Camera dei deputati Dossier FI0345A

Lo schema di decreto legislativo all'esame attua l'articolo 9, comma 1, lett. h) della legge 11 marzo 2014, n. 23 e si compone di un unico articolo, dalla versione precedente (AG 181) è stato espunto l'articolo 2 in materia di reclutamento del personale dirigenziale, la cui disciplina è confluita all'interno del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, (cfr. infra).

Articolo 1
(Disposizioni in materia di riorganizzazione delle agenzie fiscali)

L'articolo 1 reca disposizioni varie in materia di riorganizzazione della disciplina concernente le agenzie fiscali.

Il comma 1 prevede il riordino della struttura della agenzie fiscali in funzione del contenimento delle spese di funzionamento, già disposto ai sensi dell'articolo 23-quater del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, ed il conseguente riassetto dei servizi di assistenza, consulenza e controllo.

Si ricorda che l'articolo 23-quater ha disposto l'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e dell'Agenzia del territorio e la soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico. Ivi si è in particolare previsto che l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e l'Agenzia del territorio fossero incorporate, rispettivamente, nell'Agenzia delle dogane e nell'Agenzia delle entrate a decorrere dal 1º dicembre 2012.

Tale riordino si pone l'obiettivo di facilitare gli adempimenti tributari attraverso l'impiego di nuove e più avanzate forme di comunicazione con il contribuente, promuovendo una maggiore competitività delle imprese italiane e favorendo l'attrattività degli investimenti in Italia per le imprese estere che intendono operare nel territorio nazionale. È stabilito inoltre che, nella riorganizzazione, le agenzie perseguano l'obiettivo di una riduzione dell'invasività dei controlli e dei connessi adempimenti secondo il principio del controllo amministrativo unico, sviluppando ulteriormente tecniche di analisi dei rischi.

Tali tecniche concernono, in particolare, gli approfondimenti metodologici e le analisi di settori e comparti poste in essere dalle agenzie, così da intercettare situazioni “concrete” di specifico rischio di evasione/elusione, tanto ai fini dell’attività istruttoria "esterna" quanto ai fini dell’attività di accertamento vera e propria[1], la cui incisività e accuratezza condizionano giocoforza la qualità ed efficacia dei controlli.

Sul punto, si rammenta che l'articolo 6, comma 1, della legge delega n. 23 del 2014 stabilisce, per i soggetti di maggiori dimensioni, l'attivazione di sistemi aziendali strutturati di gestione e di controllo del "rischio fiscale", prevedendo l'organizzazione di adeguate strutture dell'amministrazione finanziaria dedicate alle attività di comunicazione e cooperazione con i contribuenti di maggiori dimensioni, finalizzata a promuovere la conoscenza della gamma di attività e procedure ad elevato "rischio" di evasione e, dunque, del complesso di attività di accertamento da parte dell'amministrazione.

Il terzo periodo del comma 1 stabilisce che, in funzione degli obiettivi istituzionali e della missione prioritaria di facilitare e promuovere l'assolvimento degli obblighi tributari, le agenzie orientano i programmi di formazione e sviluppo del personale, nonché i criteri di determinazione dei compensi incentivanti, nel quadro della revisione del sistema delle convenzioni fra Ministro dell'economia e delle finanze e agenzie fiscali di cui all'articolo 59, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Va rammentato che il predetto articolo 59, comma 2, in tema di rapporti del Ministero dell'economia con le agenzie fiscali, stabilisce che il Ministro e ciascuna agenzia, sulla base del documento di indirizzo del Ministro cui è riservata l'individuazione delle linee generali e degli obiettivi della politica tributaria su base triennale[2], stipulano, per ciascun esercizio finanziario, una convenzione, con la quale vengono fissati: a) i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere; b) le direttive generali sui criteri della gestione ed i vincoli da rispettare; c) le strategie per il miglioramento; d) le risorse disponibili; e) gli indicatori ed i parametri in base ai quali misurare l'andamento della gestione.

Con riferimento alla riorganizzazione delle agenzie, le osservazioni di cui alla lettera A) del parere espresso dalla 6^a Commissione (Finanze e tesoro) del Senato e alla lettera a) del parere espresso dalla VI Commissione (Finanze) della Camera dei deputati invitano il Governo a valutare l'utilità di procedere a un'analisi valutativa anche tenendo conto dei migliori standard internazionali e avvalendosi anche di professionalità e competenze di organismi terzi, in particolare l'OCSE e (secondo il parere approvato dalla 6^a Commissione del Senato) il Fondo monetario internazionale.

Tale osservazione non è stata accolta nel testo dell'articolato in esame, in considerazione del fatto che trattasi di attività riconducibile alle competenze istituzionali del Dipartimento delle Finanze ai sensi degli artt. 12 e 13 del dPCM 27 febbraio 2013, n. 67, recante riorganizzazione del MEF.

Il comma 2 stabilisce che le convenzioni stipulate dal Ministro dell'economia e delle finanze con le singole agenzie fiscali ai sensi dell'articolo 59, comma 2, del decreto legislativo n. 300/1999, contengano per le medesime l'indicazione di specifici obiettivi di incremento del livello di adempimento spontaneo degli obblighi tributari, del livello di efficacia dell'azione di prevenzione e contrasto dell'evasione fiscale, delle frodi e degli illeciti tributari, anche mediante l'attuazione delle disposizioni in materia di collaborazione informativa e semplificazione degli adempimenti per i contribuenti di cui all'articolo 1, commi 634, 635 e 636 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015), e dei nuovi istituti della semplificazione introdotti in attuazione dell'articolo 7 della legge 10 marzo 2014, n. 23.

Ivi si stabilisce, infatti, che il riordino dovrà tra l'altro contemplare la revisione sistematica dei regimi fiscali e il loro riordino, al fine di eliminare complessità superflue (lettera a)) nonché la revisione degli adempimenti, con particolare riferimento a quelli superflui o che diano luogo a duplicazioni anche in riferimento alla struttura delle addizionali regionali e comunali (lettera b)) in aggiunta alla revisione, a fini di semplificazione, delle funzioni dei sostituti d'imposta e di dichiarazione, dei centri di assistenza fiscale, volta ad assicurare che gli stessi forniscano adeguate garanzie di idoneità tecnico-organizzativa (lettera c)).

In particolare, il comma 634 della legge di stabilità 2015 prevede che, al fine di introdurre nuove e più avanzate forme di comunicazione tra il contribuente e l'amministrazione fiscale – anche in termini preventivi rispetto alle scadenze fiscali, finalizzate a semplificare gli adempimenti, stimolare l'assolvimento degli obblighi tributari e favorire l'emersione spontanea delle basi imponibili – l'Agenzia delle entrate metta a disposizione del contribuente gli elementi e le informazioni in suo possesso riferibili allo stesso contribuente, relativi anche ai ricavi o compensi, ai redditi, al volume d'affari e al valore della produzione a lui imputabili, nonché alle agevolazioni, deduzioni o detrazioni e ai crediti d'imposta. Il comma 635 stabilisce che l'Agenzia delle entrate metta, altresì, a disposizione del contribuente gli elementi e le informazioni utili a quest'ultimo per una valutazione in ordine ai ricavi, compensi, redditi, volume d'affari e valore della produzione. Il comma 636 stabilisce che, con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sono individuate le modalità con cui gli elementi e le informazioni di cui ai commi precedenti sono messi a disposizione del contribuente e della Guardia di finanza.

Il comma 3 stabilisce pertanto che il citato sistema delle convenzioni fra Ministro dell'economia e delle finanze e agenzie fiscali venga rivisto in relazione alla nuova strategia di controllo fiscale e agli obiettivi di maggiore efficienza. In tal senso, prevede in primis che le convenzioni debbano contenere l'indicazione degli indicatori della produttività, qualità e tempestività dell'attività svolta nelle singole aree di operatività (lettera a)), e quelli idonei alla misurazione della efficacia e efficienza gestionale complessiva (lettera b)).

Il comma 4 reca la specificazione dei criteri di definizione degli indicatori da adottarsi ai sensi del comma 3. Innanzitutto, ivi si prevede che la loro adozione dovrà avvenire tenendo conto di quanto stabilito in materia di "statuto dei diritti del contribuente" dalla legge 27 luglio 2000, n. 212, anche con riguardo alle richieste di documentazione già in possesso dell'amministrazione finanziaria (lett. a)); alla preponderanza del peso che, nell'ambito degli indicatori, rivestano quelli che siano espressione delle attività volte a facilitare gli adempimenti tributari, a contribuire a una maggiore competitività delle imprese italiane e a favorire l'attrattività degli investimenti in Italia per le imprese estere che intendono operare nel territorio nazionale, nonché delle attività di prevenzione e contrasto all'evasione e all'elusione fiscale, di erogazione dei servizi al contribuente e di tempestiva esecuzione dei provvedimenti di rimborso e di sgravio (lett. b)); alla tempestività delle direttive adottate a seguito di mutamenti legislativi e della giurisprudenza di legittimità che possano incidere sui rapporti pendenti ai fini dell'autotutela, acquiescenza a sentenze, adesioni, mediazioni e conciliazioni giudiziali.

Il comma 5 afferma che le convenzioni di cui al comma 1 debbano definire puntualmente anche i criteri per la redazione della mappa dei rischi operativi per il conseguimento degli obiettivi assegnati nell'attività di propria competenza sulla base dell'Atto di indirizzo del Ministro dell'economia e delle finanze, nonché la definizione degli indicatori di rischio di non "conformità" ai medesimi, per ciascuna agenzia fiscale.

Il comma 6 stabilisce che le nuove norme relative alle convenzioni di cui al comma 1, si applichino solo a decorrere dal 1° gennaio 2016.

Il comma 7 prevede che, ai fini del raggiungimento degli obiettivi individuati nelle convenzioni di cui al comma 1, gli stanziamenti iscritti nei pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze ordinariamente destinati al finanziamento delle agenzie, per la quota incentivante da destinarsi al personale delle stesse, saranno integrati con un apposito provvedimento in corso di gestione, nel rispetto del vincolo di neutralità finanziaria relativamente al previgente sistema. Il dispositivo precisa, inoltre, che, in forza di detto vincolo, per l'attività svolta a decorrere dall'anno 2016, l'ammontare della predetta quota incentivante da assegnare alle agenzie non potrà superare la media degli importi assegnati a ciascuna, nel triennio precedente, ai sensi dell'articolo 12, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, e successive modificazioni.

L'articolo 12 del citato decreto-legge n. 79/1997, nel testo previsto dal comma 165 della legge n. 350/2003, prevede ai commi 1 e 2 che il Ministro dell'economia e delle finanze, sulla base delle somme riscosse in via definitiva correlabili ad attività di controllo fiscale, dei risparmi di spesa conseguenti a controlli che abbiano determinato il disconoscimento in via definitiva di richieste di rimborsi o di crediti d'imposta, delle maggiori entrate realizzate con la vendita degli immobili dello Stato nonché sulla base dei risparmi di spesa per interessi, determina annualmente con proprio decreto le misure percentuali da applicare su ciascuna di tali risorse, per l'amministrazione economica e per quella finanziaria in relazione a quelle di rispettiva competenza, per il potenziamento dell'Amministrazione economica e finanziaria, in misura tale da garantire la neutralità finanziaria rispetto al previgente sistema (comma 1). Il comma 2 prevede che le somme affluiscono ad appositi fondi destinati al personale dell'Amministrazione economica e finanziaria in servizio presso gli Uffici adibiti alle attività di controllo che hanno conseguito gli obiettivi di produttività definiti, anche su base monetaria, in sede di contrattazione integrativa.

Il nuovo testo del comma 7 è stato integrato prevedendo che tra gli strumenti utilizzati per la verifica del maggior gettito siano anche considerati i dati, ove disponibili e pertinenti, desumibili dal rapporto al Parlamento sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto dell'evasione fiscale e contributiva di cui all'articolo 3, comma 1, lett. f), della legge n. 23 del 2014. Attraverso tale specificazioni sono state accolte le osservazioni formulate sia dalla 6^a Commissione del Senato (lett. B)), sia dalla VI Commissione della Camera (lett. b)), che sottolineano l'opportunità di coordinare le attività previste dalle disposizioni in esame con quelle di stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e contributiva e dell'erosione fiscali previste dallo schema di decreto legislativo n. 182-bis, anch'esso attualmente all'esame del Parlamento.

Il comma 8 prevede che, ai fini del contenimento dei costi, le agenzie fiscali riducono di non meno del 10 per cento il rapporto tra personale dirigenziale di livello non generale e personale non dirigente previsto dall'articolo 23-quinquies, comma 1, lettera a), punto 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, in modo da diminuire ulteriormente le posizioni dirigenziali rispetto a quanto previsto dalla medesima disposizione.

Per quanto qui rileva, l'articolo 23-quinquies («Riduzione delle dotazioni organiche e riordino delle strutture del Ministero dell'economia e delle finanze e delle agenzie fiscali»), comma 1, lettera a), ha imposto alle agenzie fiscali di provvedere a un'ulteriore riduzione degli uffici dirigenziali di livello generale e di livello non generale, e delle relative dotazioni organiche, da apportare, entro il 31 ottobre 2012, all'esito della riduzione degli assetti organizzativi già prevista dall'articolo 1 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, anche con le modalità indicate nell'articolo 41, comma 10, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14. In particolare, il punto 2 della lettera a) ha previsto che il rapporto tra personale dirigenziale di livello non generale e personale non dirigente sia non superiore ad 1 su 40 ed il rapporto tra personale dirigenziale di livello generale e personale dirigenziale di livello non generale sia non superiore ad 1 su 20 per l'Agenzia delle entrate e ad 1 su 15 per l'Agenzia delle dogane e dei monopoli. Per assicurare la funzionalità dell'assetto operativo conseguente alla riduzione dell'organico dirigenziale delle agenzie fiscali, possono essere previste posizioni organizzative di livello non dirigenziale, in numero comunque non superiore ai posti dirigenziali coperti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ed effettivamente soppressi, e in ogni caso non oltre 380 unità complessive, nei limiti del risparmio di spesa conseguente alla riduzione delle posizioni dirigenziali, detratta una quota non inferiore al 20 per cento, e in ogni caso in misura non superiore a 13,8 milioni di euro, da affidare a personale della terza area che abbia maturato almeno cinque anni di esperienza professionale nell'area stessa; l'attribuzione di tali posizioni è disposta secondo criteri di valorizzazione delle capacità e del merito sulla base di apposite procedure selettive; al personale che ricopre tali posizioni sono attribuite un'indennità di posizione, graduata secondo il livello di responsabilità ricoperto, e un'indennità di risultato, in misura complessivamente non superiore al 50 per cento del trattamento economico attualmente corrisposto al dirigente di seconda fascia di livello retributivo più basso, con esclusione della retribuzione di risultato; l'indennità di risultato, corrisposta a seguito di valutazione annuale positiva dell'incarico svolto, è determinata in misura non superiore al 20 per cento della indennità di posizione attribuita; in relazione alla corresponsione dell'indennità di posizione non sono più erogati i compensi per lavoro straordinario, nonché tutte le altre voci del trattamento economico accessorio a carico del fondo, esclusa l'indennità di agenzia; il fondo per il trattamento accessorio del personale dirigente è corrispondentemente ridotto in proporzione ai posti dirigenziali coperti e effettivamente soppressi ai sensi del citato articolo 23-quinquies.

Non sono state accolte le osservazioni espresse dalle Commissioni parlamentari di cui alla lettera C) delle osservazioni del parere della 6^a Commissione (Finanze e tesoro) del Senato e alle condizioni del parere approvato della VI Commissione (Finanze) della Camera in merito alla possibilità di istituire posizioni organizzative non dirigenziali, al fine di garantire l'operatività delle Agenzie, in aggiunta a quelle previste dal decreto-legge n. 95 del 2012, finanziate con una parte delle risorse derivanti dal risparmio conseguito mediante la soppressione delle posizioni dirigenziali (destinando comunque una quota del risparmio ad economia di bilancio). La relazione illustrativa dà conto di tale scelta chiarendo che la valutazione riguardo a un intervento di questo tipo è rinviata nell'ambito di una riforma più organica e complessiva delle Agenzie fiscali.

Il comma 9 impone altresì alle agenzie una riduzione complessiva di almeno il 10 per cento delle loro posizioni dirigenziali di livello generale con riferimento alla dotazione organica cumulativa delle stesse. Accogliendo le osservazioni espresse alla lettera D) della 6^a Commissione del Senato e alla lettera c) del parere approvato dalla VI Commissione della Camera nel nuovo testo del comma 9 si specifica che tale percentuale è da riferirsi alla dotazione organica complessiva delle agenzie relativa a tali posizioni.

Il comma 10, a seguito della riduzione delle dotazioni organiche di cui ai commi 8 e 9, dispone che i fondi per il trattamento accessorio del personale dirigente di prima e seconda fascia sono corrispondentemente ridotti in proporzione ai posti dirigenziali effettivamente soppressi.

Il comma 11 dispone che, in coerenza con il processo d'integrazione operativa tra le attività dell'Agenzia delle entrate e quelle dell'incorporata Agenzia del territorio, cessano di avere effetto le limitazioni per specifiche materie introdotte dall'articolo 23-quater, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con riguardo allo svolgimento delle funzioni dei vicedirettori, fermo restando il contingente complessivo ivi previsto.

L’articolo 23-quater («Incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e dell'Agenzia del territorio e soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico»), comma 7, dispone che le Agenzie incorporanti esercitano i compiti e le funzioni facenti capo agli enti incorporati con le articolazioni amministrative individuate mediante le ordinarie misure di definizione del relativo assetto organizzativo. Nell'ambito di dette misure, nei limiti della dotazione organica della dirigenza di prima fascia, l'Agenzia delle entrate istituisce due posti di vicedirettore, di cui uno, anche in deroga ai contingenti previsti dall'articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all'area di attività dell'Agenzia del territorio; l'Agenzia delle dogane e dei monopoli istituisce due posti di vicedirettore, di cui uno, anche in deroga ai contingenti previsti dall'articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all'area di attività dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Per lo svolgimento sul territorio dei compiti già devoluti all'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli stipula apposite convenzioni, non onerose, con la Guardia di finanza e con l'Agenzia delle entrate. Al fine di garantire la continuità delle attività già facenti capo agli enti di cui al presente comma fino al perfezionamento del processo di riorganizzazione indicato, l'attività facente capo ai predetti enti continua ad essere esercitata dalle articolazioni competenti, con i relativi titolari, presso le sedi e gli uffici già a tal fine utilizzati. Nei casi in cui le disposizioni vigenti o atti amministrativi ovvero contrattuali fanno riferimento all'Agenzia del territorio ed all'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato si intendono riferite, rispettivamente, all'Agenzia delle entrate ed all'Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Articolo 2 (Soppresso)
(Reclutamento personale dirigenziale)

Si segnala che lo schema di decreto legislativo 181-bis è costituito dal solo articolo 1 in quanto le disposizioni dettate dall'articolo 2 dello schema di decreto n. 181 sono confluite nell'articolo 4-bis ("Disposizioni per la funzionalità operativa delle Agenzie fiscali") del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (recante "Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali", convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 12).

Conseguentemente le osservazioni poste dalle Commissioni parlamentari riferite all'articolo 2 dello schema originario devono ritenersi superate.

[1] La qualità e l’efficacia dell’attività di controllo condizionano, infatti, la selezione accurata delle posizioni soggettive da sottoporre a controllo tra quelle individuate a seguito dell’analisi del rischio, nonché da un’adeguata attività istruttoria, anche in contraddittorio con il contribuente. In tal modo, si agevola sia la realizzazione in tempi più rapidi della pretesa tributaria, ma anche la riscossione delle somme dovute. Cfr. Agenzia delle Entrate, Direzione Centrale Accertamento, Prevenzione e contrasto dell’evasione – Anno 2013 – Indirizzi operativi, Circolare n. 25/E del 2013.

[2] Per il triennio 2015-2017 cfr. Senato della Repubblica, Doc. CII n. 1.