momento della cessazione dell’incarico, un’indennità di un importo corrispondente al trattamento che era ad essi spettante in qualità di membri del Governo. Tale indennità è corrisposta per tre mesi, ad eccezione dei casi in cui l’interessato non abbia ripreso prima un'attività retribuita. Essa non può inoltre essere percepita dall’interessato qualora questi abbia omesso di dichiarare all’“Autorità per la trasparenza della vita pubblica” - sulla quale ci si soffermerà successivamente - tutto o parte del suo patrimonio o dei suoi interessi (art. 5).

L’incompatibilità degli incarichi governativi con il mandato parlamentare non si estende anche ad altri mandati elettivi locali (ad esempio a quello di Sindaco, Presidente di un Consiglio generale, Presidente di un Consiglio regionale, ecc.) e ciò ha portato al verificarsi in passato del cosiddetto fenomeno del “cumulo delle funzioni”.

Di recente, tuttavia, si è proposto di porre un divieto costituzionale a tale possibile cumulo. Nel marzo 2013 è stato infatti presentato all’Assemblea nazionale un disegno di legge costituzionale con cui si propone di modificare l’articolo 23 Cost., nel senso di prevedere, in particolare, che le funzioni ministeriali siano ugualmente incompatibili con “l’esercizio di funzioni esecutive in seno alle collettività [territoriali] disciplinate dai Titoli XII e XIII o agli enti pubblici di cooperazione costituiti al loro interno, qualora l’importanza di questi ultimi lo richieda”. Si tratta di tutte le “collettività territoriali” del territorio continentale europeo della Repubblica francese (comuni, dipartimenti, regioni) e delle “collettività d’Oltremare” (gli enti territoriali francesi che si trovano al di fuori del territorio continentale della Repubblica). Il progetto in questione, promosso dal Presidente della Repubblica Hollande, è il Projet de loi constitutionnelle relatif aux incompatibilités applicables à l’exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel (projet n. 184), presentato all’Assemblea nazionale il 14 marzo 2013 e attualmente assegnato alla commissione per gli affari costituzionali, la Commission des lois (cfr. scheda iter legislativo).

Merita inoltre di essere sottolineato che, con riferimento ai parlamentari, è stato recentemente disposto, con la Legge organica n. 2014-125 del 14 febbraio 2014, il divieto di cumulo delle funzioni esecutive locali con il mandato di deputato e di senatore.

2) La seconda categoria di incompatibilità prevista dall’art. 23 della Costituzione per un membro dell’esecutivo è di carattere generale: gli incarichi di Governo sono incompatibili con ogni funzione di rappresentanza professionale a carattere nazionale, con qualsivoglia impiego pubblico e con ogni tipo di attività professionale. L'estrema generalità di questa previsione viene interpretata nel senso più restrittivo e cioè come incompatibilità con ogni tipo di attività lavorativa pubblica e privata, in quanto la partecipazione al Governo è considerata come un atto politico che esige un impegno esclusivo. La misura è inoltre concepita per prevenire l’eventuale manifestarsi di conflitti di interesse per i membri dell’esecutivo.

L’Ordinanza n. 58-1099 prescrive che tutte le incompatibilità stabilite dall'art. 23 Cost. diventino effettive una volta trascorso un mese dalla nomina dell’interessato a ricoprire incarichi governativi (art. 1).

Il testo legislativo dispone inoltre che la sostituzione dell’interessato nelle funzioni di rappresentanza professionale a carattere nazionale, o di titolare di un impiego pubblico, avvenga nel rispetto degli statuti delle organizzazioni o amministrazioni interessate (artt. 3-4).

L'ordinanza stabilisce poi che, come per i membri del Governo di origine parlamentare, anche per i membri di Governo di origine “non parlamentare”, sia previsto, al momento della cessazione dell’incarico, l’assegnazione di un’indennità di importo corrispondente al trattamento che era ad essi spettante in qualità di titolari di incarichi governativi. L’indennità è corrisposta per un periodo massimo di tre mesi, salvo ripresa anticipata di un’attività lavorativa e non può essere erogata se i soggetti che dovrebbero beneficiarne hanno omesso di inviare all’“Autorità per la trasparenza della vita pubblica” le dichiarazioni dovute sulla loro situazione patrimoniale e i loro interessi (art. 5).

La nozione di “conflitto di interessi” e alcuni meccanismi posti nell’ordinamento per contrastarne la manifestazione

Con la Legge n. 2013-907 dell’11 ottobre 2013 “relativa alla trasparenza della vita pubblica”, cui si è già accennato, il legislatore francese ha posto una definizione del concetto di conflitto di interessi. L’art. 2 del testo legislativo dispone infatti che, “ai sensi della presente legge, costituisce un conflitto di interessi ogni situazione di interferenza tra un interesse pubblico e degli interessi pubblici o privati che è di natura tale da influenzare o da sembrare influenzare l’esercizio indipendente, imparziale e obiettivo di una funzione”.

Il provvedimento stabilisce inoltre gli obblighi di probità ed imparzialità che è tenuto a rispettare ogni responsabile di una funzione pubblica. In particolare prescrive che ogni persona incaricata di una missione pubblica ha il dovere di evitare di porsi in una situazione di conflitto di interessi o di rimediarvi immediatamente nel caso del suo sopraggiungere.

I meccanismi di prevenzione di eventuali conflitti di interesse posti dalla presente legge sono applicabili a diversi soggetti: membri del Governo, loro collaboratori, membri di autorità amministrative indipendenti, dirigenti e dipendenti pubblici (fonctionnaires de l’État), ecc.

Con particolare riferimento ai membri del Governo, il provvedimento dispone innanzitutto alcune modifiche alle misure sanzionatorie previste nei confronti di coloro che commettono il reato di “difesa illegale di interessi” (prise illégale d’intérêts), disciplinato agli artt. 432-12 e 432-13 del codice penale.

Al riguardo, si precisa che l’art. 432-12 del codice penale dispone che “il fatto, commesso da una persona depositaria dell’autorità pubblica o incaricata di una missione di servizio pubblico o da una persona investita di un mandato elettivo pubblico, di difendere, ottenere di tutelare, o conservare, direttamente o indirettamente, un interesse qualsiasi presso un’impresa o nell’ambito di un’operazione di cui tale persona, al momento dell’atto, è incaricata, in tutto o in parte, di assicurare la sorveglianza, l’amministrazione, la liquidazione o il pagamento, è sanzionato con una pena di detenzione fino a 5 anni e con un’ammenda fino a 500.000 euro, il cui importo può essere condotto al doppio del prodotto derivante dall’infrazione”. L’articolo prevede alcune eccezioni per i sindaci ed altre autorità dei comuni fino a 3.500 abitanti.

Il codice penale dispone dunque che sia perseguibile il titolare di un incarico pubblico che compie un atto tale da favorire un proprio interesse personale a detrimento di quello dell’organismo pubblico presso cui opera.

L’art. 432-13 del codice penale disciplina poi la sanzione per i titolari di funzioni pubbliche che commettono il reato di “difesa illegale di interessi” una volta cessato il loro incarico.

In base a tale disposizione la persona che, “quale membro del Governo”, o titolare di una funzione esecutiva locale, o dirigente, dipendente o agente di un’amministrazione pubblica, abbia svolto funzioni di sorveglianza o controllo di un’impresa privata, o stipulato contratti con essa, o proposto di assumere alcune decisioni o pareri in merito alle sue attività, non può acquisire un incarico di lavoro, consulenza presso la stessa impresa, o partecipare con i propri fondi al suo capitale, qualora non sia decorso un periodo di almeno tre anni dalla cessazione dell’ incarico pubblico.

La violazione di questa norma può essere punita, ai sensi del medesimo articolo, con la detenzione fino a tre anni e con un’ammenda fino a 200.000 euro, il cui importo può essere condotto al doppio del prodotto derivante dall’infrazione.

Prima dell’intervento legislativo del 2013 tale pena era prevista solo per i dipendenti pubblici (fonctionnaires et agents d’une administration publique). Con la Legge n. 2013-907 la sanzione della “prise illegale d’intérêts”, commessa da una persona all’indomani dalla cessazione del proprio incarico pubblico, è estesa anche ai membri del Governo.

Ai sensi dell’art. 432-13 del codice penale, è assimilata inoltre ad un'impresa privata ogni impresa pubblica che eserciti la sua attività in un settore concorrenziale e in conformità alle regole di diritto privato.

L'infrazione non si verifica in caso di sola partecipazione dell’interessato al capitale di società quotate in borsa o allorché i capitali vengano ricevuti per “devoluzione successoriale".

L’attenzione mostrata già da tempo dal legislatore francese nel disciplinare una serie di interdizioni per le attività professionali svolte da un titolare di incarico pubblico, dopo la cessazione di un suo mandato o incarico, nasce dalla volontà di limitare gli elementi abusivi di un fenomeno peculiare della società francese. Si tratta del fenomeno del cosiddetto “pantouflage”, ovvero il passaggio di alti funzionari dello Stato ad incarichi, sovente più remunerativi, nel settore privato.

Il fenomeno può essere più facilmente compreso se inquadrato nel particolare sistema francese di formazione delle élites della società. Il sistema è imperniato in particolare sulla offerta formativa delle cosidette Grandes écoles, che costituiscono delle scuole di alta formazione. Molti esponenti della classe dirigente francese hanno in particolare frequentato l’École nationale d’administration (ENA). In tale scuola sono generalmente formati i "grands corps" dello Stato, così come alcuni dei principali personaggi politici del paese, o i titolari di importanti ruoli di dirigenza nel settore privato.

La regolamentazione del fenomeno del “pantouflage” mira alla prevenzione, per motivi etici e giuridici, delle pratiche di assunzione di incarichi o collaborazioni da parte di ex-titolari di incarichi pubblici (che sono spesso anche ex-allievi di una Grande école) presso società sottoposte in precedenza alla loro sfera di attribuzioni.

Con riferimento ai soli dirigenti e dipendenti pubblici, si rileva inoltre che il regime delle loro incompatibilità e la prevenzione dei conflitti di interesse di cui possono divenire protagonisti sono inoltre disciplinati dalla Legge n. 83-634 del 13 luglio 1983 “recante diritti ed obblighi dei dipendenti pubblici” (la cosiddetta Loi Le Pors). Nello specifico l’art. 25 della legge del 1983 stabilisce quali siano le attività private che non possono essere esercitate da un dirigente o da un dipendente pubblico.

Per quanto riguarda le azioni poste dal legislatore per contrastare il manifestarsi di conflitti di interessi tra i membri del Governo, merita di essere segnalata la recente emanazione del Decreto n. 2014-34 del 16 gennaio 2014 “relativo alla prevenzione dei conflitti di interessi nell’esercizio delle funzioni ministeriali”, che modifica il Decreto n. 59-178 del 22 gennaio 1959 “relativo alle attribuzioni dei ministri”.

L’art. 1 del decreto del gennaio 2014 dispone in particolare che, qualora il Primo ministro valuti di potersi trovare in una situazione di conflitto di interessi per l’esercizio di alcuni suoi poteri, è tenuto a delegare tali poteri, alle condizioni stabilite dall’art. 21 Cost., al ministro che è stato nominato per primo con il decreto relativo alla composizione del Governo.

Qualora sia invece un ministro a valutare di potersi trovare in una situazione di conflitto di interessi, il medesimo articolo dispone che sia il Primo ministro ad esercitare le attribuzioni del ministro per il cui svolgimento potrebbe generarsi tale situazione.

Il ministro interessato deve comunicare per iscritto al Primo ministro la sua valutazione in merito alla propria possibile situazione di conflitto di interessi, precisando il motivo per cui giudica di non poter esercitare certe attribuzioni. Il Primo ministro stabilisce di conseguenza, mediante un decreto, quali siano le attribuzioni che assume al posto di tale ministro.

Qualora sia infine un altro membro di Governo, di gerarchia inferiore a quella di un ministro, a valutare di potersi trovare in una situazione di conflitto di interessi, ne informa per iscritto sia il Primo ministro, sia il ministro interessato. Quest’ultimo sarà chiamato ad assumere, mediante decreto, le attribuzioni che erano precedentemente assegnate al membro di Governo interessato dal possibile verificarsi del conflitto di interessi.

Le “dichiarazioni sulla situazione patrimoniale” e le “dichiarazioni di interessi”

Nell’ordinamento francese è previsto che alcuni soggetti incaricati dello svolgimento di una missione pubblica siano obbligati a presentare ad un’autorità amministrativa indipendente, l’Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (sulla quale ci si soffermerà nel paragrafo successivo), due tipologie di dichiarazioni: la “dichiarazione sulla situazione patrimoniale” e la “dichiarazione di interessi”.

I soggetti chiamati alla presentazione delle due dichiarazioni sono: i parlamentari; i membri del Governo; i rappresentanti francesi presso il Parlamento europeo; i titolari di alcune funzioni esecutive e legislative a livello locale (ad es. i presidenti dei Consigli regionali, i presidenti dei Consigli generali di un dipartimento, i sindaci di comuni con più di 20.000 abitanti, i presidenti degli “enti pubblici di cooperazione intercomunale” -EPCI-, i consiglieri regionali, i consiglieri generali di un dipartimento, ecc.), i membri dei gabinetti ministeriali; i collaboratori del Presidente della Repubblica; i collaboratori dei due Presidenti delle assemblee parlamentari; i membri delle Autorità amministrative indipendenti e delle autorità pubbliche indipendenti; ogni altra personalità che svolga una funzione pubblica, su decisione del Governo.

Spetta invece al Presidente della Repubblica il compito di presentare la “dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale” secondo alcune regole specifiche.

Le “dichiarazioni sulla situazione patrimoniale” costituiscono un obbligo per determinate autorità pubbliche francesi già da diversi anni. Le “dichiarazioni di interessi” sono state invece introdotte nell’ordinamento solo di recente e sono disciplinate da due provvedimenti: la Legge organica n. 2013-906 dell’11 ottobre 2013 “relativa alla trasparenza della vita pubblica” e la Legge n. 2013-907, già citata, con cui è stata in particolare istituita l’“Alta Autorità per la trasparenza della vita pubblica” (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique).

Questi due provvedimenti, adottati per impulso del nuovo Presidente della Repubblica Hollande, hanno recato inoltre una riforma complessiva della materia delle “dichiarazioni della situazione patrimoniale”, prevedendone un obbligo di presentazione per un numero più ampio di soggetti istituzionali. Le specifiche condizioni di presentazione delle due tipologie di dichiarazioni sono state inoltre successivamente regolamentate con il Decreto n. 2013-1212 del 23 dicembre 2013 “relativo alle dichiarazioni della situazione patrimoniale e alle dichiarazioni di interessi indirizzate all’Alta Autorità per la trasparenza della vita pubblica”.

Mediante la riforma delle “dichiarazioni sulla situazione patrimoniale” e l’introduzione delle “dichiarazioni di interessi” il legislatore francese ha inteso promuovere meccanismi che facilitino la prevenzione di conflitto di interessi e una più efficace lotta alla corruzione.

Le “dichiarazioni sulle situazioni patrimoniali” permettono, in particolare, di assicurare un controllo sui beni personali dei soggetti interessati, ottenuti prima e dopo l’assunzione di incarichi pubblici, anche al fine di valutare se gli stessi hanno usufruito della particolare posizione di potere acquisita, con l’incarico o il mandato ricevuti, per arricchirsi in modo illecito. Le “dichiarazioni di interessi” permettono, nello specifico, di controllare se le personalità chiamate a presentarle hanno perseguito la difesa di un interesse personale, anteponendolo all’interesse generale, durante e dopo lo svolgimento di un incarico pubblico.

Si espongono di seguito i contenuti delle sole norme relative alle modalità di presentazione delle dichiarazioni patrimoniali e di interessi dei membri dell’Esecutivo.

Per un approfondimento sulle regole concernenti le modalità di presentazione delle medesime dichiarazioni da parte dei deputati e dei senatori francesi si vedano in particolare gli articoli da LO 135-1 a LO135-6 e l’articolo LO296 del Codice elettorale.

Le dichiarazioni sulla situazione patrimoniale del Presidente della Repubblica

Per quanto riguarda nello specifico il Presidente della Repubblica, l’obbligo di presentazione delle “dichiarazioni patrimoniali” è stato inizialmente istituito nel 1988. La Legge organica n. 88-226 dell’11 marzo 1988 “relativa alla trasparenza finanziaria della vita politica”, recando in particolare modifiche all’art. 3 della Legge n.62-1292 del 6 novembre 1962 “relativa all’elezione del Presidente della Repubblica a suffragio universale”, ha infatti previsto che il candidato alla Presidenza della Repubblica dovesse presentare una “déclaration de sa situation patrimoniale” al Consiglio costituzionale, pena la nullità delle propria candidatura.

L’art. 3 della Legge n.62-1292, più volte modificato (da ultimo con la Legge organica n. 2013-906), dispone attualmente che ogni candidato alla Presidenza della Repubblica presenti al Consiglio costituzionale, pena la nullità della sua candidatura, una “dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale” conforme alle disposizioni dell’art. LO 135-1 del codice elettorale. Il candidato che risulti eletto è poi tenuto a presentare, due mesi o un mese prima della cessazione del mandato, o in caso di dimissioni entro un mese dopo la loro comunicazione, una “nuova dichiarazione” sulla situazione patrimoniale, che sarà pubblicata sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica, entro 8 giorni dal suo deposito.

Le dichiarazioni sulla situazione patrimoniale presentate dai candidati alla Presidenza della Repubblica devono essere inoltre trasmesse alla Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, che le rende pubbliche almeno 15 giorni prima del primo turno di scrutinio, secondo i limiti definiti dal paragrafo III dell’art. LO 135-2 del codice elettorale. La dichiarazione sulla situazione patrimoniale presentata dal Presidente della Repubblica alla conclusione del proprio mandato è anch’essa trasmessa all’Autorità sopra richiamata.

Si vedano, a titolo di esempio, la “Déclaration de situation patrimoniale de M. Nicolas Sarkozy…”, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale (GU) n. 72 del 24 marzo 2012, e la “Déclaration de situation patrimoniale de M. François Hollande proclamé Prèsident de la République”, pubblicata sulla GU n. 110 dell’11 maggio 2012.

Le dichiarazioni della situazione patrimoniale e le dichiarazioni di interessi dei membri del Governo

Per quanto concerne le “dichiarazioni relative alla situazione patrimoniale” dei membri del Governo, l’obbligo della loro presentazione, seppur con modalità differenti rispetto ad oggi, è stato istituito in Francia nel 1988, con la Legge n. 88-227 dell’11 marzo 1988 “relativa alla trasparenza finanziaria”. L’istituto è stato in seguito profondamente riformato con la Legge n.95-126 dell’8 febbraio 1995 “relativa alla dichiarazione del patrimonio dei membri del Governo e dei titolari di alcune funzioni”. Attualmente, la materia è disciplinata in particolare dalla Legge n. 2013-907, già ampiamente citata. Secondo le nuove disposizioni, è previsto che ciascun membro del Governo sia tenuto a presentare entro due mesi dalla sua nomina una dichiarazione della sua situazione patrimoniale al presidente della Haute Autorité pour la trasparence de la vie publique.

Il membro del Governo, durante l’esercizio delle sue funzioni, è inoltre tenuto a presentare una “dichiarazione di modifica sostanziale della situazione patrimoniale”, entro un mese dalle avvenute modifiche, qualora riscontri un cambiamento sostanziale del proprio patrimonio.

Entro due mesi dalla cessazione dell’incarico, il membro del Governo deve poi inviare al presidente dell’Autorità sopra citata una nuova dichiarazione patrimoniale, in cui presenta una ricapitolazione delle diverse entrate da lui percepite, ed eventualmente anche dal coniuge, dall’inizio dell’incarico governativo. L’interessato può anche aggiungere osservazioni personali ad ogni dichiarazione.

La legge del 2013 specifica inoltre, nel dettaglio, quali siano gli elementi di cui si deve comporre una “dichiarazione di situazione patrimoniale” (cfr. art. 4, c.II). Gli aspetti da considerare sono:

1. i beni immobili costituiti da proprietà immobiliari e terreni;

2. i valori mobiliari;

3. le assicurazioni sulla vita;

4. i conti correnti e di risparmio bancari, i libretti e gli altri prodotti di risparmio;

5. i beni mobili con un valore superiore ad un importo stabilito per via regolamentare (l’art. 1 del decreto n. 2013-1212 dispone che tale valore deve essere uguale o superiore a 10.000 euro);

6. i veicoli a motore, le barche, gli aerei;

7. i fondi commerciali, gli oneri e gli uffici connessi;

8. i beni mobili ed immobili e i conti detenuti all’estero;

9. gli altri beni;

10. il passivo.

All’occorrenza, nella dichiarazione in oggetto è precisato se tali beni sono di proprietà esclusiva dell’interessato o sono in parte di proprietà del coniuge.

Il Decreto n. 2013-1212, oltre a specificare che la dichiarazione patrimoniale deve essere inviata sia all’Alta Autorità competente nel suo complesso, sia al suo presidente, contiene, in allegato, sei diversi modelli per la presentazione delle tiplogie di “dichiarazioni” che i soggetti interessati sono chiamati a presentare.

Con riferimento alle dichiarazioni sulla situazione patrimoniale iniziale e finale, si veda nello specifico l’allegato 1 (article annexe 1: “Déclaration de situation patrimoniale”); con riferimento alle dichiarazioni concernenti le variazioni sostanziali di patrimonio, si veda nello specifico l’allegato 2 (article annexe 2: “Déclaration de modification substantielle de la déclaration de situation patrimoniale”).

Per quanto riguarda le “dichiarazioni di interessi” (déclarations d’intérêts) la Legge n. 2013-907 dispone che ciascun membro del Governo sia tenuto a presentarne una, entro due mesi dall’assunzione delle sue funzioni, sia al presidente della Haute Autorité pour la transparence de la via publique, sia al Primo ministro (art. 4, c.I).

Nella dichiarazione di interessi il membro del Governo deve dichiarare sia gli interessi di cui è portatore alla data della nomina, sia quelli di cui è stato portatore nei cinque anni precedenti.

Inoltre, egli è tenuto a presentare una “dichiarazione di modifica sostanziale degli interessi posseduti”, qualora riscontri un cambiamento sostanziale degli interessi di cui è portatore. La nuova dichiarazione va presentata entro un mese dalle avvenute modifiche e deve essere inviata sia al presidente dell’Alta Autorità competente, sia al Primo ministro.

Nei due mesi successivi alla cessazione dell’incarico, egli deve poi presentare un’ulteriore dichiarazione concernente gli interessi di cui è portatore alla conclusione della sua esperienza di governo (art. 4, c.I).

Come per le dichiarazioni sulla situazione patrimoniale, anche per le dichiarazioni di interessi il provvedimento stabilisce l’elenco dettagliato dei punti che devono essere trattati nel documento (cfr. art. 4, c.III). Gli elementi da considerare sono:

1. le attività professionali esercitate alla data della nomina che danno luogo ad una retribuzione o ad una gratifica;

2. le attività professionali che sono state esercitate nei cinque anni precedenti alla nomina che danno luogo ad una retribuzione o ad una gratifica;

3. le attività di consulenza esercitate alla data della nomina e nei cinque anni precedenti;

4. le partecipazioni ad organi dirigenti di un organismo pubblico o privato o di una società alla data della nomina e nei cinque anni precedenti;

5. le partecipazioni finanziarie dirette al capitale di una società alla data della nomina;

6. le attività professionali esecitate alla data della nomina dal coniuge dell’interessato, dal partner cui questi è legato da un patto civile di solidarietà (PACS) o dal concubino;

7. le attività di volontariato, suscettibili di far nascere un conflitto di interessi;

8. le funzioni ed i mandati elettivi esercitati alla data della nomina.

Le dichiarazioni devono precisare inoltre, con riferimento agli elementi da 1° a 5°, gli importi delle retribuzioni, delle indennità e delle gratifiche percepite da ogni membro del Governo [Si evidenzia che tale elenco prevedeva, nella versione licenziata dalle due Camere (cosiddetta “petite loi”), un ulteriore punto, che faceva riferimento a “rapporti suscettibili di originare un conflitto d’interessi”, abrogato per disposizione del Consiglio costituzionale, con la DC n. 2013-676 del 9 ottobre 2013, che lo ha ritenuto non conforme alla Costituzione in quanto non precisava la natura di tali rapporti].

Il Decreto n. 2013 -1212, già citato, oltre a specificare che le dichiarazioni di interessi devono essere inviate, sia all’Alta Autorità competente, sia al suo presidente (mediante lettera con ricevuta di ritorno) presenta, in allegato, due diversi modelli per la loro presentazione.

Con riferimento alla dichiarazione di interessi iniziale e a quella finale, si veda in particolare l’allegato 3 (article annexe 3: “Déclaration d’intérêts”); con riferimento alla dichiarazione relativa alle modifiche sostanziali degli interessi, si veda in particolare l’allegato 4 (article annexe 4: “Déclaration de modification substantielle des intérêts détenus”).

Gli organi di controllo della situazione patrimoniale e degli interessi del Presidente della Repubblica e dei membri del Governo

L’organo chiamato a controllare la veridicità e la completezza delle dichiarazioni sopra menzionate, presentate da Presidente della Repubblica, membri del Governo, parlamentari ed altri soggetti indicati nella legge n. 2013-907 è, come già anticipato, l’Alta Autorità per la trasparenza della vita pubblica (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique - HATVP -).

Tale organo, che si configura quale Autorità amministrativa indipendente, ha preso il posto di un altro ente che svolgeva in precedenza funzioni analoghe: la Commission pour la transparence financière de la vie politique, che era stata istituita nel 1988, con l’art. 3 della già citata Legge 88-227, in seguito modificato dall’art. 1 della Legge 96-5 del 4 gennaio 1996.

Ai sensi dell’art. 19 della Legge n. 2013-907, la nuova Haute Autorité pour la transparence de la vie publique è composta da nove membri:

· il presidente, nominato mediante decreto del Presidente della Repubblica (cfr. il Décret du 19 décembre 2013 portant nomination du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – M. Nadal);

· due consiglieri di Stato, eletti dall’assemblea generale del Consiglio di Stato;

· due consiglieri presso la Corte di cassazione, eletti dall’insieme dei giudici della magistratura giudicante di questa corte collocati “fuori gerarchia” (magistrats du siège hors hiérarchie);

· due consiglieri-capi (conseillers-maîtres) presso la Corte dei conti, eletti dalla camera di consiglio della corte;

· una personalità qualificata, nominata dal Presidente dell’Assemblea nazionale (AN), che non abbia esercitato, da almeno tre anni, una funzione di membro di Governo, un mandato parlamentare, o una funzione prevista dall’art. 11, c. I, della presente legge (tale personalità è nominata dal presidente dell’AN, previo parere conforme della commissione permanente per gli affari costituzionali e la giustizia -la Commission des lois -, espresso a maggioranza di tre quinti dei suffragi espressi);

· una personalità qualificata, nominata dal presidente del Senato in analoghe condizioni, che non abbia esercitato, da almeno tre anni, le stesse funzioni sopra richiamate per la personalità indicata dal vertice dell’Assemblée nationale.

Con specifico riferimento ai membri dell’Alta Autorità eletti in qualità di consiglieri di Stato, di consiglieri presso la Corte di cassazione e di consiglieri-capi presso la Corte dei conti, il provvedimento esige inoltre che sia rispettata la parità di genere (cfr. art. 19, c.II).

I membri della HATVP sono nominati per un mandato di sei anni, non rinnovabile (art. 19, c. III).

In deroga a tale disposizione, la legge dispone che, nel corso della prima riunione dell’Alta Autorità, sia estratta a sorte quale delle tre istituzioni rappresentate in seno all’organo - il Consiglio di Stato, la Corte di Cassazione e la Corte dei conti – avrà membri con un mandato di due anni, e quale delle tre avrà membri con un mandato di quattro anni. Con riferimento alle due personalità qualificate, nominate l’una dal Presidente dell’Assemblea nazionale e l’altra dal Presidente del Senato, sarà estratto a sorte colui che effettuerà un mandato di tre anni (art. 19, c.III).

Il mandato dei membri della HATVP è incompatibile con ogni funzione di membro di Governo o altra funzione o mandato esercitato da altri soggetti istituzionali previsti dall’art. 11 della Legge n. 2013-907.

Spetta inoltre ai membri dell’Alta Autorità il compito di presentare la propria “dichiarazione di situazione patrimoniale” e la propria “dichiarazione di interessi”, alle stesse condizioni previste per i titolari di incarichi pubblici definiti agli artt. 4 e 11 della legge sopra richiamata. Le dichiarazioni dei membri dell’HATVP sono consultabili dagli stessi. Tutti i componenti dell’Alta Autorità sono tenuti al segreto professionale.

Ai sensi dell’art. 20 della legge del 2013, l’HATVP esercita le seguenti missioni:

1. riceve dai membri del Governo, dai parlamentari e dalle personalità elencate all’art. 11 del provvedimento, le dichiarazioni sopra richiamate e ne assicura il controllo ed eventualmente la pubblicità, (secondo alcune regole illustrate di seguito);

2. si pronuncia sulle situazioni che possono costituire un conflitto di interessi e invita le personalità poste sotto il suo controllo ad eliminare ogni situazione di conflitto evidenziata, alle condizioni previste dall’art. 10 del provvedimento;

3. risponde alla domande di parere, formulate dai soggetti posti sotto il suo controllo, in merito a questioni deontologiche che gli stessi possono dover affrontare nell’esercizio dei propri mandati o funzioni;

4. si pronuncia, in applicazione dell’art. 23 del provvedimento, sulla compatibilità dell’esercizio di un’attività di una professione liberale, o di un’attività retribuita in seno ad un organismo o un’impresa che svolge la sua azione in un settore concorrenziale conformemente alle regole di diritto privato, con delle funzioni governative o con alcune funzioni esecutive locali (ad es. presidente di consiglio regionale, presidente di consiglio generale di un dipartimento, sindaco di un comune con più di 20.000 abitanti), esercitate nel corso dei tre anni precedenti l’inizio dell’attività professionale considerata;

5. su richiesta del Primo ministro o di sua propria iniziativa, emette “raccomandazioni” per l’applicazione della Legge n. 2013-907, che indirizza al Primo ministro e alle autorità pubbliche interessate.

Ogni anno l’HATVP invia inoltre al Presidente della Repubblica, al Primo ministro e al Parlamento un rapporto, pubblicato anche sulla Gazzetta ufficiale, in cui rende conto della propria attività.

Qualora l’Alta Autorità riscontri che una delle personalità poste sotto il suo controllo non rispetti gli obblighi posti dalla Legge n. 2013-907, può segnalarlo al Primo ministro e ai presidenti delle assemblee parlamentari.

A loro volta, tali soggetti istituzionali, o le associazioni riconosciute dall’Alta Autorità che si occupano di lotta contro la corruzione, possono adire l’HAVP se riscontrano le medesime violazioni.

L’Alta Autorità ha la possibilità di richiedere alle personalità poste sotto il suo controllo ogni chiarimento o ogni documento che si riveli utile all’esercizio delle sue missioni.

In particolare, si evidenzia inoltre che, ai sensi dell’art. 22 del provvedimento, l’HATVP qualora constati una violazione degli obblighi sopra descritti, procede in diverso modo, a seconda del soggetto istituzionale che ha commesso l’illecito. Se la violazione è stata compiuta dal Primo ministro, ne informa il Presidente della Repubblica; se è stata compiuta da un altro membro del Governo, ne informa il Primo ministro; se è stata compiuta da un rappresentante francese presso il Parlamento europeo (PE), ne informa il presidente del PE; se è stata compiuta da un membro di un organo di rappresentanza del governo locale (ad es. Consiglio regionale, Consiglio generale di un dipartimento), al presidente dell’assemblea deliberante di cui questi è componente; se è compiuta da membri di gabinetti ministeriali, da collaboratori del Presidente della Repubblica, o del Presidente dell’Assemblea nazionale o del Senato, a coloro che li hanno nominati a tali incarichi; se è compiuta da membri di autorità amministrative indipendenti o di autorità pubbliche indipendenti, ai loro vertici; se è compiuta da altri titolari di missioni pubbliche incardinati presso alcuni organismi previsti all’art. 11 (c.I, 7° e c.III) del provvedimento, ai ministri che sono competenti per il controllo di tali organismi.

Con specifico riferimento alla procedura di controllo delle “dichiarazioni della situazione patrimoniale” e delle “dichiarazioni di interessi” dei membri del Governo si rileva che l’Alta Autorità procede nel seguente modo:

Ai sensi dell’art. 5 del provvedimento, l’Alta Autorità, quando riceve una “dichiarazione sulla situazione patrimoniale”, la trasmette immediatamente all’“autorità fiscale”, che le invia a sua volta, entro trenta giorni, gli elementi che le permettano di valutare l’esaustività, l’esattezza e la sincerità della dichiarazione. L’autorità fiscale fornisce in particolare informazioni riguardo al pagamento da parte dell’interessato dell’imposta sul reddito ed eventualmente dell’“imposta di solidarietà sul patrimonio” (impôt de solidarité sur la fortune).

Entro tre mesi dal ricevimento degli elementi inviatigli dall’autorità fiscale, l’HATVP rende pubbliche le dichiarazioni di situazione patrimoniale e le dichiarazioni di interessi dei membri del Governo, potendo unire anche alcune sue osservazioni in merito. Una volta rese pubbliche le dichiarazioni, gli elettori possono inviare all’Alta Autorità osservazioni scritte in merito alle stesse.

Il regime di pubblicità è applicabile anche alle dichiarazioni presentate dagli interessati dopo la cessazione delle loro funzioni governative.

Con riferimento a tutte le dichiarazioni considerate non possono comunque essere resi pubblici alcuni elementi, quali ad esempio: l’indirizzo di abitazione della persona interessata; il nome del coniuge, del partner ad essa legato mediante un PACS o del concubino; i nomi degli altri membri della sua famiglia; gli elementi che permettono di localizzare i beni immobili di cui essa dispone; ecc.

L’art. 6 del Decreto n. 2013-1212, già richiamato, dispone che la pubblicazione delle dichiarazioni della situazione patrimoniale e delle dichiarazioni di interessi - così come quelle relative alle loro modifiche sostanziali - dei membri del Governo, dei parlamentari, dei rappresentati francesi presso il PE e dei titolari di mandati elettivi locali, sia effettuata su un sito internet pubblico ad accesso gratuito, gestito dall’HATVP.

Con riferimento alle azioni di segnalazione all’autorità giudiziaria delle violazioni degli obblighi previsti dal provvedimento, si rileva che l’HATVP gode di diversi poteri.

Innanzitutto, ai sensi dell’art. 7 della legge, qualora nel corso dell’esercizio delle funzioni di un membro di Governo, l’HATVP riscontri una variazione sostanziale delle situazione patrimoniale di cui l’interessato non ha fornito spiegazioni valide, dopo essere stato posto nelle condizioni di esprimerle, è tenuta a pubblicare sulla Gazzetta ufficiale un “rapporto speciale” in merito. Tale rapporto deve contenere anche le osservazioni del membro di Governo interessato ed è contestualmente trasmesso alla procura.

Ai sensi dell’art. 23 della legge, inoltre, se la Alta Autorità rileva che un ex membro del Governo o un ex titolare di funzioni esecutive locali esercita una determinata attività professionale in contrasto con il “parere di incompatibilità” con l’incarico pubblico ricoperto nei tre anni precedenti, o in contrasto con le “riserve” espresse nel “parere di compatibilità”, formulati dall’Autorità stessa, dispone la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale di un “rapporto speciale” sulla questione.

Prima di pubblicare tale rapporto, l’HATVP deve aver invitato la persona interessata a formulare spiegazioni sull’accaduto e nel rapporto devono inoltre essere pubblicati sia il parere reso dall’Autorità, sia le osservazioni espresse dall’interessato. Inoltre, l’HATVP è tenuta a spedire il “rapporto speciale” al Procuratore della Repubblica, unitamente ai documenti in suo possesso che attestino la violazione del parere espresso sull’incompatibilità di una determinata attività con il precedente esercizio di funzioni esecutive.

Quanto alle disposizioni penali introdotte dalla Legge n. 2013-907 per sanzionare la persona che non presenta alla HATVP le dichiarazioni dovute nelle modalità previste, si rileva che la suddetta legge dispone il perseguimento di colui che esprime sia dichiarazioni omissive, sia dichiarazioni false. L’art. 26 della legge stabilisce infatti che il fatto per un membro di Governo, o di altra persona elencata all’art. 11 del provvedimento, di non presentare una delle dichiarazioni previste dalla legge, o di omettere di dichiarare una parte sostanziale del proprio patrimonio o dei propri interessi, o di fornire una valutazione menzognera del proprio patrimonio, è sanzionato con una pena fino a tre anni di reclusione e fino a 45.000 euro di ammenda.

È inoltre disposto che sia possibile pronunciare nei confronti dell’interessato anche una pena integrativa di divieto di esercizio dei diritti civili e di divieto di esercizio di una funzione pubblica.

Qualora un membro di Governo, o altra persona menzionata all’art. 11 o all’art. 23 della legge, non rispetti le ingiunzioni poste dalla HATVP, o non le comunichi le informazioni utili, o non le fornisca i documenti necessari per l’esercizio della sua missione, è sanzionato con una pena fino ad un anno di reclusione e fino a 15.000 euro di ammenda.

Se qualcuno pubblica le dichiarazioni sopra menzionate o divulga informazioni in merito, illecitamente, al di fuori dei casi previsti dalla Legge n. 2013-907, è punito con le sanzioni previste dall’art. 226-1 del codice penale, relativo al reato di violazione della vita privata. Il suddetto articolo dispone che per tale reato sia possibile una pena fino ad un anno di reclusione e fino a 45.000 euro di ammenda.

REGNO UNITO

Il Ministerial Code

La disciplina del conflitto di interessi relativo all’assunzione e all’esercizio di cariche di Governo è oggetto, nel Regno Unito, del Ministerial Code (ultima ed. maggio 2010), fonte normativa di natura deontologica e autoregolamentare che, nonostante il rango formalmente non legislativo, è vincolante per i destinatari, secondo un tratto tipico di quell’ordinamento che si avvale ampiamente, nelle più diverse materie, di regole informali e prive di sanzione giuridica, ma nondimeno considerate pienamente cogenti dall’opinione comune.

In conformità alla prassi costituzionale che ne prevede l’adozione rinnovata all’inizio di ciascuna legislatura, il Ministerial Code è stato adottato già dal Cabinet Office nel 2001 e nel 2005, con l’intento di introdurre criteri ai quali devono attenersi i titolari di cariche ministeriali nei loro rapporti istituzionali e con i corpi sociali (i rispettivi Dipartimenti, il Parlamento, la pubblica amministrazione, i partiti e i collegi elettorali). Una versione emendata del codice è stata inoltre introdotta nel 2007, a corredo del documento di indirizzo del Governo Brown sulla riforma costituzionale[2]; per la natura delle materie trattate e per il risalto acquisito nell’assetto istituzionale può dirsi che proprio a partire dal 2007 il Ministerial Code abbia consolidato la propria forza normativa, se non anche acquisito rilevanza materialmente costituzionale.

Il testo vigente del codice è stato pubblicato nel maggio del 2010[3], al momento dell’insediamento della nuova maggioranza di governo. Esso contiene, oltre ai capitoli iniziali in materia di nomine ministeriali e i rapporti dei ministri con la pubblica amministrazione, con i partiti politici e con i rispettivi collegi elettorali, previsioni relative agli interessi privati dei membri del Governo (raccolte nel capitolo 5 del codice, Ministers’ Private Interests).

Tali previsioni del codice si affiancano alle regolamentazioni già vigenti in materia di conflitti di interesse dei membri delle Assemblee legislative, in maniera che al cumularsi delle cariche - governativa e parlamentare - corrisponde la convergente applicazione delle rispettive discipline, i cui contenuti presentano note di sostanziale omogeneità. Benché di natura diversa (l’uno avente carattere informale, l’altro recepito negli interna corporis acta delle Camere), i due corpi normativi condividono infatti il principio della doverosa pubblicità degli interessi (disclosure of interests), perseguito, nella sfera parlamentare, attraverso l’obbligatoria declaration and registration of interests presso l’ufficio del Register istituito in ciascuna Camera[4], e in ambito governativo - precedentemente all’adozione del Ministerial Code - mediante le direttive contenute nelle Questions of Procedure delineate dal Cabinet Office.

L’enunciazione del canone fondamentale della trasparenza e il suo generalizzato radicamento (presso gli organi rappresentativi e l’Esecutivo, come anche nei settori preposti alla cura di interessi pubblici, siano essi parte del Civil Service oppure quangos e agencies) possono essere fatti risalire al rapporto conclusivo, pubblicato nel 1995, di una commissione appositamente insediata (inizialmente nota come Nolan Committee, dal nome del presidente) e successivamente rinnovata. Dei basilari Seven Principles che presiedono all’esercizio di cariche pubbliche, posti sotto la vigilanza della Committee on Standards in Public Life per quanto attiene alla loro effettività, vengono in rilievo particolare per il tema in rassegna quelli riferiti alla Selflessness, alla Integrity e alla Honesty. In virtù del primo principio “i detentori di cariche pubbliche devono agire solamente in nome del pubblico interesse, e non al fine di perseguire benefici economici o di altra natura per se stessi o i loro familiari o amici”. Alla stregua del secondo, essi “non devono assumere obblighi di natura economica o di altro tipo verso persone od organizzazioni esterne che potrebbero tentare di influenzarli nello svolgimento del loro ufficio”. Il terzo, infine, fa obbligo ai medesimi di “dichiarare ogni privato interesse correlato alle loro cariche pubbliche, e di adoperarsi per risolvere ogni conflitto in maniera da tutelare l’interesse pubblico”[5].

I principi generali del codice di condotta

Date queste brevi premesse, utili a delineare il più ampio contesto in cui si inscrive il Ministerial Code, è ora possibile dar conto del suo contenuto.

Vi è posto, innanzitutto, il principio generale in base al quale “i ministri devono assicurare che nessun conflitto insorga, o sembri insorgere, tra le loro cariche pubbliche (public duties) e i loro interessi privati, finanziari o di altro genere” (par. 5.1). È, tuttavia, rimesso alla personale responsabilità di ciascun ministro di “decidere se e quale azione sia necessaria per evitare un conflitto o la percezione di un conflitto, e di sostenere la decisione assunta, se necessario rispondendone dinanzi al Parlamento”. Al Permanent Secretary, che presiede il Central Secretariat costituito presso il Cabinet Office, è assegnato il compito di prestare consiglio e assistenza al ministro che ne faccia richiesta, sulla base dei precedenti ed eventualmente coinvolgendo a tale scopo altri esponenti del Cabinet, oppure avvalendosi dell’ausilio di consulenti professionali anche esterni al Governo. In caso di grave dubbio, la questione relativa al conflitto può essere sottoposta al vaglio del Primo Ministro: ma - viene precisato - “è responsabilità individuale dei ministri porre ordine nella loro sfera privata affinché siano evitate critiche, ed è a loro rimessa la decisione finale al riguardo” (par. 5.2)[6].

Finalità del codice, dunque, non è (come vi è espressamente affermato, par. 5.7) quella di precludere l’assunzione di cariche ministeriali a persone con notevole esperienza nell’industria, nelle professioni o in altri ambiti, ma di garantire che siano in tale evenienza adottate misure organiche (systemic steps) idonee ad evitare il rischio di un conflitto di interessi, effettivo o percepito come tale.

Aspetti procedurali

Nel codice di condotta è delineata la procedura che ciascun ministro ha facoltà di perseguire per addivenire alla soluzione del conflitto di interessi che lo riguardi. È previsto, in particolare, che al momento della loro nomina i ministri comunichino, su base volontaria e per iscritto, al Permanent Secretary, una lista completa dei loro interessi che possono dare origine ad un conflitto, siano essi di natura finanziaria, immobiliare o di natura professionale. A tal fine rilevano, sotto il profilo soggettivo, gli interessi imputabili non soltanto in via diretta al titolare della carica ministeriale, ma anche quelli del coniuge o del convivente, dei figli anche se minori, di persone giuridiche (trusts) nelle quali il ministro o suoi parenti o conviventi abbiano ruoli significativi (di amministratore o di beneficiario) (par.5.3).

Ricevuta la lista degli interessi, il Permanent Secretary valuta assieme al ministro l’insorgenza di situazioni di conflitto, i possibili rimedi o l’opportunità di eventuali integrazioni, e ne riceve le spontanee dichiarazioni in ordine alle iniziative assunte (par. 5.4). Le informazioni e le dichiarazioni fornite dal ministro hanno natura strettamente confidenziale e non possono essere diffuse senza il suo consenso, né possono ricevere smentita o conferma da parte del Secretary in caso di critiche mosse al ministro, essendo comunque rimessa all’autonoma determinazione di quest’ultimo la diffusione al pubblico della lista dei propri interessi e delle iniziative conseguenti.

Qualora il ministro continui ad essere titolare di interessi di natura privata, ed ogni volta che decisioni del Governo possano incidere su di essi, è regola che egli dichiari tali interessi agli altri ministri e che rimanga estraneo (entirely detached) alle deliberazioni. Analogo contegno il ministro è tenuto ad assumere nell’ambito del suo Dipartimento, qualora insorgano situazioni di conflitto, attuale o potenziale, tra i suoi interessi privati e il public business (par. 5.5).

Casi di conflitto

Nel codice sono esposte in dettaglio talune misure risolutive dei casi di conflitto, fondate sulle precedenti esperienze dei Governi.

È previsto, in particolare, che al momento della nomina i ministri lascino ogni altra carica pubblica eventualmente detenuta, o altrimenti sottopongano al vaglio del Primo Ministro la propria decisione di mantenerla (par. 5.8). Spetta ai ministri, inoltre, assicurarsi di non avere partecipazioni in enti privati le cui finalità possano determinare un conflitto di interessi con la politica del Governo, e astenersi dal dare il proprio patrocinio o sostegno a iniziative promosse da gruppi di pressione o da organizzazioni beneficiarie di finanziamenti pubblici. L’eventuale sostegno che il ministro voglia dare a fondazioni o a enti assistenziali (charities) non deve porlo nella condizione, ancorché apparente, di assumere obblighi verso tali enti (e sono pertanto sconsigliati espressamente i contatti diretti e personali tra i ministri e le persone fisiche o giuridiche interessate). I membri del Governo possono mantenere, una volta assunta la carica ministeriale, la propria adesione a organizzazioni sindacali purché, anche in questo caso, ciò non dia adito a situazioni di conflitto reali o apparenti, ed avendo cura di non prendere parte attiva nella loro attività, di non ricevere remunerazioni da quella fonte (eccettuati gli eventuali accantonamenti previdenziali) e di evitare ogni rapporto che possa apparire condizionante e foriero di un’indebita ingerenza (undue influence) sulla propria attività (parr. 5.9, 5.10).

Interessi finanziari

Il Ministerial Code dedica ulteriori paragrafi al tema degli interessi privati di natura finanziaria che possano venire in contrasto con la carica pubblica ricoperta; alle regole di tenore deontologico, in questo caso, si accompagna l’esplicito richiamo a norme generali di diritto positivo.

Dopo aver ribadito, anche con riferimento a questo specifico aspetto, il principio in base al quale i ministri devono scrupolosamente evitare l’insorgenza di tali conflitti, reali o apparenti, adottando le misure idonee a risolverli o a prevenirli, le previsioni del codice di condotta assegnano un più marcato rilievo al parere del Permanent Secretary, data la sua veste istituzionale di Accounting Officer responsabile dinanzi al National Audit Office (organo indipendente di vigilanza sulla spesa pubblica).

In particolare, sono “tipizzate” nel codice due principali modalità attraverso le quali può determinarsi (o si può supporre che si determini) il conflitto: esso può derivare dall’esercizio di poteri o di influenza che venga ad incidere sul valore degli interessi detenuti, oppure dall’impiego di particolari conoscenze acquisite nel corso dell’attività istituzionale e che possa arrecare benefici o evitare perdite agli interessi finanziari privati del ministro (parr. 5.11-5.12).

In tali ipotesi, a prescindere dal rischio - puntualmente richiamato nel codice - che ciò comporta per la reputazione del ministro, si prospettano due rilevanti implicazioni giuridiche. In primo luogo, il compimento o l’omissione di atti da parte del ministro (in quanto pubblico ufficiale) in ambiti rispetto ai quali il medesimo abbia interessi pecuniari possono essere portati alla cognizione dei giudici (il cui scrutinio in materia di conflitto di interessi, come per incidens avvertono gli estensori del codice, è sempre più stringente) ed essere invalidati. In secondo luogo, si richiamano le norme penalistiche del Criminal Justice Act 1993 concernenti l’uso o la comunicazione di informazioni economiche confidenziali (cosiddette “price-sensitive”) ottenute in virtù dell'ufficio ministeriale (par. 5.13).

Sono altresì segnalati criteri di soluzione alternativi alla dismissione (disposal) dei beni alla base degli interessi privati in conflitto; il ministro che non voglia o non possa alienare tali beni può infatti - avvalendosi del consiglio del Permanent Secretary e degli esperti esterni eventualmente coinvolti tramite il Cabinet - adottare misure relative ai beni in sé considerati, oppure concernenti le decisioni ad essi relative (par. 5.14).

In particolare, il ministro incorso nel conflitto di interessi può devolvere i propri investimenti finanziari ad un blind trust, in modo che la gestione dei beni sia separata dalla titolarità e temporaneamente rimessa ad un soggetto indipendente, al quale siano preclusi l’informazione o il rendiconto verso il titolare circa le variazioni patrimoniali. Tale soluzione, tuttavia, è nel codice reputata idonea nel solo caso in cui gli interessi finanziari in questione siano molto variegati e distribuiti, stante la regola di trasparenza societaria posta dal Companies Act 1985, che abilita le società a conoscere l’identità dei propri azionisti (par. 5.15). Una soluzione alternativa è quella concernente l’obbligo, pubblicamente assunto dal ministro, di astenersi dall’operare sul mercato azionario rilevante per un determinato periodo (par. 5.16).

In mancanza di questi o di altri accorgimenti, devono essere adottate misure, dallo stesso ministro e dal Dipartimento cui è preposto, dirette a precludergli l’accesso a determinati documenti e la partecipazione a determinate discussioni o deliberazioni. In concreto, l’attuazione di queste misure è variabile in funzione delle specifiche competenze (del junior Minister rispetto al ministro a capo del Dipartimento, e viceversa: par. 5.17). Qualora sussistano dubbi - per l’impraticabilità delle accennate soluzioni, per le natura dei compiti del Dipartimento, per la qualità o l’ampiezza degli investimenti implicati - sulla possibilità di porre efficace rimedio al conflitto, della questione è investito il Primo Ministro, e possono rendersi in tal caso necessarie le dimissioni del ministro (par. 5.18).

Ulteriori e puntuali previsioni del codice sono dedicate alle partecipazioni dei membri del Governo in studi professionali (partnerships), in aziende, gruppi immobiliari, enti pubblici e privati nei quali essi ricoprano posizioni direttive (directorships), nonché in imprese assicurative (membership of Lloyd’s). In tutti i casi è ribadito il doveroso contegno finalizzato a scongiurare l’insorgenza, anche apparente, di conflitti di interesse, ed è affermata la necessità di adottare spontaneamente misure idonee a separare gli interessi privati dalle mansioni di Governo (parr. 5.19, 5.20, 5.21).

Peraltro, un’accentuazione dei requisiti di trasparenza dell’attività di governo è stata raccomandata, nel dicembre 2011, dall’organo monocratico preposto al controllo sull’attuazione del codice (Independent Adviser on Ministers’ Interests)[7], il quale ha suggerito una modifica dello stesso codice concernente la periodica pubblicazione (on-line e su base trimestrale) degli incontri svolti tra il ministro e soggetti o associazioni esponenziali di categorie o di interessi particolari.

Attività successive all’incarico ministeriale

Coerentemente con un sistema giuridico nel quale non sono infrequenti le “incompatibilità successive” e le cosiddette post-office employment restrictions per i titolari di cariche pubbliche, nel presupposto che tali preclusioni possano rafforzarne l’autonomia e l’indipendenza durante l’espletamento del loro mandato, il Ministerial Code si preoccupa di disciplinare anche l’assunzione di nuovi incarichi da parte degli ex ministri.

È previsto, in particolare, che una volta lasciata la carica di Governo e per i due anni successivi, gli ex ministri in procinto di assumere nuovi incarichi di rilievo economico e sociale (eccettuati quelli onorifici o non retribuiti) richiedano previamente il parere della Independent Advisory Committee on Business Appointments, affinché sia salvaguardato l’interesse pubblico e non sorga nell’opinione comune il sospetto che decisioni adottate durante il mandato ministeriale siano state influenzate da aspettative circa i futuri incarichi professionali (par. 5.29).

Altre disposizioni

Alcune previsioni riguardano le limitazioni che gravano sul ministro in carica rispetto al suo personale sostegno affinché siano conferiti premi od onorificenze a terze persone (par. 5.23), nonché la regola generale che impone al public servant e al ministro di non accettare doni (par. 5.24). Il ministro può comunque trattenere i doni di modico valore (fino a 140 sterline) (par. 5.25). I doni ricevuti dai ministri nell’esercizio delle loro funzioni diventano proprietà del Governo (par. 5.26), che pubblica annualmente una lista dei doni ricevuti di valore superiore alle 140 sterline (par. 5.27). Nel testo aggiornato nel 2010, tra le norme deontologiche poste per i destinatari del codice è stata introdotta quella concernente l’utilizzazione di autovetture di servizio, da limitare ad effettive esigenze ufficiali e di sicurezza (art. 10.12).

SPAGNA

Il dettato costituzionale e le leggi attuative

L’art. 98, comma 3, della Costituzione spagnola del 1978 vieta ai membri del Governo l’esercizio di altre funzioni rappresentative, al di fuori di quelle proprie del mandato parlamentare, e di qualunque altra funzione pubblica non inerente all’incarico. Non è inoltre permesso l’esercizio di attività professionali o commerciali. Il comma successivo riserva alla legge la disciplina dettagliata di tali incompatibilità.

Più volte il legislatore è intervenuto in materia, la prima legge attuativa, adottata cinque anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione, è stata la Ley 25/1983 de 26 de diciembre, modificata dalla Ley 9/1991 de 22 de marzo.

Nel 1995 il legislatore spagnolo ha riformato la legislazione sull’incompatibilità delle alte cariche dello Stato, al fine di rendere più efficaci i meccanismi di controllo e il regime sanzionatorio, con l’approvazione della Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.

A distanza di dieci anni il Governo Zapatero ha varato un ampio programma di misure per il c.d. “buon governo”, che ha portato all’approvazione del “codice del buon governo” (Código del Buen Gobierno)[8] e ad una nuova sostanziale riforma della disciplina, varata con la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado (che ha abrogato la normativa del 1995), finalizzata a prevenire i conflitti di interesse per i membri del Governo e le più alte cariche dell’amministrazione statale.

La legge del 2006 non si è limitata, infatti, a perfezionare il precedente regime delle incompatibilità, ma ha introdotto nuove misure cautelative a garanzia dell’oggettività, dell’imparzialità e dell’indipendenza delle più alte cariche dello Stato.

Le “alte cariche” dello Stato e la definizione di conflitto di interessi

La legge 5/2006 elenca tassativamente le “alte cariche” destinatarie della nuova disciplina (art. 3, comma 2, lettere a-m) e cioè:

· membri del Governo e Segretari di Stato;

· sottosegretari, segretari generali, delegati del Governo nelle Comunità autonome, in Ceuta e Melilla[9], nelle isole e negli enti di diritto pubblico, capi e direttori generali di missioni diplomatiche permanenti e capi di rappresentanze permanenti presso organizzazioni internazionali;

· i direttori generali dell’Amministrazione statale;

· il direttore generale dell’ente pubblico Radiotelevisione spagnola, i presidenti, i direttori generali, esecutivi, tecnici o di dipartimento, e altre cariche assimilabili, con riferimento a enti di diritto pubblico legati o dipendenti dall’Amministrazione generale dello Stato, la cui nomina sia effettuata su decisione del Consiglio dei ministri, o dei propri organi di governo, e compresi, in ogni caso, i Presidenti ed i direttori generali degli enti di gestione e dei servizi comuni della Sicurezza sociale;

· il Presidente ed i consiglieri del Tribunale per la difesa della libera concorrenza;

· il Presidente ed i direttori generali dell’Istituto ufficiale di credito;

· i Presidenti e gli amministratori delegati di società commerciali, se designati previo accordo in Consiglio dei ministri o in altri organi di governo, nel caso in cui l’Amministrazione generale dello Stato sia azionista di maggioranza o abbia comunque una posizione dominante nel consiglio di amministrazione;

· membri di gabinetto della Presidenza e della Vicepresidenza del Consiglio nominati dal Consiglio dei ministri ed i direttori dei gabinetti ministeriali;

· i presidenti, i direttori ed i gestori delle fondazioni pubbliche statali, a condizione che percepiscano una retribuzione per lo svolgimento dell’incarico;

· il presidente e i consiglieri della Comisión Nacional del Mercado de Valores, della Commissione del mercato delle telecomunicazioni, della Commissione nazionale dell’energia[10], il presidente, i consiglieri e il Segretario generale del Consiglio di sicurezza nucleare, così come il presidente ed i membri degli organi decisionali delle autorità regolatorie;

· i direttori generali ed esecutivi, i segretari generali e assimilati delle autorità regolatorie;

· i titolari di qualsiasi altro incarico presso l’Amministrazione generale dello Stato, la cui nomina sia stata effettuata dal Consiglio dei ministri.

Inoltre, per la nomina del Presidente del Consiglio di Stato, il Governo deve comunicare al Congreso de los Diputados il nome della persona proposta all’incarico, affinché il designato possa essere convocato dall’apposita Commissione del Congreso, secondo quanto disposto dal Regolamento stesso. Tale Commissione esamina le candidature proposte e formula un parere sull’eventuale esistenza di conflitto di interesse. Lo stesso procedimento deve essere osservato per la nomina dei massimi responsabili della Comisión Nacional del Mercado de Valores, della Commissione per il mercato delle telecomunicazioni, della Commissione nazionale per l’energia, del Consiglio per la sicurezza nucleare, del Presidente del Consiglio economico e sociale, del Tribunale per la difesa della concorrenza, dell’Agenzia EFE (Agenzia nazionale di stampa), del direttore dell’Agenzia per la protezione dei dati e del direttore generale dell’ente pubblico Radiotelevisione spagnola.

L’articolo 4 definisce come conflitto di interesse qualunque intervento dei titolari delle cariche sopraindicate su temi in cui confluiscono interessi pubblici e interessi privati propri o di familiari, diretti o condivisi con terzi.

Le incompatibilità pubbliche e private

Già nella legge 12/1995 si affermava il principio della incompatibilità generale con qualsiasi attività pubblica o privata, fatte salve alcune eccezioni esplicitamente elencate dalla legge stessa. La legge del 2006 ha confermato tale orientamento, disponendo l’assoluta incompatibilità con qualunque attività, professione o incarico di carattere pubblico o privato, per conto proprio o per conto terzi, fatto salvo quanto disposto dagli artt. 9 e 10, ove sono individuate rispettivamente le attività pubbliche e private compatibili.

In particolare, tra le attività pubbliche compatibili rientrano: lo svolgimento di incarichi a carattere istituzionale o commissionati dal Governo; lo svolgimento di missioni a carattere temporaneo presso altri Stati o presso organizzazioni internazionali; la presidenza di società per azioni di proprietà diretta o indiretta dell’Amministrazione generale dello Stato, quando la natura dei fini perseguiti da tali società sia connessa alle competenze legalmente attribuite all’alta carica; la rappresentanza dell’Amministrazione statale negli organi collegiali e direttivi o nei consigli di amministrazione delle imprese a capitale pubblico o di enti di diritto pubblico. Tuttavia non si può appartenere a più di due consigli di amministrazione di tali enti o imprese, salvo diversa autorizzazione del Consiglio dei Ministri. In ogni caso allo svolgimento di tali attività non può corrispondere alcuna remunerazione, ma solo il rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno. Viene, infine, precisato che i membri del Governo e i Segretari di Stato, conformemente a quanto disposto dalla Legge organica sul regime elettorale, possono svolgere l’attività di deputato o senatore.

L’articolo 10 consente ai titolari di alte cariche solo tre tipi di attività private (sempre che non sia compromessa l’imparzialità o l’indipendenza nello svolgimento delle proprie funzioni):

· l’amministrazione del proprio patrimonio personale o familiare;

· la produzione e creazione letteraria, artistica, scientifica o tecnica e le pubblicazioni che ne possono derivare, compresa la partecipazione occasionale in qualità di relatori a congressi, conferenze, seminari o corsi, purché non si instaurino rapporti di lavoro o di prestazione di servizi;

· la partecipazione a istituti culturali o di beneficenza senza fini di lucro, sempre che non ne derivi alcuna forma di retribuzione personale.

Ulteriori misure finalizzate a prevenire il conflitto di interessi sono contenute nell’articolo 6, comma 1, che stabilisce che i titolari delle alte cariche non possano detenere partecipazioni dirette o indirette superiori al 10% del capitale di aziende, che abbiano rapporti contrattuali, di qualunque tipo, con il settore pubblico, a livello statale, regionale o locale o che siano subfornitrici di tali aziende o che ricevano finanziamenti pubblici. Tale limite si applica anche nel caso in cui le azioni siano detenute insieme al coniuge, a prescindere dal regime patrimoniale familiare, o ad altra persona convivente in analoga relazione affettiva, ai figli a carico oppure a persone poste sotto tutela.

Nel caso di società per azioni con capitale sottoscritto superiore a 600.000 euro, tale divieto si applica alle partecipazioni patrimoniali, che senza raggiungere il limite del 10%, comportano una posizione societaria, in grado di condizionarne gli assetti in maniera rilevante.

Nel caso in cui il titolare dell’incarico al momento della nomina abbia partecipazioni superiori ai limiti indicati, deve privarsene entro il termine di tre mesi. Analogamente se la partecipazione è acquisita per via ereditaria o ad altro titolo gratuito durante il mandato, il titolare deve privarsene entro tre mesi.

L’articolo 7 dispone, inoltre, che chiunque sia chiamato a ricoprire alti incarichi è obbligato a disinteressarsi dagli affari relativi a società in cui ha svolto funzioni direttive o amministrative nei due anni precedenti la nomina. Tale obbligo si estende anche nel caso in cui tali funzioni interessino il coniuge, il convivente o altri familiari entro il secondo grado di parentela. A tale scopo i titolari delle alte cariche devono presentare una dichiarazione particolareggiata relativa alle attività professionali e lavorative svolte nei due anni prima della nomina. In ogni caso ogni qualvolta si configuri tale obbligo, l’astensione deve essere formulata per iscritto e notificata al diretto superiore o all’organo designante.

Nei due anni successivi alla cessazione dalla carica, è fatto divieto di svolgere attività in aziende private in rapporto diretto con l’area di competenze della carica ricoperta. Tale rapporto diretto, in base all’articolo 8, comma 1, sussiste nel caso in cui, durante il mandato, le alte cariche, o i superiori su loro proposta, abbiano adottato risoluzioni o abbiano stipulato accordi con tali imprese.

I titolari di cariche pubbliche che intendono tornare a svolgere la propria attività professionale presso imprese private, non incorrono in incompatibilità se l’attività che andranno a svolgere non è direttamente relazionata alle competenze della carica ricoperta. Inoltre, nei due anni successivi al termine della carica non possono stipulare, direttamente o attraverso società di cui fanno parte per una percentuale superiore al 10%, contratti di assistenza tecnica, di servizio o simili con la pubblica amministrazione.

Infine, l’articolo 8 dispone che nei due anni successivi alla cessazione dalla carica i titolari, prima di avviare nuove attività professionali di natura privata, devono dichiararlo alla Oficina de Conflictos de Intereses, di cui all’articolo 15. Entro un mese la Oficina si pronuncia sulla compatibilità dell’attività. Se la Oficina riscontra motivi di incompatibilità tra l’attività da svolgere e il precedente incarico, l’interessato o l’impresa potranno fornire ulteriori elementi a supporto, che saranno valutati dalla Oficina prima di procedere alla risoluzione definitiva. Coloro i quali, invece, torneranno a lavorare nella funzione pubblica dovranno astenersi da tutte le transazioni correlate al precedente incarico.

Le dichiarazioni richieste e il ricorso al blind trust

I titolari di alte cariche dello Stato, entro tre mesi dall'inizio dell’incarico, devono presentare due dichiarazioni:

· una relativa alle attività in cui sono impegnati (art. 11)[11];

· una di natura patrimoniale (art. 12), contenente tutte le informazioni relative a beni, diritti e obbligazioni, compresi i titoli finanziari negoziabili e le partecipazioni societarie. Nella dichiarazione va anche indicato l’oggetto sociale di tutte le società in cui il titolare, il coniuge, il convivente o i figli a carico abbiano interessi. Su base volontaria il coniuge o il convivente potranno formulare un’analoga dichiarazione. Il titolare deve allegare alla dichiarazione patrimoniale la propria dichiarazione dei redditi, che deve essere ripresentata ogni anno. La dichiarazione patrimoniale deve essere ripetuta entro i tre mesi successivi alla cessazione dell’incarico.

La dichiarazione sulle attività è inviata al Registro delle attività delle alte cariche (Registro de Actividades de Altos Cargos), che ha carattere pubblico, mentre la seconda viene trasmessa al Registro dei beni e diritti patrimoniali delle alte cariche (Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales de altos cargos), che ha, invece, carattere riservato e al quale possono accedere soltanto il Parlamento, gli organi giudiziari e il pubblico ministero. Un regolamento stabilisce i contenuti della dichiarazione dei beni e diritti patrimoniali dei membri del Governo e dei Segretari di Stato, nonché delle altre alte cariche di cui all’articolo 3[12], che sono pubblicati sul Bollettino ufficiale dello Stato, salvaguardando la privacy e la sicurezza dei soggetti interessati[13].

La legge 12/1995 aveva introdotto una novità vicina al blind trust del diritto nordamericano, che è stata sostanzialmente conservata nella legge del 2006. In caso di forme di partecipazione o controllo di società commerciali che emettono titoli negoziabili (da parte dei titolari delle cariche, ma anche del coniuge, fatto salvo il caso in cui il regime economico sia quello della separazione dei beni, e dei figli minori non emancipati), l’articolo 13 della legge dispone che l’amministrazione di tali interessi debba essere delegata, a cura degli stessi interessati, a un’entità finanziaria registrata presso la Comisión Nacional del Mercado de Valores per tutto il periodo della durata in carica e per i due anni successivi al termine dell’incarico. Tale obbligo non sussiste tuttavia nel caso in cui il valore complessivo di tali titoli non superi i 100.000 euro.

Tale entità svolge la sua attività nel rispetto dei principi generali della redditività (rentabilidad) e del rischio (riesgo) stabiliti nel contratto, con il divieto sia di ricevere indicazioni sugli investimenti da parte degli interessati, sia di comunicare loro la composizione degli investimenti stessi, salvo i casi previsti dalla legge.

Gli organi competenti ed i procedimenti sanzionatori

L’articolo 15 istituisce un organo ad hoc, la Oficina de Conflictos de Intereses, preposto ai controlli relativi alle incompatibilità segnalate e alla tenuta del Registro delle attività delle alte cariche e del Registro dei beni e diritti patrimoniali delle alte cariche. Tale organismo è incardinato organicamente presso il Ministero dell’amministrazione pubblica[14] e opera in regime di piena autonomia funzionale. Sul personale che presta servizio presso la Oficina, grava l’obbligo permanente di segretezza rispetto a tutte le informazioni di cui venga a conoscenza per motivi di lavoro.

La Oficina, con cadenza semestrale, deve inoltre inviare al Governo (art. 16), per la successiva trasmissione al Congreso de los Diputados, un’informativa dettagliata sull’attuazione degli adempimenti previsti dalla legge, così come delle eventuali infrazioni rilevate.

Per quanto concerne il regime sanzionatorio, come è consuetudine nel sistema spagnolo, le infrazioni (infracciones), che hanno natura di illecito amministrativo, sono divise in tre gradi: molto gravi, gravi e lievi.

Le infrazioni molto gravi alla legge sono tre:

· mancato rispetto dei principi generali di incompatibilità indicati dalla legge;

· presentazione di dati e documenti falsi;

· mancato rispetto delle disposizioni dell’art. 13 sulla gestione dei titoli quotati in Borsa.

Le infrazioni gravi sono di due tipi:

· omissione di dati e documenti da presentare;

· mancata dichiarazione di attività e di beni patrimoniali nei rispettivi registri, nonostante un avviso in tal senso.

È considerata, infine, infrazione lieve la mancata dichiarazione di attività e/o di beni patrimoniali nei tempi stabiliti, purché a ciò si rimedi dopo aver ricevuto un apposito avviso.

La legge 5/2006 ha fortemente inasprito le sanzioni applicabili. In particolare le infrazioni molto gravi sono punite con la destituzione dall’incarico, l’obbligo di restituire le somme di denaro percepite indebitamente e la mancata erogazione della pensione a titolo di indennizzo prevista dalla Ley 74/1980, de 29 de diciembre. Inoltre i titolari di alte cariche colpevoli di infrazioni molto gravi non possono accedere alle alte cariche contemplate dalla stessa legge per un periodo che oscilla tra 5 e 10 anni. L’entità di quest’ultima sanzione è proporzionata ai danni arrecati ai cittadini da tali comportamenti illeciti. Per le infrazioni lievi è invece previsto un ammonimento (amonestación) agli interessati.

Indipendentemente dalle sanzioni imposte, se si configurano ipotesi di responsabilità ulteriori, è competenza della Direzione del servizio giuridico dello Stato dell’Avvocatura generale dello Stato avviare le azioni opportune. In presenza di ipotesi di reato, l’amministrazione pubblica trasmette tutta la documentazione al Procuratore generale dello Stato e sospende ogni procedimento, in attesa del termine del processo penale.

I procedimenti sanzionatori nei confronti dei membri del Governo e dei Segretari di Stato possono essere avviati solo dal Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione; negli altri casi l’iniziativa spetta direttamente al Ministro per la pubblica amministrazione. La fase istruttoria è di competenza della Oficina de Conflictos de Intereses.

Infine, l’imposizione delle sanzioni, in presenza di infrazioni molto gravi e, in ogni caso, nei confronti dei membri del Governo e dei Segretari di Stato, spetta al Consiglio dei ministri; in caso di infrazioni gravi o lievi gli organi competenti sono rispettivamente il Ministro per la pubblica amministrazione e il Segretario di Stato per la pubblica amministrazione.

La legge su trasparenza, accesso all’informazione pubblica e buon governo

Nel 2013 è stata approvata la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La legge si pone tre obiettivi: incrementare e rafforzare la trasparenza nell’attività pubblica, mediante obblighi di pubblicità attiva per le amministrazioni e gli enti pubblici; riconoscere e garantire l’accesso all’informazione, regolandola come un diritto di ampio ambito soggettivo e oggettivo; stabilire gli obblighi del buon governo che devono soddisfare i responsabili pubblici così come le conseguenze giuridiche derivanti dall’inosservanza di tali obblighi, ponendo un’esigenza di responsabilità per tutti coloro che svolgono attività di rilevanza pubblica.

Per quanto concerne in particolare il buon governo, sono elevati a norma di legge alcuni principi che in precedenza avevano valore programmatico e senza forza di legge, con la conseguente applicazione del regime sanzionatorio applicabile ai responsabili pubblici, membri del Governo e dell’Amministrazione.

Il titolo II della legge 19/2013 (artt. 25-32) è espressamente dedicato al buon governo. L’art. 25 prevede che tale titolo si applichi ai membri del Governo, ai Segretari di Stato e alle altre alte cariche dell’Amministrazione generale dello Stato e degli enti del settore pubblico statale, di diritto pubblico o privato, collegati o dipendenti dall’Amministrazione. A tal fine, si considerano “alte cariche” quelle che hanno tale qualifica ai sensi delle norme in materia di conflitti di interesse[15]. L’art. 26 pone i “principi del buon governo”, sottolineando che le persone comprese nell’ambito di applicazione del titolo II sono tenute ad osservare nell’esercizio delle proprie funzioni quanto disposto dalla Costituzione spagnola e dall’ordinamento giuridico e a promuovere il rispetto dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche. Inoltre esse adeguano la loro attività ai seguenti principi:

a. principi generali:

1) agire con trasparenza nella gestione della cosa pubblica, in conformità ai principi di efficacia, efficienza ed economicità, al fine di soddisfare l’interesse generale;

2) svolgere i propri compiti con dedizione al servizio pubblico e astenersi da qualsiasi comportamento che sia in contrasto con questi principi;

3) rispettare il principio di imparzialità, in modo da mantenere un criterio indipendente ed estraneo ad ogni interesse individuale;

4) garantire la parità di trattamento senza discriminazioni di alcun tipo nell’esercizio delle loro funzioni;

5) agire con la dovuta diligenza nell’esercizio delle proprie funzioni e promuovere la qualità nella prestazione dei servizi pubblici;

6) mantenere un comportamento dignitoso e trattare i cittadini con scrupolosa correttezza;

7) assumere la responsabilità per le proprie decisioni e azioni e degli organi diretti, senza pregiudizio di altre giuridicamente vincolanti;

b. principi di azione:

1) svolgere le proprie attività con piena dedizione e nel pieno rispetto delle norme in materia di incompatibilità e conflitti di interesse;

2) mantenere la dovuta discrezione su fatti o informazioni conosciuti in ragione o in occasione dell’esercizio dei propri poteri;

3) portare a conoscenza degli organi competenti ogni violazione di cui siano a conoscenza;

4) esercitare i poteri loro attribuiti dalla normativa in vigore per il solo scopo per cui sono stati concessi ed evitare qualsiasi azione che possa mettere in pericolo l’interesse pubblico e il patrimonio delle amministrazioni;

5) non farsi coinvolgere in situazioni, attività o interessi incompatibili con i propri doveri e astenersi dall’intervenire nelle questioni in cui siano presenti cause che possono influenzare la loro obiettività;

6) non accettare per sé doni che superano gli usi abituali, sociali o di cortesia né favori o servizi a condizioni favorevoli che possano influenzare lo svolgimento delle loro funzioni. Nel caso di doni di maggiore rilevanza istituzionale si procede alla loro incorporazione nel patrimonio della relativa pubblica amministrazione;

7) svolgere le proprie funzioni con trasparenza;

8) gestire, proteggere e conservare adeguatamente le risorse pubbliche, che non possono essere utilizzate per attività non consentite dalla normativa applicabile;

9) non far valere la propria posizione nell’amministrazione per ottenere vantaggi personali o materiali.

L’art. 27, relativo ai reati e alle infrazioni in materia di conflitto di interessi, sancisce che l’inosservanza delle norme di incompatibilità o di quelle che disciplinano le dichiarazioni che devono fare le persone comprese nell’ambito del medesimo titolo II sono sanzionate in conformità a quanto disposto dalla normativa in materia di conflitti di interessi dell’Amministrazione generale dello Stato e, per il resto delle amministrazioni, secondo la rispettiva normativa applicabile. Gli articoli 28 e 29 concernono, rispettivamente, le sanzioni in materia economica e di bilancio e in materia disciplinare.

stati uniti

La disciplina federale e statale dei conflitti di interesse

L'esperienza statunitense in materia di prevenzione e risoluzione dei conflitti di interesse connessi all'esercizio di cariche pubbliche si correla ad un quadro normativo particolarmente articolato ed il cui ambito soggettivo di applicazione riguarda non solo le cariche di governo strettamente intese quali vertici politici dell'Esecutivo, ma anche i membri del Congresso ed ogni altro funzionario o impiegato pubblico, comprese le figure qualificate come "special Government employee" nell'ambito del § 202 del Titolo 18 dello U.S. Code (USC)^{^[16]}.

Il modello delineato dalla normativa federale trova peraltro ampio riscontro anche a livello statale (ad es., California[17], Iowa[18], Louisiana[19], Massachusetts[20], Minnesota[21], New York State[22], Texas[23], Washington[24]) e locale (ad es., Chicago Municipal Code, Chapter 2-156; New York City Charter, Chapter 68; Seattle Municipal Code, Chapter 4.16).

In riferimento all'insieme delle disposizioni federali saranno qui di seguito evidenziate gli aspetti salienti relativi all'ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione, agli adempimenti imposti ai soggetti interessati, alle modalità di risoluzione di conflitti eventualmente riscontrati, alle sanzioni irrogabili in caso di mancato adempimento delle direttive formulate dall'Autorità di controllo ed infine alla composizione ed alle modalità operative di quest'ultima.

Ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione

I soggetti tenuti a dichiarare la propria situazione economico-finanziaria sono dettagliatamente indicati in 5 USC Appx § 101 e comprendono, in sintesi:

· il Presidente, il Vice Presidente ed i membri del Congresso, entro 30 giorni dall’assunzione della carica;

· tutti i candidati all’elezione di Presidente, Vicepresidente e membro del Congresso – ad eccezione di quanti già rivestano tali cariche e concorrano per una nuova elezione – entro 30 giorni dalla formale ufficializzazione della candidatura o al più tardi entro il 15 maggio e comunque non oltre 30 giorni prima della data delle elezioni;

· tutti i candidati ad un incarico pubblico per la cui nomina sia necessario il previo parere ed assenso del Senato, entro 5 giorni dalla formale comunicazione della proposta di nomina da parte del Presidente degli Stati Uniti al Presidente del Senato.

Successivamente, entro e non oltre il 15 maggio di ogni anno, sono tenuti a presentare analoga dichiarazione i soggetti che nell'anno precedente abbiano esercitato per più di sessanta giorni la carica di Presidente o Vicepresidente degli Stati Uniti o di membro del Congresso; i funzionari ed impiegati dell'Esecutivo e del Congresso, il Ragioniere generale federale ed il suo Vice; ciascun membro del Consiglio dei Governatori del Servizio postale federale ed i soggetti che rivestano le più alte cariche dell’amministrazione postale federale; il Direttore dell’Ufficio federale per l’etica nell’attività di governo (Office of Government Ethics, OGE); i magistrati e i dipendenti degli uffici giudiziari federali e quanti abbiano ricoperto altre particolari cariche pubbliche specificamente indicate dalla legge.

Al riguardo, alcune deroghe sono previste, ad esempio, per gli appartenenti alle Forze Armate che si trovino in particolari condizioni di servizio espressamente indicate (18 USC § 202 (a)).

I contenuti della dichiarazione che tali soggetti sono tenuti a presentare al rispettivo organo responsabile per l'etica dell'organizzazione di appartenenza (designated agency ethics official)^{^[25]} sono prescritti in estremo dettaglio in 5 U.S.C. Appx § 102; in sintesi, tali contenuti riguardano la fonte, la tipologia e l'entità complessiva dei redditi che componevano il patrimonio mobiliare ed immobiliare del dichiarante nell’anno precedente; tutti i doni di valore superiore a 250 dollari ricevuti dal dichiarante nel medesimo periodo a qualsiasi titolo e da parte di chiunque, ad eccezione dei parenti; gli incarichi ricoperti a vario titolo all'atto della presentazione della dichiarazione e durante l'anno di riferimento; i redditi, doni e rimborsi percepiti dal coniuge e dai figli a carico.

Al riguardo, tuttavia, la legge (5 USC Appx § 102, (f) (2))[26] prevede espressamente che l'obbligo di dichiarazione non comprenda il patrimonio liberamente conferito ad uno dei seguenti tre tipi di ente:

· un particolare tipo di amministrazione fiduciaria (qualified blind trust) di cui vengono dettagliatamente specificati i requisiti soggettivi ed oggettivi e la cui costituzione deve essere previamente approvata dall’ufficio competente per la supervisione etica rispetto alla carica ricoperta dal dichiarante;

· un trust non direttamente istituito dal dichiarante, dal coniuge o da figli a carico, e del cui patrimonio e fonti di reddito essi non siano a conoscenza;

· un fondo d'investimento ad ampia partecipazione, le cui quote siano pubblicamente commerciabili, le cui attività siano ampiamente diversificate e su cui il dichiarante non eserciti o non abbia la possibilità di esercitare alcun controllo.

Analogamente, non rientrano fra i contenuti obbligatori della dichiarazione i finanziamenti relativi alle campagne politiche - il cui regime di pubblicità è disciplinato da altra fonte normativa - ed i redditi percepiti da fondi pensione o altri fondi a carattere previdenziale

La definizione normativa di qualified blind trust comprende qualunque amministrazione fiduciaria da cui il dichiarante, il coniuge o i figli minori o a carico traggano redditi o benefici economici, e che presenti le seguenti caratteristiche: indipendenza assoluta del gestore rispetto alle parti interessate, piena trasferibilità dei beni e dei titoli conferiti al trust, completa libertà della gestione, senza alcun obbligo di consultazione o notifica rispetto alle parti interessate.

Il soggetto responsabile del trust (o “proprietario fiduciario”, trustee), nonché qualunque altro ente legittimato dall’atto istitutivo all’esercizio di funzioni fiduciarie, deve essere una istituzione finanziaria, un procuratore legale (attorney), un revisore contabile accreditato (certified public accountant), un intermediario (broker) o un consulente finanziario (investment advisor) che:

· sia indipendente e non associato rispetto alle parti interessate (dichiarante, coniuge, figli minori o a carico) in modo da non poter esserne controllato o influenzato nell’amministrazione del trust;

· non sia o non sia stato impiegato o associato ad alcuna delle parti interessate, né partecipi o sia coinvolto in alcuna joint venture o altro investimento con alcuna delle parti interessate;

· non sia parente di alcuna delle parti interessate.

I medesimi requisiti sono previsti dalla legge per i funzionari e gli impiegati dipendenti dal responsabile del trust o da qualunque altro ente coinvolto nella sua amministrazione o nel suo controllo.

I beni ed i titoli conferiti dalle parti interessate devono essere liberi da qualunque restrizione rispetto al trasferimento o alla vendita, a meno che tale restrizione non sia espressamente approvata dal responsabile per l'etica dell'organizzazione di appartenenza del dichiarante.

L’atto istitutivo del trust deve infine esonerare il gestore da qualunque obbligo di consultazione o notifica rispetto alle parti interessate nell’esercizio delle sue funzioni di amministrazione e gestione dei beni conferiti, prevedendo che, ad eccezione di comunicazioni concernenti la richiesta di distribuzione di denaro liquido o di altri beni non specificati del trust, non possa intercorrere alcun altro tipo di comunicazione fra gestore e parti interessate. Al riguardo sono previste specifiche sanzioni in caso di violazione dolosa o colposa degli obblighi di legge^{^[27]}.

Disposizioni specifiche regolano inoltre il regime di pubblicità delle dichiarazioni fornite sia in generale (5 U.S.C Appx § 105 - Custody of and public access to reports), sia con particolare riguardo all'entità del patrimonio conferito ad un trust nonché all'eventuale scioglimento di quest'ultimo^{^[28]}.

Le dichiarazioni in questione devono essere esaminate entro sessanta giorni dalla presentazione (5 USC Appx § 106). Sono previste apposite sanzioni per la mancata o tardiva presentazione delle dichiarazioni così come per le dichiarazioni non veritiere (5 USC Appx § 104).

Qualora in base alle informazioni contenute nella dichiarazione, la posizione del dichiarante sia ritenuta conforme alla legge, tale conformità viene formalmente attestata sulla dichiarazione medesima dal responsabile dell'esame che vi appone di conseguenza la propria firma. Al riguardo, è espressamente prevista la possibilità di richiedere informazioni aggiuntive e/o chiarimenti rispetto alle informazioni fornite.

Qualora, nonostante tali ulteriori informazioni o chiarimenti, il responsabile dell'esame rimanga dell'avviso che la posizione in questione non è conforme alle prescrizioni di legge, ne trasmette formale notifica all'interessato e, dopo avergli fornito l'opportunità - se praticabile - di una personale consultazione, indica le misure idonee ad assicurare la conformità della posizione dell'interessato alle prescrizioni di legge ed il termine entro il quale tali misure dovranno essere adottate. Ciò costituisce il contenuto saliente di un apposito accordo (Ethics agreement) che interviene fra l’interessato e l’organo di supervisione etica che consiste nella promessa orale o per iscritto da parte dell’interessato di adottare determinate misure al fine di attenuare un conflitto d’interessi effettivo o potenziale (“ … any oral or written promise by a reporting individual to undertake specific actions in order to alleviate an actual or apparent conflict of interest”) (5 CFR § 2634.802).

Le misure in questione possono anche comprendere, a seconda dei casi (5 USC Appx § 106 (3)):

· la vendita (divestiture)[29];

· la restituzione (restitution);

· la costituzione di un blind trust (establishment of a blind trust);

· la richiesta di non applicazione (request of an exemption …) delle sanzioni penali previste in base ai §§ 208 (a) e 216 del Titolo 18 U.S. Code, laddove ricorra uno dei casi espressamente indicati dall’articolo 208 (b) del medesimo Titolo 18^{^[30]};

· la richiesta volontaria di trasferimento, riassegnazione, limitazione di compiti o le dimissioni (voluntary request for transfer, reassignment, limitation of duties, or resignation).

Le misure concordate devono essere adottate di regola entro un termine non superiore a tre mesi dalla data dell’accordo, salvo possibili deroghe autorizzate dall’OGE (5 CFR § 2634.802 (b)).

Qualora le misure per assicurare la conformità alle leggi ed ai regolamenti applicabili non vengano adottate entro il termine indicato nella notifica da parte di un soggetto che ricopra un incarico nell'ambito dell'Esecutivo - ad eccezione dell'amministrazione degli affari esteri e delle amministrazioni connesse - per la cui nomina sia necessario il previo parere ed assenso del Senato, la questione viene deferita al Presidente per le iniziative opportune (5 USC Appx § 106 (4)). Qualora invece le medesime misure non vengano adottate da un soggetto facente parte dell'amministrazione degli affari esteri e delle amministrazioni connesse, le correlative iniziative rientrano nella competenza del Segretario di Stato (5 USC Appx § 106 (5)). Per gli altri soggetti, la stessa competenza è assegnata al capo dell'amministrazione di appartenenza o ai particolari organi collegiali competenti in materia in specifici ambiti settoriali (Congressional Ethics Committee; Judicial Conference; Board of Governors of the U.S. Postal Service) (5 USC Appx § 106 (6)). Per il Presidente ed il Vicepresidente non vengono dettate misure specifiche ed ulteriori rispetto alle procedure di conoscibilità ed evidenziazione pubblica del loro stato patrimoniale.

Particolari limitazioni sono infine prescritte per la prevenzione dei conflitti di interesse che possano eventualmente insorgere dopo la fine dell'esercizio di una carica o di un mandato elettivo (18 USC § 207 - Restrictions on former officers, employees, and elected officials of the executive and legislative branches).

Riguardo all’ambito oggettivo di applicazione, non si rileva nella legislazione federale una definizione generale della nozione di conflitto d’interessi. L’esigenza di definire i contenuti salienti dell’incompatibilità fra i doveri connessi all’esercizio di una carica pubblica e l’interesse privato ha tuttavia orientato il legislatore federale alla definizione di specifiche tipologie di condotta suscettibili di configurare “atti che abbiano effetto sull’interesse finanziario personale” (“Acts affecting a personal financial interest”). È questa l’epigrafe del § 208 del Titolo 18 U.S. Code, una norma penale il cui ampio contenuto dispositivo include “la partecipazione personale e sostanziale, nella propria veste ufficiale, attraverso la decisione, l’approvazione, il rigetto, la raccomandazione, l’espressione di un parere, l’indagine o in altro modo, ad un procedimento giudiziario o di altro genere, istanza, richiesta di regolamentazione o di altra decisione, contratto, ricorso, controversia, accusa, incriminazione, arresto o altra materia particolare in cui, per quanto a sua conoscenza, abbia un interesse finanziario l’interessato stesso, il coniuge, il figlio minore, il socio, l’organizzazione di appartenenza dell’interessato, il direttore, il fiduciario, associato o impiegato o qualunque altra persona od organizzazione con cui abbia in corso negoziati o abbia qualunque accordo riguardo ad un impiego futuro”.

Dall’ambito soggettivo di applicazione della norma sono espressamente esclusi solo il Presidente, il Vicepresidente, i membri del Congresso ed i giudici federali (18 US. Code § 202 (c)).

L’Ufficio federale per l’etica nell’attività di governo: Office of Government Ethics, OGE

Istituito dall'Ethics in Government Act of 1978, l'OGE ha acquisito lo status di Agenzia indipendente a partire dal 1 ottobre 1989 (Office of Government Ethics Reauthorization Act of 1988). La traduzione non ufficiale che qui si è adottata della sua denominazione (Ufficio federale per l’etica nell’attività di governo) potrebbe anche essere riferita più puntualmente all’attività del Governo, in quanto l’OGE si qualifica come autorità di supervisione etica sull’attività dell’Esecutivo. Funzioni decisionali di garanzia in materia di etica per quanto riguarda i parlamentari sono attribuite alle apposite commissioni istituite in ciascuna camera (Senate Select Committee on Ethics; House Committee on Standards of Official Conduct), mentre per il potere giudiziario opera un apposito organo collegiale (Judicial Conference of the United States).

L’OGE è guidato da un Direttore, nominato per cinque anni dal Presidente degli Stati Uniti e si articola in quattro uffici:

· Office of General Counsel and Legal Policy (OGC & LP), responsabile della predisposizione, della complessiva coerenza e dell'interpretazione del quadro normativo federale sulla condotta etica dei dipendenti dell'Esecutivo federale;

· Office of Agency Programs (OAP), a sua volta articolato in tre divisioni che provvedono al supporto ed al monitoraggio dei programmi di condotta etica predisposti dalle amministrazioni e dalle agenzie dell'Esecutivo federale;

· Office of Administration and Information Management (OAIM), che svolge funzioni trasversali di supporto amministrativo, contabile ed informatico rispetto all'attività complessiva dell'Agenzia;

· Office of International Assistance and Governance Initiatives (OIA&GI) che cura la promozione e lo sviluppo dei programmi nazionali ed internazionali di promozione dell'etica pubblica e di lotta alla corruzione.

Le competenze del Direttore e quelle dell'Agenzia sono analiticamente enucleate dalla legge^{^[31]} e comprendono lo sviluppo di regole e procedure per il rispetto della normativa sui conflitti di interesse, l'indirizzo e la consulenza sulle modalità di adempimento dei requisiti di condotta etica prescritti dalla legge, la diffusione e la promozione della conoscenza e della comprensione delle norme sui conflitti di interesse, il controllo sull'effettivo sviluppo di standard di condotta etica da parte degli organi a tal fine preposti nelle diverse amministrazioni pubbliche, l'indicazione a tali organi ed ai soggetti interessati delle necessarie misure correttive, l'assistenza al Ministro federale della Giustizia (Attorney General) nella valutazione dell'efficacia delle norme vigenti in materia di conflitti di interesse, il monitoraggio e l'indagine sul rispetto di tali norme e la cooperazione con il Ministro federale della Giustizia nello sviluppo di un sistema efficiente di pronta comunicazione a quest'ultimo delle denunce relative alle violazioni di tali norme ("expeditiously reported to the Attorney General", 28 USC § 535).

Al fine di garantire il rispetto delle norme sui conflitti di interesse il Direttore può intervenire sia nei confronti degli organi a tal fine preposti nelle diverse amministrazioni pubbliche, sia nei confronti dei singoli soggetti interessati.

In particolare, nei confronti dei soggetti interessati il Direttore può formulare le raccomandazioni ed esprimere i pareri necessari ad assicurare la conformità della loro posizione alle norme in questione e qualora, nonostante i chiarimenti richiesti e l'eventuale audizione dell'interessato, ritenga configurabili eventuali violazioni, può disporre l'adozione di misure correttive ed in caso di mancata ottemperanza darne formale notifica al capo dell'ufficio o amministrazione di appartenenza, raccomandando l'adozione delle correlative misure sanzionatorie. In caso di mancata adozione di tali misure, così come nei casi di diretta responsabilità degli organi di vertice degli uffici e delle amministrazioni federali per violazione delle norme sui conflitti di interesse, la legge (5 U.S.C. Appx § 402) riconosce al Direttore dell'OGE la possibilità di diretta notifica al Presidente degli Stati Uniti.

Ogni due anni, non oltre il 30 aprile dell'anno d'inizio della seconda sessione del Congresso, il Direttore dell'Agenzia è tenuto a presentare al Congresso una relazione contenente una sintesi dell'attività svolta e delle iniziative intraprese dall'Agenzia fino al 31 dicembre dell'anno immediatamente precedente, nonché qualunque altra informazione che il Direttore possa ritenere opportuna (5 U.S.C. Appx § 408).

L'OGE pubblica inoltre un rapporto annuale concernente l'effettiva realizzazione degli obiettivi strategici della propria attività.

[1] Si precisa che le leggi organiche nell’ordinamento francese sono fonti normative di rango superiore rispetto alle leggi ordinarie e devono essere approvate con maggioranze qualificate (cfr. art. 46 Cost.).

[2] The Governance of Britain, luglio 2007. Il “libro verde” (al par. 121) sottolinea la rilevanza del codice di condotta nel quadro dell’assetto costituzionale.

[3] Nel nuovo testo, il codice richiama espressamente l’Accordo di Coalizione (Coalition Agreement for Stability and Reform) sottoscritto nel 2010 dalle componenti politiche del Governo Cameron (la conservatrice e la liberal-democratica), per affermare il principio (salvo deroghe espresse) della responsabilità collettiva della compagine ministeriale.

[4] Per la Camera dei Comuni si veda The Code of Conduct together with The Guide to the Rules relating to the conduct of Members, adottato il 12 marzo 2012; per la Camera dei Lords si veda il Code of Conduct for Members of the House of Lords and Guide to the Code of Conduct, in vigore dal novembre 2011.

[5] Completano il “sistema” degli Standards in Public Life i principi di Objectivity, Accountability, Openness, Leadership. I sette principi costituiscono l’Annex A del Ministerial Code. Si veda al riguardo anche il sito della Commissione, che contiene inoltre le relazioni annuali.

[6] È in ogni caso previsto – e costituisce una innovazione introdotta nella versione vigente del codice – che l’interessato, se membro del parlamento, si attenga alle prescrizioni eventualmente adottate dalla Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA): art. 1.6 del Ministerial Code.

[7] Independent Adviser on Ministers’ Interests, Annual Report 2010-2011, dicembre 2011.

[8] Il “codice del buon governo” è stato adottato nella seduta del Consiglio dei ministri del 18 febbraio 2005, si vedano le pp. 11-20 del documento.

[9] Ceuta e Melilla sono due Città autonome della Spagna situate nell’Africa settentrionale.

[10] Nel 2013 è stata istituita la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, di cui alla Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Tale Commissione deve garantire, preservare e promuovere il corretto funzionamento, la trasparenza e l’esistenza di una concorrenza effettiva in tutti i mercati e settori produttivi, a vantaggio dei consumatori e degli utenti. Tale istituzione ha comportato l’estinzione di una serie di organismi, tra cui la Commissione nazionale della concorrenza, la Commissione nazionale per l’energia e la Commissione per il mercato delle telecomunicazioni. I riferimenti contenuti nella legislazione vigente a tali organismi devono ora intendersi riferiti alla nuova Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza o al Ministero corrispondente. Il testo della legge 5/2006 non è stato comunque modificato.

[11] Tale dichiarazione deve essere ripresentata tutte le volte che il titolare dell’alta carica intraprende nuove attività.

[12] Fino al dicembre 2013 tale previsione riguardava solo i membri del Governo ed i Segretari di Stato; il riferimento alle “altre alte cariche” è stato inserito dalla Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

[13] Il regolamento di attuazione della legge 5/2006 è il Real Decreto 432/2009, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se desarrolla la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado.

[14] Dal dicembre 2011, con il Governo Rajoy, è il Ministero delle finanze e delle amministrazioni pubbliche (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas). L’Oficina de Conflictos de Intereses è una Sottodirezione generale del Ministero.

[15] Il titolo II della legge 19/2013 è altresì applicabile alle alte cariche o soggetti equiparati che, secondo la normativa autonomica o locale applicabile, abbiano tale qualifica, inclusi i membri delle Giunte di governo degli enti locali.

[16] 18 USC § 202 (a): "(…) the term ''special Government employee'' shall mean an officer or employee of the executive or legislative branch of the United States Government, of any independent agency of the United States or of the District of Columbia, who is retained, designated, appointed, or employed to perform, with or without compensation, for not to exceed one hundred and thirty days during any period of three hundred and sixty-five consecutive days, temporary duties either on a full-time or intermittent basis, a part-time United States commissioner, a part-time United States magistrate judge, or, regardless of the number of days of appointment, an independent counsel appointed under chapter 40 of title 28 and any person appointed by that independent counsel under section 594(c) of title 28.”(…)

[17] California Government Code, §§ 1090-1099; §§ 8920-8926; §§ 87100-87505.

[18] Iowa Code, Title II, Chapter 68B.

[19] The Louisiana Code of Governmental Ethics.

[20] Massachusetts General Laws, Chapter 268A (Conduct of public officials and employees).

[21] Minnesota Statutes, § 10A.07.

[22] Consolidated Laws of New York, “Public Officers”, Art. 4 (§§ 73, 73-A, 74); Consolidated Laws of New York “General Municipal”, Art. 18 (§§ 800-813).

[23] Texas Constitution, Article 4, § 6; Texas Government Code, Chapters 571-575.

[24] Washington Revised Code, §§ 42.17A.700 e ss.; §§ 42.23.010 e ss.

[25] Le dichiarazioni del Presidente e del Vicepresidente degli Stati Uniti devono essere presentate al Direttore dell'Ufficio federale per l’etica nell’attività di governo (5 USC Appx, 103).

[26] 5 USC Appx § 102, (f) (2): “A reporting individual need not report the holdings of or the source of income from any of the holdings of—

(A) any qualified blind trust (as defined in paragraph (3));

(B) a trust—

(i) which was not created directly by such individual, his spouse, or any dependent child, and

(ii) the holdings or sources of income of which such individual, his spouse, and any dependent child have no knowledge of; or

(C) an entity described under the provisions of paragraph (8), ”. (…).

In relazione a quest’ultimo punto, il successivo paragrafo 8 dispone “A reporting individual shall not be required to report the financial interests held by a widely held investment fund (whether such fund is a mutual fund, regulated investment company, pension or deferred compensation plan, or other investment fund), if—

(A)

(i) the fund is publicly traded; or

(ii) the assets of the fund are widely diversified; and

(B) the reporting individual neither exercises control over nor has the ability to exercise control over the financial interests held by the fund. (…).

[27] 5 USC Appx § 102 - Contents of reports

(…)

(f) (6)(A) A trustee of a qualified blind trust shall not knowingly and willfully, or negligently,

(i) disclose any information to an interested party with respect to such trust that may not be disclosed under paragraph (3) of this subsection;

(ii) acquire any holding the ownership of which is prohibited by the trust instrument;

(iii) solicit advice from any interested party with respect to such trust, which solicitation is prohibited by paragraph (3) of this subsection or the trust agreement; or

(iv) fail to file any document required by this subsection.

(B) A reporting individual shall not knowingly and willfully, or negligently,

(i) solicit or receive any information with respect to a qualified blind trust of which he is an interested party that may not be disclosed under paragraph (3)(C) of this subsection or

(ii) fail to file any document required by this subsection.

(C)(i) The Attorney General may bring a civil action in any appropriate United States district court against any individual who knowingly and willfully violates the provisions of subparagraph (A) or (B) of this paragraph. The court in which such action is brought may assess against such individual a civil penalty in any amount not to exceed $10,000.

(ii) The Attorney General may bring a civil action in any appropriate United States district court against any individual who negligently violates the provisions of subparagraph (A) or (B) of this paragraph. The court in which such action is brought may assess against such individual a civil penalty in any amount not to exceed $5,000.

[28] 5 USC Appx § 102 - Contents of reports

(…)

(f) (5)(A) The reporting individual shall, within thirty days after a qualified blind trust is approved by his supervising ethics office, file with such office a copy of -

(i) the executed trust instrument of such trust (other than those provisions which relate to the testamentary disposition of the trust assets), and

(ii) a list of the assets which were transferred to such trust, including the category of value of each asset as determined under subsection (d) of this section.

This subparagraph shall not apply with respect to a trust meeting the requirements for being considered a qualified blind trust under paragraph (7) of this subsection.

(B) The reporting individual shall, within thirty days of transferring an asset (other than cash) to a previously established qualified blind trust, notify his supervising ethics office of the identity of each such asset and the category of value of each asset as determined under subsection (d) of this section.

(C) Within thirty days of the dissolution of a qualified blind trust, a reporting individual shall -

(i) notify his supervising ethics office of such dissolution, and

(ii) file with such office a copy of a list of the assets of the trust at the time of such dissolution and the category of value under subsection (d) of this section of each such asset.

(D) Documents filed under subparagraphs (A), (B), and (C) of this paragraph and the lists provided by the trustee of assets placed in the trust by an interested party which have been sold shall be made available to the public in the same manner as a report is made available under section 105 and the provisions of that section shall apply with respect to such documents and lists.

(E) A copy of each written communication with respect to the trust under paragraph (3)(C)(vi) shall be filed by the person initiating the communication with the reporting individual's supervising ethics office within five days of the date of the communication.

[29] Nel caso di vendita di proprietà dovuta all’esigenza di conformarsi alla normativa sul conflitto d’interessi, può essere richiesta al Direttore dell’OGE una apposita certificazione (Certificate of Divestiture, 5 CFR 2634.1001) al fine di beneficiare del particolare trattamento fiscale al riguardo previsto da 26 U.S. Code 1043 (Sale of property to comply with conflict-of-interest requirements:

(a) Nonrecognition of gain

If an eligible person sells any property pursuant to a certificate of divestiture, at the election of the taxpayer, gain from such sale shall be recognized only to the extent that the amount realized on such sale exceeds the cost (to the extent not previously taken into account under this subsection) of any permitted property purchased by the taxpayer during the 60-day period beginning on the date of such sale.

(b) Definitions

For purposes of this section—

(1) Eligible person

The term “eligible person” means—

(A) an officer or employee of the executive branch, or a judicial officer, of the Federal Government, but does not mean a special Government employee as defined in section 202 of title 18, United States Code, and

(B) any spouse or minor or dependent child whose ownership of any property is attributable under any statute, regulation, rule, judicial canon, or executive order referred to in paragraph (2) to a person referred to in subparagraph (A).

(2) Certificate of divestiture

The term “certificate of divestiture” means any written determination—

(A) that states that divestiture of specific property is reasonably necessary to comply with any Federal conflict of interest statute, regulation, rule, or executive order (including section 208 of title 18, United States Code), or requested by a congressional committee as a condition of confirmation,

(B) that has been issued by the President or the Director of the Office of Government Ethics, in the case of executive branch officers or employees, or by the Judicial Conference of the United States (or its designee), in the case of judicial officers, and

(C) that identifies the specific property to be divested.

(3) Permitted property

The term “permitted property” means any obligation of the United States or any diversified investment fund approved by regulations issued by the Office of Government Ethics.

(4) Purchase

The taxpayer shall be considered to have purchased any permitted property if, but for subsection (c), the unadjusted basis of such property would be its cost within the meaning of section 1012.

(5) Special rule for trusts

For purposes of this section, the trustee of a trust shall be treated as an eligible person with respect to property which is held in the trust if—

(A) any person referred to in paragraph (1)(A) has a beneficial interest in the principal or income of the trust, or

(B) any person referred to in paragraph (1)(B) has a beneficial interest in the principal or income of the trust and such interest is attributable under any statute, regulation, rule, judicial canon, or executive order referred to in paragraph (2) to a person referred to in paragraph (1)(A).

(6) Judicial officer

The term “judicial officer” means the Chief Justice of the United States, the Associate Justices of the Supreme Court, and the judges of the United States courts of appeals, United States district courts, including the district courts in Guam, the Northern Mariana Islands, and the Virgin Islands, Court of Appeals for the Federal Circuit, Court of International Trade, Tax Court, Court of Federal Claims, Court of Appeals for Veterans Claims, United States Court of Appeals for the Armed Forces, and any court created by Act of Congress, the judges of which are entitled to hold office during good behavior.

(c) Basis adjustments

If gain from the sale of any property is not recognized by reason of subsection (a), such gain shall be applied to reduce (in the order acquired) the basis for determining gain or loss of any permitted property which is purchased by the taxpayer during the 60-day period described in subsection (a).

[30] 18 USC sec. 208 - Acts affecting a personal financial interest

(a) Except as permitted by subsection (b) hereof, whoever, being an officer or employee of the executive branch of the United States Government, or of any independent agency of the United States, a Federal Reserve bank director, officer, or employee, or an officer or employee of the District of Columbia, including a special Government employee, participates personally and substantially as a Government officer or employee, through decision, approval, disapproval, recommendation, the rendering of advice, investigation, or otherwise, in a judicial or other proceeding, application, request for a ruling or other determination, contract, claim, controversy, charge, accusation, arrest, or other particular matter in which, to his knowledge, he, his spouse, minor child, general partner, organization in which he is serving as officer, director, trustee, general partner or employee, or any person or organization with whom he is negotiating or has any arrangement concerning prospective employment, has a financial interest - Shall be subject to the penalties set forth in section 216 of this title.

(b) Subsection (a) shall not apply -

(1) if the officer or employee first advises the Government official responsible for appointment to his or her position of the nature and circumstances of the judicial or other proceeding, application, request for a ruling or other determination, contract, claim, controversy, charge, accusation, arrest, or other particular matter and makes full disclosure of the financial interest and receives in advance a written determination made by such official that the interest is not so substantial as to be deemed likely to affect the integrity of the services which the Government may expect from such officer or employee;

(2) if, by regulation issued by the Director of the Office of Government Ethics, applicable to all or a portion of all officers and employees covered by this section, and published in the Federal Register, the financial interest has been exempted from the requirements of subsection (a) as being too remote or too inconsequential to affect the integrity of the services of the Government officers or employees to which such regulation applies;

(3) in the case of a special Government employee serving on an advisory committee within the meaning of the Federal Advisory Committee Act (including an individual being considered for an appointment to such a position), the official responsible for the employee's appointment, after review of the financial disclosure report filed by the individual pursuant to the Ethics in Government Act of 1978, certifies in writing that the need for the individual's services outweighs the potential for a conflict of interest created by the financial interest involved; or

(4) if the financial interest that would be affected by the particular matter involved is that resulting solely from the interest of the officer or employee, or his or her spouse or minor child, in birthrights -

(A) in an Indian tribe, band, nation, or other organized group or community, including any Alaska Native village corporation as defined in or established pursuant to the Alaska Native Claims Settlement Act, which is recognized as eligible for the special programs and services provided by the United States to Indians because of their status as Indians,

(B) in an Indian allotment the title to which is held in trust by the United States or which is inalienable by the allottee without the consent of the United States, or

(C) in an Indian claims fund held in trust or administered by the United States, if the particular matter does not involve the Indian allotment or claims fund or the Indian tribe, band, nation, organized group or community, or Alaska Native village corporation as a specific party or parties.

(…).

[31] 5 USC Appx § 402 - Authority and functions

(a) The Director shall provide, in consultation with the Office of Personnel Management, overall direction of executive branch policies related to preventing conflicts of interest on the part of officers and employees of any executive agency, as defined in section 105 of title 5, United States Code.

(b) The responsibilities of the Director shall include -

(1) developing, in consultation with the Attorney General and the Office of Personnel Management, rules and regulations to be promulgated by the President or the Director pertaining to conflicts of interest and ethics in the executive branch, including rules and regulations establishing procedures for the filing, review, and public availability of financial statements filed by officers and employees in the executive branch as required by title II of this Act;

(2) developing, in consultation with the Attorney General and the Office of Personnel Management, rules and regulations to be promulgated by the President or the Director pertaining to the identification and resolution of conflicts of interest;

(3) monitoring and investigating compliance with the public financial disclosure requirements of title II of this Act by officers and employees of the executive branch and executive agency officials responsible for receiving, reviewing, and making available financial statements filed pursuant to such title;

(4) conducting a review of financial statements to determine whether such statements reveal possible violations of applicable conflict of interest laws or regulations and recommending appropriate action to correct any conflict of interest or ethical problems revealed by such review;

(5) monitoring and investigating individual and agency compliance with any additional financial reporting and internal review requirements established by law for the executive branch;

(6) interpreting rules and regulations issued by the President or the Director governing conflict of interest and ethical problems and the filing of financial statements;

(7) consulting, when requested, with agency ethics counselors and other responsible officials regarding the resolution of conflict of interest problems in individual cases;

(8) establishing a formal advisory opinion service whereby advisory opinions are rendered on matters of general applicability or on important matters of first impression after, to the extent practicable, providing interested parties with an opportunity to transmit written comments with respect to the request for such advisory opinion, and whereby such advisory opinions are compiled, published, and made available to agency ethics counselors and the public;

(9) ordering corrective action on the part of agencies and employees which the Director deems necessary;

(10) requiring such reports from executive agencies as the Director deems necessary;

(11)assisting the Attorney General in evaluating the effectiveness of the conflict of interest laws and in recommending appropriate amendments;

(12) evaluating, with the assistance of the Attorney General and the Office of Personnel Management, the need for changes in rules and regulations issued by the Director and the agencies regarding conflict of interest and ethical problems, with a view toward making such rules and regulations consistent with and an effective supplement to the conflict of interest laws;

(13) cooperating with the Attorney General in developing an effective system for reporting allegations of violations of the conflict of interest laws to the Attorney General, as required by section 535 of title 28, United States Code;

(14) providing information on and promoting understanding of ethical standards in executive agencies; and

(15) developing, in consultation with the Office of Personnel Management, and promulgating such rules and regulations as the Director determines necessary or desirable with respect to the evaluation of any item required to be reported by title II of this Act.

(…)

DOCUMENTAZIONE PER LE COMMISSIONI