LEGGE DI BILANCIO 2017

Schede di lettura

A.C. 4127-BIS

 

SEZIONE II - CONTABILE

 

novembre 2017

 

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Dossier n. 395/Sezione II - Contabile

 

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Progetti di legge n. 510/Sezione II - Contabile

 

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INDICE

1. La disciplina contabile della seconda sezione del disegno di legge di bilancio  3

§  1.1. Le unità di voto parlamentare. 5

§  1.2. La programmazione della spesa. 8

§  1.3. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio. 10

§  1.4. Classificazione delle entrate e delle spese. 13

§  1.5. La struttura della seconda sezione del disegno di legge di bilancio. 15

§  1.6. Il bilancio di genere. 18

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2017-2019. 20

§  2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente. 21

§  2.2. Le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza, del bilancio integrato  27

§  2.3. Analisi delle spese finali per Missioni 35

§  2.4. Analisi delle spese finali per Ministero. 41

§  2.5. Analisi delle modifiche apportate con la Sezione II 43

§  2.6. Rapporto annuale sulle spese fiscali (2016). 47

 

1. La disciplina contabile della seconda sezione
del disegno di legge di bilancio

Con la recente riforma operata dalla legge n.163 del 2016 sulla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, i contenuti della legge di bilancio e della legge di stabilità vengono ora ricompresi in un unico provvedimento, costituito dalla nuova legge di bilancio, riferita ad un periodo triennale ed articolata in due sezioni, secondo quanto dispone il nuovo articolo 21 della legge di contabilità. La prima sezione svolge essenzialmente le funzioni dell’ex disegno di legge di stabilità; la seconda sezione assolve, nella sostanza, quelle del disegno di legge di bilancio.

Di seguito si espongono i contenuti della seconda sezione del disegno di legge di bilancio in esame, rinviando per i contenuti della prima sezione a quanto già illustrato nella prima parte del presente dossier.

 

Il disegno di legge di bilancio è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009).

Con la recente riforma della legge di contabilità (introdotta in attuazione dell’articolo 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243[1]) sono state apportate significative innovazioni alla normativa che disciplina i contenuti della seconda sezione del nuovo disegno di legge di bilancio, concernente la parte contabile del provvedimento, che assolve, nella sostanza, le funzioni dell’ex disegno di legge di bilancio.

Rispetto alla passata concezione del bilancio come legge meramente formale (o comunque funzionalmente limitata), che si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare[2], la seconda sezione viene ora ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente - attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni - sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente, ed integrando nelle sue poste contabili gli effetti delle disposizioni della prima sezione[3].

Sulla base di quanto detto, nella seconda sezione - individuata dal nuovo comma 1‑sexies dell’articolo 21 della legge n. 196/2009 – le previsioni di entrata e di spesa del disegno di legge di bilancio, formate sulla base della legislazione vigente, secondo i parametri indicati nel DEF, tengono conto:

§  dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e di fabbisogno;

§  delle rimodulazioni e variazioni disposte ai sensi dell’articolo 23, che interessano anche i fattori legislativi.

La seconda sezione del nuovo disegno di bilancio evidenzia inoltre, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione.

L’unificazione in un unico documento dei contenuti della legge di bilancio e della legge di stabilità comporta, dunque, che le previsioni di entrata e di spesa della seconda sezione ricomprendano in sé, fin dalla presentazione del disegno di legge di bilancio, anche le variazioni riconducibili agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione.

In tal modo, la seconda sezione del disegno di legge di bilancio fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni integrate riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa, che costituiranno l’unità di voto.

L’articolo 7 della legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 20 ottobre di ogni anno.

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

Va, infine, ricordato che il processo di costruzione delle nuove regole di bilancio definito dalla legge n. 163/2016 si innesta sulle innovazioni già introdotte dai due decreti legislativi n. 90 e n. 93 di maggio 2016, attuativi di due distinte deleghe a suo tempo disposte dalla stessa legge n. 196/2009 - la prima sul completamento della struttura del bilancio dello Stato e la seconda sulla disciplina per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa – che hanno in più parti modificato la legge di contabilità in merito alla disciplina del bilancio di previsione.

1.1. Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di prodotti e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi, introdotta a partire dal 2007, ha consentito una strutturazione in senso funzionale delle voci di bilancio, volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica.

 

Con riferimento ai programmi di spesa, si ricorda che il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 – attuativo della delega contenuta all’articolo 40, comma 1, della legge di contabilità, finalizzata al completamento delle riforma della struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale - ha recato numerose modifiche agli articoli della legge di contabilità che disciplinano il bilancio di previsione dello Stato.

In particolare, il decreto legislativo ha provveduto:

§  alla ridefinizione dei programmi di spesa, al fine di rafforzare la funzione allocativa delle risorse in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi generali perseguiti attraverso la spesa pubblica e rendere più stringente il collegamento tra le risorse stanziate e le funzioni perseguite, stabilendo una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Tale principio costituisce criterio di riferimento per avviare i processi di riorganizzazione delle amministrazioni, necessari per assicurare la significatività dei programmi del bilancio (articolo 21, comma 2-bis).

Il D.Lgs. n. 90 prevede, inoltre, che con il disegno di legge di bilancio, sia annualmente effettuata la revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e delle relative autorizzazioni legislative di spesa, anche ai fini dell’attribuzione dei programmi medesimi a ciascuna amministrazione sulla base delle rispettive competenze (articolo 21, comma 2-ter della legge n. 196/2009, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lett. c) del decreto n. 90).

§  all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, destinate a costituire, in prospettiva[4], le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio (articolo 25-bis della legge di contabilità, introdotto dall’art. 2, comma 2 del D.Lgs. n. 90/2016). L’introduzione delle “azioni” mira a rendere maggiormente leggibili le attività svolte, le politiche e i servizi erogati dai programmi di spesa, e a favorire il controllo. Va precisato che l’introduzione delle azioni non modifica le attuali unità di voto parlamentare, che restano i programmi. Le azioni del bilancio dello Stato sono state individuate tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 ottobre 2016 in corso di registrazione alla Corte dei Conti.

 

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare (comma 3):

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

In merito si sottolinea che la legge n. 163/2016 (art. 2, comma 4) ha abrogato l’articolo 22 della legge di contabilità, recante il bilancio pluriennale, in quanto si è ritenuto che il nuovo disegno di legge di bilancio, articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti.

 

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa si presenta distinta in spese correnti[5] e spese d’investimento. Tale distinzione è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

Con il D.Lgs. n. 90/2016 è stata superata la ripartizione delle spese del bilancio dello Stato in "rimodulabili" e "non rimodulabili", in favore di una più puntuale classificazione che distingue le spese a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa.

Secondo le definizioni contenute nell’articolo 21, comma 5, della legge n. 196/2009, nell’ambito di ciascun programma, la spesa è ora ripartita in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

 

La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.

Per i fattori legislativi, le regole di flessibilità sono disciplinate dell'articolo 23, comma 3.

1.2. La programmazione della spesa

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto innovazioni rilevanti in relazione alla programmazione delle risorse e al monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa dei Ministeri, ampliando al contempo i margini di flessibilità di bilancio, sia in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, funzionali a consentire alle amministrazioni una migliore allocazione e programmazione delle risorse nonché una maggiore tempestività nei pagamenti.

Sotto questo profilo, una delle novità più rilevanti della riforma della legge di contabilità è rappresentata dal rafforzamento del processo di programmazione economico finanziaria delle risorse, attraverso l’integrazione del processo di revisione della spesa nel ciclo di bilancio.

In questa direzione è prevista una revisione del processo di formazione e esame delle proposte di bilancio, in modo tale che queste risultino ancorate a specifici obiettivi assegnati preventivamente a ciascuna Amministrazione rispetto al momento in cui sono formulate le singole richieste di spesa, favorendo un meccanismo di riallocazione di risorse tra i diversi interventi in relazione alla loro efficacia.

In base al nuovo articolo 22-bis, comma 1 (introdotto nella legge di contabilità dall'art. 4 del D.Lgs. n. 90/2016), gli obiettivi di spesa di ciascun Dicastero, riferiti al successivo triennio, vengono ora definiti con apposito D.P.C.M., entro il 31 maggio di ciascun anno, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. In coerenza con gli obiettivi attribuiti, ciascun Ministero dovrà poi definire la propria programmazione finanziaria, indicando gli interventi e le misure da adottare con la legge di bilancio per il raggiungimento dei risultati attesi.

In questo contesto, sono state ridefinite le procedure per il monitoraggio del grado di effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati, con la previsione, dopo l'approvazione della legge di bilancio, di appositi accordi triennali tra il Ministro dell’economia e ciascun Ministro di spesa, da definirsi entro il 1° marzo di ciascun anno. Il Ministro dell'economia informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi, sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro entro il 15 luglio. Entro il 1° marzo dell’anno successivo, ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia una relazione – che verrà allegata al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente[6].

Ai fini del raggiungimento degli obiettivi è stata prevista, altresì, la semplificazione delle procedure per i provvedimenti di variazione di bilancio in corso d’anno, tale da rendere più tempestiva la disponibilità delle risorse ai fini di una loro efficiente gestione.

 

In relazione a quanto detto, la legge di contabilità stabilisce che i Ministri, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione della seconda sezione, tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente con apposita circolare dal Ministero dell'economia[7], indicano le risorse necessarie per il raggiungimento degli obiettivi triennali anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse. È stato eliminato il vincolo della compensatività all'interno di uno stesso programma o di una stessa missione per le proposte di rimodulazione, con l’obiettivo di dotare le amministrazioni di strumenti più idonei ad una migliore programmazione delle risorse.

Inoltre, al fine di rendere più immediato il legame tra la decisione parlamentare sull’allocazione delle risorse in bilancio e il momento in cui queste determinano un impatto sul sistema economico attraverso la loro effettiva erogazione, il D.Lgs. n. 93/2016 ha rafforzato il ruolo programmatorio del bilancio di cassa, introducendo l'obbligo per le Amministrazioni di predisporre, già in fase di formazione delle previsioni di spesa, un piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma), il quale contiene dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel periodo di riferimento, adeguando ad esso le dotazioni di competenza in ciascun anno, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Il Piano finanziario dei pagamenti è poi aggiornato sulla base degli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.

L’obbligatorietà del cosiddetto “cronoprogramma” dei pagamenti, quale strumento di supporto per la fase della gestione delle risorse finanziarie, si ricorda, era già stata prevista, in via sperimentale, per gli esercizi 2013, 2014 e 2015 dall’articolo 6, comma 10, del D.L. n. 95 del 2012[8], al fine di ed avvicinare la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento.

 

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa) stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

1.3. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio

L’articolo 23 della legge di contabilità, riformulato dalla legge di riforma, reca le disposizioni per la formazione e la variazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione.

Con la riforma è stata ampliata la flessibilità di bilancio, con la possibilità di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, anche in via non compensativa, per consentire alle amministrazioni la possibilità di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

Il nuovo testo dell’articolo 23, comma 3, prevede, infatti, che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio, all’interno di ciascuno stato di previsione per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possano essere:

a)    rimodulate in via compensativa:

§  le dotazioni finanziarie relative a fattori legislativi anche tra missioni diverse (laddove il previgente testo dell’articolo 23, comma 3, limitava tale facoltà all’interno di un singolo programma o fra programmi della stessa missione di spesa), fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale)[9];

§  le dotazioni finanziarie relative alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel Cronoprogramma dei pagamenti, novità importante rispetto al passato, restando anche in questo caso precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione orizzontale)[10].

b)    rifinanziate, definanziate e riprogrammate, per un periodo temporale anche pluriennale, le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi.

Tale disposizione, in sostanza, è finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio le variazioni di autorizzazioni legislative di spesa, sia di parte corrente che a carattere pluriennale in conto capitale, prima effettuate con le tabelle C, D ed E della legge di stabilità, ai sensi dell’ex articolo 11, comma 3, lettere d), e) ed f) della legge n. 196[11].

Il nuovo comma 3‑ter dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009 - prevede esplicita evidenza contabile delle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio, per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

Tali allegati sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

Pertanto le variazioni delle autorizzazioni legislative di spesa prima esposte nelle tabelle della legge di stabilità non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una evidenza contabile solo per finalità conoscitive in appositi allegati.

Con la riforma si è previsto, altresì, che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio possono essere disposte anche regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di bilancio dalle leggi vigenti (nuovo comma 3‑bis dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009).

 

Si segnala, inoltre, che a partire dal 2017, sarà prevista la possibilità di proporre rimodulazioni orizzontale, con la seconda sezione, anche per le autorizzazioni di spese pluriennali in conto capitale in relazione a quanto previsto nel cronoprogramma, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni. Tale facoltà è stata introdotta, in particolare, con l’articolo 2 del D.Lgs. n. 93/2016, che è intervenuto sull’articolo 30 della legge di contabilità, riformulando (con efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017) la disciplina degli stanziamenti riferibili alle leggi pluriennali di spesa ridefinendone i canoni della rimodulabilità nel triennio in gestione[12].

La facoltà di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza delle autorizzazioni pluriennali di spesa negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, è già stata prevista con il D.L. n. 95/2012 (comma 16, art. 6), in via sperimentale, con il fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto dal responsabile della gestione, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95, ed avvicinare, dunque, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento. Tale facoltà è stata prorogata fino all’esercizio 2017 dall’articolo 10, comma 8-ter, del D.L. n. 210/2015^[13].

 

Si rammenta, infine, per completezza, che il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto maggiori ambiti di flessibilità anche nella fase gestionale del bilancio, con l'obiettivo di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti.

 

La flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dal nuovo comma 4 fino al comma 4-sexies dell'articolo 33 come riformulato dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 90/2016 – pur rimanendo limitata soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, con esclusione dei fattori legislativi – viene ora affidata direttamente al Ministro competente (in luogo del Ministro dell'economia), con proprio decreto da comunicare alla Corte dei conti, richiedendosi soltanto una verifica preventiva da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, e concessa anche con riferimento all'ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa rappresentato dalle azioni.

Al Ministro competente sono altresì riservate le proposte di variazioni compensative di sola cassa tra unità elementari di bilancio, da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti e rendere effettive le previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti, fatta eccezione per i pagamenti effettuati mediante l'emissione di ruoli di spesa fissa.

Al Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del ministro competente, è invece riservata la facoltà di disporre variazioni di bilancio inerenti gli stanziamenti di spesa iscritti nelle categorie dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi.

Si tratta, peraltro, in alcuni casi, della messa a regime di disposizioni di flessibilità già previste a legislazione vigente in deroga alla allora vigente normativa contabile, come nel caso delle variazioni compensative tra gli stanziamenti delle categorie economiche 2 e 21, già sperimentata nel 2014 e 2015 al fine di consentire alle Amministrazioni di razionalizzare la spesa per acquisto di beni e servizi e di prevenire la formazione di debiti fuori bilancio[14], ovvero delle variazioni compensative in termini di sola cassa, tutt'ora vigenti[15].

1.4. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   titoli, a secondo della loro natura:

titolo I:    entrate tributarie;

titolo II:  entrate extra-tributarie;

titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, eventualmente ripartite in articoli (i quali, in analogia con quanto ora previsto per i capitoli, corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

Si ricorda che con il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 si è provveduto all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi di spesa che specifica ulteriormente la finalità della spesa rispetto a quella individuata in ciascun programma, ai sensi del nuovo articolo 25-bis, destinate a costituire, in prospettiva, le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio.

Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentati dai capitoli, secondo l’oggetto della spesa; i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale).

Durante tale periodo, i programmi di spesa saranno comunque presentati suddivisi in "azioni". Tale suddivisione riveste carattere meramente conoscitivo, ad integrazione di quella per capitoli.

Le azioni costituiranno le unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione soltanto in un secondo momento. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni - che presuppone un periodo di sperimentazione che prende avvio con riferimento all’esercizio 2017 - sarà valutato in base agli esiti di una Relazione predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei Conti, con riferimento all'efficacia delle azioni, che sarà presentata per la prima volta al Parlamento in sede di rendiconto 2017. Con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.

Le spese del bilancio dello Stato sono esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

1.5. La struttura della seconda sezione del disegno di legge di bilancio

La seconda sezione del disegno di legge di bilancio è costituita:

§  dallo stato di previsione dell’entrata;

§  dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio;

§  dal quadro generale riassuntivo, con riferimento al triennio.

 

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi, da aggiornare al momento dell’approvazione della legge di bilancio:

§  la nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse. Per la spesa, la Nota integrativa – per la quale è stata superata l’articolazione in due sezioni, ai sensi del D.Lgs. n. 90/2016, con sostanziale conferma dei contenuti – espone:

-  le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l'amministrazione opera e le priorità politiche, in coerenza con quanto indicato nel Documento di economia e finanza (DEF) e nel D.P.C.M. relativo alla definizione degli obiettivi di spesa dei singoli Ministeri, di cui al nuovo articolo 22-bis;

-  il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle unità elementari di bilancio sottostanti, indicando, per ciascuna unità, le risorse finanziarie per il triennio di riferimento con riguardo alle categorie economiche di spesa, nonché i riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni;

-  il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma e formulati con riferimento a ciascuna unità elementare di bilancio, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi.

La revisione dei contenuti della Nota integrativa ha determinato la soppressione della scheda illustrativa dei programma e delle leggi che li finanziano.

§  elenco, per ogni programma, delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti, distinti con riferimento alle voci del piano dei conti integrato di cui all’articolo 38-ter;

§  riepilogo delle dotazioni di ogni programma secondo l'analisi economica e funzionale;

§  budget dei costi della relativa amministrazione^[16], che riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

Di tali elementi informativi ne è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio.

Con riferimento al prospetto di riconciliazione del budget dei costi, l’articolo 5, comma 1, lettera c) della legge in esame ne prevede altresì l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento.

 

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso.

 

Per evitare la sovrapposizione di informazioni, il D.Lgs. n. 90 ha eliminato, tra gli elementi informativi contenuti negli stati di previsione:

§  le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali;

§  la Relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza, che veniva presentata dal Ministro dello sviluppo economico ed allegata al disegno di legge del bilancio. Tali informazioni infatti, sono già contenute nell'analoga Relazione allegata al DEF, prevista dall'articolo 11, comma 7, della legge n. 196/2009, che viene presentata alle Camere dal Ministro dello sviluppo economico entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento.

 

Oltre al riordino degli elementi conoscitivi, con il D.Lgs. n. 90/2016 si è provveduto anche a snellire il processo di composizione e di definizione del bilancio, in particolare eliminando dal corpus del documento di bilancio le appendici relative alle amministrazioni autonome (Fondo edifici di culto e Archivi notarili), prima allegate ai Ministeri dell’interno e della giustizia, e scorporando dal disegno di legge di bilancio anche alcune relazioni che costituivano allegati delle Amministrazioni interessate, al fine di renderli documenti a se stanti, da presentare annualmente al Parlamento in concomitanza con la presentazione del disegno di legge del bilancio.

Si tratta dei seguenti allegati:

-   Relazione sui rapporti tra l'Italia e il Fondo monetario internazionale, prima ricompresa nell'ambito della Nota integrativa allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze;

-   Tabella dei cambi di finanziamento, prima allegata allo stato di previsione del Ministero degli affari esteri, per la quale è ora prevista la pubblicazione annuale sul sito web istituzionale del Ministro;

-   Relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi del Ministero della difesa, prima allegate all’omonimo Ministero;

-   Relazione sull'applicazione della normativa della circolazione in ambito internazionale e sull'attuazione della direttiva CEE e del relativo regolamento in Italia e negli Stati membri, prima allegata allo stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (I e II sezione) nel corso della discussione parlamentare;

§  l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (ex capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

1.6. Il bilancio di genere

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha integrato la legge n. 196/2009 con l’articolo 38-septies, che prevede l’avvio di una sperimentazione dell’adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito.

La norma prevede che la metodologia generale per la redazione di tale tipologia di bilancio dovrà essere definita tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo conto anche delle esperienze già adottate nei bilanci degli enti territoriali, da emanarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90[17].

Le amministrazioni centrali dello Stato devono fornire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) del Ministero dell'economia le informazioni necessarie, secondo gli schemi contabili, gli indicatori statistici e le modalità di rappresentazione stabilite dalla stessa Ragioneria. A tale scopo la norma richiama il D.Lgs. n. 150/2009 (articolo 10, comma 1, lettera b)), che ha richiesto alle amministrazioni pubbliche la redazione di un bilancio di genere nell’ambito della relazione annuale sulla performance, senza tuttavia specificare le metodologie e i contenuti di tale documento.

È prevista una relazione al Parlamento da parte del Ministro dell’economia e delle finanze sulla sperimentazione e, successivamente, sugli esiti dell’adozione definitiva del bilancio di genere.

 

 

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2017-2019

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2017 e il bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019 (A.C. 4127) è predisposto in coerenza con le disposizioni della legge n. 196/2009, come modificate dalla legge n. 163 del 2016 e dai decreti legislativi n. 90 e n. 93 del 2016.

A seguito della riforma, il bilancio dello Stato è ora presentato integrando fin dall’inizio le risorse già disponibili in bilancio a legislazione vigente per il triennio di previsione con gli effetti delle modifiche proposte alla legislazione vigente dal medesimo disegno di legge di bilancio, sia con la prima che con la seconda sezione. Di conseguenza, è stata modificata la modalità di rappresentazione dei dati contabili nei prospetti deliberativi per unità di voto, al fine di dare evidenza contabile alla manovra complessivamente operata, per effetto delle innovazioni normative della Sezione I e delle facoltà esercitabili con la Sezione II.

In particolare, i prospetti deliberativi della seconda sezione riportano:

§  le previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente, includendo in essa le rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali ed orizzontali) proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio per finalità di efficientamento della spesa;

§  le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa da disporre con la Sezione I;

§  gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.

Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.

 

Ai sensi dell’articolo 21 della legge di contabilità pubblica, e sulla base delle indicazioni fornite con la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 20 del 23 giugno 2016[18], il disegno di legge di bilancio è impostato secondo la struttura contabile per missioni e programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

Il disegno di legge di bilancio 2017-2019 conferma la struttura prevista già per l’esercizio 2016, con 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 175 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare.

Con il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato tramite il decreto legislativo del 12 maggio 2016, n. 90, sono state introdotte alcune rilevanti innovazioni a questo assetto tramite una profonda revisione delle missioni e dei programmi, l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità e l’individuazione delle azioni[19] quali aggregati di bilancio sottostanti i programmi di spesa. Di conseguenza, il disegno di legge di bilancio 2017-2019, pur confermando in 34 il numero delle missioni, presenta rilevanti modifiche nell’articolazione dei contenuti rispetto alla legge di bilancio 2016. Sono individuati 17 nuovi programmi mentre sono stati soppressi 24 programmi precedenti, portando le unità di voto complessivamente da 182 a 175.

2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente

L’evoluzione degli aggregati di bilancio formati sulla base della legislazione vigente, per il triennio di previsione, sconta gli interventi di contenimento della spesa operati negli esercizi precedenti, gli effetti dei provvedimenti disposti dal Governo nel corso del 2016, nonché gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni proposte dalle amministrazioni sulla base della flessibilità.

 

Relativamente alle misure adottate nel corso del 2016, con effetti rilevanti sulle previsioni per il triennio 2017-2019, la Relazione illustrativa del disegno di legge evidenzia in particolare:

§  le disposizioni relative al settore bancario (D.L. n. 18/2016 “Decreto Banche” e D.L. n. 59/2016 “Decreto recupero crediti).
La Relazione illustrativa ricorda le misure concernenti la riforma delle banche di credito cooperativo, la garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze, il regime fiscale relativo alle procedure di crisi e la gestione collettiva del risparmio;

§  i provvedimenti in ambito sociale (legge n. 112/2016).

La Relazione illustrativa sottolinea, in particolare, l’istituzione di un fondo per l’assistenza a persone con disabilità grave prive del sostegno familiare, le cui modalità di erogazione saranno definite dalle regioni;

§  i provvedimenti nel settore della difesa (D.L. n. 67/2016 “Decreto missioni di pace”).
In particolare, si sottolinea la proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia; la proroga dell’impiego delle forze armate, con incrementi di personale, ai fini della sicurezza connessa allo svolgimento del Giubileo straordinario; l’incremento dell’organico e dell’ammodernamento dei mezzi a disposizione del corpo nazionale dei Vigili del Fuoco;

§  le misure a sostegno degli enti territoriali (D.L. n. 113/2016).
La Relazione ricorda le misure atte a favorire i comuni, le province e le città metropolitane che nell’anno 2015 non abbiano rispettato il patto di stabilità interno, gli enti in dissesto e degli enti locali impegnati in misure di razionalizzazione dei costi e degli organismi.

 

Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente sono inoltre comprensive delle rimodulazioni compensative proposte dalle Amministrazioni sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente, di cui all’articolo 23, comma 3, lettera a), della legge di contabilità.

Laddove le rimodulazioni compensative riguardano dotazioni finanziarie riconducibili al fattore legislativo, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2017 sono presenti, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, gli allegati che espongono le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio, distintamente, per le rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per le rimodulazioni per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma).

Si rileva che la flessibilità a valere sulle spese rimodulabili riconducibili a fattori legislativi è stata esercitata in misura contenuta e soltanto da alcuni Ministeri (Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’ambiente e della tutela del mare e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) con variazioni concentrate su pochi capitoli di bilancio.

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ovvero tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi) effettuate in uno specifico anno, hanno modificato la legislazione vigente soprattutto nel 2017, con una riallocazione complessiva della spesa pari a 440 milioni di euro che ha interessato unicamente il Ministero dell’economia e delle finanze. Per il 2018 ed il 2019 le rimodulazioni sono state più contenute (circa 100 milioni) ed hanno riguardato anche in questo caso in prevalenza il Ministero dell’economia e delle finanze.

 

Tabella 1 - Rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi (art. 23, co 3, lett. a)

 (importi in milioni di euro)

 

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo III)

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ovvero tra esercizi finanziari diversi, sono state adottate anch’esse in casi molto limitati, ed hanno interessato unicamente gli stanziamenti in conto capitale al fine di avvicinare la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alle effettive esigenze di cassa) ed evitare, così la formazione dei residui passivi. Le rimodulazioni orizzontali hanno portato ad una revisione pluriennale degli stanziamenti che ha riallocato la spesa dal 2017 (-530 milioni) ad altri esercizi finanziari, ed in particolare al 2018 (+443 milioni). Anche in questo caso soltanto due ministeri si sono avvalsi di tale forma di flessibilità (Ministero dell’economia e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti).

Tabella 2 - Rimodulazioni compensative di spese per adeguamento al piano finanziario (art. 23, co 3, lett. a); art 30 co 1)

 (importi in milioni di euro)

 

* + 10 milioni al 2020 e successivi

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo III)

 

2.1.1 Il quadro generale riassuntivo a legislazione vigente

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi per gli anni 2017-2019:

Tabella 3 - Previsioni a legislazione vigente 2017-2019 al lordo delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA

 (valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 22-23)

Per il 2017, a legislazione vigente, il saldo netto da finanziare - corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali – presenta un disavanzo di 23,6 miliardi di euro, in miglioramento sia rispetto alla previsione del bilancio 2016 (che indicava un SNF pari a 38,4 miliardi) che rispetto al dato assestato (39,8 miliardi) (cfr. la tabella successiva).

Nel successivo biennio, per effetto dell’incremento atteso delle entrate tributarie nel corso del triennio (da 500,9 a 522,7 miliardi nel 2019, dovuto in larga parte al favorevole andamento delle variabili macroeconomiche, nonché agli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi approvati in corso d’anno) si evidenzia un ulteriore miglioramento del saldo netto da finanziare, che si attesta a 16,6 miliardi di euro nel 2018 e a circa 2,4 miliardi nel 2019.

Le spese finali evidenziano, invece, una decrescita nel triennio, dai 597,1 miliardi del 2017 ai 594,6 miliardi del 2019.

 

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare, mostra un disavanzo pari a 88,3 miliardi di euro nel 2017, a 69,2 miliardi nel 2018 e a 52,5 miliardi nel 2019.

La differenza rispetto al corrispondente valore in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti incassi. In particolare, la differenza tra i due saldi, pari a circa 64,7 miliardi nel 2017, risulta attribuibile per circa 45 miliardi alle entrate finali, ed in particolare agli scostamenti tra quanto si prevede di accertare e quanto si prevede di incassare. Dal lato delle spese si registra una maggiore dotazione cassa per circa 20 miliardi nelle spese finali.

 

Si segnala che applicazione della riforma della legge di contabilità, le voci di entrata e di spesa relative alle regolazioni contabili e debitorie sono incluse nei saldi del bilancio dello Stato (innovando rispetto a quanto previsto nei precedenti esercizi finanziari, in cui i dati erano presentati sia al netto che al lordo delle regolazioni[20]).

Tali voci trovano esplicitazione, ai fini del raccordo con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di bilancio.

 

Con il termine “regolazione di bilancio” si intende un’operazione volta a far emergere contabilmente partite di entrata e/o di spesa che altrimenti non troverebbero rappresentazione in bilancio (nel rispetto dei principi dell’unità, dell’annualità, dell’integrità e dell’universalità del bilancio) o a depurare il bilancio di partite contabili che, sebbene registrate nell’esercizio, hanno già manifestato i propri effetti economici in anni precedenti. Il “regolare”, dunque, è inteso nel senso di far sì che il bilancio dia contezza, sia pure con sfasamenti temporali, di tutti i fenomeni gestionali, nel rispetto dei principi a cui tale documento si deve uniformare.

Nell’ambito delle regolazioni di bilancio è possibile distinguere le regolazioni contabili dalle regolazioni debitorie.

Le regolazioni contabili sono delle partite di entrata e di spesa iscritte nel bilancio dello Stato con la finalità di dare rappresentazione a fenomeni finanziari che altrimenti non verrebbero considerati nella loro interezza. Si tratta, in altre, parole di “variazioni contabili” apportate a voci di entrata e di uscita con la finalità di consentire una rappresentazione integrale dei fenomeni rilevati.

Per regolazione debitoria si intende l’iscrizione in bilancio di una partita contabile di spesa per il pagamento di operazioni che, in termini di competenza economica, hanno già prodotto i loro effetti in esercizi precedenti a quello in cui viene disposto lo stanziamento in bilancio. In genere, la mancata iscrizione della spesa nell’esercizio di competenza dipende dal fatto che per esso non si disponeva delle necessarie informazioni per poter essere correttamente stimata e valutata. Rientrano tra queste il ripiano dei disavanzi delle aziende sanitarie, gli accantonamenti al fondo globale per provvedere all’estinzione di debiti pregressi o ai pagamenti derivanti da sentenze di organi giurisdizionali nazionali e comunitari, ecc..

2.2. Le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza, del bilancio integrato

A seguito dell’unificazione della legge di bilancio e della legge di stabilità in un unico provvedimento, il bilancio dello Stato è presentato - a differenza di quanto accadeva nei precedenti esercizi finanziari - integrando le risorse già disponibili in bilancio a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte alla legislazione vigente dal disegno di legge di bilancio, sia con la prima che con la seconda sezione (c.d. bilancio integrato).

Questa integrazione, sottolinea la relazione illustrativa, consente di riportare l’attenzione del Parlamento e della collettività sulle priorità dell’intervento pubblico, valutando allo stesso momento i programmi di spesa nuovi e quelli già esistenti in un quadro di vincoli definito dal complesso delle risorse disponibili e dagli obiettivi programmatici indicati nei documenti di programmazione.

Le previsioni di entrata e di spesa del disegno di legge di bilancio 2017-2019 ricomprendono dunque in sé gli effetti finanziari della manovra impostata dal Governo per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica con il disegno di legge di bilancio medesimo.

La manovra disposta con il disegno di legge di bilancio in esame si compone, come già più volte ricordato, delle modifiche e innovazioni normative della prima sezione e dei rifinanziamenti, definanziamenti e delle riprogrammazioni contenute nella seconda sezione.

Concorrono inoltre al conseguimento degli obiettivi finanziari e al finanziamento degli interventi disposti con la presente manovra, si ricorda, le disposizioni del D.L. n. 193 del 2016 recante misure in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (cd. decreto fiscale).

 

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2016 e le previsioni del disegno di legge di bilancio “integrato” per il 2017 e per il biennio successivo.

 

Tabella 4 - Previsioni entrate e spese integrate 2017-2019

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 10)

Il disegno di legge di bilancio in esame fissa l’indebitamento netto nominale – come ricorda la relazione illustrativa - ad un livello pari al -2,3 per cento del PIL nel 2017, al -1,2 per cento del PIL per il 2018 e a -0,2 per cento del PIL per il 2019.

In coerenza con gli obiettivi programmatici di deficit , il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato è determinato nel limite massimo di -38,6 miliardi nel 2017, -27,2 miliardi nel 2018 e -8,6 miliardi nel 2019, in termini di competenza.

In termini di competenza, i provvedimenti della manovra (disegno di legge di bilancio e decreto fiscale) comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare rispetto alla legislazione vigente di oltre 15 miliardi nel 2017, di 10,6 miliardi nel 2018 e di 6,3 miliardi nel 2019

Ciò è dovuto al fatto che, per effetto delle disposizioni adottate, è attesa una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente per un importo pari a circa 5,6 miliardi nel 2017 (da 573,6 miliardi a legislazione vigente a circa 568 miliardi). Per gli anni successivi, si prevede invece un incremento delle entrate finali di circa 3,9 miliardi nel 2018 e di 4,6 miliardi nel 2019.

Le spese finali, invece, sono attese in aumento rispetto all’andamento tendenziale a legislazione vigente, per circa 9,5 miliardi nel 2017 (da 597,1 miliardi a legislazione vigente a 606 miliardi), di 14,5 miliardi nel 2018 e di 10,9 miliardi nel 2019.

La manovra determina un progressivo aumento nel triennio del risparmio pubblico e dell’avanzo primario del bilancio dello Stato, in termini di competenza, di circa 30 miliardi.

Questi risultati beneficiano, in particolare, di un progressivo incremento nel triennio delle entrate che, integrate con gli effetti finanziari della Sezione I del disegno di legge di bilancio, risultano pari a 568 miliardi nel 2017, 586 miliardi nel 2018, 597 miliardi nel 2019.

L’incremento atteso delle entrate è tuttavia interamente riconducibile all’evoluzione prevista a legislazione vigente nel 2017, mentre un contributo positivo, seppure modesto, è riconducibile anche agli effetti della manovra negli anni successivi.

Rispetto al 2016, tutti i saldi del bilancio integrato evidenziano, nel complesso, un miglioramento.

Il disegno di legge di bilancio integrato espone un livello di saldo netto da finanziare per il 2017 in leggera riduzione rispetto al saldo assestato del 2016, di circa 1,2 miliardi di euro. Anche il risparmio pubblico e l’avanzo primario registrano un miglioramento dell’ordine di 2 miliardi per il risparmio pubblico e di circa 1 miliardo per l’avanzo primario.

2.2.1 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate, la Relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio indica i criteri in base ai quali sono state elaborate le previsioni aggiornate per il triennio 2017-2019. Tali previsioni, con riferimento in particolare alle entrate tributarie, risultano in linea con quelle tendenziali contenute nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2016.

Tabella 5 - Entrate finali. Previsioni 2017-2019

 (valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 10)

Nel bilancio a legislazione vigente, in termini di competenza, le previsioni relative alle entrate finali del bilancio dello Stato ammontano a 573.553 milioni nel 2017, a 582.135 milioni nel 2018 e a 592.242 milioni nell’ultimo anno del triennio di previsione.

Rispetto alle previsioni assestate per l’anno 2016, pari a 565.971 milioni, le entrate finali del 2017 presentano un incremento complessivo di 7.582 milioni. La variazione beneficia delle maggiori entrate tributarie per 13.346 milioni in parte compensate dalla riduzione delle entrate extra tributarie per 5.084 milioni e dagli introiti da alienazione e ammortamento dei beni patrimoniali che evidenziano un decremento di 681 milioni.

Per quanto riguarda, in particolare, l’evoluzione delle entrate di natura tributaria, questa dipende in larga parte dal favorevole andamento delle variabili macroeconomiche, nonché dagli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi approvati in corso d’anno. L’incremento nel triennio è dunque per lo più riconducibile all’evoluzione prevista a legislazione vigente nel 2017. Un contributo positivo, seppure modesto, è dovuto comunque anche agli effetti della manovra negli anni successivi.

Rispetto al bilancio a legislazione vigente, il decreto-legge fiscale (n. 193 del 2016) e la manovra determinano, per le entrate finali, una riduzione per un importo pari a circa 5,6 miliardi nel 2017 e un incremento di circa 3,9 miliardi nel 2018 e di 4,6 miliardi nel 2019.

Incide, in particolare nel 2017, la sterilizzazione dell’aumento delle aliquote IVA, da cui deriva un beneficio in termini di riduzione della pressione fiscale - sottolinea la relazione illustrativa - pari a oltre 15,1 miliardi.

Le maggiori risorse derivanti dalle misure di contrasto all’evasione fiscale e per l’efficientamento delle attività di riscossione spiegano in larga parte l’incremento delle entrate ascrivibili alla manovra negli esercizi successivi. In particolare, il D.L. n. 193 prevede entrate da recupero di evasione per 2.260 milioni nel 2017, 4.430 milioni nel 2918 e 2.970 milioni nel 2019. Ulteriori entrate sono ascrivibili alle cartelle erariali per 1.560 milioni nel 2017, 312 milioni nel 2918 e 234 milioni nel 2019.

In particolare, come illustrato nella relazione, tali risorse sono destinate al finanziamento dei provvedimenti a sostegno della competitività delle imprese e della crescita economica, intervenendo, tra le altre, mediante la proroga e il rafforzamento della disciplina di maggiorazione della deduzione degli ammortamenti, in particolare nei confronti di investimenti in nuovi beni strumentali ad alto contenuto tecnologico; l’introduzione di una nuova disciplina dell’imposta sul reddito imprenditoriale (con l’istituzione dell’IRI) finalizzata a favorire anche la capitalizzazione delle imprese; la proroga e l’introduzione di detrazioni fiscali per le spese relative ad interventi di ristrutturazioni edilizie, di riqualificazione energetica, nonché per interventi antisismici.

Per le entrate extra-tributarie, le previsioni integrate presentano un andamento in linea con le stime a legislazione vigente.

Per il 2017, incide sulle entrate extra tributarie, in particolare, la disposizione introdotta nella prima sezione che prevede l’autorizzazione, per i titolari dei diritti d’uso delle frequenze di telecomunicazione in banda 900 e 1800 Mhz, al cambio di tecnologia, con la contestuale proroga delle concessioni in essere al 2029, stabilendo il pagamento anticipato ed in unica soluzione dei contributi dovuti per l’intero periodo della concessione.

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione positiva rispetto alle previsioni assestate per l’esercizio 2016 sia dovuta in gran parte alle prospettive di aumento degli introiti connessi a tasse e imposte sugli affari, contrapposte a valutazioni di riduzione del gettito per le imposte sul patrimonio e sul reddito, quale conseguenza dell’evoluzione attesa delle variabili del quadro macroeconomico e dell’evoluzione del gettito monitorato nel corso del 2016.

Nell’ambito delle entrate extra-tributarie, si evidenzia l’incremento previsto per le entrate rientranti nella categoria relativa ai recuperi, rimborsi e contributi, principalmente per effetto dell’aumento del concorso alla finanza pubblica da parte degli enti territoriali definito dalla legislazione vigente, nonché delle sanzioni amministrative connesse alla riscossione delle imposte indirette.

Tabella 6 - Entrate finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 16)

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2017, integrato con gli effetti della manovra, il gettito IRPEF viene indicato in 193.093 milioni (+2% rispetto al dato assestato 2016), il gettito IRES in 41.689 milioni (-4,9%), mentre quello IVA è indicato in 146.156 milioni (+3,5%).

Tabella 7 - Previsioni delle principali imposte

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 37) ed elaborazioni su dati RGS

2.2.1 Analisi delle spese finali

Per quanto riguarda le spese finali, esse presentano nel triennio 2017-2019 un andamento sostanzialmente stabile sebbene in presenza di una correzione rispetto a quanto previsto dalla legislazione vigente a favore della quota di spesa per investimenti.

Tabella 8 - Spese finali. Previsioni 2017-2019

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 10) ed elaborazioni su dati RGS

Complessivamente, a legislazione vigente, le spese finali si attestano 597.142 milioni nel 2017, con una riduzione complessiva di circa 8.634 milioni rispetto alle previsioni assestate 2016. Per gli anni successivi, gli stanziamenti di bilancio sono pari a 598.750 milioni nel 2018 e si riducono nel 2019 a 594.600 milioni.

Per l’esercizio finanziario 2017, gli effetti finanziari della manovra ammontano a circa 9,5 miliardi aggiuntivi rispetto agli stanziamenti di competenza a legislazione vigente, di cui 4,1 miliardi derivanti dagli effetti della sezione I del disegno di legge di bilancio e 5,3 miliardi dalle riprogrammazioni e rifinanziamenti determinati con la sezione II.

La manovra ha inciso sia sulle spese correnti, per un importo aggiuntivo di circa 6 miliardi nel 2017 che sulle spese in conto capitale, con un incremento di 3,5 miliardi.

Per quanto riguarda le spese correnti, nel bilancio integrato ammontano a 566 miliardi di euro per l’anno 2017, 566,5 miliardi per il 2018 e 564,3 miliardi per il 2019, con un incremento nel triennio rispetto alla legislazione vigente.

Quelle in conto capitale, dopo un significativo incremento tra il 2017 e il 2018 (da 41 miliardi di euro a circa 47 miliardi) si stabilizzano a oltre 41 miliardi di euro nel 2019, a fronte di stanziamenti a legislazione vigente pari a 37,5 miliardi.

Tra le misure di incremento della spesa introdotte con le disposizioni della Sezione I, vanno considerate le risorse destinate, per complessivi 1,9 miliardi nel 2017 e 2,6 dal 2018, al rinnovo dei contratti e alle assunzioni di personale della PA, ad interventi a favore del personale di polizia e delle forze armate e al riordino delle carriere del medesimo personale, nonché le risorse in favore degli enti territoriali per circa 1 miliardo annuo.

Per la spesa in conto capitale, si segnalano gli stanziamenti del fondo investimenti e sviluppo per 1,9 miliardi nel 2017, 3,15 miliardi nel 2018 e 3,5 miliardi nel 2019, nonché i benefici previsti dall’articolo 51 sotto forma di contributi per la ricostruzione e di crediti d’imposta (300, 500 e 850 milioni di euro per ciascun anno del triennio).

Si ricordano, poi, i rifinanziamenti disposti nella sezione II del ddl di bilancio, che determina incrementi per circa 4 miliardi nel 2017 e oltre 1 miliardo nei due anni successivi.

Tra le misure di riduzione della spesa corrente e in conto capitale vanno considerate le misure di spending review previste dal disegno di legge di bilancio per il 2017, che ha richiesto risparmi alle amministrazioni centrali dello Stato e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che sono stati assicurati attraverso misure disposte, per la gran parte, con definanziamenti di spesa previsti nella sezione seconda. Le misure di risparmio, per complessivi 0,7 miliardi annui, hanno riguardato, prevalentemente, la parte corrente (per circa l’83% nel 2017, e circa il 92% negli anni successivi). Nel complesso, le misure di riduzione della spesa disposte con i definanziamenti operati con la sezione II sono pari a 2,7 miliardi per il 2017, 1,6 miliardi per il 2018 e a circa 1,1 miliardi per il 2019.

Per una analisi dettagliata dei definanziamenti e rifinanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al § 2.5

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando il raffronto con il dato assestato 2016 e gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 9 - Spese finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 18) ed elaborazioni su dati RGS

 

2.3. Analisi delle spese finali per Missioni

Il disegno di legge di bilancio 2017-2019 conferma l’articolazione in 34 missioni della struttura contabile (numero che rimane invariato dal 2008), ma presenta rilevanti modifiche sul piano dei programmi rispetto alla legge di bilancio per il 2016. Sono stati infatti individuati 17 nuovi programmi, mentre ne sono stati soppressi 24, con una diminuzione da 182 a 175 unità di voto.

Inoltre, molti dei programmi già presenti nella legge di bilancio per il 2016, pur mantenendo la stessa denominazione, hanno mutato di contenuto[21] in seguito al riordino delle spese trasversalmente sostenute da ogni ministero e della più chiara evidenziazione delle principali filiere di intervento perseguite nell’ambito di ciascun programma, raggruppate nelle azioni.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni iscritte nel bilancio per il 2017 (sia a legislazione vigente che integrato) a raffronto con gli stanziamenti previsti nell’assestamento 2016.

Tabella 10 - Spesa per missioni, confronto tra BLV 2017, Bilancio integrato 2017 e assestamento 2016

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

*    In questa tabella per consentire una maggiore confrontabilità tra le previsioni a legislazione vigente del nuovo triennio e quella del 2016 è stata effettuata una riclassificazione riconducendo le singole unità gestionali del bilancio (i capitoli/piani gestionali) dell’esercizio finanziario 2016 alla classificazione per missioni e programmi adottata nel Disegno di Legge di bilancio 2017-2019.

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 16) ed elaborazioni su dati RGS

In termini di composizione del bilancio si evidenzia come la sola missione “Debito pubblico” assorba oltre il 37 per cento della spesa statale.

Al netto di tale missione, oltre il 75 per cento della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è allocata su 6 missioni, in ordine decrescente "3 – Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali", "25 – Politiche previdenziali", "29 – Politiche economico-finanziarie e di bilancio", "22 - Istruzione scolastica", "24 - Diritti sociali e famiglia" e "4 - L'Italia in Europa e nel mondo"; le prime due missioni assorbono quasi il 40 per cento delle risorse.

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione nel disegno di legge di bilancio integrato per il 2017:

Figura 1 - Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione – Bilancio integrato 2017

*Nella voce “Altre missioni” sono raggruppate le Missioni che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale della spesa inferiore al 2%.

Confronto tra legislazione vigente 2017 e assestato 2016

Tra le missioni che rilevano una significativa diminuzione degli stanziamenti di competenza a legislazione vigente nel 2017 rispetto alle previsioni del 2016 si segnalano:

§  missione 1 “Organi costituzionali” (-500 milioni sono dovuti al venir meno delle risorse allocate solo per l’anno 2016 per il programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia attuato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri);

§  missione 5 “Difesa e sicurezza del territorio” (-1,7 miliardi derivanti soprattutto da interventi che hanno ricevuto risorse per un solo anno, come la partecipazione italiana alle missioni internazionali, o erano temporanei e limitati all’anno 2016, come gli interventi straordinari per la difesa e la sicurezza nazionale in relazione alla minaccia terroristica, per la prevenzione e il contrasto alla criminalità, nonché il bonus di 80 euro per le forze dell’ordine);

§  missione 14 “Infrastrutture pubbliche e logistica” (- 796 milioni).

I programmi maggiormente interessati dai decrementi sono il 14.8 Opere pubbliche e infrastrutture, nell’ambito del quale vengono rimodulate nel tempo risorse per l’edilizia sanitaria e il 14.10 “Opere strategiche, edilizia statale ed interventi speciali e per pubbliche calamità”, per effetto della conclusione di uno degli interventi di finanziamento per la realizzazione del sistema MO.S.E. di Venezia;

§  missione 21 “Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici”, che presenta una diminuzione di circa il 17 per cento, interamente dovuta al programma 21.15 “Tutela del patrimonio culturale”. Si tratta, in particolare, delle risorse destinate alla “carta giovani” (-290 milioni) e al due per mille dell’IRPEF a favore di associazioni culturali (-100 milioni), entrambi interventi limitati al 2016;

§  missione 26 “Politiche per il lavoro”, un decremento rispetto alle previsioni assestate (-4 miliardi) si registra nel programma 26.6 “Politiche passive del lavoro e incentivi all'occupazione” e riguarda in particolare la riduzione dello stanziamento per gli oneri relativi ai trattamenti di cassa integrazione guadagni straordinaria e connessi trattamenti di fine rapporto.

§  missione 29 “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica” (nel programma 29.4 “Regolamentazione e vigilanza sul settore finanziario” si ha una diminuzione rispetto alle previsioni assestate di 2,5 miliardi per il fatto che lo stanziamento previsto dalla legge di stabilità 2016 per garantire finanziamenti ponte al Fondo di risoluzione unico per il settore bancario nel caso di insufficienza di risorse dello stesso era previsto per un solo anno).

 

Le missioni interessate da un significativo aumento degli stanziamenti di competenza a legislazione vigente nel 2017 sono le seguenti:

§  missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali” (-1,8 miliardi dovuti alla rideterminazione del profilo pluriennale del fabbisogno del fondo sanitario nazionale come previsto con la legge di stabilità 2016 e dall’incremento del fondo di solidarietà comunale. Gli aumenti sono parzialmente compensati dalla riduzione dei trasferimenti correnti alle Regioni, in particolare: viene meno il contributo di 1,9 miliardi in favore delle regioni a statuto ordinario finalizzato alla riduzione del proprio debito, previsto solo per l’anno 2016);

§  missione 13 “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” (per stanziamenti destinati a Ferrovie dello Stato Spa per la realizzazione di un programma di investimenti per lo sviluppo e ammodernamento delle infrastrutture ferroviarie);

§  missione 27 “Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti” (per le maggiori risorse stanziate per il funzionamento delle commissioni per il riconoscimento del diritto di asilo e per l’accoglienza dei migranti).

Effetti delle Sezioni I e II sulle missioni del bilancio integrato

Come si evince dalla tabella, gli stanziamenti del bilancio integrato per il 2017 si ottengono applicando alle previsioni a legislazione vigente gli effetti derivanti dalle disposizioni normative della Sezione I e dai rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni della Sezione II.

Per il 2017, gli effetti della manovra sulle spese complessive ammontano a circa 9,4 miliardi di euro, attribuibili per 4,1 miliardi agli effetti finanziari dell’articolato della Sezione I, e per 5,3 miliardi alla Sezione II del disegno di legge di bilancio.

Le missioni su cui insistono gli effetti di maggiore rilievo sono:

§  missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, con +179 milioni da Sezione II (derivanti dal rifinanziamento sullo stato di previsione del MEF di 180 milioni sul programma 3.7 “Rapporti finanziari con gli Enti territoriali”) e -946 milioni da Sezione I (dovuti in prevalenza alla riduzione del programma 3.6 “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria” nello stato di previsione del MEF);

§  missione 4: “L’Italia in Europa e nel mondo”, con un +171 milioni da Sezione II (sullo stato di previsione del MEF il programma 4.10 “Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE” risulta rifinanziato di 50 milioni, e il programma 4.11 “Politica economica e finanziaria in ambito internazionale” di 137 milioni) e un +230 da Sezione I (di cui 200 sul programma 4.8 “Italiani nel mondo e politiche migratorie” e 20 sul programma 4.9 “Promozione del sistema Paese” sullo stato di previsione del MAECI);

§  missione 5 “Difesa e sicurezza del territorio”, con oltre un miliardo di rifinanziamento da Sezione II (di cui 900 milioni sul programma 5.8 “Missioni internazionali” nello stato di previsione del MEF) e +121 da Sezione I (rinvenibili, nello stato di previsione del Ministero della difesa, sui programmi 5.2 “Approntamento e impiego delle forze terrestri”, che aumenta di 86 milioni, e 5.6 “Pianificazione generale delle Forze Armate e approvvigionamenti militari”, che aumenta di 33, 5 milioni per effetto della prima sezione);

§  missione 8 “Soccorso civile”, con +200 milioni da Sezione I sul capitolo 8.4 “Interventi per pubbliche calamità” dello stato di previsione del MEF;

§  missione 11 “Competitività e sviluppo delle imprese”, con +45 milioni da Sezione II (dovuti al rifinanziamento del programma 11.5 “Promozione e attuazione di politiche di sviluppo, competitività e innovazione, di responsabilità sociale d’impresa e movimento cooperativo” sullo stato di previsione del MISE) e +170 milioni da Sezione I (di cui 148 attribuibili al programma 11.7 “Incentivazione del sistema produttivo” sempre sullo stato di previsione del MISE);

§  missione 13 “Diritto alla mobilità”, con -384 milioni da Sezione II (di cui un definanziamento di 375 milioni nello stato di previsione del MEF sul programma 13.8 “Sostegno allo sviluppo del trasporto”);

§  missione 20 “Tutela della salute”, con un miliardo derivante dalla Sezione I sul programma 20.3 “Programmazione del SSN per l’erogazione dei Livelli essenziali di assistenza” dello stato di previsione del Ministero della salute;

§  missione 21 “Tutela dei beni culturali”, con un rifinanziamento di 284 milioni da Sezione II sul programma 21.15 “Tutela del patrimonio culturale” dello stato di previsione del MIBACT;

§  missione 22 “Istruzione scolastica”, con + 360 milioni da Sezione II (di cui 290 milioni di rifinanziamento al programma 22.1 “programmazione e coordinamento dell’istruzione scolastica” e 70 milioni al programma 22.17 “Istruzione del primo ciclo” sullo stato di previsione del MIUR) e + 307 milioni da Sezione I (di cui 140 sul programma 22.1 “programmazione e coordinamento dell’istruzione scolastica”, 37 milioni sul programma 22.9 “Istituzioni scolastiche non statali”, 79 milioni sul programma 22.17 “Istruzione del primo ciclo” e 51 milioni sul programma 22.18 “Istruzione del secondo ciclo” nello stato di previsione del MIUR) ;

§  missione 24 “Diritti sociali e famiglia”, con + 620 milioni da Sezione I, in prevalenza rinvenibili sul programma 24.12 “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva” dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

§  missione 25 “Politiche previdenziali”, con -440 milioni da Sezione II (corrispondenti al definanziamento sul programma 25.3”previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali” dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ) e +1.123 da Sezione I (di cui oltre un miliardo sempre sul programma 25.3 ”previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali” dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali);

§  missione 26 “Politiche per il lavoro”, con +338 milioni da Sezione I sul programma 26.6 “Politiche passive del lavoro e incentivi all’occupazione” dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

§  missione 27 “Immigrazione”, con un rifinanziamento di 320 milioni da Sezione II sul programma 27.2 “Flussi migratori, interventi per lo sviluppo della coesione sociale, garanzia dei diritti, rapporti con le confessioni religiose” dello stato di previsione del ministero dell’interno;

§  missione 28 “Sviluppo e riequilibrio territoriale”, con un rifinanziamento di 650 milioni in Sezione II sul programma 28.4 “Sostegno alle politiche nazionali e comunitarie rivolte a promuovere la crescita ed il superamento degli squilibri socio-economici territoriali” nello stato di previsione del MEF.

2.4. Analisi delle spese finali per Ministero

Con riferimento specifico alle previsioni di spesa per il 2017, nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra sugli stati di previsione dei Ministeri, attuata con la prima e con la seconda sezione.

Tabella 11 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: dati RGS

Innanzitutto, a livello complessivo del bilancio dello Stato si evince, osservando le ultime righe della tabella, che degli oltre 5 miliardi di incremento delle spese finali attribuibili alla Sezione II, l’84 per cento riguardano le spese correnti, e il restante 16 per cento le spese in conto capitale; al contrario gli effetti della Sezione I insistono prevalentemente sulle spese in conto capitale. Infatti, degli oltre 4 miliardi di incremento delle spese finali derivanti dall’articolato della Sezione I, il 63% agisce sulle spese in conto capitale e solo il 37% sulle spese correnti.

Si ricorda, in proposito, che in relazione all’articolo 61, comma 1, dell’articolato di Sezione I, sono stati realizzati risparmi di spesa (cd. spending review) sul complesso dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio per oltre 700 milioni di euro tramite definanziamenti da Sezione II, di cui 490 solo sul MEF.

 

Rispetto alle previsioni di spesa a legislazione vigente per il 2017, nel bilancio integrato le spese finali del bilancio dello Stato incrementano dell’1,6 per cento, e ad aumentare sono soprattutto le spese in conto capitale (+9,3 per cento).

Le spese finali aumentano per quasi tutti i Ministeri, fatta eccezione per alcuni che scontano lievi riduzioni: il Ministero della Giustizia (-0,2 per cento), il Ministero dell’ambiente (-0,6 per cento) e il Ministero delle politiche agricole (-0,6 per cento).

In particolare, le spese finali del Ministero della salute aumentano di quasi il 75 per cento, a causa dell’articolo 59 della Sezione I, che prevede l’istituzione due Fondi, con una dotazione di 500 milioni ciascuno dedicati rispettivamente ai medicinali innovativi e agli oncologici innovativi.

Il MIBACT registra un incremento delle spese finali del 16 per cento, in virtù di effetti positivi dovuti ai rifinanziamenti della Sezione II.

Il Ministero degli affari esteri vede un aumento delle proprie spese finali dell’8,5 per cento, in relazione soprattutto alle disposizioni della Sezione I.

Le spese del Ministero dello sviluppo economico aumentano del 7 per cento, sia per rifinanziamenti della Sezione II che per l’effetto dell’articolato di prima sezione.

Gli altri Ministeri registrano aumenti delle spese finali inferiori al 2 per cento, in linea con l’aumento globale del bilancio dello Stato, ad eccezione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti le cui spese sono sostanzialmente stabili, e dei Ministeri già citati per i quali si ha una lieve diminuzione.

 

Per un’analisi di dettaglio delle variazioni delle spese dei Ministeri, si rinvia, ai dossier di settore riguardanti i profili di competenza delle singole Commissioni parlamentari.

2.5. Analisi delle modifiche apportate con la Sezione II

Si ricorda che a seguito della riforma, la manovra di finanza pubblica (ovvero, l’insieme degli interventi volti a modificare la legislazione vigente) non si esaurisce dunque con le disposizioni della sezione I, ma include anche le modifiche della legislazione vigente effettuate direttamente con la Sezione II tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti.

In sostanza, si è riservato alla sezione II del disegno di legge di bilancio la possibilità di apportare variazioni di autorizzazioni legislative di spesa, sia di parte corrente che a carattere pluriennale in conto capitale, con operazioni prima effettuate con le tabelle C, D ed E della legge di stabilità, ai sensi dell’ex articolo 11, comma 3, lettere d), e) ed f) della legge n. 196[22].

Alle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa è data evidenza contabile in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio, per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

 

Nel complesso, con la sezione II sono stati effettuati rifinanziamenti per oltre 4 miliardi nel 2017, oltre 2 miliardi nel 2018 e 2,3 miliardi nel 2019 e definanziamenti per 2,7 miliardi nel 2017, 1,6 miliardi nel 2018 e 1,1 nel 2019. Nei definanziamenti, si sottolinea, sono ricompresi anche gli effetti delle riduzioni che i singoli ministeri hanno apportate in relazione all’articolo 61, comma 1, del disegno di legge di bilancio (c.d. spending review).

Considerando anche l’importo delle riprogrammazioni, peraltro molto limitate, la manovra effettuata con la sezione II ha comportato maggiori spese per 1,5 miliardi nel 2017 e per 622 milioni nel 2018 e minori spese per 2,2 miliardi nel 2019.

 

Nella successiva tavola sono riportate le principali voci di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, considerate nella Sezione II del disegno di legge.

Tabella 12 - Rifinanziamenti, definanziamenti, riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

 

 

 

Fonte: Rielaborazione su dati ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 –Tomo I, Allegato conoscitivo, pag. 347 e seg.).

2.6. Rapporto annuale sulle spese fiscali (2016)

Nello stato di previsione delle entrate (Tabella 1) è contenuto, tra gli allegati, il Rapporto annuale sulle spese fiscali redatto dalla Commissione istituita con decreto del MEF il 28 aprile 2016.

Il Rapporto, dopo aver chiarito la metodologia utilizzata per individuare le spese fiscali da monitorare, elenca un totale di 444 spese fiscali, suddivise in 20 missioni di spesa considerate nel bilancio dello Stato. Sono riportate inoltre le spese fiscali locali (166), ovvero quelle riferite agli enti territoriali di governo distinte per i vari tipi di tributo.

Per ogni voce sono indicati:

§  la norma di riferimento,

§  la descrizione della misura,

§  il tipo di tributo (Irpef, Ires, Iva, Irap, ecc.),

§  il termine di vigenza,

§  la natura della misura di agevolazione (esenzione, deduzione, detrazione di imposta, crediti di imposta, imposte sostitutive, rimborso di imposta, riduzioni di aliquota, differimento di imposta),

§  gli effetti finanziari sul gettito (negli anni 2017, 2018 e 2019),

§  il numero dei beneficiari (frequenze),

§  l’importo pro-capite,

§  i soggetti e le categorie dei beneficiari (persone fisiche, giuridiche, enti non commerciali, ecc.),

§  se si tratta di spese fiscali in vigore da più di 5 anni.

 

Il Rapporto non indica il valore complessivo degli effetti delle spese fiscali in termini di gettito. La Commissione ha ritenuto, infatti, in accordo con la dottrina internazionale, che la quantificazione delle spese fiscali in termini finanziari sia oggetto di un certo margine di arbitrio nelle scelte metodologiche. Tra i motivi a supporto si ricorda che la somma degli effetti finanziari delle singole misure non corrisponde all’effetto combinato delle stesse a causa dell’influenza reciproca (esternalità) tra i vari interventi. Inoltre talora la stima degli effetti in termini di gettito delle singole misure non è quantificabile per ragioni tecniche oppure per la loro trascurabile entità.

La missione che presenta il numero più elevato di spese fiscali (111) è “politiche economico-finanziarie e di bilancio”, seguita dalla missione “competitività e sviluppo delle imprese” (59), dalla missione “diritti sociali, politiche sociali e famiglia” (51) e dalla missione “politiche per il lavoro” (49).

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tabella 1, pag. 347 e seg.).

Oltre l’elenco delle 444 spese fiscali vigenti, con i medesimi indicatori sono elencate:

§  le spese fiscali in scadenza nel 2016 (24);

§  le spese fiscali entrate in vigore nel 2015 (40);

§  le spese fiscali introdotte nel primo semestre del 2016 (3);

§  le spese fiscali relative ai tributi locali, distinte per tributo (166).

 

Tra i vari modelli teorici di riferimento per individuare le spese fiscali (richiamati nel Rapporto), la Commissione ha scelto di utilizzare il metodo del sistema fiscale vigente (current tax law). Pertanto, per ciascuna disposizione agevolativa, è stato valutato se essa rappresenti o meno un elemento di carattere strutturale, riferendosi cioè all’assetto di base (normale) del tributo, oppure segni un allontanamento da tale assetto. La valutazione è basata, da un lato, sull’esame di carattere sistematico del tributo, a partire dalle norme istitutive e della loro giustificazione da parte del legislatore (relazioni di accompagnamento e altri documenti ufficiali); dall’altro sulla considerazione della portata dimensionale della disposizione, sia sotto il profilo delle implicazioni finanziarie in termini di gettito, sia del numero dei soggetti destinatari del provvedimento.

Un impatto finanziario molto elevato e un’ampia platea di beneficiari sono stati considerati un elemento di rilievo per escludere che possa trattarsi di una trattamento di natura particolare e la disposizione possa essere pertanto qualificata come spesa fiscale. Ci si è anche affidati all’esame letterale della disposizione, poiché in alcuni casi l’intenzione del legislatore di concedere un trattamento particolare, in deroga alla struttura di base e alla natura del tributo, emerge con chiarezza dalla formulazione della norma.

 

L’articolo 21, comma 11-bis, della legge n. 196 del 2009 prevede che allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso.

Ciascuna misura è accompagnata dalla sua descrizione e dall'individuazione della tipologia dei beneficiari e, ove possibile, dalla quantificazione degli effetti finanziari e del numero dei beneficiari.

Le misure sono raggruppate in categorie omogenee, contrassegnate da un codice che ne caratterizza la natura e le finalità.

Il rapporto individua le spese fiscali e ne valuta gli effetti finanziari prendendo a riferimento modelli economici standard di tassazione, rispetto ai quali considera anche le spese fiscali negative.

Ove possibile e, comunque, per le spese fiscali per le quali sono trascorsi cinque anni dalla entrata in vigore, il rapporto effettua confronti tra le spese fiscali e i programmi di spesa destinati alle medesime finalità e analizza gli effetti micro-economici delle singole spese fiscali, comprese le ricadute sul contesto sociale (norma introdotta dall’articolo 1 del D.Lgs. n. 160 del 2015).

Il rapporto annuale sulle spese fiscali sostituisce l’elenco informativo sulle spese fiscali contenuto in precedenza nella nota integrativa allo stato di previsione dell’entrata, previsto dall’articolo 21, comma 11, lett. a), della legge n. 196 del 2009. L’articolo 1 del D.Lgs. n.160 del 2015 ha infatti abrogato la citata norma che prevedeva che la nota integrativa al bilancio di previsione indicasse gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti. In ottemperanza a tale disposizione a decorrere dal bilancio per il 2011 è stato predisposto un elenco delle “esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio”.

Il modello di riferimento del rapporto in esame è la relazione finale presentata il 22 novembre 2011 del gruppo di lavoro sull'erosione fiscale (cd. Commissione Vieri Ceriani), con la quale è stato delineato un campo di indagine a partire dalla nozione di spesa fiscale quale ricognizione di tutti gli scostamenti previsti dalla normativa (inclusi i regimi sostitutivi di favore) rispetto al principio generale dell'imposizione fiscale.

Si ricorda inoltre che la Nota di aggiornamento al DEF è corredata da un Rapporto programmatico volto a ridurre o riformare le spese fiscali ingiustificate, superate dalla nuova situazione sociale ed economica, ovvero le spese fiscali che risultino avere le medesime finalità di programmi di spesa esistenti (comma 5-bis dell’articolo 10-bis della legge n. 196 del 2009, inserito dall'articolo 1 del D.Lgs. n. 160 del 2015).

Per la redazione del Rapporto programmatico il Governo si avvale di una Commissione istituita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, composta da quindici esperti nelle materie economiche, statistiche, fiscali o giuridico-finanziarie, di cui due rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei ministri, cinque rappresentanti del MEF, un rappresentante dell'ISTAT, un rappresentante del MISE, un rappresentante dell'ANCI, un rappresentante della Conferenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, un rappresentante della Banca d'Italia e tre professori universitari (articolo 1, comma 4, del D.Lgs. 260 del 2016).

In occasione della Nota di aggiornamento al DEF 2016 il Governo non ha presentato il Rapporto programmatico sulle tax expenditures dichiarando che la scansione temporale e la tempistica della norma non hanno consentito di procedere alla sua predisposizione, non essendo disponibile il Rapporto annuale sulle spese fiscali, che sarebbe stato, invece, allegato allo stato di previsione dell'entrata, nel disegno di legge di bilancio.

Nel Rapporto in esame si considera opportuno un intervento normativo volto a definire meglio la relazione logico-temporale tra i due strumenti costitutivi del procedimento di monitoraggio delle spese fiscali.