Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento bilancio
Titolo: Legge di bilancio 2017 - Sezione II - Contabile - A.S. 2611
Riferimenti:
AC N. 4127-BIS-A/XVII   AC N. 4127-BIS/XVII
Serie: Progetti di legge    Numero: 510    Progressivo: 4
Data: 06/12/2016
Descrittori:
BILANCIO DELLO STATO   CONTABILITA' DI STATO
Organi della Camera: V-Bilancio, Tesoro e programmazione
Altri riferimenti:
AS N. 2611/XVII     

Legge di bilancio 2017 - Sezione II Contabile

 

a.s. 2611

DICEMBRE 2016

 

 

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Dossier n. 395/4 Sezione II - Contabile

 

 

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Progetti di legge n. 510/4 Sezione II - Contabile

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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INDICE

1. La disciplina contabile della seconda sezione del disegno di legge di bilancio. 3

§  1.1. Le unità di voto parlamentare. 5

§  1.2. La programmazione della spesa. 7

§  1.3. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio. 10

§  1.4. Classificazione delle entrate e delle spese. 13

§  1.5. La struttura della seconda sezione del disegno di legge di bilancio  15

§  1.6. Il bilancio di genere. 18

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2017-2019. 19

§  2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente. 20

§  2.2. Le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza, del bilancio integrato. 26

§  2.3. Analisi delle spese finali per Missioni 35

§  2.4. Analisi delle spese finali per Ministero. 41

§  2.5. Analisi delle modifiche apportate con la Sezione II (AS. 2611) 44

§  2.6. Rapporto annuale sulle spese fiscali (2016) 50

 

 

 

 


1. La disciplina contabile della seconda sezione
del disegno di legge di bilancio

Con la recente riforma operata dalla legge n.163 del 2016 sulla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, i contenuti della legge di bilancio e della legge di stabilità vengono ora ricompresi in un unico provvedimento, costituito dalla nuova legge di bilancio, riferita ad un periodo triennale ed articolata in due sezioni, secondo quanto dispone il nuovo articolo 21 della legge di contabilità. La prima sezione svolge essenzialmente le funzioni dell’ex disegno di legge di stabilità; la seconda sezione assolve, nella sostanza, quelle del disegno di legge di bilancio.

Di seguito si espongono i contenuti della seconda sezione del disegno di legge di bilancio in esame, rinviando per i contenuti della prima sezione a quanto già illustrato nella prima parte del presente dossier.

 

Il disegno di legge di bilancio è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009).

La riforma (introdotta in attuazione dell’articolo 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243[1]) ha apportato significative innovazioni alla normativa che disciplina i contenuti della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, concernente la parte contabile del provvedimento.

Rispetto alla passata concezione del bilancio come legge meramente formale (o comunque funzionalmente limitata), che si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare[2], la seconda sezione viene ora ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente - attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni - sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente, ed integrando nelle sue poste contabili gli effetti delle disposizioni della prima sezione[3].

Sulla base di quanto detto, nella seconda sezione - individuata dal nuovo comma 1‑sexies dell’articolo 21 della legge n. 196/2009 – le previsioni di entrata e di spesa del disegno di legge di bilancio, formate sulla base della legislazione vigente, secondo i parametri indicati nel DEF, tengono conto:

§  dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e di fabbisogno;

§  delle rimodulazioni e variazioni disposte ai sensi dell’articolo 23, che interessano anche i fattori legislativi.

La seconda sezione evidenzia inoltre, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione.

L’unificazione in un unico documento dei contenuti della legge di bilancio e della legge di stabilità comporta, dunque, che le previsioni di entrata e di spesa della seconda sezione ricomprendano in sé, fin dalla presentazione del disegno di legge di bilancio, anche le variazioni riconducibili agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione.

In tal modo, la seconda sezione fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni integrate riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa, che costituiranno l’unità di voto.

L’articolo 7 della legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 20 ottobre di ogni anno.

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

Va, infine, ricordato che il processo di costruzione delle nuove regole di bilancio definito dalla legge n. 163/2016 si innesta sulle innovazioni già introdotte dai due decreti legislativi n. 90 e n. 93 di maggio 2016, attuativi di due distinte deleghe a suo tempo disposte dalla stessa legge n. 196/2009 - la prima sul completamento della struttura del bilancio dello Stato e la seconda sulla disciplina per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa – che hanno in più parti modificato la legge di contabilità in merito alla disciplina del bilancio di previsione.

1.1. Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi, introdotta a partire dal 2007, ha consentito una strutturazione in senso funzionale delle voci di bilancio, volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica.

 

Con riferimento ai programmi di spesa, si ricorda che il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 – attuativo della delega contenuta all’articolo 40, comma 1, della legge di contabilità, finalizzata al completamento delle riforma della struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale - ha recato numerose modifiche agli articoli della legge di contabilità che disciplinano il bilancio di previsione dello Stato.

In particolare, il decreto legislativo ha provveduto:

§  alla ridefinizione dei programmi di spesa, al fine di rafforzare la funzione allocativa delle risorse in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi generali perseguiti attraverso la spesa pubblica e rendere più stringente il collegamento tra le risorse stanziate e le funzioni perseguite, stabilendo una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Tale principio costituisce criterio di riferimento per avviare i processi di riorganizzazione delle amministrazioni, necessari per assicurare la significatività dei programmi del bilancio (articolo 21, comma 2-bis).

Il D.Lgs. n. 90 prevede, inoltre, che con il disegno di legge di bilancio, sia annualmente effettuata la revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e delle relative autorizzazioni legislative di spesa, anche ai fini dell’attribuzione dei programmi medesimi a ciascuna amministrazione sulla base delle rispettive competenze (articolo 21, comma 2-ter della legge n. 196/2009, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lett. c) del decreto n. 90).

§  all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, destinate a costituire, in prospettiva[4], le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio (articolo 25-bis della legge di contabilità, introdotto dall’art. 2, comma 2 del D.Lgs. n. 90/2016). L’introduzione delle “azioni” mira a rendere maggiormente leggibili le attività svolte, le politiche e i servizi erogati dai programmi di spesa, e a favorire il controllo. Va precisato che l’introduzione delle azioni non modifica le attuali unità di voto parlamentare, che restano i programmi. Le azioni del bilancio dello Stato sono state individuate tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 ottobre 2016.

 

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare (comma 3):

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

In merito si sottolinea che la legge n. 163/2016 (art. 2, comma 4) ha abrogato l’articolo 22 della legge di contabilità, recante il bilancio pluriennale, in quanto si è ritenuto che il nuovo disegno di legge di bilancio, articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti.

 

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa si presenta distinta in spese correnti[5] e spese d’investimento. Tale distinzione è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

Con il D.Lgs. n. 90/2016 è stata superata la ripartizione delle spese del bilancio dello Stato in "rimodulabili" e "non rimodulabili", in favore di una più puntuale classificazione che distingue le spese a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa.

Secondo le definizioni contenute nell’articolo 21, comma 5, della legge n. 196/2009, nell’ambito di ciascun programma, la spesa è ora ripartita in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

 

La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.

Per i fattori legislativi, le regole di flessibilità sono disciplinate dell'articolo 23, comma 3.

1.2. La programmazione della spesa

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto innovazioni rilevanti in relazione alla programmazione delle risorse e al monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa dei Ministeri, ampliando al contempo i margini di flessibilità di bilancio, sia in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, funzionali a consentire alle amministrazioni una migliore allocazione e programmazione delle risorse nonché una maggiore tempestività nei pagamenti.

Sotto questo profilo, una delle novità più rilevanti della riforma della legge di contabilità è rappresentata dal rafforzamento del processo di programmazione economico finanziaria delle risorse, attraverso l’integrazione del processo di revisione della spesa nel ciclo di bilancio.

In questa direzione è prevista una revisione del processo di formazione ed esame delle proposte di bilancio, in modo tale che queste risultino ancorate a specifici obiettivi assegnati preventivamente a ciascuna Amministrazione rispetto al momento in cui sono formulate le singole richieste di spesa, favorendo un meccanismo di riallocazione di risorse tra i diversi interventi in relazione alla loro efficacia.

In base al nuovo articolo 22-bis, comma 1 (introdotto nella legge di contabilità dall'art. 4 del D.Lgs. n. 90/2016), gli obiettivi di spesa di ciascun Dicastero, riferiti al successivo triennio, vengono ora definiti con apposito D.P.C.M., entro il 31 maggio di ciascun anno, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. In coerenza con gli obiettivi attribuiti, ciascun Ministero dovrà poi definire la propria programmazione finanziaria, indicando gli interventi e le misure da adottare con la legge di bilancio per il raggiungimento dei risultati attesi.

In questo contesto, sono state ridefinite le procedure per il monitoraggio del grado di effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati, con la previsione, dopo l'approvazione della legge di bilancio, di appositi accordi triennali tra il Ministro dell’economia e ciascun Ministro di spesa, da definirsi entro il 1° marzo di ciascun anno. Il Ministro dell'economia informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi, sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro entro il 15 luglio. Entro il 1° marzo dell’anno successivo, ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia una relazione – che verrà allegata al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente[6].

Ai fini del raggiungimento degli obiettivi è stata prevista, altresì, la semplificazione delle procedure per i provvedimenti di variazione di bilancio in corso d’anno, tale da rendere più tempestiva la disponibilità delle risorse ai fini di una loro efficiente gestione.

 

In relazione a quanto detto, la legge di contabilità stabilisce che i Ministri, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione della seconda sezione, tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente con apposita circolare dal Ministero dell'economia[7], indicano le risorse necessarie per il raggiungimento degli obiettivi triennali anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse. È stato eliminato il vincolo della compensatività all'interno di uno stesso programma o di una stessa missione per le proposte di rimodulazione, con l’obiettivo di dotare le amministrazioni di strumenti più idonei ad una migliore programmazione delle risorse.

Inoltre, al fine di rendere più immediato il legame tra la decisione parlamentare sull’allocazione delle risorse in bilancio e il momento in cui queste determinano un impatto sul sistema economico attraverso la loro effettiva erogazione, il D.Lgs. n. 93/2016 ha rafforzato il ruolo programmatorio del bilancio di cassa, introducendo l'obbligo per le Amministrazioni di predisporre, già in fase di formazione delle previsioni di spesa, un piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma), il quale contiene dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel periodo di riferimento, adeguando ad esso le dotazioni di competenza in ciascun anno, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Il Piano finanziario dei pagamenti è poi aggiornato sulla base degli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.

L’obbligatorietà del cosiddetto “cronoprogramma” dei pagamenti, quale strumento di supporto per la fase della gestione delle risorse finanziarie, si ricorda, era già stata prevista, in via sperimentale, per gli esercizi 2013, 2014 e 2015 dall’articolo 6, comma 10, del D.L. n. 95 del 2012[8], al fine di avvicinare la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa) stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

1.3. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio

L’articolo 23 della legge di contabilità, riformulato dalla legge di riforma, reca le disposizioni per la formazione e la variazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione.

Con la riforma è stata ampliata la flessibilità di bilancio, con la possibilità di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, anche in via non compensativa, per consentire alle amministrazioni la possibilità di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

Il nuovo testo dell’articolo 23, comma 3 prevede, infatti, che con la seconda sezione, all’interno di ciascuno stato di previsione per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possano essere:

a)    rimodulate in via compensativa:

§  le dotazioni finanziarie relative a fattori legislativi anche tra missioni diverse (laddove il previgente testo dell’articolo 23, comma 3, limitava tale facoltà all’interno di un singolo programma o fra programmi della stessa missione di spesa), fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale)[9];

§  le dotazioni finanziarie relative alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel Cronoprogramma dei pagamenti, novità importante rispetto al passato, restando anche in questo caso precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione orizzontale)[10].

b)    rifinanziate, definanziate e riprogrammate, per un periodo temporale anche pluriennale, le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi.

Tale disposizione, in sostanza, è finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio le variazioni di autorizzazioni legislative di spesa, sia di parte corrente che a carattere pluriennale in conto capitale, prima effettuate con le tabelle C, D ed E della legge di stabilità, ai sensi dell’ex articolo 11, comma 3, lettere d), e) ed f) della legge n. 196[11].

Il nuovo comma 3‑ter del citato articolo 23 prevede esplicita evidenza contabile delle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio, per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

Tali allegati sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

Pertanto le variazioni delle autorizzazioni legislative di spesa prima esposte nelle tabelle della legge di stabilità non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una evidenza contabile solo per finalità conoscitive in appositi allegati.

Con la riforma si è previsto, altresì, che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio possono essere disposte anche regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di bilancio dalle leggi vigenti (nuovo comma 3‑bis dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009).

 

Si segnala, inoltre, che a partire dal 2017, sarà prevista la possibilità di proporre rimodulazioni orizzontale, con la seconda sezione, anche per le autorizzazioni di spese pluriennali in conto capitale in relazione a quanto previsto nel cronoprogramma, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni. Tale facoltà è stata introdotta, in particolare, con l’articolo 2 del D.Lgs. n. 93/2016, che è intervenuto sull’articolo 30 della legge di contabilità, riformulando (con efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017) la disciplina degli stanziamenti riferibili alle leggi pluriennali di spesa ridefinendone i canoni della rimodulabilità nel triennio in gestione[12].

La facoltà di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza delle autorizzazioni pluriennali di spesa negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, è già stata prevista con il D.L. n. 95/2012 (comma 16, art. 6), in via sperimentale, con il fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto dal responsabile della gestione, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95, ed avvicinare, dunque, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento. Tale facoltà è stata prorogata fino all’esercizio 2017 dall’articolo 10, comma 8-ter, del D.L. n. 210/2015[13].

 

Si rammenta, infine, per completezza, che il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto maggiori ambiti di flessibilità anche nella fase gestionale del bilancio, con l'obiettivo di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti.

 

La flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dal nuovo comma 4 fino al comma 4-sexies dell'articolo 33 come riformulato dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 90/2016 – pur rimanendo limitata soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, con esclusione dei fattori legislativi – viene ora affidata direttamente al Ministro competente (in luogo del Ministro dell'economia), con proprio decreto da comunicare alla Corte dei conti, richiedendosi soltanto una verifica preventiva da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, e concessa anche con riferimento all'ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa rappresentato dalle azioni.

Al Ministro competente sono altresì riservate le proposte di variazioni compensative di sola cassa tra unità elementari di bilancio, da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti e rendere effettive le previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti, fatta eccezione per i pagamenti effettuati mediante l'emissione di ruoli di spesa fissa.

Al Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del ministro competente, è invece riservata la facoltà di disporre variazioni di bilancio inerenti gli stanziamenti di spesa iscritti nelle categorie dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi.

Si tratta, peraltro, in alcuni casi, della messa a regime di disposizioni di flessibilità già previste a legislazione vigente in deroga alla allora vigente normativa contabile, come nel caso delle variazioni compensative tra gli stanziamenti delle categorie economiche 2 e 21, già sperimentata nel 2014 e 2015 al fine di consentire alle Amministrazioni di razionalizzare la spesa per acquisto di beni e servizi e di prevenire la formazione di debiti fuori bilancio[14], ovvero delle variazioni compensative in termini di sola cassa, tutt'ora vigenti[15].

1.4. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   titoli, a secondo della loro natura:

-   titolo I:   entrate tributarie;

-   titolo II:  entrate extra-tributarie;

-   titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

-   titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, eventualmente ripartite in articoli (i quali, in analogia con quanto ora previsto per i capitoli, corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

Si ricorda che con il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 si è provveduto all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi di spesa che specifica ulteriormente la finalità della spesa rispetto a quella individuata in ciascun programma, ai sensi del nuovo articolo 25-bis, destinate a costituire, in prospettiva, le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio.

Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentati dai capitoli, secondo l’oggetto della spesa; i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale).

Durante tale periodo, i programmi di spesa saranno comunque presentati suddivisi in "azioni". Tale suddivisione riveste carattere meramente conoscitivo, ad integrazione di quella per capitoli.

Le azioni costituiranno le unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione soltanto in un secondo momento. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni - che presuppone un periodo di sperimentazione che prende avvio con riferimento all’esercizio 2017 - sarà valutato in base agli esiti di una Relazione predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei Conti, con riferimento all'efficacia delle azioni, che sarà presentata per la prima volta al Parlamento in sede di rendiconto 2017. Con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.

Le spese del bilancio dello Stato sono esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

1.5. La struttura della seconda sezione del disegno di legge di bilancio

La seconda sezione del disegno di legge di bilancio è costituita da:

§  lo stato di previsione dell’entrata;

§  gli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio;

§  il quadro generale riassuntivo, con riferimento al triennio.

 

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi, da aggiornare al momento dell’approvazione della legge di bilancio:

§  la nota integrativa al bilancio di previsione;

§  l'elenco delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti;

§  il riepilogo delle dotazioni di ogni programma;

§  il budget dei costi della relativa amministrazione.

 

La nota integrativa al bilancio di previsione contiene gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse. Per la spesa, la Nota integrativa – per la quale è stata superata l’articolazione in due sezioni, ai sensi del D.Lgs. n. 90/2016, con sostanziale conferma dei contenuti – espone:

§  le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l'amministrazione opera e le priorità politiche, in coerenza con quanto indicato nel Documento di economia e finanza (DEF) e nel D.P.C.M. relativo alla definizione degli obiettivi di spesa dei singoli Ministeri, di cui al nuovo articolo 22-bis;

§  il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle unità elementari di bilancio sottostanti, indicando, per ciascuna unità, le risorse finanziarie per il triennio di riferimento con riguardo alle categorie economiche di spesa, nonché i riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni;

§  il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma e formulati con riferimento a ciascuna unità elementare di bilancio, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi.

La revisione dei contenuti della Nota integrativa ha determinato la soppressione della scheda illustrativa dei programma e delle leggi che li finanziano.

Per ogni programma si fornisce l'elenco delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti distinti con riferimento alle voci del piano dei conti integrato di cui all’articolo 38-ter.

Il riepilogo delle dotazioni di ogni programma è illustrato secondo l'analisi economica e funzionale.

Infine il budget dei costi della relativa amministrazione[16] riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio.

Si rammenta che il comma 4-octies, dell'art. 33 della legge n. 196 del 2009 (aggiunto dall’art. 5, c. 1, lett. c), legge 163/2016) ha previsto  altresì l’aggiornamento del budget dei costi anche sulla base del disegno di legge di assestamento.

 

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso, cfr più dettaglio il paragrafo 2.6 del presente dossier.

Per evitare la sovrapposizione di informazioni, il D.Lgs. n. 90 ha eliminato, tra gli elementi informativi contenuti negli stati di previsione:

§  le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali;

§  la Relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza, che veniva presentata dal Ministro dello sviluppo economico ed allegata al disegno di legge del bilancio. Tali informazioni infatti, sono già contenute nell'analoga Relazione allegata al DEF, prevista dall'articolo 11, comma 7, della legge n. 196/2009, che viene presentata alle Camere dal Ministro dello sviluppo economico entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento.

 

Oltre al riordino degli elementi conoscitivi, con il D.Lgs. n. 90/2016 si è provveduto anche a snellire il processo di composizione e di definizione del bilancio, in particolare eliminando dal corpus del documento di bilancio le appendici relative alle amministrazioni autonome (Fondo edifici di culto e Archivi notarili), prima allegate ai Ministeri dell’interno e della giustizia, e scorporando dal disegno di legge di bilancio anche alcune relazioni che costituivano allegati delle Amministrazioni interessate, al fine di renderli documenti a se stanti, da presentare annualmente al Parlamento in concomitanza con la presentazione del disegno di legge del bilancio.

Si tratta dei seguenti allegati:

§  Relazione sui rapporti tra l'Italia e il Fondo monetario internazionale, prima ricompresa nell'ambito della Nota integrativa allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze;

§  Tabella dei cambi di finanziamento, prima allegata allo stato di previsione del Ministero degli affari esteri, per la quale è ora prevista la pubblicazione annuale sul sito web istituzionale del Ministro;

§  Relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi del Ministero della difesa, prima allegate all’omonimo Ministero;

§  Relazione sull'applicazione della normativa della circolazione in ambito internazionale e sull'attuazione della direttiva CEE e del relativo regolamento in Italia e negli Stati membri, prima allegata allo stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (I e II sezione) nel corso della discussione parlamentare;

§  l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (ex capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

1.6. Il bilancio di genere

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha integrato la legge n. 196/2009 con l’articolo 38-septies, che prevede l’avvio di una sperimentazione dell’adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito.

La norma prevede che la metodologia generale per la redazione di tale tipologia di bilancio dovrà essere definita tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo conto anche delle esperienze già adottate nei bilanci degli enti territoriali, da emanarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90[17].

Le amministrazioni centrali dello Stato devono fornire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) del Ministero dell'economia le informazioni necessarie, secondo gli schemi contabili, gli indicatori statistici e le modalità di rappresentazione stabilite dalla stessa Ragioneria. A tale scopo la norma richiama il D.Lgs. n. 150/2009 (articolo 10, comma 1, lettera b)), che ha richiesto alle amministrazioni pubbliche la redazione di un bilancio di genere nell’ambito della relazione annuale sulla performance, senza tuttavia specificare le metodologie e i contenuti di tale documento.

È prevista una relazione al Parlamento da parte del Ministro dell’economia e delle finanze sulla sperimentazione e, successivamente, sugli esiti dell’adozione definitiva del bilancio di genere.


 

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2017-2019

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2017 e il bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019 (A.C.4127 - A.S.2611) è predisposto in coerenza con le disposizioni della legge n. 196/2009, come modificate dalla legge n. 163 del 2016 e dai decreti legislativi n. 90 e n. 93 del 2016.

A seguito della riforma, il bilancio dello Stato è ora presentato integrando fin dall’inizio le risorse già disponibili in bilancio a legislazione vigente per il triennio di previsione con gli effetti delle modifiche proposte alla legislazione vigente dal medesimo disegno di legge di bilancio, sia con la prima che con la seconda sezione. Di conseguenza, è stata modificata la modalità di rappresentazione dei dati contabili nei prospetti deliberativi per unità di voto, al fine di dare evidenza contabile alla manovra complessivamente operata, per effetto delle innovazioni normative della Sezione I e delle facoltà esercitabili con la Sezione II.

In particolare, i prospetti deliberativi della seconda sezione riportano:

§  le previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente, includendo in essa le rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali ed orizzontali) proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio per finalità di efficientamento della spesa;

§  le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa da disporre con la Sezione I;

§  gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.

Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.

 

Ai sensi dell’articolo 21 della legge di contabilità pubblica, e sulla base delle indicazioni fornite con la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 20 del 23 giugno 2016[18], il disegno di legge di bilancio è impostato secondo la struttura contabile per missioni e programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

Il disegno di legge di bilancio 2017-2019 conferma la struttura prevista già per l’esercizio 2016, con 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 175 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare.

Con il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato tramite il decreto legislativo del 12 maggio 2016, n. 90, sono state introdotte alcune rilevanti innovazioni a questo assetto tramite una profonda revisione delle missioni e dei programmi, l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità e l’individuazione delle azioni[19] quali aggregati di bilancio sottostanti i programmi di spesa. Di conseguenza, il disegno di legge di bilancio 2017-2019, pur confermando in 34 il numero delle missioni, presenta rilevanti modifiche nell’articolazione dei contenuti rispetto alla legge di bilancio 2016. Sono individuati 17 nuovi programmi mentre sono stati soppressi 24 programmi precedenti, portando le unità di voto complessivamente da 182 a 175.

 

Di seguito si fornisce prima un'analisi della formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente (2.1), si passa poi a illustrare le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza, del bilancio integrato distinguendo in dettaglio l'analisi delle entrate e delle spese (2.2), viene poi fornita un'illustrazione delle spese finali per Missioni, con l'obiettivo di porre a confronto i dati della legislazione vigente 2017 e con quelli del bilancio assestato 2016 (2.3), nel paragrafo 2.4 si fornisce un'analisi delle spese finali per Ministero, il paragrafo successivo è dedicato all'analisi delle modifiche apportate con la Sezione II    e, infine, si fornisce una disamina del "Rapporto annuale sulle spese fiscali" (2.6).

2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente

L’evoluzione degli aggregati di bilancio formati sulla base della legislazione vigente, per il triennio di previsione, sconta gli interventi di contenimento della spesa operati negli esercizi precedenti, gli effetti dei provvedimenti disposti dal Governo nel corso del 2016, nonché gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni proposte dalle amministrazioni sulla base della flessibilità.

 

Relativamente alle misure adottate nel corso del 2016, con effetti rilevanti sulle previsioni per il triennio 2017-2019, la Relazione illustrativa del disegno di legge evidenzia in particolare:

§  le disposizioni relative al settore bancario (D.L. n. 18/2016 “Decreto Banche” e D.L. n. 59/2016 “Decreto recupero crediti).
La Relazione illustrativa ricorda le
misure concernenti la riforma delle banche di credito cooperativo, la garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze, il regime fiscale relativo alle procedure di crisi e la gestione collettiva del risparmio;

§  i provvedimenti in ambito sociale (legge n. 112/2016).

La Relazione illustrativa sottolinea, in particolare, l’istituzione di un fondo per l’assistenza a persone con disabilità grave prive del sostegno familiare, le cui modalità di erogazione saranno definite dalle regioni;

§  i provvedimenti nel settore della difesa (D.L. n. 67/2016 “Decreto missioni di pace”).
In particolare, si sottolinea la proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia; la proroga dell’impiego delle forze armate, con incrementi di personale, ai fini della sicurezza connessa allo svolgimento del Giubileo straordinario; l’incremento dell’organico e dell’ammodernamento dei mezzi a disposizione del corpo nazionale dei Vigili del Fuoco;

§  le misure a sostegno degli enti territoriali (D.L. n. 113/2016).
La Relazione ricorda le misure atte a favorire i comuni, le province e le città metropolitane che nell’anno 2015 non abbiano rispettato il patto di stabilità interno, gli enti in dissesto e degli enti locali impegnati in misure di razionalizzazione dei costi e degli organismi.

 

Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente sono inoltre comprensive delle rimodulazioni compensative proposte dalle Amministrazioni sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente, di cui all’articolo 23, comma 3, lettera a), della legge di contabilità.

Laddove le rimodulazioni compensative riguardano dotazioni finanziarie riconducibili al fattore legislativo, la normativa ne prevede apposita evidenza contabile.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2017 sono presenti, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, gli allegati che espongono le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio, distintamente, per le rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per le rimodulazioni per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma).

Si rileva che la flessibilità a valere sulle spese rimodulabili riconducibili a fattori legislativi è stata esercitata in misura contenuta e soltanto da alcuni Ministeri (Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’ambiente e della tutela del mare e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) con variazioni concentrate su pochi capitoli di bilancio.

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ovvero tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi) effettuate in uno specifico anno, hanno modificato la legislazione vigente soprattutto nel 2017, con una riallocazione complessiva della spesa pari a 440 milioni di euro che ha interessato sostanzialmente unicamente il Ministero dell’economia e delle finanze. Per il 2018 ed il 2019 le rimodulazioni sono state più contenute (circa 100 milioni) ed hanno riguardato anche in questo caso in prevalenza il Ministero dell’economia e delle finanze.

Tabella 1 - Rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi

 (importi in milioni di euro)

ECONOMIA E FINANZE

Mis/Pro

2017

2018

2019

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

2 Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (3)

2.4 Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria (3.6)

DLG n. 56/2000 art 13 co 3
Attribuzione gettito IRAP regioni a statuto ordinario
(Cap-pg: 2701/1)

1.660

-340

900

-

-

-

DLG n. 446/1997 art. 39 co 3
Minori entrate dell’Irap
(Cap-pg: 2701/1)

340

340

100

-

-

-

3 L'Italia in Europa e nel mondo (4)

3.1 Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE (4.10)

L n. 183/1987
Coordinamento politiche riguardanti l’appar­tenenza italiana alle comunità europee e adeguamento dell’ordinamento interno alle politiche comunitarie
(Cap-pg: 7493/1)

4.750

-100

4.650

-100

2.700

-100

LS n. 208/2015 art.1 co 183
Incremento dotazione del Fondo per il recepimento della normative europea
(Cap-pg: 2816/1)

200

100

200

100

200

100

 

AMBIENTE E TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE*

Mis/Pro

2017

2018

2019

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

1. Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente (18)

1.4 Coordinamento generale, informazione e comunicazione (18.11)

LF. n. 266/2005 art. 1 co 20
Fondo da ripartire in corso di gestione per eventuali maggiori esigenze di spesa
(Cap-pg: 1335/1)

-

-0,2

0,2

-

0,2

-

L. n. 179/2002 art. 6 comma 1
Programma strategico di comunicazione ambientale
(Cap-pg: 1083/1)

0,3

0,2

0,2

-

0,2

-

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.S. 2611 – Tomo II). *In tabella non sono esposte le voci corrispondenti a rimodulazioni compensative inferiori a 0,1 milioni di euro.

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ovvero tra esercizi finanziari diversi, sono state adottate anch’esse in casi molto limitati, ed hanno interessato unicamente gli stanziamenti in conto capitale al fine di avvicinare la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alle effettive esigenze di cassa) ed evitare, così la formazione dei residui passivi. Le rimodulazioni orizzontali hanno portato ad una revisione pluriennale degli stanziamenti che ha riallocato la spesa dal 2017 (circa -530 milioni) ad altri esercizi finanziari, ed in particolare al 2018 (+443 milioni). Anche in questo caso soltanto due ministeri si sono avvalsi di tale forma di flessibilità (MEF e MIT).

Tabella 2 - Rimodulazioni compensative di spese per adeguamento al piano finanziario

 (importi in milioni di euro)

ECONOMIA E FINANZE

Mis/Pro

2017

2018

2019

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

9 Infrastrutture pubbliche e logistica (14)

9.1 Opere pubbliche e infrastrutture (14.8)

L n. 448/1998 co 1 punto C

Edilizia sanitaria pubblica

(Cap-pg: 7464/1)

200

-100

800

100

869

-

DL. n. 66/2014 art 49 co 2 punto D

Somme destinate al ripiano dei debiti nei confronti degli enti territoriali

(Cap-pg: 7464/1)

50

-471,2

340

340

131,2

131,2

 

TRASPORTI

Mis/Pro

2017

2018

2019

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

BLV

di cui rimod.

1. Infrastrutture pubbliche e logistica (14)

1.1 Sistemi stradali, autostradali e intermodali (14.11)

DL. 69/2013 art 18 co 2 punto 3

Programma ponti e gallerie stradali

(Cap-pg: 7002/6)

90

30

121

20

110

-50

1.2 Sistemi idrici, idraulici ed elettrici (14.5)

DL n. 133/2014 art 3 co 2 punto A/bis

Completamento sistema idrico Basento- Bradano settore G

(Cap-pg: 7249/1)

22

12

33

-12

-

-

2. Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto (13)

2.4 Sistemi ferroviari, sviluppo e sicurezza del trasporto ferroviario (13.5)

LS n. 208/2015, art. 1, co. 654 punto 2

Compensazione oneri per l’espletamento dei servizi ferroviari di autostrada ferroviaria alpina effettuati attraverso il valico tra Italia e Francia, in particolare il Frejus

(Cap-pg: 7290/3)

-

-

10

-5*

10

-5*

* + 10 milioni al 2020 e successivi

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.S. 2611 – Tomo II)

2.1.1 Il quadro generale riassuntivo a legislazione vigente

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi per gli anni 2017-2019:

Tabella 3 - Previsioni a legislazione vigente 2017-2019 al lordo delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA

 (valori in milioni di euro)

 

2017

2018

2019

 

Competenza

Cassa

Competenza

Cassa

Competenza

Cassa

Entrate finali
- di cui entrate tributarie

573.553
500.952

528.770
473.087

582.135
511.162

537.784
483.645

592.242
522.704

547.894
495.187

Spese finali

597.142

617.034

598.750

607.025

594.600

600.357

Saldo netto da finanziare

-23.589

-88.265

-16.615

-69.241

-2.358

-52.462

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.C. 4127 – Tomo I, pag. 22-23)

Per il 2017, a legislazione vigente, il saldo netto da finanziare - corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali – presenta un disavanzo di 23,6 miliardi di euro, in miglioramento sia rispetto alla previsione del bilancio 2016 (che indicava un SNF pari a 38,4 miliardi) che rispetto al dato assestato (39,8 miliardi) (cfr. la tabella successiva).

Nel successivo biennio, per effetto dell’incremento atteso delle entrate tributarie nel corso del triennio (da 500,9 a 522,7 miliardi nel 2019, dovuto in larga parte al favorevole andamento delle variabili macroeconomiche, nonché agli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi approvati in corso d’anno) si evidenzia un ulteriore miglioramento del saldo netto da finanziare, che si attesta a 16,6 miliardi di euro nel 2018 e a circa 2,4 miliardi nel 2019.

Le spese finali evidenziano, invece, una decrescita nel triennio, dai 597,1 miliardi del 2017 ai 594,6 miliardi del 2019.

 

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare, mostra un disavanzo pari a 88,3 miliardi di euro nel 2017, a 69,2 miliardi nel 2018 e a 52,5 miliardi nel 2019.

La differenza rispetto al corrispondente valore in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti incassi. In particolare, la differenza tra i due saldi, pari a circa 64,7 miliardi nel 2017, risulta attribuibile per circa 45 miliardi alle entrate finali, ed in particolare agli scostamenti tra quanto si prevede di accertare e quanto si prevede di incassare. Dal lato delle spese si registra una maggiore dotazione cassa per circa 20 miliardi nelle spese finali.

 

Si segnala che in applicazione della riforma della legge di contabilità, le voci di entrata e di spesa relative alle regolazioni contabili e debitorie sono incluse nei saldi del bilancio dello Stato (innovando rispetto a quanto previsto nei precedenti esercizi finanziari, in cui i dati erano presentati sia al netto che al lordo delle regolazioni[20]).

Tali voci trovano esplicitazione, ai fini del raccordo con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di bilancio.

 

Con il termine “regolazione di bilancio” si intende un’operazione volta a far emergere contabilmente partite di entrata e/o di spesa che altrimenti non troverebbero rappresentazione in bilancio (nel rispetto dei principi dell’unità, dell’annualità, dell’integrità e dell’universalità del bilancio) o a depurare il bilancio di partite contabili che, sebbene registrate nell’esercizio, hanno già manifestato i propri effetti economici in anni precedenti. Il “regolare”, dunque, è inteso nel senso di far sì che il bilancio dia contezza, sia pure con sfasamenti temporali, di tutti i fenomeni gestionali, nel rispetto dei principi a cui tale documento si deve uniformare.

Nell’ambito delle regolazioni di bilancio è possibile distinguere le regolazioni contabili dalle regolazioni debitorie.

Le regolazioni contabili sono delle partite di entrata e di spesa iscritte nel bilancio dello Stato con la finalità di dare rappresentazione a fenomeni finanziari che altrimenti non verrebbero considerati nella loro interezza. Si tratta, in altre, parole di “variazioni contabili” apportate a voci di entrata e di uscita con la finalità di consentire una rappresentazione integrale dei fenomeni rilevati.

Per regolazione debitoria si intende l’iscrizione in bilancio di una partita contabile di spesa per il pagamento di operazioni che, in termini di competenza economica, hanno già prodotto i loro effetti in esercizi precedenti a quello in cui viene disposto lo stanziamento in bilancio. In genere, la mancata iscrizione della spesa nell’esercizio di competenza dipende dal fatto che per esso non si disponeva delle necessarie informazioni per poter essere correttamente stimata e valutata. Rientrano tra queste il ripiano dei disavanzi delle aziende sanitarie, gli accantonamenti al fondo globale per provvedere all’estinzione di debiti pregressi o ai pagamenti derivanti da sentenze di organi giurisdizionali nazionali e comunitari, ecc..

2.2. Le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza, del bilancio integrato

A seguito dell’unificazione della legge di bilancio e della legge di stabilità in un unico provvedimento, il bilancio dello Stato è presentato - a differenza di quanto accadeva nei precedenti esercizi finanziari - integrando le risorse già disponibili in bilancio a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte alla legislazione vigente dal disegno di legge di bilancio, sia con la prima che con la seconda sezione (c.d. bilancio integrato).

Questa integrazione, sottolinea la relazione illustrativa, consente di riportare l’attenzione del Parlamento e della collettività sulle priorità dell’intervento pubblico, valutando allo stesso momento i programmi di spesa nuovi e quelli già esistenti in un quadro di vincoli definito dal complesso delle risorse disponibili e dagli obiettivi programmatici indicati nei documenti di programmazione.

Le previsioni di entrata e di spesa del disegno di legge di bilancio 2017-2019 ricomprendono dunque in sé gli effetti finanziari della manovra impostata dal Governo per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica con il disegno di legge di bilancio medesimo.

La manovra disposta con il disegno di legge di bilancio in esame si compone, come già più volte ricordato, delle modifiche e innovazioni normative della prima sezione e dei rifinanziamenti, definanziamenti e delle riprogrammazioni contenute nella seconda sezione.

Concorrono inoltre al conseguimento degli obiettivi finanziari e al finanziamento degli interventi disposti con la presente manovra, si ricorda, le disposizioni del D.L. n. 193 del 2016 recante misure in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (cd. decreto fiscale).

 

L'analisi ingloba anche gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche alla prima e alla seconda sezione approvate in prima lettura presso l'altro ramo del Parlamento.

 

Nella tabella seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2016 e le previsioni del disegno di legge di bilancio “integrato” per il 2017 e per il biennio successivo.


 

Tabella 4 - Previsioni entrate e spese integrate 2017-2019

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Bilancio 2016

Assestato

Bilancio integrato 2017

Diff.

Bilancio integrato

Bilancio integrato

2016

bil 2017/
ass 2016

2018

2019

Entrate finali

567.417

565.971

567.953

1.982

585.983

596.836

Tributarie

491.750

487.606

493.116

5.510

514.913

527.125

Extratributarie

72.493

75.190

72.326

-2.864

65.566

67.212

Entrate per alienazione e ammort. beni patrimoniali

3.174

3.175

2.511

-664

2.504

2.499

Spese finali

605.828

605.775

606.552

777

613.232

605.464

Spese correnti

565.870

564.896

565.457

561

566.486

564.310

- Interessi

84.157

79.481

79.287

-194

78.694

76.835

- Spese correnti netto interessi

481.713

485.415

486.170

755

487.792

487.475

Spese conto capitale

39.957

40.880

41.095

215

46.745

41.153

Rimborso prestiti

218.485

215.472

254.496

39.024

227.236

240.899

Saldo netto da finanziare

-38.411

-39.805

-38.599

1.206

-27.249

-8.627

Risparmio pubblico

-1.627

-2.101

-15

2.086

16.993

30.027

Avanzo primario

       45.746

       39.676

       40.688

1.012

       51.445

       68.208

Ricorso al mercato

-256.896

-255.277

-293.095

-37.818

-254.484

-249.527

Fonte: ddl di bilancio 2017-2019 (A.S. 2611 – Tomo I, pag. 10) e NTI al ddl di bilancio.

 

Il disegno di legge di bilancio in esame fissa l’indebitamento netto nominale – come ricorda la relazione illustrativa di accompagnamento al testo iniziale - a un livello pari al -2,3 per cento del PIL nel 2017, al -1,2 per cento del PIL per il 2018 e a -0,2 per cento del PIL per il 2019.

In coerenza con gli obiettivi programmatici di deficit, il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato è determinato nel limite massimo di -38,6 miliardi nel 2017, -27,2 miliardi nel 2018 e -8,6 miliardi nel 2019, in termini di competenza.

In termini di competenza, i provvedimenti della manovra (disegno di legge di bilancio e decreto fiscale) comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare rispetto alla legislazione vigente (cfr. par. 2.1) di oltre 15 miliardi nel 2017 (38,6 vs 23,6 miliardi di euro), di 10,6 miliardi nel 2018 (27,2 vs 16,6 miliardi di euro) e di 6,3 miliardi nel 2019 (8,6 vs 2,3 miliardi di euro).

Ciò è dovuto all'effetto delle disposizioni adottate di cui di seguito si fornisce una sintetica illustrazione in termini di aggregati.

Da un lato si registra una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente per un importo pari a circa 5,6 miliardi nel 2017 (da 573,6 miliardi a legislazione vigente a circa 568 miliardi). Per gli anni successivi, si prevede invece un incremento delle entrate finali di circa 3,9 miliardi nel 2018 e di 4,6 miliardi nel 2019.

Dall'altro lato, le spese finali, invece, sono attese in aumento rispetto all’andamento tendenziale a legislazione vigente, per circa 9,5 miliardi nel 2017 (da 597,1 miliardi a legislazione vigente a 606,6 miliardi), di 14,5 miliardi nel 2018 (da 598,8 a 613,2 miliardi) e di 10,9 miliardi nel 2019 (da 594,6 a 605,5 miliardi).

Rispetto al bilancio assestato 2016, tutti i saldi del bilancio integrato evidenziano un miglioramento.

Il disegno di legge di bilancio integrato espone un livello di saldo netto da finanziare per il 2017 in leggera riduzione rispetto al saldo assestato del 2016, di circa 1,2 miliardi di euro. Anche il risparmio pubblico e l’avanzo primario registrano nel 2017 un miglioramento dell’ordine di 2 miliardi il primo e di circa 1 miliardo il secondo.

Il bilancio integrato evidenzia poi un progressivo aumento nel biennio 2018-2019 del risparmio pubblico e dell’avanzo primario, i dati 2019 registrano un miglioramento rispetto al 2017 di circa 30 miliardi di euro.

L’andamento così positivo dei due saldi beneficia, in particolare, di un progressivo incremento nel triennio delle entrate che, integrate con gli effetti finanziari della Sezione I del disegno di legge di bilancio, passano dai 566 miliardi del dato assestato del 2016 ai 568 miliardi del 2017 a 586 miliardi nel 2018, 597 miliardi nel 2019.

L’incremento delle entrate che si registra nel 2017 rispetto al 2016 è tuttavia interamente riconducibile all’evoluzione prevista a legislazione vigente; un contributo positivo, seppure modesto, è riconducibile anche agli effetti della manovra negli anni successivi, come risulta dalla tabella successiva.

2.2.1 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate, la Relazione tecnica al disegno di legge di bilancio indica i criteri in base ai quali sono state elaborate le previsioni aggiornate per il triennio 2017-2019. Tali previsioni, con riferimento in particolare alle entrate tributarie, risultano in linea con quelle tendenziali contenute nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2016.

Tabella 5 - Entrate finali. Previsioni 2017-2019

 (valori in milioni di euro)

 

2017