Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
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Autore: | Servizio Studi - Dipartimento giustizia | ||
Titolo: | Delega al Governo per l'efficienza del processo civile A.C. 2953-A - Elementi per l'esame in Assemblea | ||
Riferimenti: |
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Serie: | Progetti di legge Numero: 302 Progressivo: 1 | ||
Data: | 07/03/2016 | ||
Organi della Camera: | II-Giustizia |
Delega al Governo recante disposizioni per l'efficienza del processo civile
7 marzo 2016
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ContenutoIl testo originario del disegno di legge del Governo A.C. 2953 era costituito da un solo articolo, contenente una delega per la riforma del processo civile; il provvedimento ora all'esame dell'Assemblea si compone invece di 5 articoli: la Commissione di merito ha, infatti, significativamente modificato e ampliato la delega ed ha anche inserito nel provvedimento quattro ulteriori articoli, di immediata applicazione, con i quali abroga il c.d. rito Fornero per i licenziamenti illegittimi, modifica in parte la disciplina del procedimento di ingiunzione e definisce le modalità per meglio programmare presso gli uffici giudiziari lo smaltimento dell'arretrato civile. Al disegno di legge è stata abbinata la proposta di legge A.C. 2921 (Colletti e altri). |
La delega al Governo per la riforma del processo civile (art. 1)L'articolo 1 del disegno di legge, sul quale è intervenuta in modo rilevante la Commissione Giustizia, delega il Governo a riformare organicamente il processo civile secondo parametri di maggiore efficienza e specializzazione e si muove lungo le seguenti linee direttrici:
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La riforma del tribunale delle impreseL'articolo 1, comma 1, lett. a), del disegno di legge detta i principi e criteri direttivi per riformare la disciplina del tribunale delle imprese. Tali principi riguardano:
La Commissione ha soppresso il principio di delega relativo al rafforzamento della riserva di collegialità. |
La soppressione del tribunale per i minorenni e l'istituzione delle sezioni specializzate per la famiglia, con competenze civili e penaliL'articolo 1, comma 1, lett. b) del disegno di legge detta i principi e criteri direttivi di delega, volti all'istituzione di sezioni specializzate presso i tribunali e le corti d'appello, cui devolvere le controversie relative alla persona, alla famiglia e ai minori (n. 1). La Commissione di merito è significativamente intervenuta su questo aspetto della delega prevedendo la soppressione del tribunale per i minorenni Soppressi i tribunali per i minorenni(n. 1-bis) e delle relative procure della Repubblica, con il conseguente riassorbimeto di tutto il personale (dirigenti, magistrati, giudici onorari, personale amministrativo e di polizia giudiziaria) presso i tribunali e le procure del luogo nel quale ha sede la corte di appello (o la sezione distaccata della corte d'appello) alla quale sono assegnate le funzioni (nn. 1-ter, 1-quater, 1-quinquies, 1-sexies). Il disegno di legge prevede quindi l'istituzione di sezioni specializzate per la famiglia, tanto presso il tribunale circondariale quanto presso la corte d'appello, per decidere delle controversie in primo grado; vengono inoltre istituiti ulteriori collegi specializzati presso le corti d'appello, per decidere in secondo grado. Il riparto di competenza, in primo grado, è delineato dalla delega come segue. Alle Competenza delle sezioni circondariali (primo grado)sezioni specializzate circondariali, istituite presso i tribunali ordinari, dovranno essere attribuite in via esclusiva in primo grado (n. 2):
Alle Competenza delle sezioni distrettuali (primo grado)sezioni specializzate distrettuali, istituite presso le corti d'appello e le sezioni distaccate di corte d'appello, dovrà essere attribuita in primo grado la competenza sui seguenti procedimenti (n. 2-bis):
A garanzia dell'effettiva specializzazione dell'organo giudicante, i magistrati assegnati alle sezioni, tanto circondariali quanto distrettuali, dovranno esercitare le funzioni in via esclusiva (n. 2-ter). Per il Giudizi di secondo gradosecondo grado, ulteriori apposite sezioni specializzate dovranno essere istituite presso le corti d'appello e le sezioni distaccate delle corti d'appello, con garanzia che le funzioni siano esercitate in via esclusiva da parte dei magistrati ovvero, ove ciò non sia possibile, che detti procedimenti siano comunque assegnati a un collegio specializzato (n. 2-quater). La Commissione di merito ha inoltre aggiunto anche i Principi per la disciplina del rito da applicareseguenti principi e criteri direttivi:
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La riforma del processo di cognizione di primo gradoL'art. 1, comma 2, lett. a) del provvedimento detta principi e criteri direttivi cui dovrà informarsi il legislatore delegato nel riformare il processo di cognizione di primo grado. Anche in questo settore, gli interventi della Commissione di merito sono stati rilevanti, avendo portato gli originari tre principi a nove:
La Commissione di merito ha soppresso il principio di delega relativo alla immediata provvisoria efficacia di tutte le sentenze di primo grado. |
La riforma del giudizio d'appelloLa lett. b) del comma 2 detta principi e criteri direttivi per la riforma del giudizio di appello, ampiamente modificati nel corso dell'esame in Commissione. In sintesi, il provvedimento ora delega il Governo a:
La Commissione di merito ha soppresso i principi e criteri direttivi relativi al potenziamento del carattere impugnatorio dell'appello anche attraverso la codificazione degli orientamenti giurisprudenziali e la tipizzazione dei motivi di gravame; all'introduzione di criteri di maggior rigore, in relazione all'onere dell'appellante di indicare i capi della sentenza che vengono impugnati e di illustrare le modificazioni richieste; al rafforzamento del divieto di nuove allegazioni nel giudizio di appello anche attraverso l'introduzione di limiti alle deduzioni difensive; alla riaffermazione, in sede di appello, dei princìpi del giusto processo e di leale collaborazione tra i soggetti processuali, anche attraverso la soppressione della previsione di inammissibilità dell'impugnazione fondata sulla mancanza della ragionevole probabilità del suo accoglimento; all'immediata provvisoria efficacia di tutte le sentenze di secondo grado. |
La riforma del giudizio di cassazioneL'art. 1, comma 2, lett. c), non modificato dalla Commissione Giustizia, detta quattro principi e criteri direttivi per la riforma del giudizio di cassazione:
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La riforma dell'esecuzione forzataL'art. 1, comma 2. lett. d), del disegno di legge individua i principi e criteri direttivi per la riforma delle procedure di esecuzione forzata. La Commissione di merito ha inserito i seguenti principi:
La Commissione ha confermato il principio e criterio direttivo (n. 2) relativo all'estensione delle misure coercitive indirette di cui all'art. 614-bis del codice di procedura civile: il Governo dovrà prevedere che, previa istanza della parte vittoriosa, il giudice possa fissare la penale dovuta dal soccombente per l'eventuale ritardata esecuzione dell'ordine giudiziale, a fronte di qualsiasi provvedimento di condanna (e dunque non solo per gli obblighi infungibili, come attualmente previsto dall'art. 614-bis c.p.c., ma anche per gli obblighi fungibili). E' stato invece soppresso il principio relativo alla semplificazione dei riti collegati al processo esecutivo (con particolare riferimento alle opposizioni agli atti esecutivi), prevedendo l'applicazione, anziché del rito di cognizione ordinario, del rito sommario di cognizione (n. 1). |
La riforma dei procedimenti specialiL'art. 1, comma 2, lett. e), contiene due principi e criteri direttivi per la riforma dei procedimenti speciali. In particolare, il Governo è delegato a:
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Le questioni di giurisdizioneLa lettera f) del comma 2 delega il Governo a riformare la disciplina della eccepibilità e rilevabilità della questione di giurisdizione, introducendo limitazioni temporali. La relazione illustrativa specifica che l'obiettivo della riforma è l'introduzione «di un meccanismo che acceleri la definizione delle questioni di giurisdizione impedendo quando oggi accade non di rado, e cioè che la questione di giurisdizione venga decisa con una declinatoria a distanza di anni dall'introduzione della causa». |
La sinteticità degli attiIl comma 2, lett. g), non modificato dalla Commissione di merito, delega il Governo a introdurre nel codice di procedura civile il principio di sinteticità, da applicare tanto agli atti di parte, quanto agli atti del giudice. La disposizione aggiunge che il principio dovrà attuarsi «anche nell'ambito della tecnica di redazione e della misura quantitativa degli atti stessi». Presumibilmente, l'intento del legislatore è quello di applicare anche al processo civile il principio recentemente affermato nel processo amministrativo, con la previsione di limiti dimensionali agli atti di parte e con ripercussioni sul regime delle spese processuali. |
L'adeguamento delle norme processuali al processo civile telematicoLa lettera h) del comma 2 delega il Governo ad adeguare le norme processuali all'introduzione del processo civile telematico. Il principio di delega contenuto nell'originario disegno di legge è stato ampiamente integrato dalla Commissione Giustizia, che ha inserito 25 criteri direttivi, specificando come il Governo debba inserire le disposizioni sull'attuazione del processo telematico nell'alveo del Gli interventi sul processocodice di procedura civile. Il Governo dovrà inoltre intervenire sulle modalità di identificazione degli utenti telematici, sulle modalità di deposito telematico degli atti processuali e sul conseguente rilascio dell'attestazione di avvenuto deposito; dovrà inoltre prevedere:
Dovranno inoltre essere escluse sanzioni processuali quando, nonostante il mancato rispetto degli standard tecnici, l'atto abbia comunque raggiunto il suo scopo; le sanzioni dovranno invece essere applicate agli atti difensivi che, redatti in violazione degli standard, ledano il contraddittorio o non consentano rilevazioni statistiche. Inoltre, il Governo dovrà:
Inoltre, la Le notificazioni telematiche a imprese e professionistidelega interviene sull'obbligo per imprese e professionisti di dotarsi di posta elettronica certificata e di comunicare ogni informazione anagrafica all'indice nazionale degli indirizzi PEC delle imprese e dei professionisti (art. 6-bis del Codice dell'amministrazione digitale). L'uso della PEC farà sì che tutte le notificazioni effettuate nei confronti di tali soggetti siano telematiche; in caso di malfunzionamenti, l'atto da notificare dovrà essere inserito nel portale che gestisce l'indice nazionale e dovrà essere reso accessibile al solo destinatario. La notificazione degli atti da parte dell'ufficiale giudiziario avrà dunque carattere residuale e dovrà essere effettuata esclusivamente attraverso il servizio postale. Questa delega dovrà essere attuata senza nuovi oneri a carico della finanza pubblica. |
La condanna alle speseLa Commissione in sede referente ha inserito nell'art. 1, comma 2, due ulteriori principi e criteri direttivi relativi alla condanna al pagamento delle spese processuali. Il Governo dovrà modificare:
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Il procedimento per l'esercizio della delegaL'articolo 1 del disegno di legge individua in 18 mesi il termine per l'esercizio della delega da parte del Governo (art. 1, commi 1 e 2); la procedura da seguire nell'attuazione della delega è delineata dai commi 3 e 4 dell'articolo 1, in base ai quali:
Per quanto concerne la copertura finanziaria, l'art. 1, comma 5, contiene la clausola di invarianza mentre il comma 6 ammette l'impossibilità di determinare al momento gli effetti finanziari della riforma, demandando ai singoli schemi di decreto legislativo e alla corrispondente relazione tecnica la determinazione di oneri e conseguenti coperture. |
L'abrogazione del rito Fornero per le controversie sui licenziamenti (art. 2)L'articolo 2 del disegno di legge, introdotto dalla Commissione Giustizia, abroga le disposizioni della c.d. Legge Fornero (legge n. 92 del 2012) che prevedono un rito speciale per le controversie aventi ad oggetto i licenziamenti illegittimi (comma 1). Si tratta dei commi da 48 a 68 dell'art. 1 della legge, che definiscono un rito processuale "semplificato" per le controversie relative all'art. 18 della legge n. 300 del 1970, caratterizzato dall'eliminazione di tutte le formalità procedurali ritenute non essenziali al contradditorio nonché dalla previsione di termini brevi e prestabiliti per il compimento delle attività processuali. La principale caratteristica del rito speciale consiste nell'introduzione di due distinte fasi processuali all'interno del primo grado di giudizio:
La decisione di primo grado è suscettibile di reclamo davanti alla Corte di Appello a sua volta suscettibile di ricorso alla Corte di Cassazione.
Il disegno di legge, nell'abolire il rito speciale, con conseguente applicazione del rito del lavoro, prevede:
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Le modifiche al procedimento d'ingiunzione (artt. 3 e 5)Con due ulteriori articoli, inseriti nel disegno di legge dalla Commissione Giustizia, si apportano modifiche puntuali alla disciplina del procedimento d'ingiunzione. In particolare,
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Programmazione e incentivi per lo smaltimento dell'arretrato (art. 4)La Commissione Giustizia ha inserito nel disegno di legge l'articolo 4, che modifica l'art. 37 del d.l. n. 98 del 2011 in tema di efficienza del sistema giudiziario e celere definizione delle controversie. La disposizione specifica che i capi degli uffici giudiziari devono redigere entro il 31 gennaio di ogni anno un nuovo programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti, tenendo conto dei risultati conseguiti negli anni precedenti ed evidenziando gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti conseguibili nel successivo quadriennio, con particolare riferimento alle pendenze ultratriennali. Finalità della norma sembra essere quella di chiedere ai capi degli uffici una autentica nuova valutazione, all'inizio di ogni anno, dei carichi pendenti e delle modalità di gestione degli stessi, oltre che un resoconto, sempre annuale, sui risultati conseguiti con l'applicazione del programma relativo al precedente anno giudiziario. La disposizione richiede che ai programmi annuali degli uffici della giurisdizione ordinaria siano allegate le statistiche della Direzione generale di statistica del Ministero, che rilevino in particolare le pendenze civili che superano i 3, i 5 ed i 10 anni. Infine, la Fondi per l'incentivazione del personale collegati allo smaltimento dell'arretratoriforma disciplina l'assegnazione agli uffici della giurisdizione ordinaria dei fondi per l'incentivazione del personale, già previsti dal decreto-legge n. 98, stabilendo che il Ministero della Giustizia provveda rispettando le seguenti quote, tra loro cumulabili:
Si osserva che l'art. 1-quater del provvedimento fa riferimento alla lett. g) all'assegnazione delle somme di cui ai commi 11 e 11-bis dell'art. 37 del d.l. 98/2011 attribuendole interamente all'incentivazione degli uffici della giurisdizione ordinaria. Si segnala che il comma 11-bis riguarda in realtà l'incentivazione degli uffici della giustizia amministrativa. |
Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referenteLa Commissione Giustizia ha avviato l'esame del disegno di legge del Governo A.C. 2953 il 7 maggio 2015 deliberando lo svolgimento di una Indagine conoscitivaindagine conoscitiva, nell'ambito della quale da maggio a novembre 2015 sono stati auditi professori universitari, magistrati e rappresentanti delle categorie professionali e delle associazioni interessate dalla riforma. In particolare, traendo esplicitamente il disegno di legge del Governo origine dai lavori della Commissione ministeriale per l'elaborazione di proposte e di interventi in materia di processo civile, la Commissione ha sentito il prof. Giuseppe Maria Berruti, in qualità di Presidente della suddetta Commissione.
Sono poi stati sentiti, oltre a rappresentanti del Consiglio nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, numerosi rappresentanti dell'avvocatura (Consiglio nazionale forense, Unione nazionale camere civili, Unione nazionale camere minorili, Organismo unitario dell'avvocatura, Associazione Nazionale Forense, Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, Camera nazionale avvocati per la famiglia e i minorenni), alcuni rappresentanti dell'Associazione nazionale magistrati e dell'Associazione italiana dei magistrati per i minorenni e per la famiglia, nonché numerosi magistrati a capo di uffici giudiziari dislocati in varie parti del Paese, per cogliere il possibile impatto della riforma su realtà diverse (Tribunale di Genova, Tribunale di Milano, Tribunale di Reggio Calabria, Tribunale di Verbania, Tribunale di Livorno, Corte d'appello di Palermo, Corte d'appello di Roma).
Per il Ministero della Giustizia la Commissione ha audito il Capo Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria e il Direttore della Direzione generale di statistica; è stato sentito altresì il Presidente dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza.
Infine, la Commissione ha acquisito i rilievi sul disegno di legge di alcuni professori universitari, specializzati in diritto commerciale (Paolo Montalenti) e in diritto processuale civile (Paolo Biavati, Fabio Santangeli, Massimo Fabiani, Claudio Consolo, Ferruccio Auletta, Giampiero Balena).
Il 4 novembre 2015 è stata abbinata la proposta di legge A.C. 2921 ed è stato adottato come testo base il disegno di legge del Governo. |
I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultivaSul disegno di legge, come modificato dalla Commissione di merito, hanno espresso parere favorevole la VI Commissione (Finanze), la VIII Commissione (Ambiente) e la XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea). Sul tema delle controversie di lavoro, la Commissione XI (Lavoro) ha condizionato il proprio parere favorevole alla soppressione del n. 3-bis dell'articolo 1, comma 2, lettera a) o, quanto meno, alla previsione che il ricorso alla negoziazione assistita da uno o più avvocati, nelle cause che vertano in materia di lavoro, sia ammesso entro limiti previsti dai contratti collettivi sottoscritti dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative, fermo restando, in ogni caso, che l'oggetto della controversia devoluta alla negoziazione non debba riguardare diritti indisponibili. Tre Commissioni hanno invece espresso parere favorevole con osservazioni. Anzitutto, la I Commissione (Affari Costituzionali) ha invitato la Commissione di merito a valutare l'opportunità di chiarire che il riparto di fondi per l'incentivazione degli uffici della giurisdizione ordinaria (previsto dall'art. 4) non deve sottrarre risorse all'incentivazione del personale della giustizia amministrativa. La X Commissione (Attività produttive) ha invece invitato la Commissione di merito a valutare l'opportunità:
La XII Commissione (Affari sociali) ha invitato la Commissione di merito a valutare l'opportunità di rivedere la disciplina delle sezioni specializzate per la persona, la famiglia e i minori modo da:
Infine, il Comitato per la legislazione, per quanto riguarda la conformità all'art. 16-bis del regolamento, ha richiesto che all'art. 1, comma 3, si individui il termine per l'esercizio della delega in modo univoco senza possibilità di « scorrimenti » e che - sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione - siano meglio specificati i principi e criteri direttivi relativi alla riforma del giudizio di appello, alla valorizzazione della funzione nomofilattica della cassazione e alla ulteriore riduzione e semplificazione dei riti speciali. |