Camera dei deputati Dossier FI0348B

La delega fiscale

Il decreto legislativo n. 156 del 7 ottobre 2015 effettua la revisione disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione della legge 11 marzo 2014, n. 23, che ha conferito una delega al Governo per la realizzazione di un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita.

Il termine originare per l’attuazione della delega era di dodici mesi (27 marzo 2015); in considerazione dell'elevato numero di previsioni di delega non ancora attuate, e tenuto conto della complessità della materia, l'articolo 1, comma 2, della legge 24 marzo 2015, n. 34 (di conversione del decreto-legge n. 4 del 2015), ha prorogato di tre mesi il termine per l'esercizio della delega (scaduta il 27 giugno 2015).

Con l'introduzione all'articolo 1 di un nuovo comma 7-bis si prevede che, qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare cada negli ultimi trenta giorni precedenti il termine finale di scadenza della delega, ovvero successivamente a tale termine, operi una proroga automatica di novanta giorni del predetto termine di delega (25 settembre 2015).

La legge, che persegue l’obiettivo della riduzione della pressione tributaria sui contribuenti (articolo 16), si compone di 16 articoli concernenti i princìpi generali e le procedure di delega (art. 1); la revisione del catasto dei fabbricati (art. 2); le norme per la stima e il monitoraggio dell’evasione e il riordino dell’erosione fiscale (artt. 3 e 4); la disciplina dell'abuso del diritto e dell'elusione fiscale (art. 5); la cooperazione rafforzata tra l’amministrazione finanziaria e le imprese, con particolare riguardo al tutoraggio, alla semplificazione fiscale e alla revisione del sistema sanzionatorio (artt. 6-8); il rafforzamento dell’attività conoscitiva e di controllo (art. 9); la revisione del contenzioso tributario e della riscossione degli enti locali (art. 10); la revisione dell'imposizione sui redditi di impresa e la previsione di regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni, nonché la razionalizzazione della determinazione del reddito d'impresa e delle imposte indirette (artt. 11-13); la disciplina dei giochi pubblici (art. 14); le nuove forme di fiscalità ambientale (art. 15).

Princìpi e criteri direttivi

Nell’esercizio della delega il Governo deve attenersi, oltre che ai singoli criteri direttivi esplicitati in ciascun articolo, al rispetto dei princìpi costituzionali, in particolare di quelli di cui agli articoli 3 e 53 della Costituzione (uguaglianza e capacità contributiva), nonché del diritto dell’Unione europea; al rispetto dei princìpi dello statuto dei diritti del contribuente, con particolare riferimento al rispetto del vincolo di irretroattività delle norme tributarie; le nuove norme devono inoltre essere coerenti con quanto stabilito dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale.

Ulteriori princìpi di delega riguardano: la tendenziale uniformità della disciplina delle obbligazioni tributarie; il coordinamento e la semplificazione degli obblighi contabili e dichiarativi dei contribuenti; la coerenza e uniformità dei poteri in materia tributaria; la generalizzazione del meccanismo della compensazione tra crediti d’imposta vantati dal contribuente e debiti tributari a suo carico.

La procedura

Quanto alla procedura per l’emanazione dei decreti legislativi attuativi, si prevede che le Commissioni parlamentari competenti hanno 30 giorni (prorogabili di altri 20) per l’espressione del parere, trascorsi i quali il provvedimento può essere comunque adottato. Si prevede altresì una procedura rafforzata analoga a quella prevista per i decreti attuativi della legge sul federalismo fiscale: qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, il Governo è tenuto a trasmettere nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modifiche. I pareri definitivi delle Commissioni competenti per materia sono espressi entro dieci giorni, decorsi i quali i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo, nei 18 mesi successivi dalla data di entrata in vigore di ciascun decreto attuativo, può adottare eventuali decreti correttivi e integrativi.

Ai sensi dell’articolo 1, comma 3, almeno uno degli schemi dei decreti legislativi deve essere deliberato in via preliminare dal Consiglio dei ministri entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge (27 giugno 2014).

Il Governo è inoltre tenuto a riferire ogni quattro mesi alle Commissioni parlamentari competenti in ordine all'attuazione della delega (in sede di prima applicazione entro due mesi).

Nei decreti legislativi, il Governo deve provvedere all'introduzione delle nuove norme mediante la modifica o l'integrazione dei testi unici e delle disposizioni organiche che regolano le relative materie, provvedendo ad abrogare espressamente le norme incompatibili (articolo 1, comma 9). Il comma 10 prevede inoltre l’emanazione di decreti legislativi recanti le norme necessarie per il coordinamento formale e sostanziale con le altre leggi dello Stato e l'abrogazione delle norme incompatibili con i nuovi decreti.

Le disposizioni finanziarie

L’articolo 16 della legge n. 23 del 2014 (come riformulato dall’art. 1, comma 11, della legge 23 giugno 2014, n. 89) dispone che dall'attuazione della delega non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, né un aumento della pressione fiscale complessiva a carico dei contribuenti.

In considerazione della complessità della materia trattata dai decreti legislativi attuativi e dell'impossibilità di procedere alla determinazione degli eventuali effetti finanziari, per ciascuno schema di decreto legislativo la relazione tecnica evidenzia i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica.

Qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri, che non trovino compensazione nel proprio ambito si provvede ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009 ovvero mediante compensazione con le risorse finanziarie recate dai decreti legislativi, adottati ai sensi della legge delega, presentati prima o contestualmente a quelli che comportano i nuovi o maggiori oneri.

A tal fine le maggiori entrate confluiscono in un apposito fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze.

Il richiamato comma 2 dell’articolo 17 stabilisce che le leggi di delega comportanti oneri devono recare i mezzi di copertura necessari per l'adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, la quantificazione degli stessi è effettuata al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi.

I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

A ciascuno schema di decreto legislativo è allegata una relazione tecnica, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

Il comma 1-bis stabilisce che i decreti legislativi attuativi che recano maggiori oneri entrano in vigore contestualmente o successivamente a quei decreti attuativi che recano la necessaria copertura finanziaria.

In sostanza, tale formulazione permette che uno schema di decreto legislativo attuativo recante maggiori oneri per la finanza pubblica possa essere esaminato dalle Commissioni parlamentari per l’emanazione del parere, ma entrerà in vigore nell’ordinamento contestualmente (o successivamente) all’entrata in vigore di un altro schema di decreto attuativo che invece genererà maggiori entrate per la finanza pubblica.

Alla fine la somma degli effetti finanziari di tutti i decreti attuativi della legge delega dovrà essere pari a zero, in quanto diversamente altererebbe in negativo i saldi della finanza pubblica, o finirebbe con l’aumentare la pressione fiscale complessiva a carico del contribuente.

Lo stato di attuazione della delega

In attuazione della delega sono stati emanati i seguenti provvedimenti:

· Il Decreto Legislativo n. 175 del 2014, relativo alle semplificazioni fiscali e alla dichiarazione dei redditi precompilata (Atto del Governo n. 99-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2014;

· il Decreto Legislativo n. 188 del 2014, in materia di tassazione dei tabacchi lavorati, dei loro succedanei, nonché di fiammiferi (Atto del Governo n. 106-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23 dicembre 2014;

· il Decreto Legislativo n. 198 del 2014, riguardante la composizione, le attribuzioni e il funzionamento delle Commissioni censuarie (Atto del Governo n. 100-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 13 gennaio 2015;

· il Decreto Legislativo n. 127 del 2015, in materia di fatturazione elettronica, trasmissione telematica delle operazioni IVA e di controllo delle cessioni di beni effettuate attraverso distributori automatici (Atto del Governo n. 162-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 2015;

· il Decreto Legislativo n. 128 del 2015, recante disposizioni sulla certezza del diritto nei rapporti tra fisco e contribuente (Atto del Governo n. 163-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 2015;

· il Decreto Legislativo n. 147 del 2015, recante misure per la crescita e l'internazionalizzazione delle imprese (Atto del Governo n. 161-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 22 settembre 2015;

· il Decreto Legislativo n. 156 del 2015, recante misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario (Atto del Governo n. A.G. 184-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2015;

· il Decreto Legislativo n. 157 del 2015, recante misure per la revisione della disciplina dell'organizzazione delle agenzie fiscali (Atto del Governo n. A.G.181-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2015;

· il Decreto Legislativo n. 158 del 2015, riguardante la revisione del sistema sanzionatorio (Atto del Governo n. A.G. n. 183-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2015;

· il Decreto Legislativo n. 159 del 2015, recante misure per la semplificazione e razionalizzazione delle norme in materia di riscossione (Atto del Governo n. A.G. 185-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2015, oggetto del presente lavoro;

· il Decreto Legislativo n. 160 del 2015, riguardante la stima e il monitoraggio dell'evasione fiscale e il monitoraggio e il riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale (Atto del Governo n. A.G. 182-bis), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2015.

Si segnala che la legge di stabilità 2015 (legge n. 190 del 2014, articolo 1, commi 54-89), istituisce, per gli esercenti attività d’impresa e arti e professioni in forma individuale, un regime forfetario di determinazione del reddito da assoggettare a un’unica imposta sostitutiva di quelle dovute con l’aliquota del 15 per cento. Per accedere al regime agevolato (che costituisce il regime “naturale” per chi possiede i requisiti) sono previste delle soglie di ricavi diverse a seconda del tipo di attività esercitata. Tali soglie variano da 15.000 euro per le attività professionali a 40.000 per il commercio.

Il disegno di legge di stabilità 2016 (A.S. 2111, articolo 8) prevede la modifica del predetto regime forfetario. Viene allargato il perimetro di applicabilità: sono aumentate le soglie dei ricavi per accedere al regime ed è estesa a cinque anni la disciplina di vantaggio con aliquota forfetaria al 5 per cento (anziché al 15). Si modifica, poi, il calcolo per la contribuzione dovuta a fini previdenziali: in luogo dell'esclusione dell’applicazione della contribuzione previdenziale minima (alla quale quindi è possibile nuovamente accedere), si prevede l'applicazione di una riduzione pari al 35% della contribuzione ordinaria INPS dovuta ai fini previdenziali.

Le norme sembrano dare attuazione all’articolo 11, comma 1, lettera b), della legge di delega fiscale, il quale prevede l’istituzione di regimi semplificati per i contribuenti di minori dimensioni, nonché, per i contribuenti di dimensioni minime, di regimi che prevedano il pagamento forfetario di un'unica imposta in sostituzione di quelle dovute, purché con invarianza dell'importo complessivo dovuto, prevedendo eventuali differenziazioni in funzione del settore economico e del tipo di attività svolta, con eventuale premialità per le nuove attività produttive.

Le disposizioni dell’articolo 1, commi 629-633, della medesima legge di stabilità incrementano il numero delle ipotesi di applicazione del meccanismo di inversione contabile (reverse charge) a fini IVA, in particolare estendendo tale sistema anche ad ulteriori ambiti del settore edile e del settore energetico, e alle cessioni di bancali in legno (pallet).

Si dispone inoltre che per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi eseguite nei confronti di enti pubblici l’imposta sul valore aggiunto venga in ogni caso versata dai medesimi soggetti pubblici (c.d. split payment). Pertanto i fornitori di beni e servizi alla pubblica amministrazione riceveranno l’importo del corrispettivo al netto dell’IVA che verrà così versata, dai soggetti pubblici cessionari, direttamente all’erario.

La norma sembra dare attuazione all’articolo 9, comma 1, lettera e), della legge di delega fiscale, il quale prevede l’introduzione di meccanismi atti a contrastare l'evasione dell'IVA dovuta sui beni e servizi intermedi, facendo in particolare ricorso al meccanismo dell'inversione contabile (reverse charge), nonché di introdurre il meccanismo della deduzione base da base per alcuni settori.

Infine, l’articolo 1, commi 634-641, modificano le modalità di gestione del rapporto tra fisco e contribuenti, al fine di migliorarne la cooperazione ed aumentare l’adempimento spontaneo agli obblighi fiscali (cd. tax compliance).

In particolare, sono rafforzati i flussi informativi tra contribuenti e Agenzia delle entrate; sono modificate le modalità, i termini e le agevolazioni connessi all’istituto del ravvedimento operoso, consentendo l’accesso all’istituto anche oltre i termini previsti dalle norme vigenti, a prescindere dalla circostanza che la violazione sia già stata constatata, con una riduzione automatica delle sanzioni; sono apportate sostanziali semplificazioni in materia di dichiarazione IVA.

Si ricorda al riguardo che l’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge di delega fiscale prevede – tra i princìpi di delega – il coordinamento e la semplificazione delle discipline concernenti gli obblighi contabili e dichiarativi dei contribuenti, al fine di agevolare la comunicazione con l'amministrazione finanziaria in un quadro di reciproca e leale collaborazione, anche attraverso la previsione di forme di contraddittorio propedeutiche all'adozione degli atti di accertamento dei tributi.

Si rammenta che il 27 giugno 2015 è scaduto il termine per l’attuazione della delega. Restano quindi inattuate o parzialmente attuate le seguenti norme:

§ revisione del catasto dei fabbricati, fatta salva la riforma delle Commissioni censuarie (articolo 2);

§ revisione della riscossione degli enti locali (articolo 10, comma 1, lettera c));

§ revisione dell'imposizione sui redditi di impresa (articolo 11, comma 1, lettera a)) e definizione di autonoma organizzazione ai fini Irap (articolo 11, comma 2);

§ razionalizzazione dell'imposta sul valore aggiunto e di altre imposte indirette, fatta salva la revisione delle accise sui tabacchi lavorati (articolo 13);

§ revisione della disciplina dei giochi pubblici e rilancio del settore ippico (articolo 14); al riguardo alcune disposizioni in materia di concessioni dei giochi, prelievo fiscale sugli stessi sono contenute nel disegno di legge di stabilità 2016 (articolo 48 A.S. 2111);

§ revisione della fiscalità energetica e ambientale (articolo 15).

In particolare, per quanto riguarda il decreto in esame, l’articolo 6, comma 6, della legge n. 23 del 2014 delega il Governo a introdurre disposizioni per la revisione generale della disciplina degli interpelli, secondo i seguenti criteri direttivi:

§ garantire una maggiore omogeneità, anche ai fini della tutela giurisdizionale;

§ assicurare una maggiore tempestività nella redazione dei pareri;

§ procedere all'eliminazione delle forme di interpello obbligatorio nei casi in cui non producano benefìci ma solo aggravi per i contribuenti e per l'amministrazione.

L’articolo 10 della legge contiene invece una delega per il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente, da perseguire sia mediante la razionalizzazione dell'istituto della conciliazione nel processo tributario, anche in un’ottica di deflazione del contenzioso, sia tramite l’incremento della funzionalità della giurisdizione tributaria.

Sullo schema di decreto legislativo n. 184, concernente la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, oltre alla Commissione Bilancio della Camera dei deputati per i profili di carattere finanziario (parere favorevole espresso il 29 luglio 2015), hanno espresso il parere di competenza, il 5 agosto 2015, le Commissioni riunite Giustizia e Finanze della Camera dei deputati (parere favorevole con condizioni e osservazioni).

Nella stessa data ha espresso il parere di competenza la Commissione Finanze e tesoro del Senato della Repubblica (parere favorevole con condizione e osservazioni).

Il Governo, ritenendo di non accogliere integralmente tali pareri, ha quindi trasmesso nuovamente lo schema di decreto legislativo (n. 184-bis) alle Camere per l’espressione del secondo parere.

Sullo schema 184-bis, trasmesso il 9 settembre 2015, le Commissioni riunite Giustizia e Finanze della Camera dei deputati hanno espresso il parere di competenza (parere favorevole con osservazioni) in data 17 settembre 2015

Nella stessa data ha espresso il parere di competenza la Commissione Finanze e tesoro del Senato della Repubblica (parere favorevole con osservazioni).