Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Enti locali: ordinamento e funzioni - II edizione
Serie: Documentazione e ricerche    Numero: 181
Data: 29/04/2016
Descrittori:
ENTI LOCALI     
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni

 

Camera dei deputati

XVII LEGISLATURA

 

SERVIZIO STUDI

 

Documentazione e ricerche

Enti locali: ordinamento e funzioni

 

 

 

 

 

 

n. 181

II edizione

29 aprile 2016

 


Il dossier è stato coordinato dal Servizio Studi - Dipartimento Istituzioni

( 066760-3855/066760-9475– * st_istituzioni@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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INDICE

Premessa                                                                          1

Parte prima: Ordinamento

Il Comune                                                                                         5

§  Lo statuto                                                                                         5

§  Gli organi di governo: sindaco, consiglio comunale e giunta comunale    8

§  Le circoscrizioni di decentramento comunale                                      14

§  Le funzioni del comune                                                                    17

§  La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali: le unioni di comuni e le convenzioni                                                                   20

§  Le fusioni di comuni                                                                        28

§  Le comunità montane                                                                      36

Roma Capitale                                                                                 40

§  Roma capitale                                                                                  40

Le Città metropolitane                                                                    46

§  Le novità della legge n. 56/2014                                                        46

§  Il territorio                                                                                      47

§  Gli organi                                                                                       48

§  Il sistema elettorale                                                                          49

§  Lo statuto                                                                                       51

§  Il bilancio                                                                                       52

§  Le funzioni                                                                                     52

§  La prima istituzione delle città metropolitane                                       54

§  La città metropolitana di Roma capitale                                              56

Le province                                                                                     57

§  Gli organi                                                                                       58

§  Le funzioni                                                                                     60

§  Le province montane                                                                       61

§  La prima costituzione dei nuovi organi provinciali                               61

§  Il trasferimento delle funzioni provinciali                                            62

Gli enti locali e la partecipazione all’Unione Europea                  67

Il personale degli enti locali                                                           75

§  I Segretari comunali e provinciali                                                       75

§  I dirigenti                                                                                        80

§  Il personale                                                                                     85

La finanza locale                                                                             91

§  I fondi per il finanziamento degli enti locali                                        91

§  L’autonomia impositiva degli enti locali                                            101

§  Le entrate extra-tributarie locali                                                        112

§  Il patrimonio                                                                                 115

§  Le regole di bilancio                                                                       119

§  Le società a partecipazione pubblica locale                                        136

§  Il sistema dei controlli interni ed esterni sugli enti locali                      142

Parte seconda: Funzioni

Le funzioni di amministrazione generale                                     153

§  I servizi relativi all’organizzazione amministrativa                               153

§  I servizi demografici: anagrafe, stato civile, cittadinanza                      156

§  I servizi elettorali                                                                            160

§  Gli appalti di forniture e servizi                                                        164

I servizi pubblici locali                                                                  166

§  I servizi pubblici locali                                                                    166

§  I trasporti pubblici locali                                                                 172

§  I servizi energetici: energia elettrica, gas                                            177

§  Le farmacie comunali                                                                     184

§  L’assistenza scolastica                                                                     189

§  I servizi e le opere cimiteriali                                                           193

Le funzioni in ambito sociale, sanitario, culturale e sportivo     196

§  La sicurezza sociale                                                                        196

§  L’immigrazione e l’asilo                                                                  213

§  Il Servizio sanitario nazionale                                                           217

§  La scuola                                                                                      225

§  I beni e le attività culturali                                                               230

§  Le attività e gli impianti per lo spettacolo e lo sport                            234

§  L’edilizia residenziale pubblica                                                         237

Il sostegno alle attività economiche                                             243

§  Lo sportello unico per le attività produttive-SUAP                             243

§  Il commercio                                                                                 248

§  La disciplina degli esercizi pubblici                                                   256

§  Il turismo                                                                                      260

Il governo del territorio e la tutela dell’ambiente                         266

§  Urbanistica e pianificazione territoriale                                              266

§  La tutela e la valorizzazione del paesaggio                                         271

§  La tutela e la valorizzazione dell’ambiente, del territorio e del mare      275

§  La tutela delle acque dall’inquinamento e la gestione delle risorse idriche 281

§  La gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti                                          286

La sicurezza                                                                                   291

§  La polizia municipale e provinciale                                                   291

§  La protezione civile                                                                        296

§  Viabilità e sicurezza stradale                                                            299

§  La sicurezza urbana                                                                        301

 

 


Premessa

 

 

 

Il presente dossier si propone di fornire un quadro generale della normativa vigente in materia di ordinamento e funzioni degli enti locali.

 

Con il simbolo  sono ripercorsi i principali interventi normativi che hanno riguardato la materia di riferimento.

 

Con il simbolo  viene dato conto dei più recenti interventi legislativi intervenuti.

 


Parte prima: Ordinamento

 


Il Comune

Lo statuto

L’articolo 114, comma secondo, della Costituzione riconosce i comuni quali enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Lo statuto è adottato dal Consiglio comunale e detta i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare.

Nel rispetto dei principi stabiliti dalle norme statutarie, l’organizzazione dei comuni è specificamente disciplinata dai regolamenti.

 

 

 

 

Solo con la riforma del Titolo V ad opera della legge cost. n. 3/2001, l’autonomia statutaria degli enti locali trova un riconoscimento nella Carta fondamentale ed incontra il proprio limite solo nei principi della Costituzione, superando la precedente impostazione in base alla quale tale autonomia era prevista esclusivamente nell’ambito di una legge ordinaria, ai cui principi, peraltro, risultava sottoposta (come previsto dall’art. 6, D.Lgs. n. 267/2000). Ne deriva che gli enti locali, al pari delle regioni, sono liberi di darsi il proprio ordinamento, con esclusione di qualsiasi ingerenza esterna, a meno che essa non sia consentita dalla Costituzione.

In attuazione dell’articolo 114 Cost., la legge 5 giugno 2003, n. 131 prevede che lo statuto stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare, nel rispetto di quanto stabilito dall’art. 117, secondo comma, lett. p), Cost. che riserva alla competenza esclusiva statale la disciplina relativa alla legislazione elettorale, agli organi di governo e alle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (art. 4, co. 2). Inoltre, la legge citata demanda allo statuto il compito di stabilire, non più le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente bensì i principi regolatori in materia, lasciando poi la concreta attuazione alla potestà regolamentare dell’ente locale, nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto previsto dagli artt. 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione.

La disciplina più dettagliata dei contenuti dello statuto è contenuta nel D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL). Accanto ad una competenza generale dello statuto (i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente), vi è, infatti, una competenza particolare, che consiste in quegli elementi o materie che debbono o possono essere disciplinate nello statuto. Al contempo è possibile distinguere tra un contenuto necessario e contenuto facoltativo dello statuto. Quello obbligatorio deriva da precise disposizioni di legge che fanno riferimento alla necessità che lo statuto disponga nella materia e riguardano l’organizzazione dell’ente, le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, le attribuzioni degli organi, l'ordinamento degli uffici, la gestione dei servizi pubblici locali, la collaborazione fra gli enti locali, gli istituti di partecipazione, l'accesso dei cittadini agli atti dell'ente, il decentramento. rappresentato da quelle materie che necessariamente debbono essere disciplinate e contenute necessariamente nello statuto. Il contenuto facoltativo riguarda quegli elementi che la legge ha lasciato come opzione al normatore statutario locale: in questi casi, lo statuto ha la facoltà di prevedere o meno determinate materie. Tale contenuto, nella prassi si è rivelato molto limitato.

Ai sensi dell’art. 6 TUEL, lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio. Prevede, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente, le forme di collaborazione fra Comuni e Province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal testo unico.

Per quanto concerne le modalità per l’adozione dello Statuto: la competenza alla deliberazione è demandata al Consiglio comunali con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Nel caso in cui la maggioranza prescritta non venga raggiunta, la votazione deve essere ripetuta in sedute successive da tenersi entro 30 giorni: lo statuto sarà approvato se ottiene il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri (art. 6, co. 4, TUEL). La stessa procedura è richiesta per le modifiche da apportare allo statuto, nonché in caso di abrogazione totale o sostituzione dello stesso.

L'art. 6, comma 5, del TUEL prevede l'invio degli statuti comunali al Ministero dell’interno che cura la raccolta degli statuti, la conservazione ed anche la pubblicità attraverso il sito internet.

 

La legge n. 215/2012 (parità di genere negli enti locali) ha riformulato il comma 3 dell’art. 6 TUEL stabilendo che lo statuto detta norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna, e per garantire (non solo promuovere) la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non elettivi del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti, con l’obbligo di adeguare gli statuti e i regolamenti entro il 31 dicembre 2012.

 


 

Gli organi di governo: sindaco, consiglio comunale e giunta comunale

Ai sensi del Testo unico degli enti locali, gli organi di governo del comune sono: il consiglio, la giunta e il sindaco.

Il consiglio comunale è eletto da tutti i cittadini residenti nel comune con più di 18 anni. La sua composizione varia a seconda della dimensione demografica del comune. Il consiglio esercita poteri normativi, di indirizzo e di controllo della giunta.

La giunta rappresenta l’esecutivo del comune, è composta da un numero di assessori variabile a seconda della dimensione demografica del comune, nominati dal sindaco. La giunta ha poteri amministrativi ed è presieduta dal sindaco.

Il sindaco, eletto a suffragio universale, rappresenta il comune, ne firma gli atti ed è a capo dell’amministrazione. Egli nomina gli assessori, nonché i rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni e presiede la giunta. La legge gli attribuisce numerose funzioni in qualità di ufficiale del Governo.

Il sindaco ed il consiglio comunale durano in carica per un periodo di cinque anni.

 

 

 

 

Le disposizioni degli organi di governo del comune sono contenute nel Titolo III della Parte Prima del TUEL.

Il consiglio comunale è organo elettivo al quale sono attribuiti poteri normativi e di controllo della giunta. La composizione del consiglio è stabilita dall’art. 37 TUEL in numero diverso a seconda della popolazione dei comuni, suddivisi in otto classi demografiche. Tale disciplina è stata fortemente incisa dalla legge finanziaria per il 2010 (art. 2, commi 183-187 L. 191/2009), che ha disposto la riduzione del 20 per cento dei consiglieri comunali. Si veda la circolare del Ministero dell’interno del 18 febbraio 2011, n. 2915, che riporta la composizione dei consigli comunali per fasce demografiche, nella previsione dell’art. 37 del TUEL e quella conseguente alla riduzione apportata nel 2011.

Sulla materia, è intervenuta una ulteriore modifica ad opera della legge n. 56/2014 (art. 1, co. 135, che ha modificato l’art. 16, co. 17, D.L. 138/2011), che ha aumentato il numero di consiglieri e assessori nei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti rispetto alla precedente disciplina, suddividendo tali comuni in nuove fasce demografiche: 10 consiglieri e numero massimo di 2 assessori nei comuni fino a 3.000 abitanti, 12 consiglieri e numero massimo di 4 assessori nei comuni con popolazione tra 3.001 e 10.000 abitanti.

Il Consiglio comunale, come accennato, è l’organo di indirizzo e controllo: ha competenza sugli atti fondamentali, tra i quali lo statuto (art. 42 TUEL), può istituire commissioni d’indagine e, a maggioranza assoluta, può approvare una mozione di sfiducia che fa cessare dalla carica il sindaco, determinando di conseguenza lo scioglimento del Consiglio stesso (art. 52 TUEL). I consigli comunali vengono sciolti, altresì, in presenza di una delle condizioni stabilite dall’art. 141 TUEL (mancata approvazione del bilancio o del rendi conto di gestione; mancata adozione degli strumenti urbanistici generali, impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco, ecc.) e dall’art. 143 TUEL (infiltrazione e condizionamenti di tipo mafioso). L’art. 6 del decreto legislativo n. 149/2011 (c.d. decreto premi e sanzioni), ha introdotto, al comma 2, una ipotesi di scioglimento del consiglio in caso di dissesto finanziario dell’ente.

 

La giunta è composta dal sindaco e dagli assessori, nominati dal sindaco. Il numero degli assessori è stabilito dagli statuti e non deve essere superiore, in seguito alle modifiche introdotte con la L. 191/2009, ad un quarto (prima era un terzo), arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali, computando a tale fine il sindaco, e comunque non può essere superiore a dodici unità (art. 47, co. 1, TUEL). Il numero degli assessori è stabilito dallo statuto dell’ente, che può indicare un numero fisso o un numero massimo, nel rispetto dei limiti anzidetti (art. 47, co. 2, TUEL). La legge n. 56/2014 ha sancito che nelle giunte comunali, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 per cento, ad eccezione dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti. Nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti la carica di assessore è incompatibile con quella di consigliere (art. 64 TUEL).

La giunta collabora con il sindaco nell’attuazione degli indirizzi del Consiglio, svolge attività propositive e di impulso nei confronti del medesimo cui riferisce annualmente sulla propria attività. La giunta opera attraverso deliberazioni collegiali, adotta inoltre i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.

 

Il sindaco, eletto a suffragio universale direttamente dai cittadini, è il capo dell’amministrazione comunale, membro del consiglio comunale e nomina i componenti della giunta. Dura in carica 5 anni. Chi ha ricoperto la carica di sindaco per due mandati consecutivi non è immediatamente rieleggibile alle medesime cariche, a meno che uno dei due mandati precedenti abbia avuto durata inferiore a 2 anni 6 mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie (art. 51 TUEL). La legge n. 56/2014 ha abolito il divieto del terzo mandato consecutivo per i sindaci dei comuni fino a 3.000 abitanti. È comunque posto il limite massimo di tre mandati consecutivi.

Il sindaco rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta, nonché il consiglio quando non è previsto il presidente del consiglio, e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Esercita tutte le funzioni attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintende altresì all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune (art. 50 TUEL).

Il sindaco opera sia come rappresentante e capo dell’amministrazione locale, sia come organo del Governo sul territorio. Nella veste di ufficiale di Governo, il sindaco gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica (art. 14 TUEL). Ai sensi dell’art. 54 TUEL, il sindaco, sempre nella sua funzione di ufficiale di Governo: emana atti in materia di ordine e sicurezza pubblica, svolge funzioni in materia di polizia giudiziaria, vigila sulla sicurezza e l’ordine pubblico, adotta ordinanze contingibili ed urgenti in caso di pericolo per l’incolumità dei cittadini, in caso di emergenza (traffico e/o inquinamento) ordina la modifica degli orari di uffici e servizi, pubblici o privati. Ulteriori funzioni del sindaco quale ufficiale di Governo sono stabilite dalle norme di settore.

Tra le novità più recenti, si segnala l’introduzione dell’obbligo in capo al sindaco di trasmettere ogni sei mesi alla Corte dei conti un referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni (art. 3, co. 1, lett. e), D.L. n. 174/2012), nonché l’introduzione della relazione di fine mandato (art. 4, D.lgs. n. 149/2011, come succ. mod.)che contiene la descrizione dettagliata delle principali attività normative e amministrative svolte durante il mandato con riferimento ai dati relativi alla gestione finanziaria ed economica. Inoltre, il D.L. n. 138/2011 ha stabilito l’incompatibilità della carica di parlamentare e delle cariche di governo nei confronti di qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali con popolazione superiore a 5.000 abitanti (art. 13, comma 3).

 

Per quanto concerne il sistema elettorale degli organi comunali, le elezioni del sindaco e del consiglio comunale si svolgono contestualmente con sistema elettorale che varia a seconda della popolazione del comune.

Ai sensi dell’articolo 71 TUEL, nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti il sindaco ed il consiglio comunale sono eletti con sistema maggioritario sulla base di liste concorrenti nell’intero territorio del comune. Le liste sono composte di candidati in numero non superiore ai consiglieri da eleggere e non inferiore a tre quarti di quel numero. Ciascuna lista esprime anche un candidato capolista che è candidato alla carica di sindaco. Non sono consentiti apparentamenti o collegamenti: ciascuna lista esprime il proprio candidato alla carica di sindaco. L’elettore dispone di un voto e vota contestualmente la lista ed il relativo candidato alla carica di sindaco. Dispone anche di un voto di preferenza in favore di un candidato della lista prescelta. È eletto alla carica di sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Si procede ad una votazione di ballottaggio soltanto nel caso di parità di voti. Dopo la seconda votazione si procede comunque alla proclamazione.

Nei comuni con popolazione uguale o superiore a 15.000 abitanti il sindaco ed il consiglio comunale sono eletti contestualmente, con votazione a doppio turno, ripartizione proporzionale dei seggi fra le liste concorrenti ed esito maggioritario in favore del gruppo di liste collegate al sindaco eletto. La circoscrizione elettorale è costituita dall’intero territorio del comune. All’assegnazione dei seggi concorrono liste di candidati composte da un numero massimo di candidati pari ai seggi spettanti al comune e un numero minimo pari ai due terzi. Ciascuna lista deve indicare il candidato alla carica di sindaco. Più liste possono indicare un medesimo candidato alla carica di sindaco e costituiscono per questo un gruppo di liste collegate. Le candidature alla carica di sindaco indicano la lista, o le liste, ad esse collegate.

La normativa per l’elezione dei consigli comunali è stata modificata con la legge 23 novembre 2012, n. 215, che ha introdotto disposizioni volte a promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere. Per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, la legge, prevede una duplice misura:

§  la cd. quota di lista: nelle liste dei candidati nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore a due terzi;

§  l'introduzione della cd. doppia preferenza di genere, che consente all'elettore di esprimere due preferenze (anziché una, come previsto dalla normativa previgente) purché riguardanti candidati di sesso diverso, pena l’annullamento della seconda preferenza.

L’articolo 76 TUEL prevede l’anagrafe degli amministratori locali, costituita dalle notizie relative agli eletti nei comuni, province e regioni concernenti i dati anagrafici, la lista o gruppo di appartenenza o di collegamento, il titolo di studio e la professione esercitata.

Per quanto riguarda lo status degli amministratori locali, si ricorda che l’ordinamento prevede che il relativo trattamento economico è costituito dall’indennità di funzione e dai gettoni di presenza (articolo 82 TUEL). L’indennità di funzione è corrisposta per le cariche di sindaco, presidente del consiglio comunale e assessori. Essa è stabilita con provvedimenti statali (decreto del Ministro dell’interno 4 aprile 2000, n. 119). I gettoni di presenza sono corrisposti ai consiglieri comunali per la partecipazione alle sedute. La loro corresponsione è comunque subordinata alla effettiva partecipazione del consigliere a consigli e commissioni.

Il decreto legge n. 112/2008 (conv. L. n. 133/2008) ha disposto la riduzione del 30%, rispetto all’ammontare alla data del 30 giugno 2008, delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità interno nell’anno precedente (art. 61, comma 10, primo periodo). La medesima disposizione è contenuta nella legge di stabilità per il 2011 (art. 1, co. 120, L. n. 220/2010). Inoltre, il D.L. 112 ha previsto la sospensione sino al 2011 della possibilità di incremento dei medesimi compensi, cioè di attivare previsti adeguamenti triennali disposti con decreto del ministro dell'interno sulla base della media degli indici ISTAT di variazione del costo della vita (art. 61, co. 10, secondo periodo). Infine, ha eliminato la facoltà per gli organi degli enti locali di incrementare, con delibera del consiglio o della giunta, le indennità di funzione.

Con la stessa finalità il D.L. n. 78/2010: ha soppresso la parametrazione dell’indennità dei sindaci al trattamento economico fondamentale del segretario generale (art. 5, co. 6, lett. a); ha ridotto l’indennità di funzione di sindaci, assessori ed altri amministratori locali, per un periodo non inferiore a tre anni, di una percentuale pari a: 3% per i comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti; 7% per i comuni con popolazione tra 15.001 e 250.000 abitanti; 10% per i restanti comuni (art. 5, co. 7).

Inoltre, il D.L. n. 138/2011 ha stabilito che le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali devono essere elencate, per ciascun anno, in apposito prospetto allegato al rendiconto (art. 16, comma 26).

 

 

Nelle ultime legislature, l’assetto degli enti locali è stato oggetto di costante attenzione da parte del legislatore, attraverso numerosi interventi normativi tra i quali quelli diretti alla rideterminazione degli emolumenti e del numero dei componenti degli organi. In particolare, la legge finanziaria per il 2010 ha disposto la diminuzione del numero dei consiglieri comunali e degli assessori comunali e provinciali. Ulteriori misure sono state adottate con finalità di contenimento della spesa pubblica, per limitare e ridurre l’ammontare degli emolumenti spettanti agli amministratori locali (art. 61, D.L. n. 112/2008; art. 5, D.L. 78/2010; art. 16, co. 26, D.L. n. 138/2011).

La L. n. 215/2012 ha modificato la normativa per l’elezione dei consigli comunali, introducendo disposizioni volte a promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere.

La L. n. 56/2014 ha rideterminato il numero di consiglieri e assessori nei comuni fino a 10.000 abitanti ed ha abolito il divieto del terzo mandato consecutivo per i sindaci dei comuni fino a 3.000 abitanti.

 


 

Le circoscrizioni di decentramento comunale

Le circoscrizioni di decentramento comunale sono organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune.

Attualmente le circoscrizioni sono ammesse solo nei comuni con popolazione superiore ai 250.000 abitanti; a partire dal 2011, infatti, si è proceduto alla soppressione delle circoscrizioni nei comuni con popolazione inferiore per ragioni di riduzione della spesa pubblica.

L’organizzazione e le funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate dallo Statuto comunale e da apposito regolamento.

 

 

 

La definizione di circoscrizioni comunali quali organismi che rispondono ad esigenze di decentramento e di partecipazione è contenuta dapprima nell’articolo 13 della L. n. 142/1990, poi trasfuso nell’art. 17, co. 1, TUEL. Le modifiche legislative successivamente intervenute hanno apportato significative modificazioni a questo istituto, limitando la facoltà per i comuni di procedere alla istituzione delle Circoscrizioni.

In particolare, la legge finanziaria per il 2008 ha limitato l'obbligo della creazione delle Circoscrizioni non più ai Comuni con più di 100.000 abitanti, ma a quelli con popolazione superiore a 250.000 abitanti, mentre la facoltà di istituirle riguardava i Comuni con popolazione compresa tra 100.000 e 250.000 abitanti ed alla condizione che la popolazione media delle circoscrizioni non fosse inferiore a 30.000 abitanti (così dispone ancora oggi l'art. 17, co. 1, del D.Lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art. 2, comma 29, della L. 24 dicembre 2007, n. 244).

Ai fini del contenimento della spesa pubblica e, precipuamente, al fine di procedere ad una riduzione del fondo ordinario spettante ai comuni, la legge finanziaria per il 2010 (art. 2, co. 186, lett. b), L. n. 191/2009) ha soppresso le circoscrizioni di decentramento comunale, tranne che per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti, che hanno facoltà ( non più obbligo) di articolare il loro territorio in circoscrizioni, la cui popolazione media non può essere inferiore a 30.000 abitanti. Tali disposizioni si sono applicate a decorrere dal 2011, e per tutti gli anni a seguire, ai singoli enti in occasione del primo rinnovo del rispettivo consiglio, con efficacia dalla data del medesimo rinnovo (come chiarito dal D.L. n. 2/2010, conv. da L. n. 42/2010).

Resta ferma la previsione del TUEL circa la facoltà per i comuni con popolazione superiore a 300.000 abitanti di prevedere, nello Statuto, particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale, determinando altresì, anche con il rinvio alla normativa applicabile ai comuni aventi uguale popolazione, gli organi di tali forme di decentramento, lo status dei componenti e le relative modalità di elezione, nomina o designazione.

Pertanto, alla luce della normativa vigente, i comuni che hanno facoltà di istituire o mantenere le circoscrizioni comunali sono Roma, Milano, Napoli, Torino, Palermo, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Catania, Venezia e Verona.

Le circoscrizioni sono sostanzialmente articolazioni dell'organizzazione politica e amministrativa comunale. Ad esse è attribuibile la finalità sotto il profilo politico di promuovere la partecipazione e la consultazione della popolazione ed operare in forma decentrata la gestione dei servizi di base e l'esercizio delle funzioni delegate dalla Giunta comunale e dal Sindaco. Sotto il profilo amministrativo, hanno la finalità di promuovere il decentramento burocratico amministrativo dei servizi negli ambiti territoriali di articolazione della circoscrizione.

In base al TUEL, l’organizzazione e le funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate dallo Statuto comunale e da apposito regolamento (art. 17, co. 2). Gli organi delle circoscrizioni rappresentano le esigenze della popolazione nell'ambito dell'unità del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto comunale e dal regolamento (art. 17, co. 4).

Per quanto concerne gli organi, pertanto, il sistema di designazione è rimesso all’autonomia statutaria. Di recente, è stato riconosciuto esplicitamente il vincolo al rispetto della parità di genere, prevedendo che le modalità di elezione dei consigli circoscrizionali e la nomina o la designazione dei componenti degli organi esecutivi sono comunque disciplinate in modo da garantire il rispetto del principio della parità di accesso delle donne e degli uomini alle cariche elettive, e agli uffici pubblici (L. n. 215/2012). Gli organi di norma previsti sono il consiglio circoscrizionale, il presidente ed (in alcuni casi) la giunta esecutiva.

In base all’art. 55 TUEL, sono eleggibili a consigliere circoscrizionale gli elettori di un qualsiasi comune della Repubblica che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età, nel primo giorno fissato per la votazione. Gli statuti comunali hanno previsto, in generale, l’elezione dei consigli circoscrizionali a suffragio diretto, che avviene, per legge (art. 4, L. n. 182/1991), contemporaneamente all’elezione del consiglio comunale.

Nell’ambito dell’ampia autonomia riconosciuta ai comuni, lo statuto definisce anche i servizi e le funzioni delegate alle circoscrizioni ed il regolamento ne stabilità le modalità di esercizio e gestione.

Le norme statutarie possono prevedere la possibilità di delega da parte della Giunta comunale e del Sindaco ai Consigli di circoscrizione. La delega può essere per materia, o per progetti, e deve prevedere la contestuale individuazione delle risorse finanziarie e strumentali.

 

La legge finanziaria per il 2010 ha soppresso, a decorrere dal 2011, le circoscrizioni di decentramento comunale, tranne che per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti, che hanno facoltà (non più obbligo) di articolare il loro territorio in circoscrizioni, la cui popolazione media non può essere inferiore a 30.000 abitanti (art. 2, co. 186, lett. b), L. n. 191/2009).

Il D.L. n. 201/2011 (art. 23, co. 22), nel sopprimere ogni forma di remunerazione, indennità o gettone di presenza per i titolari di qualsiasi carica o organo di natura elettiva di un ente territoriale non previsto dalla Costituzione, ha previsto una deroga per le circoscrizioni di decentramento comunale dei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti.

 


 

Le funzioni del comune

I comuni sono titolari di funzioni fondamentali (art. 117 Cost. ) e di funzioni conferite dallo Stato e dalle Regioni, nel rispetto del principio di sussidiarietà c.d. verticale, in base al quale le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che per assicurarne l’esercizio unitario siano conferite ai livelli superiori di governo (art. 118 Cost.).

Le funzioni fondamentali sono state individuate con il D.L. n. 95/2012, mentre le altre sono conferite con legge dello Stato o legge regionale, sulla base delle rispettive competenze di materia. In via generale, il TUEL affida ai comuni la competenza su tutte le funzioni pubbliche amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale.

 

 

 

 

L’articolo 117 della Costituzione individua, tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le funzioni fondamentali di comuni, province, e città metropolitane, accanto alla legislazione elettorale e alla disciplina degli organi di governo degli enti locali. Al contempo, le funzioni fondamentali non sono oggetto di definizione nella Carta costituzionale; inoltre, l’art. 118, secondo comma, prevede che i comuni (le province e le città metropolitane) siano titolari di funzioni amministrative proprie e di funzioni conferite con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze. La differente qualificazione costituzionale delle funzioni non ha impedito, in sede di dottrina, di identificare le funzioni proprie con quelle fondamentali (quindi da determinare con legge statale), con individuazione uniforme a livello nazionale delle funzioni di base.

Sulle funzioni degli enti locali, il TUEL ha posto una disciplina che non distingue tra le funzioni fondamentali e le altre. L’art. 13 del D.Lgs. 267/2000, infatti, attribuisce al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. L’art. 14 prevede che il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica e che le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo. Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie.

L’attuazione del dettato costituzionale è stata tentata una prima volta con la legge n. 131 del 2003 che recava la delega, mai esercitata, per l’individuazione delle “funzioni fondamentali, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione” (art. 2). Inoltre, nella XVI legislatura, è stato presentato alla Camera dei deputati un disegno di legge di iniziativa governativa (A.C. 3138, C.d. Carta delle autonomie) che, nell’ambito di una più ampia riforma dell’ordinamento regionale e degli enti locali, provvedeva anche all’individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni. Tale provvedimento è stato approvato in prima lettura alla Camera il 30 giugno 2010 e trasmesso al Senato (A.S. 2259) ove l’esame non si è concluso.

Parallelamente, il legislatore aveva definito in via provvisoria e per specifiche finalità le funzioni fondamentali nelle more dell’attuazione del disposto costituzionale: così l’art. 21, comma 3, della L. n. 42/2009 (delega in materia di federalismo fiscale), che aveva provveduto all’individuazione provvisoria per la determinazione dei fabbisogni e delle spese degli enti locali; e l’art. 14, comma 27, del D.L. n. 78/2010, che aveva definito le stesse funzioni mediante rinvio alla precedente fonte normativa, a fini della gestione associata obbligatoria delle funzioni fondamentali.

La individuazione “a regime” delle funzioni fondamentali dei comuni, in attuazione dell’art. 117, comma secondo, lett. p), Cost., è avvenuta solo con l’art. 19 comma 1, lett. a) del D.L. n. 95/2012 (conv. L. n. 135/2012).

Le funzioni così individuate comprendono sia quelle strumentali, relative alla gestione e organizzazione degli enti, sia quelle dirette alla comunità territoriale. In particolare, sono funzioni fondamentali dei comuni:

a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;

c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;

d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;

g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini;

h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;

l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale;

l-bis) i servizi in materia statistica.

A tale individuazione è apposta una specifica clausola di salvezza delle funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni per le materie di legislazione concorrente e residuale e delle funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione.

Per quanto riguarda il conferimento di funzioni, la legge di riforma di province e città metropolitane (L. 7 aprile 2014, n. 56), oltre ad individuare per tali enti locali l’elenco delle funzioni fondamentali, ha stabilito una riassegnazione delle funzioni non fondamentali delle province in capo agli altri enti territoriali. In fase attuativa, è stato sancito un Accordo nella seduta della Conferenza unificata dell’11 settembre 2014, in base al quale Stato e Regioni devono valutare quali funzioni già esercitate dalle province siano da conferire alle città metropolitane, al fine di valorizzare tale livello quale elemento di innovazione istituzionale. Le residue funzioni sono conferite a livello comunale, definendo se debbono essere esercitate in forma singola o associata, ovvero, per quelle che richiedono un esercizio unitario, a livello regionale. Per l’attuazione di tali disposizioni si rinvia, infra, al paragrafo sulle province.

 

 

In attuazione dell’art. 117, comma secondo, lett. p), Cost., l’art. 19 comma 1, lett. a) del D.L. n. 95/2012 (conv. L. n. 135/2012) ha provveduto alla individuazione delle funzioni fondamentali dei comuni.

Relativamente al conferimento di funzioni, in attuazione della legge di riforma di province e città metropolitane (L. n. 56/2014, c.d. legge Delrio) è in atto un riordino delle funzioni non fondamentali già attribuite alle province ad opera di Stato e Regioni con contestuale riassegnazione di tali funzioni anche in favore dei Comuni.


 

La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali: le unioni di comuni e le convenzioni

 

La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali è finalizzata a superare le difficoltà legate alla frammentazione dei piccoli comuni per la razionalizzazione della spesa e per il conseguimento di una maggiore efficienza dei servizi.

L’ordinamento prevede la possibilità di esercitare in forma associata le funzioni locali attraverso due strumenti:

·       la convenzione;

·       l’unione di comuni.

La forma più compiuta di semplificazione e razionalizzazione delle piccole realtà locali è costituita dall’istituto della fusione di comuni (per il quale si rinvia allo specifico paragrafo).

 

Gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni per svolgere in modo coordinato determinati funzioni e servizi.

In alternativa, due o più comuni possono costituire una unione, vero e proprio ente locale dotato di statuto e di organi rappresentativi propri, per l’esercizio stabile di funzioni e servizi.

L’ordinamento prevede due tipologie di esercizio in forma associata tramite unione di comuni o convenzione: quella, facoltativa, per l’esercizio associato di determinate funzioni e quella obbligatoria, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti per l’esercizio delle funzioni fondamentali (sul punto v. infra). Ad entrambe si applicano le modalità definite dall’art. 32 del TUEL.

Una terza tipologia, l’unione speciale, ossia l’unione dei comuni fino a 1.000 abitanti per l’esercizio associato di tutte le funzioni amministrative, è stata abrogata dalla legge 56/2014.

Le regioni hanno il compito di individuare i livelli territoriali ottimali di esercizio associato di funzioni comunali, di promuovere e favorire l’associazionismo.

Disposizioni incentivanti sono previste anche da parte dello Stato nella forma di contributi e di agevolazioni in materia di rispetto del patto di stabilità interno. Gli incentivi sono destinati sia ai comuni che stipulano convenzioni o che formano unioni di comuni, sia a quelli che danno vita a fusioni di comuni.

Nel corso di un’indagine conoscitiva sulla gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali svolta dalla I Commissione della Camera è stato ricordato come (al dicembre 2015) le unioni di comuni sono 450 e coinvolgono 2.401 comuni, pari al 29,83 per cento dei comuni italiani, con una popolazione residente pari a 9 milioni e 981 mila abitanti. Di queste circa il 50 per cento sono unioni «di necessità» (ossia obbligate per legge). Le regioni maggiormente interessate sono Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna e Sicilia.

 

Un database analitico è curato dal centro studi dell’ANCI “Cittalia”.

Per approfondire:

·        Ministero dell’interno, Gestione associata delle funzioni e dei servizi degli enti locali

·        ANCI, Unioni di comuni

·        ANCI Piemonte, Manuale gestioni associate 2014

·        ANCI Marche, Piccoli comuni e gestione associata, 2014

·        Legautonomie, Piccoli comuni

 

 

 

 

Le modalità di esercizio in forma associata delle funzioni degli enti locali sono disciplinate principalmente dal Testo unico degli enti locali (articoli 30-35), dal decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 14, commi 26 e seguenti) e dalla legge n. 56 del 2014 (art. 1, commi 104 e seguenti).

Lo strumento più funzionale e flessibile di gestione associata è costituito dalla convenzione tra comuni per la gestione di una o più funzioni o servizi (art. 30 TUEL). Con la stipula della convenzione i comuni contraenti stabiliscono il fine e la durata della convenzione, oltre alle forme di consultazione tra gli enti aderenti, i loro rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie. Gli enti aderenti possono esercitare in comune le funzioni associate, oppure possono costituire uffici comuni per l’esercizio delle funzioni o delegare ad uno di essi (comune capofila) tale esercizio.

Lo Stato e le regioni possono prevedere forme di convenzione obbligatoria per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un’opera, nell’ambito della delega di funzioni in materie di propria competenza.

Più strutturato lo strumento dell’unione di comuni, che si configura come una entità stabile, dotata di statuto e di organi di Governo propri.

L’unione di comuni è definita dalla legge quale ente locale, costituito da due o più comuni, di norma confinanti, per esercitare in modo associato più funzioni e servizi comunali (art. 32 TUEL). Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. È previsto, inoltre, l’utilizzo sinergico dei due strumenti (unione e convenzione): infatti una unione di comuni può stipulare convenzioni con altre unioni o con singoli comuni.

Sono organi dell’unione il presidente, la giunta e il consiglio, formati da sindaci, assessori e consiglieri in carica nei comuni associati che non percepiscono indennità ulteriori a quelle loro spettanti come amministratori dell’ente di provenienza.

L’unione adotta uno statuto e definisce propri regolamenti. All’unione si applicano le disposizioni generali sugli enti locali, in quanto compatibili, comprese quelle in materia di status degli amministratori, dell’ordinamento finanziario e contabile, del personale e dell’organizzazione.

Il presidente dell’unione di comuni si avvale di un segretario di un comune facente parte dell’unione.

Le regioni hanno un ruolo centrale nella gestione dell’associazionismo dei comuni situati nei rispettivi territori: la legge regionale individua i livelli ottimali di esercizio dell’esercizio associato di funzioni oltre ai soggetti, le forme e i termini temporali di tale esercizio, oltre che specifiche forme di incentivazione, ulteriori a quelle statali. In caso di inadempienza la regione esercita il potere sostitutivo.

 

Per i piccoli comuni era previsto l’istituto dell’unione speciale, ossia l’unione obbligatoria per l’esercizio di tutte le funzioni amministrative, abrogata dalla legge 56/2014. Rimane vigente la gestione obbligatoria delle funzioni fondamentali, da esercitarsi indifferentemente con lo strumento della convenzione o con quello dell’unione. L’esercizio delle funzioni comunali fondamentali, disciplinato dal D.L. n. 78 del 2010, art. 14, è obbligatorio per i comuni fino a 5.000 abitanti (3.000 se appartenenti a comunità montana). Sono esclusi i comuni il cui territorio coincide con una o più isole e il comune di Campione d’Italia. Per le modalità di svolgimento della gestione associata si applicano le disposizioni del testo unico sopra sintetizzate e le ulteriori prescrizioni recate dal medesimo D.L. 78, fra cui il requisito del limite demografico minimo dell’unione o convenzione fissato in 10.000 abitanti (3.000 per i comuni montani).

 

Le funzioni fondamentali dei comuni (individuate dal medesimo D.L. 78/2010, art. 14, comma 27) sono le seguenti:

·       organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

·       organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;

·       catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;

·       la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

·       attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

·       l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;

·       progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;

·       edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

·       registri di stato civile, servizi anagrafici e servizi elettorali (tale funzione non è oggetto di esercizio associato obbligatorio);

·       polizia municipale e polizia amministrativa locale;

·       i servizi in materia statistica.

 

 

 

Il decreto-legge 210/2015 (conv. L. 25 febbraio 2016, n. 21) (articolo 4, comma 4) ha prorogato al 31 dicembre 2016 i termini - individuati dall’articolo 14, comma 31-ter, del D.L. 78/2010 – entro i quali diventa obbligatoria la gestione in forma associata delle funzioni fondamentali dei piccoli comuni.

La legge di stabilità 2016 ha, al contempo, introdotto una serie di disposizioni volte ad incentivare le unioni di comuni. Vengono in rilievo, in particolare, i commi 17 (conferma a regime della destinazione di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni nell’importo di 60 milioni) e 229 sulle risorse del personale.

In particolare, con il comma 17 - nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale (ridefinita in conseguenza delle misure compensative del minor gettito IMU e TASI previsto dall'attuazione del nuovo sistema di esenzione) - viene consolidata la destinazione di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni, già prevista limitatamente al triennio 2014-2016 (L. 228/2012, art. 1, co. 380-ter) nell’importo di 60 milioni (art. 1, comma 17, lett. b). In particolare, con la sostituzione dell’ultimo periodo del comma 380-ter, si conferma a regime la destinazione di 30 milioni di euro (in precedenza limitata al triennio 2014-2016) ad incremento del contributo spettante alle unioni di comuni (previsto ai sensi dell’art. 53, co. 10, della legge n. 388/2000) e di 30 milioni di euro ai comuni istituiti a seguito di fusione, ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (cd. decreto spending review).

Infine, il comma 229, in deroga alla normativa generale in materia di turn over, autorizza dal 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni, nonché le unioni di comuni, ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente. Sono fatti salvi i vincoli generali sulla spesa del personale.

 

La legge n. 56 del 2014 di riforma degli enti locali, oltre a istituire le città metropolitane e a ridefinire profondamente il sistema delle province, ha modificato sensibilmente anche la disciplina sulle unioni e sulle fusioni di comuni.

In materia di unioni di comuni, rileva, in primo luogo, l’abrogazione da parte della legge 56/2014 dell’unione speciale, ossia dell'unione dei comuni fino a 1.000 abitanti l’esercizio associato di tutte le funzioni amministrative (comma 104). Si tratta di una particolare forma di unione di comuni, alternativa a quella per l’esercizio delle funzioni fondamentali e disciplinata in deroga all’art. 32 del TUEL, introdotta dall’art. 16 del D.L. 138/2011, prima in via obbligatoria, poi, in seguito delle modifiche apportate dall'art. 19 del D.L. 95/2012, resa facoltativa.

Per quanto riguarda le unioni ordinarie, particolare importanza riveste la previsione che lo Stato e le regioni, secondo le proprie competenze, possano attribuire alcune funzioni provinciali anche alle unioni di comuni (comma 89).

Un’altra serie di modifiche apportate dalla legge 56 riguarda l’organizzazione interna delle unioni: viene demandato allo statuto la definizione del numero dei componenti del consiglio dell'unione, modificando l’art. 32 del TUEL che ne fissava il numero massimo nella stessa misura di quello previsto per i comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'ente. Le modalità di composizione del consiglio dovranno garantire non solamente la rappresentanza delle minoranze, ma quella di ogni comune: in pratica ogni comune dovrà avere almeno un proprio rappresentante nel consiglio dell'unione. Inoltre, viene specificato che lo statuto deve indicare le modalità di funzionamento degli organi e la disciplina dei rapporti tra gli organi medesimi. Si interviene anche sulle modalità di adozione dello statuto, che solo in fase di prima attuazione dell'unione viene approvato dai consigli dei comuni partecipanti, mentre il consiglio dell'unione interviene sulle successive modifiche e integrazioni (autonomia statutaria dell'unione, comma 105). Ai sensi del comma 106, lo statuto dell'unione di comuni deve rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime qualora siano previsti dalle leggi regionali.

In ordine allo status degli amministrazioni locali rileva il comma 109 che prevede l’applicazione delle disposizioni più favorevoli in materia di ineleggibilità, incandidabilità, incompatibilità e inconferibilità relative ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, agli amministratori del comune nato dalla fusione o delle unioni di comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, ma solamente per il primo mandato.

Diverse disposizioni intervengono in ordine alle funzioni delle unioni di comuni.

Una prima serie di norme (comma 110) riguarda le modalità di esercizio in forma associata di alcune funzioni in materia di controllo interno comprese quelle di prevenzione della corruzione introdotte dalla c.d. legge Severino (L. 190/2012) e dai relativi decreti delegati. In particolare, si prevede che le funzioni di responsabile anticorruzione e di responsabile della trasparenza siano svolte in forma associata per tutti i comuni dell'unione con la nomina di un unico funzionario per ciascuna delle due funzioni. Si dispone, inoltre, che le funzioni di revisione contabile possono essere demandate ad un revisore unico per le unioni formate da comuni che non superano complessivamente i 10.000 abitanti e, per le altre, da un collegio di revisori, mentre le funzioni di valutazione e controllo di gestione possono essere attribuite dal presidente dell'unione sulla base di un apposito regolamento.

Sempre in materia di funzioni delle unioni si prevede:

·       l’attribuzione al presidente dell'unione delle funzioni di polizia locale, laddove queste siano state conferite all'unione (comma 111);

·       l’esercizio della funzione di protezione civile, sul territorio dei comuni che abbiano conferito all'unione tale funzione fondamentale, limitatamente ai compiti di approvazione e aggiornamento dei piani di emergenza e le connesse attività di prevenzione e approvvigionamento, mentre, al verificarsi di situazioni di emergenza, rimangono in capo al sindaco dei singoli comuni dell’unione in qualità di autorità comunale di protezione civile, la direzione dei servizi di emergenza che insistono sul territorio del comune, i compiti di coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite, nonché gli interventi necessari, dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale (comma 112);

·       il riconoscimento che, nel caso di unioni a cui siano state conferite le funzioni di polizia municipale, la disciplina vigente relativa alle funzioni di polizia giudiziaria si intende riferita al territorio dell’unione (comma 113).

In materia di personale dell’unione di comuni si prevede che, in caso di trasferimento di dipendenti dal comune all’unione, le risorse già quantificate dal comune e destinate a finanziare istituti contrattuali ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle risorse dell'unione (comma 114).

Infine, rilevano alcune disposizioni incentivanti, applicabili sia alle unioni, sia alle fusioni di comuni. In primo luogo, si dà facoltà alle regioni di individuare misure di incentivazione alle unioni e fusioni nella definizione del patto di stabilità interno verticale (comma 131). Inoltre, (comma 134) si prevede che i progetti presentati dai comuni istituiti per fusione o dalle unioni di comuni abbiano, nel 2014, priorità nell'accesso alle risorse del Primo Programma cd. "6.000 campanili" (di cui all'articolo 18, comma 9, del decreto-legge n. 69 del 2013).

Anche la legge di stabilità 2015 (art. 1, co. 450) è intervenuta in materia prevedendo che per i comuni che esercitano in forma associata le proprie funzioni fondamentali ai sensi dell'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010 – vale a dire mediante unione ovvero mediante convenzione – le spese di personale e le facoltà di assunzione sono considerate "in maniera cumulata" tra i comuni medesimi mediante "forme di compensazione" tra gli stessi, nel rispetto dei vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e dell’invarianza della spesa complessiva. Con un'altra disposizione si prevede che il contributo di 5 milioni (di cui all'articolo 2, comma 1, del decreto-legge n. 120/2013 che ha stabilito per l'anno 2013, una integrazione della quota spettante a ciascun comune del Fondo di solidarietà comunale per un importo complessivo di 125 milioni di euro, di cui 5 milioni destinati ai comuni ad incremento di un trasferimento già riconosciuto agli enti locali da una precedente disposizione, art. 53, comma 10 L. 388/2000) deve intendersi attribuito alle unioni di comuni per l’esercizio associato delle funzioni.

 


 

Le fusioni di comuni

La fusione di uno o più comuni, con l’istituzione di un nuovo comune, costituisce la forma più compiuta di semplificazione e razionalizzazione della realtà dei piccoli comuni.

La competenza della modifica delle circoscrizioni territoriali dei comuni, compresa la creazione di nuovi comuni, è di competenza delle regioni (art. 133 Cost.) che la esercitano con proprie leggi. La legge statale stabilisce alcune condizioni nell’esercizio di tale facoltà, quale il rispetto del limite di 10.000 abitanti al di sotto del quale non si possono istituire nuovi comuni, ad eccezione del caso di fusioni di comuni. Si tratta di una delle forme incentivanti previste in materia, al fine di agevolare la fusione dei comuni (art. 15 TUEL).

Una forma particolare di fusione, introdotta di recente, è costituita dalla fusione per incorporazione di uno o più comuni da parte di un terzo.

 

 

 

 

Ferma restando la competenza regionale a disciplinare le modalità per la fusione dei comuni, la legge statale, come si è detto, stabilisce che in caso di fusione non si applica il limite minimo ordinario di 10.000 abitanti per la costituzione di un nuovo comune (art. 15, comma 1, TUEL).

Inoltre, i comuni che hanno avviato un percorso di concentrazione territoriale possono, anche prima della fusione, adottare, previa approvazione da parte di tutti i comuni, lo statuto del nuovo comune. Lo statuto deve contenere obbligatoriamente adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, volte a tutelare tutti i comuni destinati alla fusione (art. 15, comma 2, TUEL).

Lo Stato garantisce appositi contributi, ulteriori a quelli regionali, per i 10 anni successivi alla fusione. I contributi sono commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni (art. 15, comma 3, TUEL).

 

Per quel che concerne specificamente i contributi finanziari previsti dalla normativa vigente per le fusioni, si ricordano in particolare le seguenti autorizzazioni legislative:

-        articolo 1, comma 164, della legge n. 662/1996 (legge finanziaria per il 1997), che autorizza un importo pari a 1,5 milioni di euro per la fusione e l'unione di comuni;

-        articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014) che ha stabilito la destinazione, nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale, di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni, per un importo pari a complessivi 60 milioni annui, in particolare assegnando una quota non inferiore a 30 milioni di euro in favore dei comuni istituiti a seguito di fusione, quale contributo straordinario previsto dall’articolo 15, comma 3, del TUEL, come ridisciplinato ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (cd. decreto spending review).

Tali contributi, previsti inizialmente per il solo triennio 2014-2016, sono stati consolidati a decorrere dal 2016 dalla legge di stabilità per il 2016 (art. 1, comma 17, lett. b), legge n. 208/2015) (v. infra). Tali risorse sono autorizzate ad incremento di quelle già stanziate dal sopra citato articolo 1, comma 164, della legge n. 662/1996.

 

Il decreto-legge 210/2015 (conv. L. 25 febbraio 2016, n. 21) ha previsto che i comuni istituiti per fusione entro il 1° gennaio 2016, sono esonerati per il 2016 dall'obbligo del rispetto delle nuove regole di finanza pubblica stabilite dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, commi 709-734, L. 208/2015), che richiedono agli enti territoriali il conseguimento di un saldo finanziario non negativo, in termini di competenza.

L’articolo 4, comma 4 dispone, altresì, al secondo periodo, per i comuni istituiti a seguito di processi di fusione previsti dalla legislazione vigente (enti derivanti da fusione per unione o gli enti incorporanti a seguito di fusione per incorporazione), che hanno concluso tali processi entro il 1° gennaio 2016, che l'obbligo del rispetto delle nuove regole di finanza pubblica decorre dal 1° gennaio 2017. Si tratta delle nuove regole stabilite dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, co. 709-734, L. 208/2015), cui sono assoggettati gli enti territoriali, ai fini del concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. Agli enti territoriali viene richiesto, a tal fine, di conseguire un saldo finanziario non negativo, in termini di competenza, tra le entrate e le spese finali. Per la copertura degli oneri finanziari derivanti dall’esclusione di tali enti dai vincoli finanziari di bilancio, computati pari a 10,6 milioni per il 2016, si utilizzano le disponibilità del Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti da legislazione vigente conseguenti all'attualizzazione di contributi pluriennali.

La legge di stabilità 2016 ha, al contempo, introdotto una serie di disposizioni volte ad incentivare le unioni e fusioni di comuni, sia di tipo finanziario. Vengono in rilievo, in particolare, i commi 17 (conferma a regime della destinazione di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni nell’importo di 60 milioni) e 18 (aumento del contributo straordinario per i comuni che danno luogo alla fusione). Disposizioni sulle risorse del personale sono dettate dal comma 229.

In particolare, con il comma 17 - nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale (ridefinita in conseguenza delle misure compensative del minor gettito IMU e TASI previsto dall'attuazione del nuovo sistema di esenzione) - viene consolidata la destinazione di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni, già prevista limitatamente al triennio 2014-2016 (L. 228/2012, art. 1, co. 380-ter) nell’importo di 60 milioni (art. 1, comma 17, lett. b). In particolare, con la sostituzione dell’ultimo periodo del comma 380-ter, si conferma a regime la destinazione di 30 milioni di euro (in precedenza limitata al triennio 2014-2016) ad incremento del contributo spettante alle unioni di comuni (previsto ai sensi dell’art. 53, co. 10, della legge n. 388/2000) e di 30 milioni di euro ai comuni istituiti a seguito di fusione, ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (cd. decreto spending review).

Il comma 18 è volto ad aumentare il contributo straordinario previsto dall’articolo 20 del D.L. n. 95 del 2012 per i comuni che danno luogo alla fusione.  Il comma 18 dispone in particolare che, a decorrere dal 2016, il contributo sia commisurato al 40 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per il 2010 (in luogo al precedente 20), innalzando inoltre a 2 milioni il sopradetto limite massimo per ciascun beneficiario. Si rinvia inoltre ad un decreto del Ministro dell’interno le modalità di riparto del contributo, stabilendo poi alcuni specifici criteri di riparto dei contributi nei casi in cui il fabbisogno ecceda – ovvero risulti inferiore – rispetto alle disponibilità finanziarie. In particolare, in caso di fabbisogno eccedente la norma dispone che venga data priorità alle fusioni o incorporazioni aventi maggiori anzianità; le eventuali disponibilità eccedenti rispetto al fabbisogno verranno invece ripartite tra gli enti beneficiari in base alla popolazione e al numero dei comuni originari.

Infine, il comma 229, in deroga alla normativa generale in materia di turn over, autorizza dal 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni, nonché le unioni di comuni, ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente. Sono fatti salvi i vincoli generali sulla spesa del personale.

 

La legge 56 del 2014, di riforma del sistema delle province, ha adottato diverse disposizioni anche in materia di fusioni di comuni.

Un primo gruppo di disposizioni reca misure agevolative per la fusione di comuni.

In primo luogo, si stabilisce che nei comuni sorti a seguito della fusione di più comuni, lo statuto del nuovo comune possa prevedere "forme particolari di collegamento" tra l'ente locale sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai comuni originari (comma 116).

Una misura accelerativa del procedimento di adozione dello statuto prevede che i comuni che hanno avviato il procedimento di fusione, possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, definirne lo statuto, che deve essere approvato in testo conforme da tutti i consigli comunali. Inoltre, si prevede che sia lo statuto del nuovo comune, e non più la legge regionale che lo istituisce, a contenere misure adeguate per assicurare alle comunità dei comuni oggetto della fusione forme di partecipazione e di decentramento dei servizi (comma 117).

Si prevedono poi le seguenti ulteriori misure agevolative:

·       le norme di maggior favore previste per comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e per le unioni di comuni continuano ad applicarsi anche al nuovo comune frutto della fusione di comuni con meno di 5.000 abitanti (comma 118);

·       il nuovo comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo dei comuni originari, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non risultino possibili ulteriori spazi di indebitamento (comma 119);

·       l'obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali fondamentali, previsto per i comuni con meno di 5.000 abitanti, viene attenuato e in alcuni casi derogato in caso di fusione. In particolare: la legge regionale può fissare una diversa decorrenza dell'obbligo o rimodularne i contenuti; in ogni caso, in assenza di legge regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di almeno 3.000 abitanti (2.000 se montani) sono esentati dall'obbligo per la durata di un mandato elettorale (comma 121)

·       l'istituzione del nuovo comune non priva i territori dei comuni estinti dei benefici stabiliti dall'Unione europea e dalle leggi statali in loro favore; inoltre, il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali (comma 128).

Vengono poi definite alcune disposizioni organizzative di tipo procedurale per regolamentare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, principalmente per quanto riguarda l'approvazione dei bilanci; anche in questo caso l'obiettivo è di agevolarne la fusione.

In particolare si prevede che:

·       i sindaci dei comuni che si fondono coadiuvano il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione fino all'elezione del sindaco e del consiglio comunale del nuovo comune; in particolare i sindaci, riuniti in comitato consultivo, esprimono parere sullo schema di bilancio e in materia di varianti urbanistiche (comma 120);

·       gli incarichi esterni eventualmente attribuiti ai consiglieri comunali dei comuni oggetto di fusione e gli incarichi di nomina comunale continuano fino alla nomina dei successori (comma 122);

·       le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e autonome locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune con la medesima destinazione (comma 123);

·       tutti gli atti, compresi bilanci, dei comuni oggetto della fusione restano in vigore fino all'entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo comune (comma 124, lett. a);

·       i revisori dei conti decadono al momento dell'istituzione del nuovo comune; fino alla nomina del nuovo organo di revisione contabile le funzioni sono svolte dall'organo di revisione in carica nel comune più popoloso (comma 124, lett. b);

·       al nuovo comune si applicano le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale dell'estinto comune di maggiore dimensione demografica fino all'approvazione del nuovo statuto (comma 124, lett. c);

·       il bilancio di previsione del nuovo comune deve essere approvato entro 90 giorni dall'istituzione dal nuovo consiglio comunale, fatta salva l'eventuale proroga disposta con decreto del Ministro dell'interno (comma 125, lett. a);

·       ai fini dell'esercizio provvisorio, si prende come riferimento la sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti nell'anno precedente (comma 125, lett. b);

·       il nuovo comune approva il rendiconto di bilancio dei comuni estinti e subentra negli adempimenti relativi alle certificazioni del patto di stabilità e delle dichiarazioni fiscali (comma 125, lett. c);

·       ai fini della determinazione della popolazione legale, la popolazione del nuovo comune corrisponde alla somma della popolazione dei comuni estinti (comma 126);

·       l'indicazione della residenza nei documenti dei cittadini e delle imprese resta valida fino alla scadenza, anche se successiva alla data di istituzione del nuovo comune (comma 127);

·       i codici di avviamento postale dei comuni preesistenti possono essere conservati nel nuovo comune (comma 129).

Di particolare rilievo, l'introduzione da parte della legge 56/2014 di una nuova modalità di fusione di comuni, ossia della fusione per "incorporazione", da parte di un comune incorporante, di un comune contiguo "incorporato".

Fermo restando quanto previsto dall'articolo 15 del TUEL (l'incorporazione è disposta con legge regionale e si procede a referendum tra le popolazioni interessate), il nuovo procedimento prevede che il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato. A tutela di quest'ultimo si prevede che lo statuto del comune incorporante sia integrato da adeguate misure di partecipazione e di decentramento (comma 130).

I commi 131-134 recano ulteriori misure incentivanti per le fusioni e, in parte, anche per le unioni di comuni.

Le regioni possono individuare misure di incentivazione alle unioni e fusioni nella definizione del patto di stabilità interno verticale (comma 131).

E' inoltre dettata una disposizione transitoria, volta a graduare gli effetti della fusione, sì da consentire il mantenimento (tuttavia non oltre l'ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune) di tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, ove il nuovo comune sorto dalla fusione istituisca municipi (comma 132).

I comuni sorti da fusione dispongono di tre anni di tempo, per l'adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e di razionalizzazione delle partecipazioni a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione (comma 133).

Infine, il comma 134 prevede che i progetti presentati dai comuni istituiti per fusione o dalle unioni di comuni abbiano, nel 2014, la priorità nell'accesso alle risorse del Primo Programma cd. "6.000 campanili" (di cui all'articolo 18, comma 9, del decreto-legge n. 69 del 2013).

Una ulteriore misura in materia di fusione di comuni è stata introdotta con il decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (convertito dalla legge114/2014) recante diverse misure in materia di semplificazione amministrativa (art. 23, comma 1, lett. f)-ter). La disposizione estende anche alle fusioni per incorporazione la concessione, previste per le fusioni realizzate dal 2012 in poi, del contributo straordinario loro dovuto ai sensi dell'art. 15, comma 3, del TUEL. Tale contributo è commisurato, a decorrere dal 2013, al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti. Inoltre il D.L. 90/2014 ha fissato un limite al contributo pari a 1,5 milioni di euro per ciascuna fusione. La disposizione è diventata operativa con l'emanazione del decreto del Ministro dell'interno 21 gennaio 2015.

Anche la legge di stabilità 2015 (legge 190/2014, art. 1, co. 450 ) ha previsto una disposizioni in favore delle  fusioni di comuni prevedendo che ai comuni istituiti a seguito di fusioni che abbiano un rapporto della spesa per il personale sulla spesa corrente inferiore al 30 per cento non si applicano, nei primi 5 anni dalla fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per l'assunzione di personale mediante contratti a tempo determinato, fermo restando il limite della spesa complessiva per il personale sostenuta dai singoli enti nell'anno precedente la fusione, ed i vincoli generali sull'equilibrio dei bilanci.

 

 


 

Le comunità montane

Le comunità montane sono forme associative costituite fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei Comuni montani, funzioni proprie e funzioni conferite, nonché per l’esercizio associato delle funzioni comunali (D.Lgs. n. 267/2000, artt. 27 e 28). Spetta alle regioni l’individuazione degli ambiti territoriali per la costituzione delle comunità montane, nonché l’istituzione e la disciplina delle stesse.

In seguito agli interventi legislativi degli ultimi anni, di riduzione e razionalizzazione delle erogazioni in favore degli enti locali, nonché dell’introduzione dell’obbligo di esercito associato delle funzioni fondamentali per i piccoli comuni montani, alcune regioni hanno soppresso le comunità montane e devoluto le relative funzioni ad altri enti locali, mentre altre regioni hanno avviato un percorso di trasformazione delle comunità montane in unioni di comuni montani.

 

 

 

Le comunità montane - istituite con la legge n. 1102/1971 per attuare il principio costituzionale dello speciale sostegno alla montagna (art. 44, u.c.) – sono previste dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (artt. 27-28 TUEL), che le assimila alla figura dell’“unione di comuni”, enti dotati di un certo grado di autonomia, non solo dalle Regioni ma anche dai Comuni, come dimostra, tra l’altro, l’espressa attribuzione agli stessi della potestà statutaria e regolamentare.

Per consolidata giurisprudenza costituzionale, la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale delle Regioni (Corte cost., sentenze nn. 27/2010, 237/2009, 456/2005 e 244/2005). Pertanto, alla legge regionale è demandata la disciplina delle comunità montane che comprende tra l’altro, le modalità di approvazione dello statuto, i criteri di ripartizione dei finanziamenti, la regolazione dei rapporti con gli altri enti locali (art. 27 TUEL). In base all’articolo 119 Cost., le Regioni devono provvedere al loro finanziamento insieme ai Comuni di cui costituiscono la «proiezione» (Corte cost., sentenza n. 27/2010).

Le comunità montane esercitano, ai sensi dell’art. 28 del TUEL, oltre alle funzioni loro attribuite dalla legge, anche le funzioni conferite da Comuni, Province e Regioni; effettuano inoltre gli interventi speciali per la montagna stabiliti dalla Unione Europea e le funzioni dei Comuni che le Comunità intendono esercitare in forma associata; adottano, inoltre, il piano pluriennale di opere ed interventi ed individuano gli strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo socio-economico, ivi compresi quelli previsti dalla Unione Europea, dallo Stato e dalla Regione, che possono concorrere alla realizzazione dei programmi annuali operativi di esecuzione del piano. Le comunità montane, attraverso le indicazioni urbanistiche del piano pluriennale di sviluppo, concorrono alla formazione del piano territoriale di coordinamento. Tra le attività esercitate per conto dei Comuni rilevano quelle a favore del territorio (promozione turistica, smaltimento dei rifiuti e protezione civile).

Per quanto riguarda gli organi, la comunità montana ha un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti, nonché un Presidente, la cui carica è cumulabile con quella di Sindaco di uno dei Comuni (art. 27, TUEL).

Nelle ultime legislature le comunità montane sono state interessate da specifiche misure adottate nell’ambito degli interventi di razionalizzazione degli apparati istituzionali locali e di riduzione dei contributi ordinari agli enti locali. In particolare, con la legge finanziaria per il 2008 (art. 2, commi 16-22, L. n. 244/2007) il legislatore statale ha affidato alle regioni un programma di riordino delle comunità montane, imponendo loro di intervenire con legge (entro il 30 settembre 2008) per ridurre il numero complessivo delle comunità montane sulla base di indicatori fisico-geografici, demografici e socio-economici; il numero dei componenti degli organi delle comunità montane e delle indennità da questi percepite. Il riordino era funzionale a limitare, a regime, la spesa corrente per il funzionamento delle comunità, per un importo pari almeno a un terzo della quota del Fondo ordinario spettante alle comunità montane presenti in ciascuna regione. Qualora le Regioni non avessero “adempiuto” dando attuazione alle disposizioni statali entro il termine previsto, la disciplina stabiliva la produzione di effetti automatici, in gran parte soppressivi delle comunità stesse, che la Corte costituzionale successivamente ha dichiarato illegittimi con sentenza n. 237 del 2009.

Contemporaneamente, si è proceduto ad una progressiva riduzione dei trasferimenti erariali: dapprima con la L. n. 244/2007 (art. 2, co. 16), successivamente con il D.L. n. 112/2008 (art. 76, comma 6-bis), e con L. n. 191/2009 (legge finanziaria per il 2010, art. 2, co. 187), che ha disposto la cessazione del finanziamento statale stabilito in favore delle comunità montane dall’art. 34 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 e dalle altre disposizioni di legge recanti finanziamenti dello Stato a favore delle comunità medesime, prevedendo al contempo un regime transitorio per consentire la graduale riallocazione a livello locale della spesa per le comunità montane in questione. Quest’ultima misura, tuttavia, è stata ritenuta dalla Corte costituzionale parzialmente illegittima  con sentenza n. 326 del 2010 (si cfr. punti 8.11. e seguenti)

Sulla situazione delle Comunità montane in seguito al riordino da parte delle regioni, successivo alla legge n. 244/2007 (legge finanziaria 2008) e alla legge n. 191/2009 (legge finanziaria 2010), si veda il Rapporto sui comuni montani curato da IFEL-ANCI (2012).

Sul ruolo istituzionale svolto dalle comunità montane hanno poi inciso le disposizioni di riordino previste dall’art. 14 del D.L. n. 78/2010, da ultimo modificato con l’art. 19 del D.L. n. 95/2012 (c.d. decreto spending review) che ha stabilito l’obbligo per i comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti se appartenenti a comunità montane, di esercitare le funzioni fondamentali in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione (co. 28). Il termine per l’adeguamento è fissato, da ultimo, al 31 dicembre 2016 (art. 4, co. 4, D.L. n. 210/2015). La legge Delrio ha esentato da tale obbligo per un mandato elettorale, in mancanza di diversa normativa regionale, i comuni istituiti mediante fusione che raggiungono una popolazione pari o superiore a 2.000 abitanti se appartenenti a comunità montane (art. 1, co. 121, L. n. 56/2014).

 

Sotto il profilo finanziario, la legge di stabilità 2013 (L. n. 228/2012, art. 1, co. 319-322) ha istituito, a decorrere dall’anno 2013, il Fondo nazionale integrativo per i comuni montani, che siano classificati interamente montani ai sensi dell’elenco dei comuni italiani predisposto dall’ISTAT, con una dotazione pari a 1 milione di euro per il 2013 e a 5 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014 (come successivamente previsto dall’art. 1, co. 352, L. n. 147/2013) da destinare al finanziamento dei progetti di sviluppo socio-economico, anche a carattere pluriennale, che devono avere carattere straordinario e che non possono riferirsi alle attività svolte in via ordinaria dagli enti interessati, rientranti tra numerose tipologie, tra cui: gli incentivi per l’utilizzo dei territori incolti di montagna e per l’accesso dei giovani alle attività agricole, nonché per l’agricoltura di montagna; lo sviluppo del sistema agrituristico, del turismo montano e degli sport di montagna; gli incentivi per le attività e i progetti del Club alpino italiano (CAI), del Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico (CNSAS), del Collegio nazionale delle guide alpine e del Collegio nazionale dei maestri di sci.

Le risorse sono state allocate inizialmente sul capitolo 1370 dello stato di previsione del Ministero dell’interno, per poi essere trasferite, in sede di assestamento 2013, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (cap. 2126) in quanto la materia (montagna) è di competenza del Ministro per gli affari regionali.

Con successivo D.M. del 16 gennaio 2014 sono state individuate le procedure per la determinazione dei criteri di valutazione e per la formulazione del decreto di riparto dei fondi.

 

Nel corso delle ultime legislature, contestualmente alla riduzione dei trasferimenti erariali in favore delle comunità montane, è stato promosso un ampio progetto di riordino di tali enti con finalità di razionalizzazione e semplificazione, affidato alle regioni che hanno la competenza in materia.

L’introduzione dell’obbligo per i comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti se appartenenti a comunità montane, di esercitare le funzioni fondamentali in forma associata (art. 14, co. 28, D.L. n. 78/2010) ha avviato, in alcune regioni, un processo di trasformazione delle comunità montane in unioni montane di comuni.

Per reintegrare le risorse in favore delle aree montane, la legge di stabilità 2013 (l. n. 228/2012, art. 1, co. 319-322) ha istituito, a decorrere dall’anno 2013, il Fondo nazionale integrativo per i comuni classificati interamente montani, con una dotazione pari a 1 milione di euro per il 2013 e a 5 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014.

 


Roma Capitale

Roma capitale

L’articolo 114, terzo comma, Cost. riconosce Roma quale capitale della Repubblica e rimette alla legge statale la disciplina del suo ordinamento.

 

La cd. ‘legge delega sul federalismo fiscale’ ha configurato, in luogo del comune di Roma, il nuovo ente territorialeRoma capitale”, dotato di una speciale autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria, nei limiti stabiliti dalla Costituzione (L. n. 42/2009, art. 24).

L’ordinamento di Roma Capitale è diretto a garantire il miglior assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche.

A tale ente la medesima legge attribuisce, oltre a quelle svolte attualmente, ulteriori funzioni amministrative, relative alla valorizzazione dei beni storici, artistici e ambientali, allo sviluppo del settore produttivo e del turismo, allo sviluppo urbano, all’edilizia pubblica e privata, ai servizi urbani, con particolare riferimento al trasporto pubblico ed alla mobilità, e alla protezione civile.

 

 

 

 

L’ordinamento di Roma Capitale

 

Le disposizioni fondamentali dell’ordinamento di Roma Capitale sono stabilite dal decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156.

 

Sono organi di governo di Roma Capitale:

- l’Assemblea capitolina;

- la Giunta capitolina;

- il Sindaco (art. 2).

L’Assemblea capitolina è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.

È composta dal Sindaco di Roma Capitale e da quarantotto Consiglieri (art. 3).

Per l’approvazione dello statuto di Roma Capitale, la procedura è la stessa prevista dal testo unico sugli enti locali (TUEL) per gli statuti comunali. Lo statuto è deliberato con il voto favorevole dei due terzi dei Consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte, in altrettante sedute consiliari, il voto favorevole della maggioranza assoluta dei Consiglieri.

Lo statuto – da approvare entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo –disciplina, nei limiti stabiliti dalla legge, i municipi di Roma Capitale, quali circoscrizioni di decentramento, in numero non superiore a quindici, favorendone l'autonomia amministrativa e finanziaria .

Esso stabilisce altresì i casi di decadenza dei Consiglieri per la non giustificata assenza dalle sedute dell'Assemblea capitolina e prevede strumenti di partecipazione e consultazione, anche permanenti, al fine di promuovere il confronto tra l'amministrazione di Roma Capitale e i cittadini (art. 3).

Lo statuto di Roma Capitale è stato approvato dall’Assemblea Capitolina il 7 marzo 2013 ed è entrato in vigore il 30 marzo 2013.

Con la sua entrata in vigore, i Municipi di Roma Capitale sono stati ridotti da 19 a 15.

 

Il Sindaco è il responsabile dell’amministrazione di Roma Capitale, nell’ambito del cui territorio esercita le funzioni attribuitegli dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti, quale rappresentante della comunità locale e quale ufficiale del Governo.

Il Sindaco può essere udito nelle riunioni del Consiglio dei Ministri all’ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti le funzioni conferite a Roma Capitale (art. 4).

 

La Giunta capitolina è composta dal Sindaco di Roma Capitale che la presiede, e da un numero massimo di Assessori pari ad un quarto dei Consiglieri assegnati all’Assemblea capitolina, ossia 12 assessori.

Il Sindaco di Roma Capitale nomina, entro il limite sopra indicato, nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi, i componenti della Giunta capitolina, tra cui un Vice sindaco, e ne dà comunicazione all’Assemblea capitolina alla prima seduta successiva alla nomina (art. 4).

Gli Assessori sono nominati dal Sindaco, anche al di fuori dei componenti dell’Assemblea capitolina fra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità, conferibilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere dell’Assemblea.

Lo statuto (art. 25, comma 3) prevede in proposito che fra i nominati è garantita la presenza, di norma in pari numero, di entrambi i sessi, motivando le scelte difformemente operate con specifico riferimento al principio di pari opportunità.

Il Sindaco può revocare uno o più Assessori, dandone motivata comunicazione all’Assemblea.

La Giunta collabora con il Sindaco nel governo di Roma Capitale. Compie tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo che non siano riservati dalla legge all’Assemblea capitolina e non ricadano nelle competenze previste dalla legge o dallo statuto, del Sindaco o degli organi di decentramento.

 

Come già previsto dalla normativa vigente per i comuni, il Sindaco cessa dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea. La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei Consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il Sindaco, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua presentazione. 

Se la mozione viene approvata la Giunta decade e si procede allo scioglimento dell’Assemblea capitolina, con contestuale nomina di un commissario, secondo quanto previsto dal TUEL.

Il voto dell’Assemblea contrario ad una proposta del Sindaco o della Giunta non comporta le loro dimissioni (art .4)

 

È altresì disciplinato lo status degli amministratori di Roma capitale, ossia del Sindaco, degli Assessori e dei Consiglieri. (art. 5)

 

Agli organi di governo Roma Capitale si applicano, per quanto non previsto dal decreto legislativo, le disposizioni vigenti per i comuni (art. 7)

Le norme del decreto legislativo costituiscono limite inderogabile per l'autonomia normativa dell'Ente e possono essere modificate, derogate o abrogate dalle leggi dello Stato solo espressamente (art. 1).

 

Le funzioni

Il conferimento di funzioni amministrative a Roma Capitale è stato disposto con il decreto legislativo 18 aprile 2012, n. 61 (successivamente modificato dal decreto legislativo 26 aprile 2013, n. 51.)

 

Sono conferite a Roma capitale funzioni amministrative relative a:

a)     beni storici e artistici, relativamente al concorso alla valorizzazione dei beni presenti nel territorio di Roma capitale appartenenti allo Stato (con esclusione di quelli  amministrati dal Fondo edifici di culto) (art. 6);

b)     paesaggio, con riferimento alla tutela e valorizzazione del paesaggio di Roma capitale, e beni ambientali e fluviali, con riferimento all'individuazione ed alla gestione delle riserve statali non collocate nei parchi nazionali (art. 7)

c)     fiere, per ciò che attiene al coordinamento dei tempi di svolgimento delle manifestazioni fieristiche di rilevanza internazionale e nazionale, promosse sul territorio di Roma capitale (art. 8);

d)     turismo, per ciò che attiene alla promozione turistica all'estero Roma capitale, in coordinamento con lo Stato e la Regione; le linee guida del piano strategico nazionale prevedono altresì una sezione per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico di Roma capitale (art. 9);

e)     protezione civile, relativamente alla emanazione di ordinanze per l'attuazione di interventi di emergenza. Inoltre, per l'attuazione degli interventi da effettuare sul territorio di Roma Capitale per rimuovere le situazioni di emergenza connesse al traffico, alla mobilità ed all'inquinamento atmosferico o acustico, il Sindaco provvede con proprie ordinanze, anche in deroga ad ogni disposizione di legge e comunque nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, in esecuzione di un piano autorizzato con delibera del Consiglio dei Ministri (art. 10).

Roma capitale dispone altresì di poteri regolamentari in materia di organizzazione degli uffici e del personale (art. 11).

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore del presente decreto è determinato il maggior onere derivante per Roma capitale dall'esercizio delle funzioni connesse al ruolo di capitale della Repubblica (art. 2).

Ai fini dell'individuazione ed attuazione degli interventi di sviluppo infrastrutturale Roma capitale adotta il metodo della programmazione pluriennale. Roma capitale stipula una apposita intesa istituzionale di programma con la Regione Lazio e con le amministrazioni centrali competenti, approvata dal CIPE, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza unificata. Gli interventi previsti dall'intesa istituzionale di programma possono essere inseriti nel programma delle infrastrutture strategiche previsto dalla cd. ‘legge-obiettivo’ (l. n. 443/2001).

Nelle more, l'eventuale rimodulazione del programma di interventi per Roma capitale, finanziati ai sensi della cd. legge su Roma Capitale (L. n. 396/1990), è adottata dal medesimo ente con le procedure previste dal proprio ordinamento e trasmessa al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per l’approvazione definitiva con apposito decreto, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. (art. 3).

Per assicurare il raccordo istituzionale tra Roma capitale, lo Stato, la Regione Lazio e la Provincia di Roma sulle funzioni amministrative conferite a Roma capitale è istituita un’apposita sessione nell'ambito della Conferenza Unificata, presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro delegato, composta dal Sindaco di Roma capitale, dal Presidente della Regione Lazio, dal Presidente della Provincia di Roma e dal Ministro competente per materia. In tutti i casi in cui la Conferenza Unificata svolge le funzioni relative a materie e compiti di interesse di Roma capitale, alle sedute della stessa partecipa, quale componente, il Sindaco di Roma capitale (art. 4).

È istituita, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, la Conferenza delle Soprintendenze ai beni culturali del territorio di Roma capitale, con funzioni di coordinamento delle attività di valorizzazione della Sovraintendenza ai beni culturali di Roma capitale e degli organi centrali e periferici del Ministero per i beni e le attività culturali aventi competenze sul patrimonio storico e artistico presente in Roma (art. 5).

Per ciò che attiene infine all’ordinamento finanziario, entro il 31 maggio di ciascun anno Roma capitale concorda con il Ministero dell’economia le modalità e l’entità del proprio concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica; a tal fine, entro il 31 marzo di ciascun anno, il Sindaco trasmette la proposta di accordo. In caso di mancato accordo, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il concorso di Roma capitale alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica è determinato sulla base delle disposizioni applicabili ai restanti comuni. Nel saldo finanziario utile ai fini del rispetto del patto di stabilità interno non sono computate le risorse trasferite dal bilancio dello Stato e le spese, nei limiti delle predette risorse, relative alle funzioni amministrative conferite a Roma capitale.

Per il finanziamento degli investimenti compresi nei programmi di per gli interventi di Roma capitale, quest’ultima può istituire, limitatamente al periodo di ammortamento delle opere, un’ulteriore addizionale comunale sui diritti di imbarco dei passeggeri sugli aeromobili in partenza dagli aeroporti della città di Roma, fino ad un massimo di 1 euro per passeggero. Le disposizioni in materia di imposta di soggiorno, infine, si applicano a Roma capitale anche per il finanziamento degli investimenti compresi nel predetto programma limitatamente al periodo di ammortamento delle opere.

 

In relazione alla situazione finanziaria di Roma Capitale, l’art. 16 del decreto-legge n. 16/2014 ha previsto che Roma capitale, entro 120 giorni, trasmette al Ministero dell’interno, al Ministero dell’economia, alle Camere e alla Corte dei conti un rapporto che evidenzi le cause della formazione del disavanzo di bilancio di parte corrente negli anni precedenti, anche con riferimento alle società controllate e partecipate, nonché l'entità e la natura della massa debitoria da trasferire alla gestione commissariale.

Roma Capitale trasmette contestualmente un piano triennale per la riduzione del disavanzo e per il riequilibrio strutturale di bilancio, che indica le misure per il contenimento dei costi e la valorizzazione degli attivi, prevedendo a tali fini l’adozione di specifiche azioni amministrative volte a: a) applicare le disposizioni ed i vincoli in materia di acquisto di beni e servizi e di assunzioni di personale, previsti dalla legge a tutte le società controllate, con esclusione di quelle quotate; a-bis) operare una ricognizione di tutte le società controllate e partecipate, evidenziando il numero dei consiglieri e degli amministratori e le somme complessivamente erogate a ciascuno di essi; a-ter) avviare un piano rafforzato di lotta all'evasione tributaria e tariffaria; b) operare la ricognizione dei costi unitari della fornitura dei servizi pubblici locali e adottare misure per riportare tali costi ai livelli standard dei grandi comuni; c) operare una ricognizione dei fabbisogni di personale nelle società partecipate, prevedendo per quelle in perdita il necessario riequilibrio con l'utilizzo degli strumenti legislativi e contrattuali esistenti; d) adottare modelli innovativi per la gestione dei servizi di trasporto pubblico locale, di raccolta dei rifiuti e di spazzamento delle strade, anche ricorrendo alla liberalizzazione; e) procedere, ove necessario per perseguire il riequilibrio finanziario, alla fusione delle società partecipate che svolgono funzioni omogenee, alla dismissione o alla messa in liquidazione delle società partecipate che non risultino avere come fine sociale attività di servizio pubblico, nonché alla valorizzazione e dismissione di quote del patrimonio immobiliare del comune; e-bis) responsabilizzare i dirigenti delle società partecipate, legando le indennità di risultato a specifici obiettivi di bilancio.

 


 

Le Città metropolitane

Le novità della legge n. 56/2014

La legge 7 aprile 2014, n. 56 (cd. ‘legge Delrio’) ha dettato un’ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo, nelle more dell’approvazione della riforma costituzionale del titolo V, l’istituzione e la disciplina delle Città metropolitane e la ridefinizione del sistema delle province, oltre ad una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di comuni.

 

Le città metropolitane sostituiscono le province in dieci aree urbane del paese; il loro territorio corrisponde a quello delle province.

Sono organi della città metropolitana:

- il sindaco metropolitano, che è di diritto il sindaco del comune capoluogo;

- il consiglio metropolitano, organo elettivo di secondo grado, per cui hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci ed i consiglieri comunali;

- la conferenza metropolitana, composta da tutti i sindaci dei comuni della città metropolitana.

La legge definisce altresì il contenuto fondamentale dello statuto della città metropolitana.

 

Per quanto riguarda il riordino delle province, per esse è previsto un assetto ordinamentale analogo a quello della città metropolitana.

Sono pertanto organi della provincia: il presidente della provincia (che però è organo elettivo di secondo grado), il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci.

La legge definisce altresì le funzioni fondamentali, rispettivamente, di città metropolitane e province, riconoscendo un contenuto più ampio alle prime, e delinea, con riferimento alle sole province, la procedura per il trasferimento delle funzioni non fondamentali ai comuni o alle regioni.

 

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 50 del 2015, ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale promosse da alcune regioni nei confronti della riforma, relative, principalmente, al mancato rispetto della procedura prevista dall’art. 133 Cost. per l’istituzione delle città metropolitane ed alla natura indiretta dell’elezione degli organi.

 

Le città metropolitane sono riconosciute quali enti territoriali di area vasta, con le seguenti finalità istituzionali generali (comma 2):

-        cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano;

-        promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione della città metropolitana;

-        cura delle relazioni istituzionali afferenti il proprio livello, comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee.

 

La legge individua nove città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria; ad esse si aggiunge la città metropolitana di Roma capitale. La disciplina delle predette città metropolitane è dettata in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione (comma 5).

 

La legge riguarda esclusivamente le regioni a statuto ordinario.

Per le regioni a statuto speciale, i princìpi della legge valgono come princìpi di grande riforma economica e sociale, conformemente ai rispettivi statuti, per la disciplina di città e aree metropolitane nelle regioni Sardegna, Sicilia e Friuli-Venezia Giulia, (comma 5), che adeguano i propri ordinamenti interni entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge (comma 145).

Il territorio

Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima (comma 6).

Per il passaggio di comuni da una provincia limitrofa alla città metropolitana (o viceversa) si applica il procedimento previsto dall’articolo 133, primo comma, Cost., che richiede per il mutamento delle circoscrizioni provinciali una legge dello Stato, adottata su iniziativa dei comuni interessati, sentita la regione. Rispetto a tale procedimento, viene peraltro rafforzato il ruolo della regione, dal momento che, in caso di parere negativo della stessa sulle proposte dei comuni, il Governo è tenuto a promuovere un'intesa tra la regione e i comuni interessati, da definirsi entro 90 giorni; in caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro tale termine, la decisione spetta al Consiglio dei ministri, che, previo parere del Presidente della regione, delibera in ordine all’approvazione e presentazione al Parlamento del disegno di legge sulle modifiche territoriali di province e città metropolitane (comma 6).

Gli organi

Gli organi della città metropolitana (comma 7) sono:

 - il sindaco metropolitano;

 - il consiglio metropolitano;

 - la conferenza metropolitana.

Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo (comma 19).

Il sindaco metropolitano ha la rappresentanza dell'ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti ed esercita le funzioni attribuite dallo statuto; ha potere di proposta per ciò che attiene al bilancio dell’ente (comma 8).

Il sindaco metropolitano può nominare un vicesindaco, scelto tra i consiglieri metropolitani, che esercita le funzioni del sindaco in caso di impedimento; qualora il sindaco metropolitano cessi dalla carica per cessazione dalla carica di sindaco del proprio comune, il vicesindaco resta in carica fino all'insediamento del nuovo sindaco (comma 40).

Il sindaco metropolitano può assegnare deleghe al vicesindaco e, nel rispetto del principio di collegialità e secondo le modalità e nei limiti previsti dallo statuto, a consiglieri metropolitani (commi 40 e 41).

 

Il consiglio metropolitano è composto dal sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione residente:

- 24 consiglieri, se la popolazione è superiore a 3 milioni di abitanti;

- 18 consiglieri, se la popolazione è compresa tra 800.001 e 3 milioni di abitanti;

- 14 consiglieri, se la popolazione  è pari o inferiore a 800.000 abitanti (comma 20).

È un organo elettivo di secondo grado e dura in carica cinque anni; in caso di rinnovo del consiglio del comune capoluogo, si procede comunque a nuove elezioni del consiglio metropolitano entro sessanta giorni dalla proclamazione del sindaco (comma 21) (v. infra per il sistema elettorale).

La cessazione dalla carica comunale comporta la decadenza da consigliere metropolitano (comma 25).

È l’organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano ed esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto; ha altresì potere di proposta sullo statuto e sulle sue modifiche e poteri decisori finali per l'approvazione del bilancio (comma 8).

 

La conferenza metropolitana è composta dal sindaco metropolitano, che la convoca e presiede, e dai sindaci dei comuni della città metropolitana (comma 42).

È competente per l'adozione dello statuto e ha potere consultivo per l'approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi e consultivi (commi 8 e 9).

 

Gli incarichi di sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana sono svolti a titolo gratuito, anche con riferimento agli organi previsti per la prima costituzione delle città metropolitane. Restano a carico della città metropolitana gli oneri per i permessi retribuiti, per i rimborsi per le spese di viaggio e per la partecipazione alle associazioni rappresentative degli enti locali, nonché gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (comma 24).

Il sistema elettorale

Il consiglio metropolitano è organo elettivo di secondo grado.

Hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della città metropolitana.

La cessazione dalla carica comunale comporta la decadenza da consigliere metropolitano (comma 25).

 

Il sistema elettorale (commi 26-38) è un sistema proporzionale per liste.

Ai fini della presentazione, le liste devono essere sottoscritte da almeno il 5 per cento degli aventi diritto al voto e devono essere composte da un numero di candidati non inferiore alla metà dei consiglieri da eleggere e non superiore al numero dei consiglieri da eleggere.  

L’elezione avviene in un’unica giornata presso l’ufficio elettorale costituito presso il consiglio metropolitano.

Ciascun elettore esprime un voto per una lista e può esprimere un voto di preferenza per un candidato della lista. Il voto è in entrambi i casi ponderato.

I seggi sono assegnati alle liste secondo il metodo d’Hondt.

Sono proclamati eletti, per ciascuna lista, i candidati che hanno ottenuto la maggiore cifra individuale ponderata.

Il voto dei sindaci e consiglieri ha dunque un valore diverso legato alla popolazione del comune di appartenenza, tanto più alto quanto maggiore è la popolazione. Esso è pertanto ponderato in base ad un indice rapportato alla popolazione complessiva della fascia demografica di appartenenza del comune (le fasce demografiche sono determinate dal comma 33).

Nella ponderazione sono adottati due correttivi volti a ridurre il peso degli elettori appartenenti ad un solo comune la cui popolazione superi il 45% della popolazione complessiva della città metropolitana e degli elettori appartenenti ad una fascia demografica la cui popolazione superi il 35% della popolazione complessiva (Allegato A).

 

Ai fini di promuovere la rappresentanza di genere, nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento, a pena di inammissibilità. Tale disposizione troverà peraltro applicazione decorsi 5 anni dall'entrata in vigore della legge n. 215/2012, sulle rappresentanze di genere negli organi elettivi degli enti locali, ossia dal 26 dicembre 2017 (commi 27-28).

I seggi che rimangono vacanti per qualunque causa, compresa la cessazione dalla carica di sindaco o di consigliere comunale, sono attribuiti ai candidati che, nella medesima lista, hanno ottenuto la maggiore cifra individuale ponderata. Non si considera cessato dalla carica il consigliere eletto o rieletto sindaco o consigliere in un comune della città metropolitana (comma 39).

Sono inoltre disciplinate le ineleggibilità e incompatibilità dei membri del consiglio metropolitano, attraverso apposite modifiche al TUEL (comma 23).

 

Lo statuto della città metropolitana può prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano, previa approvazione della legge statale sul sistema elettorale (comma 22).

Per prevedere l’elezione diretta è altresì necessaria l’articolazione del comune capoluogo in più comuni, secondo una complessa procedura, che prevede:

- la proposta del comune capoluogo, deliberata dal consiglio comunale con la stessa maggioranza richiesta per l’approvazione e le modifiche dello statuto (due terzi dei componenti o, in caso di mancato raggiungimento, due successive deliberazioni favorevoli adottate a maggioranza assoluta);

- un referendum tra i cittadini della città metropolitana, sulla base delle rispettive leggi regionali;

- l’istituzione con legge regionale dei nuovi comuni, ai sensi dell’art. 133 Cost.

Nelle città metropolitane con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti, è prevista una procedura meno onerosa, alternativa a quella descritta. È infatti necessario che lo statuto della città metropolitana preveda la costituzione di zone omogenee e che il comune capoluogo abbia ripartito il territorio in zone dotate di autonomia amministrativa in coerenza con lo statuto della città metropolitana.

Lo statuto

Lo statuto della città metropolitana (commi 10-11) stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell’ente, comprese le attribuzioni e le competenze degli organi, nonché:

a) regola le modalità e gli strumenti di coordinamento dell'azione complessiva di governo del territorio metropolitano;

b) disciplina i rapporti tra i comuni e la città metropolitana per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune, eventualmente differenziate per aree territoriali. Mediante convenzione, i comuni e le unioni di comuni possono avvalersi di strutture della città metropolitana e possono delegare l'esercizio di funzioni alla città metropolitana e viceversa;

c) può prevedere la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni, con organismi di coordinamento con la città metropolitana; a tal fine è necessaria la proposta o comunque l'intesa con la regione, il cui dissenso può essere superato con decisione della conferenza metropolitana, adottata a maggioranza di due terzi dei componenti;

d) individua le modalità per istituire accordi con i comuni non compresi nella città metropolitana.

Lo statuto della città metropolitana può inoltre prevedere l'elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano, secondo le condizioni previste dalla legge (v. sub Il sistema elettorale del consiglio metropolitano).

Il procedimento di approvazione dello statuto e delle relative modifiche prevede la proposta del consiglio metropolitano e l'approvazione da parte della conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni e la maggioranza della popolazione residente (comma 9).

Il bilancio

Per ciò che attiene al bilancio, i relativi schemi sono proposti dal sindaco metropolitano, adottati dal consiglio metropolitano e sottoposti al parere della conferenza metropolitana, espresso con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni e la maggioranza della popolazione. Il bilancio è successivamente approvato in via definitiva dal consiglio (comma 8).

Le funzioni

Con riferimento alle funzioni (comma 44), alle città metropolitane sono attribuite:

a)     piano strategico del territorio metropolitano di carattere triennale, che costituisce atto di indirizzo per i comuni e le unioni di comuni del territorio, anche in relazione a funzioni delegate o attribuite dalle regioni;

b)     pianificazione territoriale generale, comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture, anche fissando vincoli e obiettivi all'attività e all'esercizio delle funzioni dei comuni;

c)     strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; a tale riguardo, la città metropolitana può, d’intesa con i comuni interessati, predisporre documenti di gara, svolgere la funzione di stazione appaltante, monitorare i contratti di servizio ed organizzare concorsi e procedure selettive;

d)    mobilità e viabilità;

e)     promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale;

f)     promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano;

La prima istituzione delle città metropolitane

La ‘legge Delrio’ dispone che le città metropolitane sono costituite alla data di entrata in vigore della legge, prevedendo peraltro un procedimento articolato per la prima istituzione in base al quale le stesse assumono il pieno esercizio delle funzioni dal 1° gennaio 2015 (commi 12-17).

A seguito del commissariamento dei comuni capoluogo, una disciplina speciale vige per l’istituzione delle città metropolitane di Reggio Calabria (comma 18) e di Venezia (art. 23, commi 1-ter e 1-quater, D.L. n. 90/2014).

 

 

 

L’istituzione della città metropolitana di Reggio Calabria avviene alla scadenza naturale degli organi provinciali o comunque entro trenta giorni dalla decadenza o scioglimento anticipato degli stessi, con ingresso nelle funzioni comunque successivo al rinnovo degli organi del comune di Reggio Calabria. Il termine per l’elezione del consiglio metropolitano è fissato al centottantesimo giorno dalla costituzione della città metropolitana; i termini per l’approvazione dello statuto e per il subentro della città metropolitana alla provincia sono fissati, rispettivamente, al duecentoquarantesimo giorno dalla scadenza degli organi provinciali; il termine per l’esercizio del potere sostitutivo statale è fissato al trecentosessantacinquesimo giorno dalla medesima scadenza.

Le elezioni per il consiglio metropolitano di Venezia si svolgono entro 60 giorni dalle elezioni del consiglio comunale di Venezia (che hanno avuto luogo nel turno ordinario delle amministrative 2015). Dalla data di insediamento del consiglio metropolitano, la città metropolitana di Venezia subentra alla provincia omonima, con conseguente assunzione delle funzioni di sindaco metropolitano da parte del sindaco di Venezia e con l’insediamento della conferenza metropolitana. La conferenza metropolitana approva lo statuto nei successivi 120 giorni, decorsi i quali il Governo può esercitare il potere sostitutivo (ex art. 8 L. n. 131/2003).

 

 

Fino al 31 dicembre 2014, è prevista la permanenza in carica, a titolo gratuito, del Presidente della provincia, che assume anche le funzioni del consiglio provinciale, e della giunta provinciale per l'ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti e improrogabili. Per le province commissariate, il commissariamento è stato prorogato al 31 dicembre 2014 (comma 14).

Si applicano le disposizioni sul riordino delle funzioni delle province di cui ai commi 85-97 (comma 14).

Entro il 12 ottobre 2014 la legge prevede le elezioni del consiglio metropolitano, indette dal sindaco del comune capoluogo, ed il successivo insediamento del consiglio metropolitano e della conferenza metropolitana (comma 15).

 

Entro il 31 dicembre 2014 il consiglio metropolitano approva lo statuto (comma 15). Ove alla predetta data non si pervenga all’approvazione, si applica lo statuto della provincia.

In caso di mancata approvazione dello statuto entro il 30 giugno 2015, si applica la procedura per l’esercizio da parte del Governo del potere sostitutivo prevista dalla cd. ‘legge La Loggia’ (art. 8, L. 131/2003).

 

 

 

Le elezioni dei consigli metropolitani di Bari, Bologna, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Roma e Torino hanno avuto luogo tra il 28 settembre e il 12 ottobre 2014. L’elezione del consiglio della città metropolitana di Venezia si è svolta il 9 agosto 2015. Sono stati complessivamente eletti 162 consiglieri metropolitani.

Allo stato, tutte le città metropolitane in cui si sono svolte le elezioni hanno approvato i rispettivi statuti.

 

 

L’effettivo passaggio dalla provincia alla città metropolitana è avvenuto il 1° gennaio 2015 (il 31 agosto a Venezia), data a partire dalla quale la città metropolitana è succeduta alla provincia in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercita le funzioni, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del patto di stabilità interna. Da tale data il sindaco del comune capoluogo assume le funzioni di sindaco metropolitano e la città metropolitana opera con il proprio statuto e i propri organi, assumendo anche le funzioni proprie (comma 16).

Spettano alla città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse della provincia, comprese le entrate provinciali (comma 47).  

 

Al personale delle città metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle province; il personale trasferito dalle province mantiene, fino al successivo contratto, il trattamento economico in godimento (comma 48). Per le ulteriori disposizioni sul personale delle città metropolitane, si rinvia al paragrafo sul personale degli enti locali.

Alle città metropolitane si applicano, ove compatibili, le disposizioni in materia di comuni del testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. n. 267/2000) e le disposizioni della legge n. 131/2003 (cd. ‘legge La Loggia’) sulla potestà normativa degli enti locali (comma 50).

La città metropolitana di Roma capitale

Alla città metropolitana di Roma capitale, si applicano le norme generali sulle città metropolitane.

Lo statuto della città metropolitana di Roma capitale disciplina i rapporti tra la città metropolitana, Roma capitale e gli altri comuni, garantendo il miglior assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri.

Restano ferme le disposizioni dei decreti legislativi già adottati su Roma capitale (D.Lgs. n. 156/2010, D.Lgs. n. 61/2012 e D.Lgs. n. 51/2013) (commi 101-103).


 

Le province

La ‘legge Delrio’ reca una disciplina per il riordino delle province, adottata in attesa della riforma costituzionale del Titolo V e delle relative norme di attuazione (comma 51).

Come per le città metropolitane, la legge si applica direttamente nelle regioni a statuto ordinario.

Le disposizioni sulle province non si applicano alle province autonome di Trento e di Bolzano e alla regione Valle d'Aosta (comma 53).

Le regioni a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Sicilia adeguano i propri ordinamenti interni ai princìpi della legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della medesima (comma 145).

 

 

 

La riforma costituzionale

Il testo di riforma costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta da entrambe le Camere (pubblicato in G.U. 15 aprile 2016, n. 88), modifica l’articolo 114 Cost., sopprimendo il riferimento alle province quali enti costitutivi della Repubblica. Conseguentemente, altre disposizioni del disegno di legge eliminano tale riferimento in tutto il testo costituzionale. 

Le province vengono dunque meno quali enti costituzionalmente necessari, dotati, in base alla Costituzione, di funzioni amministrative proprie.

Una disposizione finale (art. 40, comma 4), peraltro, disciplinando il riparto di competenza legislativa relativamente agli “enti di area vasta”, attribuisce i profili ordinamentali generali alla legge statale e le ulteriori disposizioni alla legge regionale. Attraverso questa norma finale viene dunque menzionato nel testo della legge costituzionale un nuovo ente territoriale, l’ ‘ente di area vasta’.

La riforma costituzionale, per la parte relativa alla revisione del titolo V della Costituzione sugli enti territoriali, non si applica alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome, fino all’adeguamento dei rispettivi statuti (per il quale è necessaria una legge costituzionale), sulla base di intese con le medesime regioni e province autonome (art. 39, comma 13).

 

Gli organi

In base al nuovo assetto ordinamentale (comma 54), gli organi della provincia sono:

-         il presidente della provincia;

-         il consiglio provinciale;

-         l’assemblea dei sindaci.

 

Il presidente della provincia ed il consiglio provinciale sono organi elettivi di secondo grado (per il sistema elettorale v. infra) e restano in carica, rispettivamente, quattro anni e due anni (commi 58-59 e 68-69).

Il presidente della provincia ed i consiglieri provinciali decadono dalla carica in caso di cessazione dalla carica elettiva locale (commi 65 e 69). Per i consiglieri provinciali, non si considera cessato dalla carica il consigliere eletto o rieletto sindaco in un comune della provincia (comma 78).

Il riparto di competenza stabilito è analogo a quello fissato per gli organi della città metropolitana.

 

Il presidente della provincia ha la rappresentanza dell’ente, convoca e presiede il consiglio provinciale e l'assemblea dei sindaci, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici ed esercita le funzioni attribuite dallo statuto (comma 55).

Il presidente della può nominare un vicepresidente, scelto tra i consiglieri provinciali, che esercita le funzioni del presidente in caso di impedimento (comma 66).

Il presidente della provincia può assegnare deleghe al vicepresidente e, nel rispetto del principio di collegialità e secondo le modalità e nei limiti previsti dallo statuto, a consiglieri provinciali (comma 66).

 

Il consiglio provinciale è composto dal presidente della provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione residente:

- 16 consiglieri, se la popolazione è superiore a 700.000 abitanti;  

- 12 consiglieri, se la popolazione è compresa tra 300.000 e 700.000 abitanti;

- 10 consiglieri, se la popolazione  è inferiore a 300.000 abitanti (comma 67).

È l’organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal presidente della provincia; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l'approvazione del bilancio (comma 55).

 

L’assemblea dei sindaci è composta dai sindaci dei comuni appartenenti alla provincia (comma 56). È competente per l'adozione dello statuto e ha potere consultivo per l'approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi, consultivi e di controllo (comma 55).

Come per la città metropolitana, gli incarichi di presidente della provincia, di consigliere provinciale e di componente dell’assemblea dei sindaci sono svolti a titolo gratuito. Restano a carico della provincia gli oneri per i permessi retribuiti, per i rimborsi per le spese di viaggio e per la partecipazione alle associazioni rappresentative degli enti locali, nonché gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (comma 84).

 

Il sistema elettorale

 

Il presidente della provincia è eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia; sono eleggibili i sindaci della provincia il cui mandato scada non prima di 18 mesi dalla data delle elezioni.  

Il presidente resta in carica quattro anni (commi 58-60).

L’elezione avviene sulla base di candidature sottoscritte da almeno il 15 per cento degli aventi diritto al voto (comma 61).

 

Il presidente della provincia è eletto con voto diretto, libero e segreto. L’elezione avviene in unica giornata presso un unico seggio elettorale costituito presso l'ufficio elettorale (costituito presso la sede della provincia) dalle ore otto alle ore venti.

Ogni elettore vota per un solo candidato ed il voto è ponderato secondo il sistema adottato per l'elezione del consiglio metropolitano (v. supra).

È eletto il candidato che consegue il maggior numero di voti, sulla base della predetta ponderazione (commi 62-64).

 

Per il consiglio provinciale hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della provincia.

La durata del consiglio provinciale è più breve di quella del presidente della provincia, in quanto il consiglio resta in carica due anni.

Il sistema elettorale è del tutto analogo a quello previsto per l’elezione del consiglio metropolitano (v. supra).

 

Lo statuto

Analogamente a quanto previsto per la città metropolitana, il procedimento di approvazione dello statuto e delle relative modifiche prevede la proposta del consiglio provinciale e l'approvazione da parte dell'assemblea dei sindaci con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni e la maggioranza della popolazione (comma 55).

 

Il bilancio

Per ciò che attiene al bilancio, i relativi schemi sono proposti dal presidente della provincia, adottati dal consiglio provinciale e sottoposti al parere dell'assemblea dei sindaci, espresso con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella provincia e la maggioranza della popolazione. Il bilancio è successivamente approvato in via definitiva dal consiglio (comma 55).

Anche in tal caso, la procedura riprende quella prevista per la città metropolitana.

Le funzioni

La legge individua le seguenti funzioni fondamentali delle province, quali enti con funzioni di area vasta (comma 85):

a.     pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;

b.    pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

c.     programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;

d.    raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali;

e.     gestione dell'edilizia scolastica;

f.      controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.

Le province possono altresì, d'intesa con i comuni, esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive (comma 88).

Le province montane

Norme specifiche riguardano le province con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri (comma 3).

A tali province le regioni riconoscono, nelle materie di propria competenza, forme particolari di autonomia (comma 52).

Gli statuti delle province montane possono prevedere, d’intesa con la regione, la costituzione di zone omogenee per specifiche funzioni, con organismi di coordinamento collegati agli organi provinciali, senza maggiori oneri per la finanza pubblica (comma 57).

A tali province sono inoltre attribuite funzioni fondamentali ulteriori rispetto a quelle attribuite alla generalità delle province (comma 86), riguardanti:

a) cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione in forma associata di servizi in base alle specificità del territorio medesimo;

b) cura delle relazioni istituzionali con altri enti territoriali, compresi quelli di altri Paesi, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane, anche stipulando accordi e convenzioni (comma 86).

La prima costituzione dei nuovi organi provinciali

Per la prima attuazione, la legge n. 56 ha stabilito che l’elezione del presidente della provincia e del consiglio provinciale abbia luogo (comma 79):

In sede di prima costituzione degli organi, sono eleggibili anche i consiglieri provinciali uscenti (comma 80).

 

 

 

Tra il 28 settembre e il 12 ottobre 2014, si sono svolte le elezioni dei presidenti e dei consigli in 64 province. Dei 64 nuovi presidenti 53 sono sindaci di comuni, 17 dei quali governano il Comune capoluogo (i restanti sono Presidenti della provincia o consiglieri provinciali uscenti, eleggibili solo in sede di prima applicazione della legge).

I consiglieri provinciali eletti sono stati complessivamente 760.

 

Nella transizione dal vecchio al nuovo ordinamento, si prevede che il presidente della provincia in carica ovvero, qualora la provincia sia commissariata, il commissario, restano in carica a titolo gratuito per l’ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti e indifferibili, fino all’insediamento del presidente della provincia eletto (comma 82). Nella formulazione originaria, la prorogatio del presidente della provincia riguardava esclusivamente le province i cui organi fossero scaduti per fine mandato nel 2014, mentre l’art. 1, co. 9-ter del D.L. n. 210/2015 ha esteso l’applicazione della norma anche per gli scioglimenti successivi al 2014.

La legge dispone, inoltre, che l’assemblea dei sindaci approva le modifiche statutarie conseguenti alla nuova legge entro il 31 dicembre 2014, per le province le cui elezioni si svolgono nel predetto anno, o entro sei mesi dall’insediamento del consiglio provinciale, per le altre province. In caso di mancata approvazione delle modifiche statutarie, rispettivamente, entro il 30 giugno 2015 o entro i sei mesi dall’insediamento si applica la procedura per l’esercizio del potere sostitutivo del Governo di cui all’articolo 8 della legge n. 131/2003 (commi 81 e 83).

Il trasferimento delle funzioni provinciali

Oltre alla individuazione delle funzioni fondamentali, la legge prevede un complesso procedimento per il riordino delle altre funzioni attualmente esercitate dalle province, non riconosciute come fondamentali ai sensi del comma 85.

Lo Stato e le regioni, secondo le rispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali, in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, con le seguenti finalità: individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni. Sono altresì valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonché le autonomie funzionali (comma 89).

Per quanto riguarda il procedimento da seguire:

 

Le funzioni trasferite dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente subentrante; tale data è determinata nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le funzioni di competenza statale ovvero è stabilita dalla regione ai sensi del comma 95 per le funzioni di competenza regionale (comma 89).

 

Nello specifico caso in cui disposizioni normative statali o regionali riguardanti servizi a rete di rilevanza economica prevedano l’attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale, le leggi statali o regionali, ovvero il d.P.C.M. di cui al comma 92, prevedono la soppressione di tali enti o agenzie e l'attribuzione delle funzioni alle province nel nuovo assetto istituzionale. Per le regioni che si adeguino sono individuate misure premiali (comma 90).

 

Circa i profili relativi al personale, si rinvia al paragrafo relativo al personale degli enti locali.

 

I provvedimenti attuativi

In data 11 settembre 2014, è stato sancito in sede di Conferenza unificata l’accordo per l’individuazione delle funzioni oggetto di riordino, previsto dal comma 91.

Tale accordo individua quali funzioni amministrative oggetto di riordino di competenza statale unicamente funzioni relative alla materia della tutela delle minoranze linguistiche.

Le regioni si impegnano ad adottare le iniziative legislative di loro competenza entro il 31 dicembre 2014.

L’accordo ha inoltre istituito un Osservatorio nazionale, con il compito di coordinare l’attività di riordino delle funzioni e monitorare l’attuazione della riforma, in raccordo con gli analoghi Osservatori regionali, previsti dall’accordo stesso.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 settembre 2014 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 12 novembre 2014) sono stati dettati i criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali, in attuazione del comma 92.

Con circolare del 1° gennaio 2015 del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie sono state dettate le linee guida per l’attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle province e delle città metropolitane. Per ciò che attiene all’attuazione a livello regionale, la Conferenza delle regioni e delle province effettua il relativo monitoraggio.

Alla data del 30 ottobre 2015 le regioni che hanno adottato la normativa sul riordino delle funzioni delle Province in attuazione della legge n. 56 del 2014 e dell’accordo Stato-Regioni dell’11 settembre 2014 sono: Toscana, Marche, Liguria, Calabria, Lombardia, Emilia Romagna, Abruzzo, Veneto, Piemonte, Basilicata, Campania, Molise, Puglia. La Puglia ha approvato la relativa legge il 27 ottobre 2015, in attesa di pubblicazione. Il Lazio non ha invece ancora adottato la relativa legislazione, sebbene l’iter sia stato comunque attivato.

Al fine di incentivare il completamento del riordino in corso, dapprima è stata introdotta una disposizione che prevede che le regioni che entro il 30 ottobre 2015 non hanno approvato in via definitiva le leggi relative al trasferimento delle funzioni provinciali non fondamentali, sono obbligate al versamento annuale (entro il 30 novembre per il 2015 e entro il 30 aprile per gli anni successivi), a ciascuna provincia e città metropolitana situata nel proprio territorio, delle somme corrispondenti alle spese sostenute da queste per l’esercizio delle funzioni non trasferite (art. 7, co. 9-quinquies, D.L. n. 78/2015). L’obbligo del versamento cessa a partire dalla data di effettivo esercizio della funzione da parte dell’ente individuato dalla legge regionale.

Successivamente, la legge di stabilità 2016 (art. 1, co. 765-767, L. 208/2015) ha previsto, ferma restando l’applicazione della precedente disposizione, la nomina di un Commissario al fine di assicurare nelle Regioni ancora inadempienti il completamento delle misure di attuazione del riordino delle funzioni delle Province e delle Città metropolitane e il conseguente trasferimento delle rispettive risorse umane, strumentali e finanziarie. Il completamento del trasferimento delle risorse deve avvenire entro il 30 giugno 2016. In particolare, al Commissario è attribuito il potere di adottare, sentita la Regione interessata, gli atti necessari per il trasferimento delle risorse relative a funzioni non fondamentali delle Province e delle Città metropolitane. In mancanza di disposizioni legislative regionali e fatta salva la loro successiva adozione, le funzioni non fondamentali di Province e Città metropolitane si intendono attribuite alla Regione. Nelle Regioni che non hanno completato il trasferimento delle risorse, pur avendo adottato la legge di riordino delle funzioni, il Commissario adotta le decisioni d’intesa con il Presidente della Regione, secondo le modalità previste con legge regionale.

 

 


 

Gli enti locali e la partecipazione all’Unione Europea

Agli enti locali è riconosciuto un coinvolgimento nel processo europeo, nell’ambito della formazione e dell’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea.

La valorizzazione e la tutela del sistema delle autonomie locali si fondano, in primo luogo, sulle norme fondamentali contenute nel Trattato sull’Unione europea (TUE), che intendono garantire un ampio coinvolgimento della dimensione regionale e locale come parte integrante del patrimonio costituzionale nell’Unione.

Alcune disposizioni espressamente tutelano il sistema delle autonomie locali. L’Unione europea, infatti, rispetta l’identità nazionale degli Stati membri, insita nella loro struttura politica e costituzionale, ricomprendendo esplicitamente il sistema delle autonomie locali e regionali (art. 4, par. 2).

Un ulteriore riconoscimento è presente nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, alla quale il TUE attribuisce lo stesso valore giuridico dei trattati (art. 6), che salvaguarda le identità nazionali degli Stati membri e l’ordinamento dei loro pubblici poteri a livello nazionale, regionale e locale.

In un’ottica di legittimazione democratica, viene inoltre enunciato il principio di prossimità, in forza del quale le decisioni assunte dall’Unione dovrebbero essere prese più vicino possibile ai cittadini (art. 1, par. 2 e art. 10, par. 3). A tale principio si ricollega il principio di sussidiarietà in forza del quale l’intervento dell’Unione è previsto solo qualora gli obiettivi dell’azione non possono essere conseguiti in maniera sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale, né a livello regionale e locale (art. 5).

Dall’applicazione di tali principi, nel quadro del processo normativo, scaturisce una presa in considerazione delle prerogative dei livelli di governo locale rispetto all'esercizio delle competenze concorrenti da parte dell'Unione Europea.

La partecipazione degli enti locali viene garantita già nelle fasi preparatorie della proposta legislativa, a partire dalle consultazioni promosse a tal fine dalla Commissione europea.

Secondo quanto disposto dal Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà, infatti, la Commissione europea - prima di proporre un atto legislativo - si impegna ad effettuare ampie consultazioni che, “se del caso”, devono tener conto “della dimensione regionale e locale delle azioni previste” (art. 2). Inoltre, si prevede che ogni progetto di atto legislativo dovrebbe tener conto degli oneri, finanziari o amministrativi, che ricadono - tra gli altri - sugli enti locali, affinché siano resi meno gravosi e commisurati agli obiettivi (art. 5).

La valorizzazione delle autonomie locali degli Stati membri nei meccanismi decisionali europei costituisce un profilo importante del processo di integrazione europea - come emerge dalle norme fondamentali sopra citate - e passa anche dal riconoscimento di un ampio coinvolgimento delle realtà territoriali substatali nel quadro istituzionale europeo. 

E’ infatti previsto che i rappresentanti delle collettività regionali e locali, titolari di un mandato elettorale nell’ambito della collettività regionale o locale, o politicamente responsabili dinanzi ad un’assemblea eletta, possono far parte del Comitato delle regioni, cui spettano compiti di assistenza nei riguardi del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione europea e che il Trattato annovera tra gli organi consultivi dell’Unione europea (art. 300 TFUE).

La rilevanza riconosciuta agli enti locali nel processo di integrazione europea si conferma, in secondo luogo, a livello di ordinamento nazionale: precisamente, nelle disposizioni legislative sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo europeo che valorizzano ampiamente il ruolo delle autonomie locali.

In ragione delle innovazioni apportate nel Trattato di Lisbona del 2009, il sistema della partecipazione al processo d'integrazione europea è stato adeguato con la legge n. 234 del 2012, che, oltre ad intervenire sulle procedure di formazione e attuazione del diritto dell'Unione Europea nelle fasi ascendente e discendente, conferma e precisa il ruolo degli enti locali, anche con riferimento alla responsabilità per non corretta applicazione o violazione del diritto dell’Unione europea.

 

 

 

La legge 24 dicembre 2012, n. 234 regola la partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, sulla base dei principi di attribuzione, di sussidiarietà, di proporzionalità, di leale collaborazione, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica.

In questo ambito la sede propria del coinvolgimento degli enti locali al processo europeo è definito attraverso la partecipazione delle Associazioni rappresentative dei comuni, delle province e delle comunità montane alle attività del Comitato per gli affari europei e gli enti territoriali (CIAE).

Il Comitato, i cui compiti e funzionamento sono specificati all’articolo 2 della legge 234, che ne definisce altresì la struttura, è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri al fine di concordare le linee politiche del Governo nel processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti dell'Unione europea e di consentire il puntuale adempimento dei compiti di cui alla legge n. 234/2012, tenendo conto degli indirizzi espressi dalle Camere.

Il CIAE è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, dal Ministro per gli affari europei e vi partecipano: il Ministro degli affari esteri, il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, il Ministro per la coesione territoriale e gli altri Ministri aventi competenza nelle materie oggetto dei provvedimenti e delle tematiche all'ordine del giorno.

Le linee generali, le direttive e gli indirizzi deliberati dal CIAE sono comunicati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche europee ai fini della definizione unitaria della posizione italiana da rappresentare successivamente, d'intesa con il Ministero degli affari esteri, in sede di Unione europea.

L’articolo 2, in particolare, precisa che alle riunioni del CIAE, in cui si trattano materie che interessano le regioni o le province autonome, partecipano, per i rispettivi ambiti di competenza il presidente dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), il presidente dell’Unione delle province d’Italia (UPI) e il presidente dell’Unione nazionale comuni, comunità, enti montani (UNCEM).

Si tratta peraltro di una presenza stabile, prevista dalla legge, che rafforza il ruolo di questi enti, a differenza di quanto stabilito dalla legge n. 11 del 2005, che riconosceva ai presidenti delle associazioni rappresentative degli enti locali la possibilità di “chiedere di partecipare” alle riunioni del Comitato.

Il Capo IV della legge n. 234 del 2012 recante norme sulla Partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell’unione europea si occupa più specificamente del ruolo delle autonomie locali, sia nella fase ascendente di formazione delle politiche e degli atti normativi dell’Unione, sia nella fase discendente dell’attuazione interna degli obblighi comunitari.

 Sul piano della partecipazione alla fase ascendente, la legge disciplina il ruolo politico della Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

In questa sede, l’articolo 23 dispone l’istituzione di una sessione europea della Conferenza (da convocarsi almeno due volte l’anno da parte del Presidente del Consiglio o il Ministro degli affari europei, anche su richiesta dei presidenti dell’ANCI, dell’UPI o dell’UNCEM) per un confronto sugli aspetti delle politiche dell’Unione europea di diretto interesse degli enti locali e per l’espressione di un parere sui criteri e le modalità per raccordare l’esercizio delle funzioni di interesse degli enti locali agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

Quanto alla partecipazione alle decisioni relative alla formazione di atti normativi in sede europea di specifica rilevanza negli ambiti di competenza degli enti locali, l’articolo 26 richiede che il Presidente del Consiglio o il Ministro degli affari europei assicurino una adeguata consultazione dei comuni, delle province e delle città metropolitane per la formazione della posizione dell’Italia in sede europea. Analogamente, si dispone la trasmissione degli atti o dei progetti di atti dell’Unione europea di particolare rilevanza negli ambiti di competenza degli enti locali alla Conferenza Stato-città ed autonomie locali, che ha il compito di trasmetterli a sua volta all’ANCI, all’UPI e all’UNICEM per l’eventuale espressione di osservazioni al Presidente del Consiglio o alle Camere. Inoltre, tali atti possono essere sottoposti all’esame delle Conferenza stessa.

E’ prevista altresì la convocazione di esperti designati dagli enti locali - secondo modalità stabilite dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali - ai gruppo di lavoro istituiti presso il Comitato tecnico di valutazione degli atti dell’Unione europea nelle materie che investono la competenze degli enti locali.

La disciplina nazionale delinea pertanto un modello di partecipazione delle autonomie locali al processo europeo fondato su un duplice confronto: di natura generale, sugli aspetti delle politiche dell’Unione europea di diretto interesse locale, e di carattere specifico, su singoli atti o progetti di atti dell’Unione europea.

La partecipazione diretta degli enti locali alla formazione delle politiche dell'Unione europea avviene invece, come sopra ricordato, attraverso la nomina di membri presso il Comitato delle regioni.

L’articolo 27 stabilisce che la nomina dei membri spettanti all’Italia presso il Comitato delle regioni, avviene su proposta del Presidente del Consiglio al Consiglio dell’Unione europea, e per quanto concerne specificamente i rappresentanti delle Province e dei Comuni, sulla base delle indicazioni fornite, rispettivamente, dall’UPI, dall’ANCI e dall’UNCEM, secondo criteri definiti di intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. 

Un ulteriore ambito partecipazione delle realtà territoriali locali al processo europeo, è delineato nelle disposizioni della legge n. 234 del 2012 concernenti i compiti spettanti agli enti territoriali nell’adempimento degli obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa dell'Unione europea.

Nell’ambito delle norme sul contenzioso, l’articolo 43 - al fine di prevenire l’instaurazione di procedure di infrazione o di porvi termine - stabilisce misure volte ad assicurare l’adempimento degli obblighi europei e internazionali dello Stato, ponendo in capo a: Regioni, Province autonome, Enti territoriali, altri enti pubblici e soggetti equiparati l’obbligo di adottare ogni misura necessaria a porre tempestivamente rimedio alle violazioni, loro imputabili, degli obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa dell'Unione europea. Analogo obbligo è sancito in relazione alle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE).

Inoltre, l’articolo 43 disciplina il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti dei citati soggetti, ove responsabili dell’inadempimento degli obblighi derivanti dalla normativa dell’Unione europea.

In particolare, si stabilisce che lo Stato può esercitare il diritto di rivalersi nei confronti di tali enti nelle regolazioni finanziarie operate a carico dell'Italia a valere sulle risorse del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e di altri fondi aventi finalità strutturali. La norma precisa inoltre che tale diritto di rivalsa è esercitato dallo Stato per compensare gli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’Unione europea ex articolo 260, paragrafi 2 e 3 del TFUE. Vengono infine disciplinate le specifiche modalità di esercizio del diritto di rivalsa dello Stato, che sono differenziate a seconda che il destinatario sia un ente territoriale, ovvero un ente od organismo pubblico diverso assoggettato al sistema di tesoreria unica, ovvero altro ente.

La legge n. 234 del 2012 attribuisce agli enti locali numerosi obblighi di comunicazione, monitoraggio, pubblicità e trasparenza in materia di aiuti di Stato, che sono volti a garantire l’effettività del controllo pubblico sul rispetto del divieto di cumulo delle agevolazioni.

L’articolo 46 prescrive la collaborazione delle amministrazioni locali nella fornitura di informazioni, nelle verifiche e nei controlli richiesti ai fini della concessione di aiuti. Le amministrazioni che concedono aiuti di Stato devono verificare che i beneficiari non rientrino tra coloro che hanno ricevuto e, successivamente, non rimborsato o depositato in un conto bloccato aiuti che lo Stato è tenuto a recuperare in esecuzione di una decisione di recupero; a decorrere dal 1º gennaio 2017, tali verifiche andranno effettuate attraverso l'accesso al Registro nazionale degli aiuti di Stato, di cui all’articolo 52 della medesima legge. Inoltre, le amministrazioni locali che ne sono in possesso devono fornire, ove richieste, le informazioni e i dati necessari alle verifiche e ai controlli alle amministrazioni che intendono concedere aiuti.

Con riguardo al recupero degli aiuti dichiarati incompatibili dalla Commissione europea, e che sono oggetto di decisione di recupero, l’articolo 48 prevede che le relative procedure e provvedimenti siano adottati dall’ente territoriale competente, qualora diverso dallo Stato, attraverso il concessionario per la riscossione delle entrate dell’ente interessato.

 

 

 

 

 

La disciplina del diritto di rivalsa, di cui all’articolo 43, ha subìto numerose modificazioni successivamente all’approvazione della legge n. 234 del 2012. La legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014) ha disposto che "l'articolo 43, comma 10, della legge 24 dicembre  2012, n. 234, si interpreta nel senso che il diritto di rivalsa si esercita anche per gli oneri finanziari sostenuti dallo Stato per la definizione delle controversie dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo che  si siano concluse con decisione di radiazione o cancellazione della causa dal ruolo ai sensi degli articoli 37 e 39 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, di cui alla legge 4 agosto 1955, n. 848”. Successivamente, il decreto-legge 5 gennaio 2015, n. 1 (convertito con modificazioni dalla L. 4 marzo 2015, n. 20, ) ha inserito il comma 9-bis che - ai fini della tempestiva esecuzione delle sentenze di condanna rese dalla Corte di giustizia dell'Unione europea e al pagamento degli oneri finanziari a esse connessi - autorizza il Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie ad anticipare gli oneri derivanti dalle sentenze di condanna a sanzioni pecuniarie, con successiva rivalsa sulle amministrazioni responsabili delle violazioni, anche tramite compensazione con le risorse accreditate dall'Unione europea per i finanziamenti loro assegnati per interventi comunitari riguardanti iniziative a titolarità delle stesse amministrazioni e corrispondenti cofinanziamenti nazionali. Con riguardo al reintegro delle somme anticipate da parte del Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, il decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (convertito con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2015, n. 125) ha successivamente sancito la necessità di un’intesa con le amministrazioni responsabili delle violazioni che hanno determinato le sentenze di condanna. Da ultimo, la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ha sostituito integralmente il sopracitato comma 9-bis, prevedendo che al pagamento degli oneri finanziari derivanti dalle predette sentenze a carico dell’Italia si provveda - per un limite massimo di 50 milioni di euro per il 2016 e di 100 milioni di euro per il periodo 2017-2020 - col Fondo per il recepimento della normativa europea. A fronte dei pagamenti effettuati, il Ministero dell'economia e delle finanze attiverà il procedimento di rivalsa a carico delle amministrazioni responsabili, prevedendo espressamente la possibilità di attivare la compensazione con trasferimenti dello Stato verso le suddette amministrazioni.

Il Fondo per il recepimento della normativa europea è previsto dall’articolo 41-bis della legge n. 234 del 2012 (introdotto con legge 29 luglio 2015, n. 115 - legge europea 2014) nello Stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, con una dotazione iniziale di 10 milioni di euro per il 2015 e di 50 milioni annui a partire dal 2016, al fine di consentire il tempestivo adeguamento dell'ordinamento interno agli obblighi imposti dalla normativa europea, nei soli limiti occorrenti per l'adempimento degli obblighi medesimi e in quanto non sia possibile farvi fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni.

In materia di aiuti di Stato, il nuovo articolo 45-bis della legge n. 234 del 2012 (introdotto con legge 29 luglio 2015, n. 115 (legge europea 2014) dispone che le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano, le Province e i Comuni sono tenuti a fornire i dati relativi alle compensazioni concesse alle imprese incaricate della gestione dei Servizi di interesse economico generale (SIEG) alle amministrazioni centrali di settore, le quali redigono le relazioni di rispettiva competenza sulla base dei predetti dati, ai fini della predisposizione della relazione periodica sugli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, da inoltrare alla Commissione europea. Sempre con legge europea 2014 è stato sostituito l’articolo 52, che ora istituisce il Registro nazionale degli aiuti ponendo agli enti locali obblighi di trasmissione delle informazioni e di interrogazione, ai fini del controllo sul rispetto del divieto di cumulo delle agevolazioni nazionali ed europee, nonché dell’assolvimento di obblighi di trasparenza e di pubblicità in materia di aiuti di Stato. Il Registro è destinato a raccogliere informazioni ed a consentire controlli sugli aiuti di Stato e sugli aiuti “de minimis” concessi alle imprese a valere su risorse pubbliche, inclusi quelli concessi a titolo di compensazione per i servizi. In particolare, i soggetti pubblici che concedono ovvero gestiscono i predetti aiuti sono tenuti a: trasmettere le relative informazioni al Registro, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico; utilizzare il Registro per le verifiche propedeutiche alla concessione o all'erogazione degli aiuti di Stato e degli aiuti “de minimis”, comprese quelle relative al rispetto dei massimali di aiuto stabiliti dall’UE e dei divieti di cui all'art. 46; aggiornare costantemente i dati del Registro relativi agli aiuti concessi, anche con riguardo alle vicende modificative degli stessi. Il funzionamento del Registro è demandato ad decreto regolamentare del Ministro dello Sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e delle politiche agricole alimentari e forestali, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. L'adempimento degli obblighi riferiti al Registro costituiscono condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongono concessioni ed erogazioni degli aiuti. L'inadempimento di detti obblighi, rilevato anche d'ufficio, comporta la responsabilità patrimoniale del responsabile della concessione o dell'erogazione degli aiuti, ed è inoltre rilevabile dall'impresa beneficiaria ai fini del risarcimento del danno.

 


 

Il personale degli enti locali

I Segretari comunali e provinciali

Attualmente al segretario comunale e provinciale sono affidati compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. Ciascun comune e ciascuna provincia ha un segretario titolare iscritto all'apposito albo cui si accede per concorso (TUEL art. 97 e 98).

Il segretario coordina, in particolare, i dirigenti e sovrintende allo svolgimento delle loro funzioni; ha funzioni consultive nei confronti del Consiglio e della Giunta (di cui verbalizza le sedute); può rogare i contratti nei quali l'ente è parte.

Oltre a queste, al segretario possono essere attribuite ulteriori funzioni per statuto e regolamento oppure su impulso del sindaco o del presidente della provincia. Il segretario, inoltre, svolge funzioni in materia di prevenzione della corruzione e di controllo interno dell'ente nonché di trasparenza.

La gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali spetta al Ministero dell’interno.

 

 

 

Il sindaco e il presidente della provincia nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata corrispondente dell'organo che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento di revoca deve essere motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può avvenire solo per violazione dei doveri di ufficio (TUEL art. 100). Il provvedimento di revoca è comunicato dal prefetto all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che si esprime entro trenta giorni. Decorso tale termine, la revoca diventa efficace, salvo che l’ANAC rilevi che la stessa sia correlata alle attività svolte dal segretario in materia di prevenzione della corruzione (L. 190/2012, art. 1, co. 82).

Con il decreto-legge 78/2010 la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali è stata affidata al Ministero dell’interno, così ripristinando la disciplina in vigore prima del 1997, quando è stata istituita l'Agenzia che aveva sostituito il Ministero dell'interno quale datore di lavoro dei segretari (Legge 127 del 1997, c.d. "Bassanini 2").

Sempre nell'ottica della spending review vanno inquadrati i limiti alle assunzioni dei segretari comunali e provinciali disposte dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (art. 14, comma 6), ai sensi del quale a decorrere dal 2012 le assunzioni dei segretari comunali e provinciali sono autorizzate per un massimo dell’80% delle cessazioni dal servizio, con le modalità di cui all’articolo 66, comma 10, del D.L. n. 112/2008.

Negli ultimi anni, inoltre, ai segretari sono state attribuite nuove funzioni in materia di anticorruzione e controllo interno. In particolare, la legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge anticorruzione) ha individuato nel segretario comunale e provinciale il responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali, salvo diversa e motivata determinazione (art. 1, co. 7).

In base alla legge, infatti, le pubbliche amministrazioni centrali e gli enti locali individuano un responsabile della prevenzione della corruzione. Nelle prime, questi è scelto di norma tra i dirigenti di ruolo di prima fascia in servizio, mentre negli enti locali coincide con il segretario, salva diversa motivazione (co. 7). Il responsabile (co. 8 e 10): propone all'organo di indirizzo politico l'adozione del piano di prevenzione della corruzione, ne verifica poi l'attuazione e la sua idoneità, proponendo eventuali modifiche dello stesso in caso di inosservanza o malfunzionamento; definisce, entro il 31 gennaio di ogni anno, procedure idonee per selezionare e formare il personale destinato ad operare nei settori più esposti al rischio di corruzione.

Attualmente, il segretario comunale e provinciale svolge altresì le funzioni in materia di trasparenza dell'amministrazione introdotte dal decreto legislativo 33/2013, adottato in attuazione della delega prevista dalla legge anticorruzione (art. 43). Il D.Lgs. 33, che ha riordinato la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, dispone che all'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione (e quindi negli enti locali il segretario) svolge anche, di norma, le funzioni di responsabile per la trasparenza con i seguenti compiti: controllare l'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione ed, eventualmente segnalare i casi di mancato o ritardato adempimento; aggiornare il programma triennale per la trasparenza e l'integrità; assicurare la regolare attuazione dell'accesso civico (si tratta di un nuovo istituto introdotto dal medesimo D.Lgs. 33 sulla base del quale ciascuno ha il diritto di accedere a documenti dell'amministrazione - per i quali esiste l'obbligo di pubblicazione - nei casi in cui questa è stata omessa). Da ultimo, il ruolo svolto dal segretario nell'ambito dei controlli interni degli enti locali, è stato rafforzato ad opera del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla L. 213/2012 (art. 3). 2012, n. 174, convertito dalla L. 213/2012 (art. 3).

Per quanto riguarda il trattamento economico del segretario comunale e provinciale, si ricorda che di recente (art. 10 DL 24 giugno 2014, n. 90) è stata soppressa l'attribuzione ai segretari comunali e provinciali delle quote loro spettanti dei diritti di segreteria e del diritto di rogito, che sono ora interamente acquisiti ai bilanci degli enti locali. Gli effetti dell'abolizione sono in parte attenuati per i segretari che non hanno la qualifica dirigenziale e per quelli che prestano la loro opera presso enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale; una quota dei diritti di segreteria spettanti ai comuni è comunque attribuita ai predetti segretari quale diritto di rogito in misura non superiore ad un quinto dello stipendio. Sono fatte inoltre salve le quote maturate prima della data di entrata in vigore del decreto-legge.

 

 

Nel XVI legislatura è stata operata una riforma della disciplina dei segretari comunali e provinciali con l'abrogazione dell'Agenzia per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali ad opera del decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 7, comma da 31-ter a 31-septies) ed il conseguente affidamento della gestione dell'albo al Ministero dell'interno.

Negli ultimi anni ai segretari sono state attribuite nuove funzioni in materia di anticorruzione e controllo interno. In particolare, la legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge anticorruzione) ha individuato nel segretario comunale e provinciale il responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali, salvo diversa e motivata determinazione (art. 1, co. 7). Al contempo, al segretario comunale e provinciale sono state altresì attribuite le funzioni in materia di trasparenza dell'amministrazione introdotte dal decreto legislativo 33/2013, adottato in attuazione della delega prevista dalla legge anticorruzione (art. 43).

 

L’art. 4, comma 4-bis del D.L. 78/2015 consente di stipulare convenzioni per la gestione in forma associata del servizio di segreteria, non solo tra comuni, ma anche tra comuni e province e tra province.

Attualmente le funzioni di segreteria comunale possono essere gestite dai comuni in forma associata. Secondo quanto previsto dall’articolo 98, comma 3, del TUEL, infatti, i comuni posso stipulare convenzioni per l’ufficio di segretario comunale, con l’unica prescrizione di comunicarne la costituzione alla sezione regionale dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali (AGES) e provinciali. A seguito della abolizione dell’AGES le relative funzioni sono state trasferite al Ministero dell’interno (D.L. n. 78/2010); le funzioni delle sezioni regionali dell’AGES sono ora svolte dalle prefetture.

Di recente, con la lettera c) del comma 1 dell'art 1 D.L. n. 201/2015 è stata prorogata al 31 dicembre 2016 la possibilità (prevista fino al 31 dicembre 2015 dall’articolo 1, comma 6-quater, del D.L. 216/2011) per il Dipartimento della funzione pubblica (per le specifiche esigenze funzionali indicate nell’articolo 10-bis, comma 2, del D.L. 203/2005) di utilizzare temporaneamente il contingente di 30 unità attinto dal novero dei segretari comunali e provinciali in posizione di disponibilità, in servizio al 28 dicembre 2012 (data di entrata in vigore della L. 14/2012, di conversione del D.L. 216/2011) secondo le modalità del comma 3 del medesimo articolo 10-bis.

I commi da 2 a 4 dell’articolo 10-bis del D.L. 203/2005 hanno stabilito che il Dipartimento per la funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri si avvalga, per un periodo massimo di quattro anni (2006-2009) di un contingente di personale pari a 30 unità, attingendo al tal fine al novero dei segretari comunali e provinciali in posizione di disponibilità. Peraltro, non essendo state previste proroghe di tali disposizioni, l’utilizzo di tale personale avrebbe dovuto esaurirsi nel 2009.

La finalità della disposizione è quella di rafforzare talune attività di competenza del Dipartimento e in particolare quelle attinenti:

§ alla semplificazione delle norme e delle procedure amministrative;

§ al monitoraggio dei servizi resi dalla pubblica amministrazione alle imprese e ai cittadini;

§ alla gestione del personale in eccedenza di cui agli artt. 34 e 34-bis del D.Lgs. 165/2001.

La disciplina relativa all'utilizzo del contingente di personale richiamato è stata emanata con il D.M. 7 agosto 2006.

La legge 124/2015 di riforma della pubblica amministrazione reca – all’articolo 11 - una delega al Governo per la revisione della disciplina in materia di dirigenza pubblica nel cui ambito è disposta la confluenza delle attuali figure dei segretari comunali e provinciali nel ruolo dei dirigenti degli enti locali con soppressione del relativo Albo. Nel nuovo quadro di riferimento, è previsto altresì l'obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale (in sostituzione del segretario comunale), con compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa e controllo della legalità dell'azione amministrativa, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Per i comuni di minori dimensioni demografiche è previsto che tale funzione di direzione apicale debba essere gestita in forma associata. E’ infine prevista una disciplina transitoria, secondo cui - fino ai primi tre anni dall'entrata in vigore del decreto legislativo delegato – vi è l'obbligo per i comuni di affidare l’incarico di direzione apicale, con le funzioni sopra ricordate, a soggetti già iscritti nell'albo segretariale, indi confluiti nel ruolo dirigenziale locale.

 


 

I dirigenti

La normativa applicabile ai dirigenti degli enti locali è contenuta in via principale nel TUEL (art. 107 e seguenti) nonché, relativamente ai principi da esse ricavabili, nelle disposizioni contenute nel Capo II del Titolo II del D.Lgs. n. 165/2001 (Testo unico del pubblico impiego).

Ai dirigenti degli enti locali è attribuita la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione.

In base al D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, spettano ai dirigenti (art. 107).

Nei comuni con popolazione superiore ad una determinata soglia è previsto che il sindaco (e il presidente della provincia), previa deliberazione della Giunta, possa nominare, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato un direttore generale negli enti locali, la cui durata non può eccedere quella del mandato del sindaco. Al direttore generale spetta l’attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente e la sovrintendenza alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza (art. 108 TUEL).

 

 

 

 

Le funzioni e le responsabilità della dirigenza locale sono disciplinate, in particolare, dall’art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL). Viene in primo luogo declinato il principio di separazione tra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, ed i poteri di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica che spettano ai dirigenti, dotati di autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. È ai dirigenti che spetta la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione.

Secondo un criterio di competenza residuale, l’art. 107 prevede che tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli artt. 97 e 108 TUEL, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, spettano ai dirigenti.

Nello specifico, il comma 3 del citato art. 107 prevede che sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;

b) la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso;

c) la stipulazione dei contratti;

d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione di impegni di spesa;

e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;

f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;

g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;

h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;

i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.

In via conclusiva e generale, il comma 6 dell’art. 107 attribuisce, in via esclusiva la responsabilità ai dirigenti direttamente in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

Specularmente e parallelamente, il comma 2 dell’art. 4 del D.Lgs. n. 165/2001 prevede che spetta ai dirigenti l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

A sua volta, il direttore generale negli enti locali (di cui all'articolo 108 del TUEL) è quella figura che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ad una determinata soglia (e il presidente della provincia) - previa deliberazione della Giunta - può nominare, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato (la durata dell'incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco) affinché attui gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente e sovrintenda alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete, in particolare, al direttore generale la proposta di piano esecutivo di gestione e la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dal piano esecutivo di gestione.

Il TUEL prevedeva una soglia minima di 15.000 abitanti di popolazione del Comune, affinché il direttore generale potesse essere nominato (per il singolo Comune o, in caso di popolazione inferiore, per più comuni raggiungenti assieme quella soglia e stipulanti all'uopo una convenzione). Successivamente, l'articolo 2, comma 186, lettera d) della legge n. 191 del 2009 ha disposto la soppressione della figura del direttore generale, tranne che nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti.

La normativa applicabile ai dirigenti degli enti locali è dunque contenuta in via principale nel D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) al Capo III del Titolo IV, art. 107 e seguenti nonché, relativamente ai principi da esse ricavabili, nelle disposizioni contenute nel Capo II del Titolo II del D.Lgs. n. 165/2001 (Testo unico del pubblico impiego). Per effetto del richiamo operato dall’art. 111 del TUEL e dall’art. 27 del D.Lgs. n. 165/2001, infatti, i principi contenuti nel D.Lgs. n. 165/2001 in materia di dirigenza pubblica costituiscono elementi ai quali i comuni devono adeguarsi nell’adozione di atti statutari e regolamentari: il comma 1 dell’art. 27 prevede infatti che “Le regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano ai princìpi dell’art. 4 e del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità”. Specularmente, l’art. 111 TUEL prevede che gli enti locali, tenendo conto delle proprie peculiarità, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano lo statuto ed il regolamento ai suddetti princìpi.

Riguardo alla formazione dei dirigenti degli enti locali, il decreto-legge 78/2010 ha disposto la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6). Il D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70, adottato in attuazione dell'articolo 11, co. 1, del D.L. n. 95/2012 (conv. L. n. 135/2012), ha quindi istituito il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica.

Una serie di interventi normativi hanno, nel corso degli ultimi anni, riguardato la dirigenza degli enti locali. Da ultimo, con il DL 90/2014, è stata aumentata dal 10 al 30% dei posti della pianta organica la quota massima di incarichi dirigenziali che gli enti locali possono conferire mediante contratti a tempo determinato. E’ espressamente previsto l'obbligo di selezione pubblica per il conferimento di detti incarichi. Inoltre, se tali contratti (compresi quelli con i direttori generali) sono stipulati con dipendenti di pubbliche amministrazioni, questi sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell'anzianità di servizio, mentre la disciplina previgente prevedeva la risoluzione del rapporto di lavoro e l'eventuale riassunzione, subordinata alla vacanza del posto in organico. Infine, è stato stabilito il divieto di effettuare attività gestionale al personale degli uffici di supporto agli organi di direzione politica locale (sindaci, presidenti di provincia e assessori) anche se il loro trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale

Gli enti locali sono inoltre destinatari, insieme alle altre amministrazioni, delle disposizioni in tema di trasparenza delle pubbliche amministrazioni, introdotte dal decreto legislativo n. 33/2013. In particolare, l'articolo 15 del d.lgs. n. 33/2013 prevede gli obblighi di pubblicità relativi agli incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, che riguardano: gli estremi dell'atto di conferimento dell'incarico;  il curriculum vitae; i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali; i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione, con specifica evidenza delle eventuali componenti variabili o legate alla valutazione del risultato. L'obbligo di pubblicazione riguarda anche il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti estranei alla pubblica amministrazione, di collaborazione o di consulenza a soggetti esterni a qualsiasi titolo per i quali è previsto un compenso. La pubblicazione dei dati deve essere assicurata entro tre mesi dal conferimento dell'incarico e perdura fino a tre anni successivi alla cessazione dell'incarico.

 

 


 

Una serie di interventi normativi hanno, nel corso degli ultimi anni, riguardato la dirigenza degli enti locali. Da ultimo, con il DL 90/2014, è stata aumentata dal 10 al 30% dei posti della pianta organica la quota massima di incarichi dirigenziali che gli enti locali possono conferire mediante contratti a tempo determinato.

Gli enti locali sono inoltre destinatari, insieme alle altre amministrazioni, delle disposizioni in tema di trasparenza e pubblicità nel conferimento degli incarichi da parte delle pubbliche amministrazioni, introdotte dal decreto legislativo n. 33/2013.

La legge 124/2015 di riforma della pubblica amministrazione reca – all’articolo 11 - una delega al Governo per la revisione della disciplina in materia di dirigenza pubblica nel cui ambito è disposta l’istituzione, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, di un ruolo unico di dirigenti degli enti locali; in sede di prima applicazione, confluiranno nel ruolo unico i dirigenti di ruolo negli enti locali e gli attuali segretari comunali e provinciali.

Contestualmente alla realizzazione dei tre ruoli unici (in cui si articola il sistema della dirigenza pubblica: statali, regionali e enti locali), è prevista l’istituzione di tre commissioni (tra cui la Commissione per la dirigenza locale) competenti, in particolare, per la gestione dei ruoli dei dirigenti. Viene altresì mantenuto ferma la figura del direttore generale negli enti locali di maggiore dimensione (cui compete l’attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente nonché sovrintendere alla gestione dell'ente). Nel nuovo quadro di riferimento, è previsto altresì l'obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale (in sostituzione del segretario comunale), con compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa e controllo della legalità dell'azione amministrativa, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Per i comuni di minori dimensioni demografiche è previsto che tale funzione di direzione apicale debba essere gestita in via associata.

Il personale

La competenza degli enti locali in materia di personale è disciplinata dal combinato disposto degli articoli 2, comma 1, del D.Lgs. 165/2001, in base al quale le amministrazioni pubbliche determinano le dotazioni organiche complessive, e 89, comma 2, lettera e), del D.Lgs. 267/2000 (Testo unico sugli enti locali), che attribuisce agli enti locali la potestà regolamentare in materia di ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva, tenendo conto di quanto demandato alla contrattazione collettiva nazionale.

Per quanto riguarda gli interventi normativi che, negli ultimi anni, hanno riguardato il personale degli enti locali, questi sono stati diretti a coinvolgere il sistema delle autonomie locali nel raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, coerentemente con i vincoli imposti dall’Unione europea. In particolare, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno sono stati destinatari di misure volte al contenimento delle spese del personale, attraverso la previsione di specifici limiti assunzionali.

 

 

 

Enti soggetti al patto di stabilità

La disciplina sulle assunzioni negli enti territoriali e sulle limitazioni al turn over è contenuta in vari provvedimenti, oggetto di successive modifiche ed integrazioni. Per una disamina di tale disciplina si deve preliminarmente muovere dall’articolo 1, commi 557 e ss., della L. 296/2006 che contiene disposizioni per il contenimento della spesa del personale degli enti sottoposti al Patto di stabilità interno[1] (senza però individuare alcuna regola sul turn over), evidenziando innanzitutto che la riduzione di tali spese include gli oneri riflessi e l'IRAP ed esclude gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali.[2] Allo stesso tempo, vengono indicati i principi sui quali modulare le azioni volte al contenimento dei costi[3] (comma 557); in caso di mancato rispetto delle citate disposizioni, si applica l’articolo 76, comma 4, del D.L. 112/2008, che in tali casi prevede il divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo (comma 557-ter). Costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale titolare di incarichi a contratto, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente (comma 557-bis). Infine, viene individuato un limite di spesa da prendere come riferimento (comma 557-quater): ai fini dell'applicazione di quanto previsto dal citato comma 557, a decorrere dal 2014, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, gli enti assicurano il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore del comma 557-quater, introdotto dall’articolo 3, comma 5-bis, del D.L. 90/2014 (vedi infra).

Per quanto riguarda i vincoli assunzionali per gli enti soggetti al patto di stabilità interno (turn over), tale disciplina è stata riscritta dall’articolo 3, commi 5 e ss, del D.L. 90/2014 (che ha abrogato quanto previsto in materia dall’articolo 76, comma 7, del D.L. 112/2008[4]), e dall’articolo 1, comma 228, della L. 208/2015 (Stabilità 2016), che contengono specifiche norme volte a rimodulare le limitazioni al turn over per gli enti territoriali (introducendo anche in questo caso il riferimento alle cessazioni di personale a tempo indeterminato di ruolo nell’anno precedente e aumentando altresì la percentuale di assunzioni effettuabili). In particolare:

·     si prevede un graduale aumento delle percentuali di turn over, con conseguente incremento delle facoltà di assunzioni per gli enti territoriali, per il quinquiennio 2014-2018 (nel biennio 2014-2015 assunzioni nel limite di spesa del 60% di quella del personale di ruolo cessato nell’anno precedente, limite che sale all’80% nel biennio 2016-2017 e al 100% dal 2018) (art. 3, c. 5, D.L. 90/2014). Per il triennio 2016-2018 si dispone la possibilità di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato nell’anno precedente, di fatto allineando tale percentuale a quella prevista, in via generale, per il personale delle amministrazioni pubbliche. In relazione a ciò, vengono comunque confermate le citate percentuali stabilite dalla normativa vigente (80% per il biennio 2016-2017 e 100% dal 2018), al solo fine di definire il processo di mobilità del personale degli enti di area vasta destinato a funzioni non fondamentali (art. 1, c. 228, L. 208/2015);

·     si consente il cumulo – dal 2014 - delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a 3 anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile (art. 3, c. 5, D.L. 90/2014);

·     si prevede che le regioni e gli enti locali coordinino le politiche di assunzioni delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT, al fine di garantire anche per tali soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti. A questo fine gli enti controllanti, con propri atti di indirizzo, definiscono per i suddetti enti le modalità di attuazione dei principi di contenimento dei costi del personale (art. 18, c. 2-bis, del D.L. 112/2008, come modificato dall’art. 3, c. 5-quinquies, del D.L. 90/2014) (art. 3, c. 5, D.L. 90/2014);

·     ai fini del rispetto del principio di riduzione della spesa di personale, il valore di riferimento è quello medio relativo al triennio precedente la data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. 90/2014 (19 agosto 2014) (art. 3, c. 5-bis, D.L. 90/2014);

·     alle regioni e agli enti locali si applicano gli stessi principi validi per le amministrazioni dello Stato in materia di avvio di nuove procedure concorsuali (ex art. 4, c. 3, del D.L. 101/2013) (art. 3, c. 5-ter, D.L. 90/2014);

·     fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, le regioni e gli enti locali la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, a decorrere dal 1º gennaio 2014, nel limite dell'80 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente e nel limite del 100 per cento a decorrere dall'anno 2015 (art. 3, c. 5-quater, D.L. 90/2014). Per il biennio 2017-2018, viene però esclusa per i suddetti “enti virtuosi” la possibilità di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite del 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente (art. 1, c. 228, L. 208/2015).

Merita inoltre ricordare quanto previsto in materia di riduzione della spesa degli enti territoriali dall’articolo 16, commi 8 e 9, del D.L. 95/2012: il comma 8, fermi restando i vincoli assunzionali di cui all'articolo 76, del D.L. 112/2008, demanda ad un DPCM (da emanarsi entro il 31 dicembre 2012, ma che allo stato attuale non risulta ancora pubblicato) la definizione di parametri di virtuosità per la determinazione delle dotazioni organiche degli enti locali[5]; il comma 9 (fatto espressamente salvo dal richiamato art. 3, c. 5, del D.L. 90/2014) stabilisce che nelle more dell’attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle province, alle stesse sia vietato procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato.

 

Enti non soggetti al patto di stabilità

Per gli enti non sottoposti al Patto di stabilità, la disciplina è contenuta nell’articolo 1, comma 562, della L. 296/2006, che ha previsto che tali enti possano assumere nel limite delle cessazioni dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell’anno precedente considerato che le “spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008.

 

 

Nell’ambito della riforma degli enti locali disposta dalla L. 56/2014 (che ha disposto l'istituzione e la disciplina delle Città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle province ed una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di comuni), i commi da 421 a 428 dell’articolo 1 della L. 190/2014 (Stabilità 2015) dispongono, in primo luogo, la riduzione del 50% e del 30% della dotazione organica, rispettivamente, di province e città metropolitane (che comunque possono deliberare una riduzione superiore - nel rispetto dei divieti individuati dal precedente comma 420 per le province delle regioni a statuto ordinario - a decorrere dal 1° gennaio 2015) con la contestuale definizione di un procedimento volto a favorire la mobilità del personale eccedentario verso regioni, comuni e altre pubbliche amministrazioni, a valere sulle facoltà assunzionali degli enti di destinazione. Sul tema, si ricorda che con Circolare del 29 gennaio 2015, n. 1, il Dipartimento della funzione pubblica ha definito le linee guida per l’attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane[6], mentre con il DPCM 26 giugno 2015 (pubblicato nella GU del 17 settembre 2015) sono state definite le tabelle di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione del personale non dirigenziale. I criteri e i tempi per l'attuazione delle procedure di mobilità sono stati definiti, come previsto dalla norma, con il decreto ministeriale 14 settembre 2015 che si applica al personale delle province che non sia stato già ricollocato dalle regioni stesse nell'ambito dei processi previsti dall'articolo 7, comma 9-quinquies del D.L. 78/2015 (decreto enti locali) - e concordati in sede di Conferenza unificata nell'accordo 11 settembre 2014 - che indicava nel 31 ottobre 2015 il termine per procedere al riordino delle funzioni non fondamentali delle province.

Da ultimo, si ricorda che la legge di stabilità 2016 (art. 1, commi 764-769, 770, 771, 772, 774, L. 208/2015) reca disposizioni relative alla ricollocazione del personale delle province e delle città metropolitane, nell'ambito del processo di riordino delle funzioni e del trasferimento definitivo del personale delle province.

Si prevede, in particolare, la costituzione di un fondo per il 2016, presso il Ministero dell'interno, con dotazione di 60 milioni di euro, di cui il 66 per cento è destinato alle province che non riescono a garantire il mantenimento della situazione finanziaria per il 2016 mentre il 34 per cento è volto a concorrere alla corresponsione del trattamento economico del predetto personale. La ripartizione del Fondo è rimessa ad apposito decreto interministeriale, in proporzione alle unità di personale in mobilità quali risultanti dalla ricognizione effettuata dal Dipartimento della funzione pubblica ai sensi delle disposizioni della L. 190/2014 e del richiamato decreto ministeriale 14 settembre 2015.

È altresì disposta l'istituzione di un Commissario, onde completare il correlato processo di riordino delle funzioni provinciali, che deve attenersi a quanto disposto dal decreto ministeriale del 14 settembre 2015 circa i criteri e le procedure da adottare per gestire la mobilità di personale tra gli enti. Sono, al contempo, dettate previsioni in ordine al trasferimento di personale provinciale al Ministero della giustizia.

La finanza locale

I fondi per il finanziamento degli enti locali

Per quanto concerne il finanziamento degli enti locali, si rammenta che i provvedimenti attuativi della legge delega n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale hanno determinato la soppressione dei tradizionali trasferimenti erariali aventi carattere di generalità e permanenza e la loro sostituzione - ai fini del finanziamento delle funzioni degli enti locali - con entrate proprie (tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e gettito, o quote di gettito, di tributi erariali, addizionali a tali tributi) e con risorse di carattere perequativo.

In particolare, i trasferimenti erariali dei comuni appartenenti alle regioni a statuto ordinario sono stati soppressi a decorrere dal 2011 ai sensi dell’articolo 2, comma 8, del D.Lgs. n. 23 del 2011; i trasferimenti erariali delle province sono stati soppressi a decorrere dal 2012 ai sensi dell’articolo 18 del D.Lgs. n. 68 del 2011.

Per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata l'attribuzione ai comuni e alle province della fiscalità loro devoluta (si veda il paragrafo relativo a L’autonomia impositiva degli enti locali) è stata prevista l’istituzione di due appositi Fondi sperimentali di riequilibrio, destinati ad essere sostituiti dal Fondo perequativo vero e proprio:

§  Fondo sperimentale di riequilibrio per i comuni delle regioni a statuto ordinario (istituito dall’articolo 2, comma 3, del D.Lgs. n. 23/2011), istituito nel 2011, alimentato con quota parte del gettito della fiscalità immobiliare devoluta ai comuni stessi. A seguito delle modifiche apportate alla disciplina dell’IMU, nel 2013 il Fondo sperimentale è stato soppresso e sostituito dal Fondo di solidarietà comunale, alimentato da una quota dell'imposta municipale propria (IMU);

§  Fondo sperimentale di riequilibrio per le province delle regioni a statuto ordinario (istituito dall’articolo 21 del D.Lgs. n. 68/2011), istituito a decorrere dal 2012, alimentato con quota parte del gettito della compartecipazione provinciale all’IRPEF.

 

 

 

Gli articoli 11 e 13 della legge n. 42/2009 definiscono il nuovo assetto finanziario con riguardo al finanziamento delle funzioni di comuni, province e città metropolitane. Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento degli enti locali, l’art. 11 della legge delega distingue tra le spese connesse alle funzioni fondamentali degli enti locali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, per le quali si prevede la garanzia del finanziamento integrale, con riferimento al fabbisogno standard, e le altre funzioni, per le quali si prevede la perequazione delle capacità fiscali. Il finanziamento integrale delle funzioni fondamentali è assicurato, in via prioritaria, dai tributi propri, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali e dalle addizionali a tributi erariali e regionali e dall’intervento del fondo perequativo.

L’attuazione del nuovo sistema di finanziamento delle spese degli enti locali ha determinato (art. 11, comma 1, della legge n. 42/2009) la soppressione dei trasferimenti statali e regionali diretti al finanziamento delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali degli enti locali e al finanziamento delle spese relative ad ogni altra funzione, ad eccezione di quelli:

-      aventi la natura di “contributi speciali”, ossia diretti a finanziare, congiuntamente ai finanziamenti dell’Unione europea e ai cofinanziamenti nazionali, gli interventi finalizzati agli obiettivi di cui all’art. 119, comma 5, della Costituzione;

-      destinati ai fondi perequativi e ai contributi erariali e regionali sulle rate di ammortamento dei mutui.

Secondo quanto indicato nella prima Relazione della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF) (8 giugno 2010) - relativa all’analisi dei trasferimenti erariali spettanti ai diversi comparti di enti territoriali e all’individuazione della quota potenzialmente oggetto di fiscalizzazione (e, dunque, di soppressione) ai fini dell’attuazione della legge n. 42/2009 - i trasferimenti erariali spettanti agli enti locali sono stati classificati in tre categorie: trasferimenti di tipo A, che presentano il carattere della generalità (ossia della destinazione all’intera platea degli enti di un determinato comparto) e della permanenza (ossia della continuità nel tempo del trasferimento), che sono stati interamente fiscalizzati; trasferimenti di tipo B, caratterizzati dalla permanenza ma non destinati alla totalità degli enti, dei quali solo quota parte è stata fiscalizzata; trasferimenti di tipo C, inequivocabilmente riconducibili alla nozione di “contributo speciale” prevista dalla Costituzione che, pertanto, non sono stati oggetto di fiscalizzazione. Nella riunione COPAFF del 19 maggio 2011 è stato definito l'elenco dei trasferimenti da fiscalizzare e di quelli da non fiscalizzare a decorrere dall'anno 2011.

I decreti legislativi attuativi della legge delega n. 42/2009 (n. 23/2011 e n. 68/2011) hanno conseguentemente disposto la soppressione della gran parte dei trasferimenti erariali spettanti agli enti locali (comuni, province, Città metropolitane) e la loro sostituzione con risorse fiscali autonome e con risorse di carattere perequativo - iscritte negli appositi Fondi istituiti per realizzare, in forma progressiva e territorialmente equilibrata, la devoluzione agli enti locali della fiscalità loro assegnata - dirette a ridurre le differenze tra le capacità fiscali, tenendo anche conto della dimensione demografica e della partecipazione degli enti locali a forme associative.

Con riferimento alle province, la soppressione dei trasferimenti erariali è stata attuata a decorrere dal 2012, ai sensi dell’art. 18 del D.Lgs. n. 68/2011, con il D.P.C.M. 12 aprile 2012 nell’importo di 1.039,9 milioni, come risultante dal documento approvato in sede di Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale in data 22 febbraio 2012; i trasferimenti statali non fiscalizzati sono stati quantificati nell’importo di 13,4 milioni per il 2012. Conseguentemente, il Fondo sperimentale di riequilibrio (cap. 1352/Interno) è stato determinato nell’indicato importo di 1.039,9 milioni di euro con il D.M. 4 maggio 2012.

Il Fondo è alimentato con quota parte del gettito della compartecipazione provinciale all'IRPEF (in misura corrispondente ai trasferimenti erariali soppressi nonché alle entrate derivanti dalla soppressa addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica di cui all'art. 52 del D.Lgs n. 504 del 1995), e ripartito tra le province delle regioni a statuto ordinario, secondo i seguenti criteri indicati dal D.M. 4 maggio 2012:

a)   50% del fondo in proporzione al valore della spettanza figurativa dei trasferimenti fiscalizzati di ciascuna provincia;

b)   38% in proporzione al gettito della soppressa addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica, negli importi quantificati per ciascuna provincia;

c)   5% in relazione alla popolazione residente;

d)   7% del fondo in relazione all'estensione del territorio provinciale.

Negli anni successivi, l’ammontare complessivo di risorse finanziarie lorde a titolo di Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale è stato confermato in 1.039 milioni per il 2013 (con il D.M. 10 dicembre 2013) e rideterminato in 1.047 milioni per il 2014 (D.M. 24 ottobre 2014) e per il 2015 (D.M. 29 settembre 2015), in base all'importo recato dal documento approvato in sede di Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale in data 22 febbraio 2012, integrato di 7 milioni di euro per la cessazione dell'efficacia, a decorrere dal 2014, della riduzione dei contributi ordinari prevista dall'art. 1, comma 183, della legge n. 191/2009. Il riparto è stato effettuato, anche in questi anni, sulla base dei medesimi criteri recati dal D.M. 4 maggio 2012.

 

Per quanto concerne i comuni, la soppressione dei trasferimenti erariali è stata formalizzata con il D.M. Interno 21 giugno 2011 nell’importo complessivo di 11.264,9 milioni di euro per l’anno 2011, in applicazione dell’art. 2, comma 8, del D.Lgs. n. 23/2011. L’operazione è stata finanziariamente neutrale per i comuni nel loro insieme, in quanto a fronte della riduzione dei trasferimenti sono state attribuite ai comuni risorse da federalismo fiscale municipale di pari importo (nello specifico, 2.889 milioni per compartecipazione IVA e 8.376 milioni per fondo sperimentale di riequilibrio). Inoltre, sono stati conservati, per il 2011, trasferimenti erariali non fiscalizzati per circa 610,6 milioni di euro, che continuano ad essere assegnati come spettanza ed erogati alle scadenze indicate nel D.M. Interno 21 febbraio 2002.

Il Fondo sperimentale di riequilibrio comunale (cap. 1365/Interno) - alimentato con il gettito, o quote di gettito, di alcuni tributi attribuiti ai comuni e relativi ad immobili ubicati nel loro territorio - è stato determinato nell’importo di 8.376 milioni per il 2011 con D.M. Interno 21 giugno 2011 e nell’importo di 6.825 milioni per il 2012 con il D.M. 4 maggio 2012.

A seguito delle modifiche apportate alla disciplina dell’IMU - dapprima dall’articolo 13 del D.L. n. 201/2011 (che ha anticipato “in via sperimentale” la decorrenza dell’IMU al 2012, estendendola anche all’abitazione principale e destinandone il gettito per circa la metà direttamente allo Stato) e poi dall’articolo 1, commi da 380 a 394, dalla legge n. 228/2012 (stabilità per il 2013) - l’assetto dei rapporti finanziari tra Stato e comuni è stato profondamente ridefinito, rispetto a quanto delineato dal D.L. n. 23/2011.

In estrema sintesi, il comma 380 della legge di stabilità per il 2013:

·       ha sospeso, per gli anni 2013 e 2014, la devoluzione ai comuni del gettito della fiscalità immobiliare prevista nel D.Lgs. n. 23/2011 (imposte di registro, ipotecarie, ipocatastali, cedolare secca ed altre), nonché della partecipazione comunale al gettito IVA;

·       ha attribuito, per il medesimo biennio, ai comuni l’intero gettito IMU, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato;

·       ha soppresso il Fondo sperimentale di riequilibrio (nonché il meccanismo dei trasferimenti erariali “fiscalizzati” per i comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna), prevedendo l’istituzione di un Fondo di solidarietà comunale, alimentato da una quota dell'imposta municipale propria (IMU) e da ripartirsi sulla base di criteri espressamente indicati.

La successiva legge di stabilità per il 2014 (legge n. 147/2013, art. 1, commi 639 e seguenti) è intervenuta ancora sulla materia recando il complessivo riordino della tassazione immobiliare e confermando a regime l’attribuzione ai comuni dell’intero gettito IMU, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato, come delineata dalla legge n. 228/2012. Di conseguenza, sono stati abrogati i commi (da 1 a 5 e dal 7 a 9 dell’articolo 2) del D.Lgs. n. 23/2011 relativi alla devoluzione di gettito di imposte erariali immobiliari in favore dei comuni.

La legge di stabilità per il 2014 (commi 729-731) ha pertanto ridefinito la disciplina di alimentazione del Fondo di solidarietà ai fini dell’assegnazione ai comuni del gettito IMU di loro spettanza in forma territorialmente equilibrata, stabilendone altresì la sua dotazione annuale (fissata in 6.647,1 milioni per l’anno 2014 e in 6.547,1 milioni di euro per gli anni 2015 e successivi), assicurata, per un importo pari a 4.717,9 milioni di euro, attraverso una quota dell’IMU, di spettanza dei comuni,  che viene a tal fine versata all’entrata del bilancio dello Stato nei singoli esercizi.

I criteri e le modalità di alimentazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale sono rinviate ad annuali decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire presso la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali. Secondo quanto disposto dall’ultima legge di stabilità 2016, i termini per l’emanazione dei suddetti decreti sono fissati al 30 aprile 2016 per l'anno 2016 ed entro il 30 novembre dell'anno precedente a quello di riferimento per gli anni 2017 e successivi (comma 17, lettera c) della legge n. 208 del 2015).

Il D.L. n. 78/2015 ha inoltre stabilito nuove modalità di erogazione del Fondo di solidarietà comunale dal 2016, disponendo che entro il 31 marzo di ogni anno il Ministero dell’interno disponga il pagamento di un primo acconto pari all’8% delle risorse di riferimento di ciascun ente, da contabilizzare nei bilanci a titolo di riscossione IMU, e che poi, entro il 1° giugno, il Ministero dell’interno comunica all’Agenzia delle entrate l’ammontare da recuperare nei confronti dei singoli comuni, dall’IMU riscossa tramite il sistema del versamento unitario, ai fini della riassegnazione per il reintegro del FSC nel medesimo anno.

 

Si ricorda, inoltre, che dal 2014 una quota parte dell’importo attribuito a titolo di Fondo di solidarietà viene accantonata per essere redistribuita tra i comuni, con il medesimo D.P.C.M. di riparto del Fondo, secondo logiche di tipo perequativo, sulla base delle capacità fiscali e dei fabbisogni standard. In tal modo, è stato introdotto nel riparto del Fondo di solidarietà comunale un meccanismo perequativo finalizzato a consentire il passaggio graduale dal criterio della distribuzione delle risorse in base alla spesa storica ad un criterio di distribuzione basato su fabbisogni e capacità fiscali. Tale quota percentuale, originariamente fissata al 10 per cento dal comma 730 della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013, che ha introdotto il 380-quater  nell’articolo 1 della legge n. 228/2012), è stata innalzata al 20 per cento per l'anno 2015 dalla legge di stabilità per il 2015 (art. 1, comma 459, legge n. 190/2014).

I fabbisogni standard, che costituiscono il rapporto ideale tra risorse e risultati, non solo indicano il livello di spesa necessario a finanziare i servizi fondamentali degli Enti locali, ma essi sono, pertanto, anche indicatori per la determinazione dei trasferimenti perequativi.

La nota metodologica e i fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali dei comuni sono stati adottati con i D.P.C.M. 21 dicembre 2012 (polizia locale); D.P.C.M. 23 luglio 2014 (funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo per comuni e province) e D.P.C.M. 27 marzo 2015 (istruzione pubblica, viabilità e trasporti, gestione del territorio e dell'ambiente, settore sociale). Per le province, sono stati adottati i fabbisogni relativi alla funzione dei servizi del mercato del lavoro (D.P.C.M. 21 dicembre 2012) e alle funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo (D.P.C.M. 23 luglio 2014); i fabbisogni relativi alle ulteriori funzioni sono stati approvati in via definitiva in sede di Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale in data 18 dicembre 2014, ma il relativo D.P.C.M. non risulta ancora adottato. Tale circostanza appare con tutta evidenza da mettere in relazione con il riordino delle province in corso ai sensi della legge n.56 del 2014 adottata in attesa della riforma costituzionale del Titolo V (ora all’esame della Camera per la seconda deliberazione, A.C. 2613-D) e delle relative norme di attuazione (art. 1, co. 51, L. n. 56/2014).

Per quel che concerne le capacità fiscali, la nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e la stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario, di cui all'articolo 1, comma 380-quater della legge n. 228 del 2012 sono state adottate con il D.M. Economia 11 marzo 2015. Si tratta, in sintesi, del gettito potenziale da entrate proprie di un territorio, date la base imponibile e l'aliquota legale. Un aggiornamento della suddetta nota metodologica e della stima delle capacità fiscali per singolo comune è ora all’esame del Parlamento, con lo schema di decreto (A.G. 284) presentato dal Governo alla Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale.

I fabbisogni standard e la capacità fiscale, si ricorda, costituiscono la base di riferimento per l'applicazione del criterio di riparto della quota perequativa del Fondo di solidarietà comunale. Tale criterio è costituito dalla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard.

Per gli anni 2015 e 2016, si rammenta, l'ammontare della capacità fiscale da prendere in considerazione ai fini dell’applicazione del criterio di riparto del Fondo è determinata in misura pari alle risorse nette spettanti ai comuni a titolo di IMU, TASI nonché a titolo di Fondo di solidarietà netto, ed equivale al 45,8 per cento della capacità fiscale complessiva dei comuni.

 

 

Sulla disciplina di alimentazione e di ripartizione del Fondo di solidarietà comunale è di recente intervenuta la legge di stabilità per il 2016, che in ragione del nuovo regime di esenzione IMU e TASI sull’abitazione principale da essa introdotto, ha rideterminato la dotazione del Fondo a compensazione del relativo minor gettito per i comuni, stabilendo, al tempo stesso, la sospensione, per l’anno 2016, dell’efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni comunali per la parte in cui aumentano i tributi e le addizionali attribuite ai medesimi enti territoriali, con esclusione della tassa sui rifiuti.

Di conseguenza, la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale è stata incrementata di 3.767,45 milioni di euro a decorrere dal 2016, quale ristoro del minor gettito derivante ai comuni delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni Siciliana e Sardegna dalle esenzioni disposte dalla legge di stabilità 2016 per l’IMU e la TASI per gli immobili adibiti ad abitazione principale (e, con riferimento alla sola IMU, per i terreni agricoli). Al tempo stesso, è stata rideterminata la quota parte dell’imposta municipale propria, di spettanza dei comuni, che alimenta il Fondo - ridotta da 4.717,9 (corrispondente al 38,22% del gettito IMU) a 2.768,8 milioni di euro dal 2016 - che viene a tal fine recuperata direttamente dall’Agenzia delle entrate sui versamenti dei contribuenti e versata all’entrata del bilancio dello Stato nei singoli esercizi per essere destinata, appunto, al finanziamento del riequilibrio delle risorse all’interno del comparto.

Per i comuni delle regioni a statuto speciale cui la legge attribuisce competenza in materia di finanza locale (Friuli Venezia Giulia e Valle d’Aosta) è stato invece disposto, a compensazione del minor gettito IMU e TASI, un minor accantonamento sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali di 85,978 milioni (comma 19 della legge n. 208 del 2015).

Come rilevato dalla Cote dei conti nella Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali, di febbraio 2016, i recenti interventi introdotti dalla legge di stabilità 2016 in tema di abolizione della TASI sull’abitazione principale, sull’esclusione dalla tassazione locale dei terreni agricoli e sulle altre misure agevolative fiscali ed il contestuale incremento del Fondo di solidarietà comunale a compensazione delle relative perdite di gettito, hanno in sostanza ridefinito un impianto centralistico del sistema di finanziamento dei comuni, che sembra via via allontanarsi dal progetto di federalismo fiscale municipale avviato con di cui al D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23.

L’obiettivo della perequazione, tuttavia, ha assunto una maggiore consistenza con la legge di stabilità per il 2016, la quale ha aumentato progressivamente negli anni la percentuale del Fondo di solidarietà comunale da accantonare e redistribuire tra i comuni in funzione perequativa, sulla base della differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, al fine di superare le situazioni di criticità di quegli enti sottodotati in termini di capacità fiscali standard (costituita, si ricorda, da gettito Imu-Tasi ad aliquota base e da assegnazioni del Fondo di solidarietà). Tale quota - già fissata al 20 per cento nel 2015 - viene ora portata al 30 per cento per l'anno 2016, al 40 per cento per l'anno 2017 e al 55 per cento per l'anno 2018.

 

Va peraltro considerato che l’emergenza economico-finanziaria di questi ultimi anni e la conseguente necessità del consolidamento dei conti pubblici si sono sovrapposti al processo di riforma della fiscalità locale disegnato dalla legge n. 42/2009, condizionando e limitando l’autonomia fiscale locale.

Il contributo alla finanza pubblica richiesto agli enti locali in questi ultimi anni è stato, infatti, assicurato oltre che attraverso le regole e gli obiettivi del patto di stabilità interno (disciplina peraltro sostituita, a decorrere dal 2016, dalla nuova regola fiscale del pareggio di bilancio, di cui si dà conto in altro paragrafo del presente dossier, relativo al Bilancio), anche tramite interventi di progressiva riduzione delle risorse a disposizione delle Amministrazioni locali, allocate sui predetti Fondi di riequilibrio istituiti a seguito del varo della legge di attuazione del federalismo fiscale, che hanno obbligato gli enti ad intraprendere percorsi di revisione della spesa corrente.

Secondo quanto affermato dalla Corte dei conti nella citata Relazione di febbraio 2016, la dimensione complessiva cumulata del concorso finanziario richiesto agli enti territoriali per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in termini di riduzione dell’indebitamento netto, “ha raggiunto, nel periodo compreso tra il 2008 e il 2015, i 40 miliardi (pari al 2,4 per cento del PIL)”, quale effetto di misure di inasprimento del patto di stabilità interno di cui 19 miliardi a valere sul patto degli enti locali e 21 miliardi a valere sul patto delle Regioni.

A queste misure vanno aggiunti, quale concorso al miglioramento del saldo netto da finanziare, quasi 22 miliardi di tagli nei trasferimenti provenienti dallo Stato (di cui circa 10 miliardi a carico delle Regioni e i restanti 12 miliardi a carico degli enti locali).

Tra questi ultimi, va considerato il contributo finanziario cumulato richiesto dai tre principali interventi di spending review (D.L. n. 95/2012, D.L. n. 66/2014 e legge n. 190/2014), che ammonta attualmente a oltre 4,3 miliardi per il comparto dei comuni e a oltre 3,8 miliardi per le province.

Per quanto concerne i comuni, il contributo alla finanza pubblica richiesto in questi anni è stato posto interamente a valere sul Fondo di solidarietà comunale. Per l’anno 2016, nella legge di bilancio il Fondo (iscritto sul cap. 1365/Interno) presenta una dotazione di 6.398,6 milioni - inferiore rispetto a quanto teoricamente previsto dalla legge – in quanto sul Fondo è contabilizzato il contributo disposto dal D.L. n. 95/2012 (2,6 miliardi di euro a decorrere dal 2015), poi dall’articolo 47, comma 8, del D.L. n. 66/2014 (riduzione di 375,6 milioni per il 2014 e di 563,4 milioni per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018) e, più di recente, dalla legge di stabilità per il 2015 (art. 1, comma 435, legge n. 190/2014), che ha disposto la riduzione del Fondo di ulteriori 1.200 milioni a decorrere dall’anno 2015.

Anche con riferimento alle province, va segnalato che le disponibilità di bilancio del fondo sperimentale di riequilibrio (iscritto sul cap. 1352/Interno) sono state significativamente erose nel corso di questi anni per effetto delle manovre di finanza pubblica e delle riduzioni disposte da diversi provvedimenti normativi che ne hanno, di fatto, inficiato la finalità perequativa ad esso assegnata dal legislatore.

Di fatto, già il taglio disposto dal primo decreto-legge di spending review (D.L. n. 95/2012, che a decorrere dal 2015 raggiunge l’importo di oltre 1,2 miliardo di euro) ha sostanzialmente azzerato il Fondo sperimentale di riequilibrio. Nella legge di bilancio, il Fondo presenta per gli anni 2016-2018 una dotazione pari a 26,5 milioni di euro.

A seguito della riforma avviata con la legge n. 56/2014, il contributo al risanamento della finanza pubblica è pertanto richiesto alle province e alle città metropolitane in termini di risparmi di spesa corrente da versare ad apposito capitolo di entrata del bilancio. Si tratta, in particolare, delle disposizioni di cui all’articolo 47, comma 1, del D.L. n. 66/2014 (risparmi pari a 444,5 milioni per il 2014, a 576,7 milioni per il 2015 e a 585,7 milioni per ciascuno degli anni dal 2016 al 2018) e di cui alla legge di stabilità per il 2015 (art. 1, comma 418, legge n. 190/2014), che stabilisce il concorso di province e città metropolitane al contenimento della spesa pubblica attraverso una riduzione della spesa corrente di tali enti nell’importo di 1 miliardo di euro per il 2015, di 2 miliardi per il 2016 e di 3 miliardi di euro a decorrere dal 2017.

 


 

L’autonomia impositiva degli enti locali

L’autonomia degli enti locali in materia tributaria discende da norme di rango costituzionale. In particolare, ai sensi dell’articolo 119 della Costituzione, gli enti locali hanno risorse autonome, stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. L’articolo 117 Cost. attribuisce agli enti locali potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Il sistema delle entrate tributarie degli enti locali si configura come un quadro complesso, in particolare la fiscalità comunale, in ragione dei ripetuti interventi che si sono susseguiti in materia e a seguito dei quali l'assetto normativo ha evidenziato frequenti elementi di incertezza. Tali interventi – aventi anche carattere di urgenza - hanno più volte modificato la disciplina introdotta dal decreto legislativo n. 23 del 2011 sul federalismo fiscale municipale, emanato in attuazione della legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale.

 

 

 

Come già anticipato, il sistema delle entrate comunali presenta un quadro complesso e stratificato a causa del sovrapporsi - a decorrere dal 2011 - di numerosi interventi normativi, anche con carattere di urgenza, che hanno concorso a determinare un assetto normativo caratterizzato da elementi di transitorietà, ulteriormente confermato dalle disposizioni intervenute nel corso del 2013 in relazione alla complessa vicenda dell’abolizione dell’imposta municipale propria (IMU) sull’abitazione principale e dalla legge di stabilità 2014 (L. n. 147 del 2013), la quale ha introdotto una nuova articolazione della tassazione immobiliare di spettanza dei comuni. Anche nel 2014 vi sono stati diversi interventi d’urgenza sulla tassazione immobiliare (decreti-legge nn. 16, 47, 66, 88, 185 e 192 del 2014) e ulteriori modifiche sono state apportate dalla legge di stabilità 2015 (L. n. 190 del 2014). Nel corso del 2015 sono intervenute sostanziali modifiche alla disciplina IMU in agricoltura per effetto del decreto-legge n. 4 del 2015 e della legge di stabilità 2016 (legge n. 208 del 2015). La richiamata legge di stabilità 2016 ha ulteriormente rideterminato il sistema delle entrate locali, in particolare esentando l’abitazione principale del contribuente dalla TASI.

In via preliminare si rammenta che i provvedimenti attuativi della legge delega n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale hanno determinato la soppressione dei tradizionali trasferimenti erariali aventi carattere di generalità e permanenza e la loro sostituzione - ai fini del finanziamento delle funzioni degli enti locali - con entrate proprie e con risorse di carattere perequativo.

E’ stata prevista l’istituzione di due appositi Fondi sperimentali di riequilibrio (destinati ad essere sostituiti dal Fondo perequativo vero e proprio nell’arco di massimo tre anni): il Fondo sperimentale di riequilibrio per i comuni e il Fondo sperimentale di riequilibrio per le province.

Per dettagli, (cfr. il paragrafo I trasferimenti statali). 

Si rammenta preliminarmente che la legge di stabilità 2016 ha disposto la sospensione, per l’anno 2016, dell’efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni comunali per la parte in cui aumentano i tributi e le addizionali attribuite ai medesimi enti territoriali rispetto ai livelli di aliquote applicabili per l’esercizio 2015. Da tale sospensione è esclusa – tra l’altro – la Tari.

 

Per quanto concerne i comuni, in estrema sintesi detti enti dispongono delle seguenti forme di entrate tributarie:

§  imposta unica comunale - IUC, istituita dalla legge di Stabilità 2014 (legge 147 del 2013), che si basa su due presupposti impositivi: il primo costituito dal possesso di immobili e collegato alla loro natura e valore, mentre il secondo collegato è all’erogazione e alla fruizione di servizi comunali. Le componenti della IUC sono l’IMU, di natura patrimoniale, dovuta dal possessore di immobili, escluse le abitazioni principali non “di lusso”. Per la componente riferita ai servizi, il tributo per i servizi indivisibili (TASI), a carico sia del possessore sia dell’utilizzatore dell’immobile, che dal 2016 non si applica alle abitazioni principali “non di lusso”; la tassa rifiuti (TARI) corrisposta dall’utilizzatore del locale o dell’area scoperta, che sostituisce i precedenti prelievi sui rifiuti ed è destinata a finanziare integralmente i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, nel rispetto del principio comunitario “chi inquina paga”. Per maggiori approfondimenti sul punto si rinvia al tema web relativo all’imposizione immobiliare;

§  l’imposta di soggiorno e il contributo di sbarco, di cui all’articolo 4 del D. lgs. n. 23 del 2011. L’imposta di soggiorno è a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul territorio dell’ente locale, da applicare, secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno. Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali. Il contributo di sbarco è stato istituito dall'articolo 33 della legge n. 221 del 2015 (cd. collegato ambientale) ed ha sostituto la previgente imposta di sbarco. Resta fermo che tale contributo, come l'imposta di sbarco, è alternativo all'imposta di soggiorno. Esso si applica fino ad un massimo di euro 2,50 (maggiorabili a 5 euro dai comuni in via temporanea, ovvero in relazione all'accesso a zone disciplinate nella loro fruizione per motivi ambientali, in prossimità di fenomeni attivi di origine vulcanica) ed è riscossa, unitamente al prezzo del biglietto, da parte delle compagnie di navigazione che forniscono collegamenti marittimi anche non di linea;

§  l’imposta sulla pubblicità ed i diritti per le pubbliche affissioni, la cui disciplina è stabilita con il D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, ai sensi del quale (articolo 1) la pubblicità esterna e le pubbliche affissioni sono soggette, rispettivamente, ad una imposta o ad un diritto a favore del comune nel cui territorio sono effettuate. Restano escluse da tale disciplina la pubblicità editoriale, radiofonica e radiotelevisiva, che non rientrano nell’ambito di applicazione del tributo comunale. L’art. 62 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, ha attribuito all’ente la facoltà di escludere l’applicazione, nel proprio territorio, dell’imposta sottoponendo le iniziative pubblicitarie che incidono sull’arredo urbano o sull’ambiente ad un regime autorizzatorio, assoggettandole al pagamento di un canone in base a tariffa;

§  la Tosap e il Cosap, ossia - rispettivamente - la tassa e il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche. La tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche è disciplinata dal Capo II del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507; sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province. Sono parimenti soggette alla tassa le occupazioni di spazi soprastanti il suolo pubblico e le occupazioni sottostanti il suolo medesimo. I comuni, a norma dell’art. 63 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 hanno facoltà - in sostituzione della predetta tassa – di assoggettare l’occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, ad apposito canone;

§  altre entrate,  quali le tasse di ammissione ai concorsi, i diritti di peso e misura pubblica, i sovracanoni sugli impianti idroelettrici.

 

La legge di stabilità 2016 ha abrogato l'Imposta Municipale Secondaria - IMUS (comma 25 della legge n. 208 del 2015). Essa, disciplinata dall'articolo 11 del D.Lgs. n. 23 del 2011, avrebbe dovuto sostituire la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP), il canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), l'imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni.

 

Per quanto concerne le addizionali, si rammenta in questa sede anzitutto l’addizionale comunale all’IRPEF, istituita dall’articolo 1 del D.Lgs. 28 settembre 1998, n. 360 a decorrere dal 1° gennaio 1999. Essa è dovuta al comune nel quale il contribuente ha il domicilio fiscale alla data del 1º gennaio dell’anno cui si riferisce l’addizionale stessa. Sono obbligati al pagamento dell’addizionale comunale, se deliberata, i soggetti residenti e non residenti nel territorio dello Stato se, con riferimento all’anno di imposta, sono tenuti al pagamento dell’Irpef. La variazione dell’aliquota di compartecipazione dell’addizionale non può eccedere complessivamente 0,8 punti percentuali. Il d.lgs. 175 del 2014 –di attuazione della delega fiscale – ha semplificato alcuni adempimenti in riferimento alla struttura delle addizionali regionali e comunali e uniformata al 1° gennaio la data di riferimento del domicilio fiscale ai fini dell'addizionale regionale e comunale (oggi, rispettivamente, 31 dicembre e 1° gennaio).

 

La legge 24 dicembre 2003, n. 350 (articolo 2, comma 11), ha istituito l’addizionale comunale sui diritti d’imbarco di passeggeri sugli aeromobili, pari ad 4,5 euro per passeggero imbarcato (misura così risultante in relazione agli aumenti alla stessa apportati dall’art. 6-quater del D.L. n. 7/2005, e dal comma 1328 della Finanziaria 2007). Sebbene sia denominata “addizionale comunale”, essa è versata all’entrata del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione. In particolare, parte è assegnata ad apposito fondo istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti destinato a compensare ENAV Spa, secondo modalità regolate dal contratto di servizio, per i costi dalla stessa sostenuti per garantire la sicurezza ai propri impianti e per garantire la sicurezza operativa. L’eventuale, residua quota eccedente 30 milioni di euro è assegnata in un apposito fondo presso il Ministero dell’interno, ripartito sulla base del traffico aeroportuale: il 40% del totale è assegnato ai comuni del sedime aeroportuale o con lo stesso confinanti.

 

Maggiore stabilità presenta invece il sistema delle entrate delle province, il cui assetto è stato modificato in misura meno incisiva di quello comunale dalla normativa attuativa della delega recata dalla legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale, che è intervenuta sulla fiscalità provinciale con gli articoli da 16 a 21 del decreto legislativo n. 68 del 2011, recante norme in materia di autonomia di entrata delle regioni e delle province. Come già anticipato in precedenza, anche per le province si è operata la soppressione dei tradizionali trasferimenti erariali e la loro sostituzione con entrate proprie (tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e gettito, o quote di gettito, di tributi erariali, addizionali a tali tributi) e con risorse di carattere perequativo. In attesa della istituzione, a regime, di un fondo perequativo l’articolo 21 del D.lgs. n. 68 del 2011 ha istituito il Fondo sperimentale di riequilibrio delle province (cap.1352/Interno), la cui durata è fissata per un periodo biennale a decorrere dal 2012, o comunque fino all’entrata in vigore del fondo perequativo.

Il Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale è alimentato anzitutto dal gettito della compartecipazione provinciale all’IRPEF, la cui aliquota è determinata in misura tale da compensare la soppressione dei trasferimenti erariali, prevista a partire dall’anno 2012, ed il venir meno delle entrate legate all’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, anch’essa soppressa dall’anno 2012. Tale compartecipazione è stata fissata in misura pari allo 0,60 dell’Irpef (D.P.C.M. 10 luglio 2012).

Il sistema delle entrate provinciali ricomprende inoltre i seguenti cespiti:

§  imposta provinciale di trascrizione (IPT), iscrizione ed annotazione dei veicoli iscritti al pubblico registro automobilistico che, vigente dal 1999, è stata poi modificata, da ultimo, con il D.Lgs. n.68 del 2011, che ne ha disposto l’equiparazione della misura sugli atti soggetti ad Iva rispetto agli atti non soggetti all’Iva medesima; l’importo base è stabilito con Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, mentre le Province possono deliberare di aumentare l'importo stabilito dal Ministero fino ad un massimo del 30 per cento (articolo 17);

§  imposta sulle assicurazioni sulla responsabilità civile auto, in vigore dal 1999 e anche essa modificata dal medesimo decreto legislativo n.68/2011, che nello stabilirne l’aliquota nella misura del 12,5% ha altresì attribuito alle province – ivi incluse quelle situate nelle regioni a statuto speciale – la facoltà di variarla in aumento o in diminuzione di 3,5 punti percentuali (articolo 17);

§  va inoltre segnalato che il decreto legislativo n.68 del 2011 prevede, all’articolo 19, l’istituzione di una compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica regionale, a compensazione, dal 2013, della soppressione dei trasferimenti regionali diretti al finanziamento delle spese delle province. Al momento, tuttavia, benché l’articolo 19 suddetto prevedesse il termine del 20 novembre 2012 per la fissazione di tale compartecipazione, la stessa non risulta ancora stabilita (articolo 19).

§  altri tributi propri derivati, riconosciuti alle province dalla legislazione vigente. Tra questi si ricorda:

-       il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, istituito e disciplinato dall'articolo 3, commi 24-41, della legge n. 549/1995. Presupposto dell'imposta è il deposito in discarica dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili. Soggetto passivo dell'imposta è il gestore dell'impresa di stoccaggio definitivo con obbligo di rivalsa nei confronti di colui che effettua il conferimento;

-       il tributo cosiddetto ambientale. Si segnala che l'articolo 14 del D.L. 201 del 2011 che ha istituito la Tares (tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, ora Tari, tassa sui rifiuti), al comma 28 fa salva l'applicazione del tributo provinciale per l'esercizio delle funzioni di tutela, protezione ed igiene dell'ambiente (di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504). Il tributo provinciale, commisurato alla superficie dei locali ed aree assoggettabili a tributo, è applicato nella misura percentuale deliberata dalla provincia sull'importo del tributo;

-       il canone occupazione di spazi ed aree pubbliche, dovuto dal titolare dell'atto di concessione o dall'occupante (anche abusivo) in proporzione della superficie sottratta all'uso pubblico per le occupazioni effettuate nelle strade, aree e comunque sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile della Provincia (articolo 63 del D.Lgs. n. 446 del 1997);

-       la tassa per l’ammissione ai concorsi, di cui all’articolo 1 del R.D. 21 ottobre 1923, n. 2361;

-       i diritti di segreteria, disciplinati dall’articolo 40 della legge 8 giugno 1962, n. 604;

-       è prevista inoltre la possibilità di istituire con D.P.R. un’imposta di scopo provinciale (articolo 20, comma 2, del D.Lgs. 68 del 2011).

Merita peraltro segnalare che la legge n. 56 del 2014 detta un'ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo l'istituzione delle città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle province ed una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di comuni. La disciplina delle province, definite enti di area vasta, è espressamente qualificata come transitoria, nelle more della riforma costituzionale del Titolo V e delle relative norme di attuazione. Per maggiori dettagli si rinvia al paragrafo Le entrate extra-tributarie locali.

 

 

Il sistema della fiscalità municipale delineato dal decreto legislativo n. 23 del 2011 intendeva sopprimere i tradizionali trasferimenti erariali con carattere di generalità e permanenza e sostituirli con entrate proprie (tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e gettito, o quote di gettito, di tributi erariali, addizionali a tali tributi) e con risorse di carattere perequativo.

Il decreto è stato ripetutamente modificato nel corso del tempo. In prima battuta, l’applicazione dell’IMU (D.L. n. 201 del 2011) è stata anticipata al 2012 e la sua disciplina è stata profondamente innovata. Il predetto decreto 201 ha altresì avviato la razionalizzazione delle diverse forme di prelievo vigenti sui rifiuti, TARSU, TIA 1 e TIA 2, istituendo un diverso e unico tributo, la TARES, a totale copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, nonché dei costi relativi ai servizi indivisibili dei comuni, introducendo per quest’ultimo fine una significativa maggiorazione del tributo.

Nel corso del 2013 il dibattito politico si è concentrato proprio sull’esenzione dall’IMU dell’abitazione principale.

La legge di stabilità per il 2014 ha realizzato la complessiva riforma della tassazione immobiliare, abolendo l’IMU sull’abitazione principale e su alcune fattispecie assimilate, nonché la componente della TARES relativa ai servizi indivisibili, con contestuale introduzione della citata imposta unica comunale (IUC). L’istituzione della IUC fa comunque salva la disciplina dell’IMU e la possibilità da parte dei comuni di istituire l’imposta di scopo, al fine di proseguire l’iter prefigurato dalla legge di delega n. 42/2009.

L’assetto così delineato non è stato tuttavia definitivo, dal momento che si è nuovamente reso necessario intervenire, principalmente mediante la decretazione d’urgenza (decreti-legge nn. 16, 47, 66, 88 e 192 del 2014) e con le successive leggi di stabilità (legge di stabilità 2015, L. n. 190 del 2014 e legge di stabilità 2016, L. n. 208 del 2015).

In origine, la legge di stabilità per l’anno 2014 non aveva introdotto alcuna detrazione di base per la TASI, come era invece previsto per l’IMU sull’abitazione principale; si prevedeva invece, mediante lo stanziamento di un fondo di 500 milioni, la possibilità di finanziare l’eventuale previsione da parte dei comuni di detrazioni dalla TASI a favore dell’abitazione principale e delle relative pertinenze, nonché dei familiari dimoranti abitualmente e residenti nell’immobile adibito ad abitazione principale. Il D.L. n. 16 del 2014 ha consentito ai comuni nel 2014 di innalzare l'aliquota della Tasi - stabilita in via generale all'1 per mille con possibilità di aumento fino al 2,5 - di un ulteriore 0,8 per mille rispetto al limite del 10,6 per mille fissato per la sola IMU ordinaria al 31 dicembre 2013. La facoltà di aumentare l’aliquota è stata condizionata al finanziamento di detrazioni d’imposta sulle abitazioni principali che generino effetti equivalenti alle detrazioni IMU. Il medesimo provvedimento ha esteso alla TASI le esenzioni previste per l’IMU, compatibili con il presupposto impositivo della TASI; ha esentato inoltre da TASI i terreni agricoli (assoggettati parzialmente a IMU; per le vicende dell’IMU in agricoltura si veda successivamente) e ha sottoposto a TASI, oltre che ad IMU, le aree scoperte pertinenziali e le aree condominiali non occupate in via esclusiva.

Il decreto-legge n. 88 del 2014 ha modificato la disciplina relativa al versamento della TASI per l'anno 2014, fissando diverse scadenze per il pagamento del tributo da parte dei contribuenti, a seconda della tempestività del Comune nell'adozione e comunicazione al MEF delle delibere e dei regolamenti relativi al tributo stesso. Le disposizioni di tale decreto, non convertito, sono confluite nel decreto-legge n. 66 del 2014.

La legge di stabilità 2015 (legge n. 190 del 2014, comma 679) ha confermato, anche per l'anno 2015, il livello massimo di imposizione della TASI già previsto per l'anno 2014. Per il medesimo anno 2015 è stata confermata la possibilità di superare i limiti di legge relativi alle aliquote massime di TASI e IMU, per un ammontare complessivamente non superiore allo 0,8 per mille, alle condizioni sopra descritte. L’IMU, resa permanente, dal 2014 non si applica all’abitazione principale e alle relative pertinenze, nonché ad altre tipologie di immobili individuate ex lege.

La legge di stabilità 2016 (legge n. 208 del 2015) ha ridisegnato il panorama dell'imposizione immobiliare, ampliando le ipotesi di esenzione IMU sui terreni agricoli ed esentando da imposte immobiliari i c.d. macchinari imbullonati.

Inoltre, è stata disposta l'esenzione TASI per la prima casa, cui già dal 2014 non veniva applicata l'IMU; dal 2016, infatti, la TASI non si applica più sull'abitazione principale(ad eccezione degli immobili di pregio), anche nell'ipotesi in cui sia il detentore a destinare l'immobile ad abitazione principale. La medesima legge di stabilità dispone un'aliquota ridotta per gli immobili-merce. Resta ferma la possibilità per i comuni, per il 2016, di maggiorare dello 0,8 per mille l'aliquota TASI per gli immobili non esenti rispetto alle misure "di base", con espressa delibera del Consiglio comunale. Dunque anche nel 2016 l'aliquota TASI può essere deliberata dai Comuni, al massimo, nella misura del 3,3 per mille.

Si ricorda che il nuovo assetto delle imposte immobiliari oggi assoggetta a IRPEF per il 50 per cento il reddito degli immobili ad uso abitativo non locati. Sono esentati da IMU, a decorrere dal 2014, i fabbricati rurali ad uso strumentale.

Anche il D.L. n. 47 del 2014 ha apportato modifiche alla materia dell’ IMU, assoggettando dal 2015 al regime dell’abitazione principale l'unità immobiliare posseduta dai cittadini italiani pensionati non residenti nel territorio dello Stato e iscritti all'Anagrafe degli Italiani residenti all'estero (AIRE), non locata o data in comodato d'uso. In sostanza detti immobili godono ex lege dell’esenzione da IMU, se non si tratta di immobili “di lusso” (categorie catastali A/1, A/8 ed A/9); altrimenti usufruiscono dell’aliquota agevolata allo 0,4 per cento e della detrazione di 200 euro prevista dalla legge.

Si ricorda in questa sede che la Provincia autonoma di Bolzano ha istituito e disciplinato l'imposta municipale immobiliare (IMI) con la legge provinciale 23 aprile 2014, n. 3. L'imposta, nel territorio della Provincia, sostituisce integralmente le imposte comunali immobiliari istituite con leggi statali, anche relative alla copertura dei servizi indivisibili. Anche la Provincia autonoma di Trento ha istituito la propria imposta immobiliare (IMIS, Imposta Municipale Immobiliare Semplice), con gli articoli 1-14 della legge finanziaria provinciale per il 2015 (legge provinciale n. 14 del 2014), nell'ambito della competenza legislativa in materia di finanza locale, attribuita alle Province autonome dall'articolo 80 dello Statuto (D.P.R. n. 670/1972). La legge di stabilità 2016 (articolo 1, comma 12 della legge n. 208 del 2015) ha esteso a tali imposte il principio di sostituzione imposte immobiliari/IRPEF, con efficacia dal 2014. Di conseguenza, con la suddetta decorrenza anche le imposte immobiliari delle province autonome sostituiscono, per la componente immobiliare, l’IRPEF e le addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari relativi ai beni non locati, fatto salvo il parziale assoggettamento a IRPEF del reddito di immobili non locati siti nello stesso comune dell’abitazione principale.

All'interno della disciplina dei tributi immobiliari comunali, numerosi interventi normativi effettuati nel corso del 2014 e del 2015 hanno riguardato l’applicazione degli stessi ai terreni agricoli, in particolare per quanto concerne le esenzioni IMU.

Al fine di dar conto degli ultimi sviluppi, si ricorda che sulla questione è dapprima intervenuto il decreto-legge n. 4 del 2015, che esentava da IMU i terreni agricoli e a quelli non coltivati, ubicati nei Comuni classificati totalmente montani (di cui all’elenco dei Comuni italiani ISTAT); i terreni agricoli e a quelli non coltivati ubicati nei Comuni delle isole minori individuati ex lege; i terreni agricoli e a quelli incolti posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali (IAP), iscritti nella previdenza agricola, ubicati nei Comuni classificati parzialmente montani ai sensi del citato elenco ISTAT. Si prevedeva che dal 2015, ai terreni ubicati nei comuni di cui in apposito elenco, posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola, fosse applicata una detrazione di 200 euro dall’IMU.

La legge di stabilità 2016 (articolo 1, comma 10, lettere c) e d) e comma 13 della richiamata legge n. 208 del 2015) ha provveduto al complessivo riassetto delle agevolazioni per i terreni agricoli, a tal fine esentando da IMU:

·       i terreni agricoli ricadent