Dati identificativi

Tipi di atto	Proposta di regolamento
Data di adozione	17 luglio 2013
Base giuridica	Articoli 86, 300 (paragrafo 6), e 325 del TFUE
Settori di intervento	Cooperazione giudiziaria in materia penale; reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione

Esame presso le Istituzioni dell’UE	La proposta è stata assegnata alla Commissione LIBE –Libertà civili, giustizia e affari interni del Parlamento europeo

Assegnazione	5 settembre 2013 - Alla Commissione II (Giustizia ) e, per la verifica della conformità al principio di sussidiarietà, alla Commissione XIV (Politiche dell’Unione europea)
Termine per il controllo di sussidiarietà	Scade il 28 ottobre 2013
Eventuale segnalazione da parte del Governo	Si

Proposta di regolamento COM(2013)534
che istituisce la Procura europea

Base giuridica/Finalità/Motivazione

L’articolo 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (sviluppando un principio contenuto nel precedente articolo 310, paragrafo 6) impegna l’Unione e gli Stati membri ad un’attività di contrasto alla frode alle altre attività illegali (ad esempio, la corruzione, o altri reati a danno del bilancio UE) che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, mediante misure che siano tali da permetterne una protezione efficace.

Inoltre l’articolo 86 del Trattato prevede che per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust.

La procedura stabilita nel Trattato prevede che il Consiglio deliberi all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. Ove l’unanimità non sia raggiunta, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro il medesimo termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l'autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all'articolo 20, paragrafo 2 del Trattato sull'Unione europea e all'articolo 329, paragrafo 1, si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata.

La Commissione europea ritiene che allo stato, nonostante gli sforzi profusi dagli Stati membri e dall’Unione, il sistema attuale non tuteli adeguatamente gli interessi finanziari dell’Unione. A tal proposito, secondo le stime in possesso della Commissione, negli ultimi tre anni sarebbero andati persi mediamente 500 milioni di euro per presunti casi di frode; la Commissione non esclude che l’importo effettivo possa essere di gran lunga superiore.

Il fatto che gli interessi finanziari dell’Unione non siano sufficientemente protetti negli Stati membri, secondo la Commissione, deriva da una serie di concause, riconducibili ai seguenti argomenti:

· attualmente le indagini e le azioni penali riguardanti i reati a danno dei fondi UE sono di competenza esclusiva degli Stati membri, non avendo l’Unione di fatto alcun potere di intervenire in caso di distrazione a fini illeciti dì tali risorse;

· le indagini penali relative a casi di frode lesive degli interessi finanziari sarebbero dunque ostacolate dalle differenze degli ordinamenti nazionali e dalla disomogeneità delle attività di contrasto negli Stati membri; in particolare il tasso di successo delle azioni penali riguardanti i reati a danno del bilancio dell'UE (che varia notevolmente da uno Stato membro all'altro: dal 20% circa a oltre il 90%) sarebbe compromesso dalla mancanza di risorse nazionali e dalla frequente necessità di raccogliere prove fuori dal territorio nazionale;

· le autorità giudiziarie e di polizia nazionali sarebbero in grado di agire solo entro i confini nazionali, avendo invece forti limitazioni rispetto alla capacità di trattare reati di dimensione transfrontaliera;

· le agenzie dell'Unione Europol, Eurojust e OLAF) che esercitano competenze su scala dell'Unione non sono legittimate a svolgere indagini o avviare azioni penali negli Stati membri;

· la lotta contro le frodi a danno degli interessi finanziari dell'Unione non sarebbe vissuta come una priorità a livello nazionale, sia nel caso di frodi a carattere squisitamente nazionale, sia in quello di illeciti a carattere transfrontaliero, atteso che le priorità fissate ai livelli nazionale o regionale indurrebbero gli Stati membri a stornare le loro migliori risorse e competenze ad altri tipi di criminalità, con il risultato che i reati ai danni degli interessi finanziari dell’Unione scoperti non sarebbero indagati oppure abbandonati alle prime difficoltà.

Le difficoltà illustrate hanno indotto la Commissione europea a presentare una proposta di regolamento del Consiglio COM(2013)534 volta a istituire una Procura europea, quale nuovo organismo preposto alle indagini relative ai detti reati in tutta l’Europa.

Più dettagliatamente gli obiettivi la proposta di regolamento in esame sono:

· contribuire a rafforzare la tutela degli interessi finanziari dell’Unione e lo sviluppo dello spazio di giustizia e accrescere la fiducia delle imprese e dei cittadini dell’Unione nelle sue istituzioni, nel rispetto di tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;

· istituire un sistema europeo coerente di indagine e azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;

· aumentare l'efficienza e l'efficacia delle indagini e dell'azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;

· aumentare il numero di azioni penali e, di conseguenza, il numero delle condanne e del recupero dei finanziamenti europei ottenuti con frode;

· garantire una stretta cooperazione e uno scambio efficace di informazioni tra le autorità europee e le autorità nazionali competenti;

· aumentare l’effetto dissuasivo sulla commissione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.

La proposta di regolamento fa parte di un pacchetto di iniziative, nel quale sono altresì incluse:

· una proposta di regolamento COM(2013)535 che istituisce l’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust): la proposta mira a rinnovare il quadro giuridico di riferimento dell’attuale Eurojust, attuando nel contempo quanto introdotto dal Trattato di Lisbona in materia di controllo democratico delle attività del’organismo; la nuova disciplina prevede infatti modalità per associare il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali alla valutazione dell’operato di Eurojust, secondo quanto prescritto dal primo paragrafo dell’articolo 85 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea;

· una comunicazione COM(2013)533 “Migliorare la governance dell’OLAF e rafforzare le garanzie procedurali nel quadro delle indagini: approccio graduale di accompagnamento all’istituzione della Procura europea “.

Si segnala che nella relazione sulla proposta di regolamento in esame, inoltrata al Parlamento ex articolo 6, comma 4 della legge n. 234 del 2012, il Governo, alla luce dell’articolo 86, paragrafo 1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ai sensi del quale il Consiglio può istituire una procura europea “a partire da Eurojust”, ritiene “preliminarmente, necessario attendere la definizione del procedimento normativo teso alla riforma di Eurojust”.

La disciplina vigente di Eurojust e OLAF

Gli organismi europei direttamente interessati dall’istituzione della Procura europea sono in primo luogo Eurojust e OLAF.

Eurojust è un'agenzia dell'UE che si compone di un procuratore o un ufficiale di polizia per ogni Stato membro che formano il "Collegio" dell'organizzazione, il quale elegge un presidente fra i suoi membri.

In base all’articolo 85 del TFUE, Eurojust ha il compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorita nazionali responsabili delle indagini e dell'azione penale contro la criminalita grave che interessa due o piu Stati membri o che richiede un'azione penale su basi comuni, sulla scorta delle operazioni effettuate e delle informazioni fornite dalle autorita degli Stati membri e da Europol.

In questo contesto il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, determinano la struttura, il funzionamento, la sfera d'azione e i compiti di Eurojust. Tali compiti possono comprendere:

a) l'avvio di indagini penali, nonché la proposta di avvio di azioni penali esercitate dalle autorità nazionali competenti, in particolare quelle relative a reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione;

b) il coordinamento delle predette indagini ed azioni penali;

c) il potenziamento della cooperazione giudiziaria, anche attraverso la composizione dei conflitti di competenza e tramite una stretta cooperazione con la Rete giudiziaria europea.

Tali regolamenti fissano inoltre le modalità per associare il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali alla valutazione delle attività di Eurojust.

Nel contesto delle azioni penali di cui al paragrafo 1, e fatto salvo l'articolo 86, gli atti ufficiali di procedura giudiziaria sono eseguiti dai funzionari nazionali competenti.

Eurojust è stata istituita con decisione 2002/187/GAI del Consiglio modificata dalla decisione 2009/426/GAI del Consiglio, del 16 dicembre 2008.

In sintesi, Eurojust ha il compito di potenziare l'efficienza dell’azione delle autorità nazionali impegnate nella lotta contro gravi forme di criminalità organizzata e transnazionale, nell’ottica di favorire un rapido ed efficace perseguimento degli autori dei reati. Eurojust si propone come centro specializzato a livello giudiziario e interlocutore principale nell’adozione di misure efficaci contro la criminalità organizzata transnazionale all’interno dell'Unione europea.

Istituito nel 2002 per sostenere e rafforzare il coordinamento e la cooperazione tra autorità nazionali nella lotta contro le forme gravi di criminalità transnazionale che interessano l'Unione europea, è composto a un rappresentante di ciascuno dei 27 Stati membri. Ha sede all'Aia. I rappresentanti possono essere pubblici ministeri, giudici o funzionari di polizia con pari prerogative.

I membri nazionali svolgono le attività necessarie per il conseguimento degli obiettivi di Eurojust, ossia assistere le autorità nazionali in ogni fase delle indagini e dell’esercizio dell’azione penale. Si possono avvalere del supporto di sostituti, assistenti o di esperti distaccati. Presso Eurojust, qualora abbia concluso un accordo di cooperazione con uno Stato terzo, possono svolgere le funzioni i magistrati di collegamento provenienti da tale Stato. Attualmente risultano distaccati presso Eurojust magistrati di collegamento provenienti dalla Croazia, dalla Norvegia e dagli Stati Uniti. Eurojust ha inoltre la facoltà di mandare magistrati di collegamento in Stati terzi.

Presso Eurojust sono presenti inoltre i segretariati della Rete giudiziaria europea, della rete di punti di contatto in materia di genocidio, di crimini contro l'umanità e di crimini di guerra, nonché della rete delle Squadre investigative comuni.

Lo staff è composto da circa 200 persone.

Eurojust tratta circa 1.400 casi all'anno. Le riunioni di coordinamento di Eurojust interessano principalmente fattispecie di reato individuate come prioritarie dal Consiglio dell'Unione europea (es. terrorismo, traffico di stupefacenti, tratta di esseri umani, frode, corruzione, criminalità informatica, riciclaggio di denaro e altri reati connessi alla presenza di organizzazioni criminali in vari settori dell'economia).

Eurojust è titolare tra l’altro del potere di rispondere alle richieste di assistenza giudiziaria provenienti dalle autorità nazionali competenti. Inoltre, Eurojust può chiedere agli Stati membri di avviare indagini o esercitare l’azione penale con riferimento a specifici fatti.

Può inoltre aiutare a prevenire conflitti di giurisdizione. Agevola l'esecuzione degli strumenti internazionali di cooperazione giudiziaria, tra i quali il mandato d'arresto europeo. Fornisce, inoltre, il finanziamento e il supporto per istituire e rendere operative le Squadre investigative comuni.

L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è stato istituito nel 1999 (decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione), con l'obiettivo di rafforzare la portata e l’efficacia della lotta contro le frodi e le altre attività illecite lesive degli interessi comunitari.

Le competenze dell’OLAF sono le seguenti:

- effettuare indagini amministrative esterne nel quadro della lotta contro la frode, contro la corruzione e contro ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità, anche ai fini della lotta contro le frodi inerenti a fatti ed attività compiute da operatori in violazione di disposizioni comunitarie;

- effettuare indagini amministrative interne con le medesime finalità e ricercare i fatti gravi, connessi con l'esercizio di attività professionali, che possano costituire un inadempimento degli obblighi dei funzionari ed agenti delle Comunità perseguibile in sede disciplinare o penale o che possano costituire inadempimento degli obblighi analoghi dei membri delle istituzioni, organi e organismi o del loro personale cui non si applica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee;

- effettuare missioni d'indagine in altri settori su richiesta delle istituzioni e organi comunitari;

- contribuire al rafforzamento della cooperazione con gli Stati membri nel campo della lotta contro la frode;

- predisporre la strategia della lotta contro la frode ed effettuare ogni altra attività operativa in materia di lotta antifrode;

- agire come interlocutore diretto delle autorità giudiziarie e delle autorità incaricate dell'applicazione della legge nazionali;

- rappresentare la Commissione nel settore della lotta antifrode.

I controlli e le verifiche esterni (negli Stati membri e in alcuni paesi terzi con i quali la Comunità ha concluso accordi di cooperazione) e interni (all'interno delle istituzioni, organi e organismi istituiti dai trattati o sulla loro base) non incidono sulla competenza degli Stati membri in materia di azione penale.

La base giuridica è costituita ancora dall’art. 325 TFUE.

Contenuti

Oggetto e definizioni

La proposta di regolamento istituisce la Procura europea, stabilendone le norme del funzionamento (articolo 1). Per quanto riguarda la definizione dei reati lesivi degli interressi finanziari dell’Unione (la cui portata delimita anche la sfera di competenza della Procura europea ed, in definitiva, il campo di applicazione della proposta) l’articolo 2 rinvia a reati previsti in una direttiva non ancora adottata dalle istituzioni europee, e da attuare a livello di ordinamenti.

A tal proposito si ricorda che è all’esame delle Istituzioni europee una proposta di direttiva COM(2012) 363 presentata dalla Commissione europea l’11 luglio 2012, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale.

Il Consiglio, lo scorso giugno, ha apportato alcuni emendamenti al testo originario della Commissione, i quali hanno consentito il raggiungimento dell’accordo su un orientamento generale, quale base per le successive negoziazioni con il Parlamento europeo. Con il citato accordo è stato, tra l’altro, precisato l’oggetto sostanziale del regolamento in quanto quest’ultimo (nella versione emendata) prevedrebbe “norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in materia di lotta contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell'Unione”.

Per quanto riguarda la definizione dei reati propri della Procura europea si ricorda che ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2 del Trattato la Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, quali definiti dal regolamento che la istituisce, e i loro complici.

In sede di attuazione di tale previsione, si sarebbero, pertanto, dovuti individuare i reati per i quali è riconosciuta la competenza del procuratore europeo.

Merita ricordare che ai sensi dell’articolo 325, paragrafo 4 del Trattato il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione della Corte dei conti, adottano le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'Unione.

Al riguardo si segnala che il rinvio, contenuto nella proposta di regolamento in esame, per quanto concerne l’ambito di competenza della Procura europea ad una direttiva non ancora adottata può considerarsi un elemento di oggettiva incertezza. L’articolo 86 - come detto in precedenza – si riferisce infatti a reati “definiti” (presumibilmente da intendersi come richiamati e non anche disciplinati sotto il profilo sostanziale) nel regolamento medesimo, non risultando appropriato il rinvio ad una disciplina successiva, tra l’altro, contenuta in una direttiva (ovverosia una forma legislativa la cui attuazione postula il successivo recepimento da parte degli Stati membri). L’incertezza risiede nella possibilità che la citata proposta di direttiva possa trovare attuazione successivamente all’entrata in vigore del regolamento in esame. Occorre in sostanza valutare se non sarebbe stato più opportuno adottare prima la normativa sostanziale e poi procedere all’istituzione della Procura.

La proposta definisce altresì gli "interessi finanziari dell'Unione", intendendoli come tutte le entrate e le spese e i beni coperti o acquisiti oppure dovuti in virtù del bilancio dell’Unione e dei bilanci delle istituzioni, organi e organismi stabiliti a norma dei trattati o dei bilanci da questi gestiti e controllati (articolo 2).

Statuto

La Procura europea, istituita come organismo dell’Unione dotato di personalità giuridica, e caratterizzata da una struttura decentrata (Vedi infra), è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e i loro complici (articoli 3 e 4): a tal fine essa dirige e controlla le indagini ed esercita l'azione penale (dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri, comprese l'imputazione e l'eventuale impugnazione, fino alla pronuncia del provvedimento definitivo), comprensiva dell'archiviazione del caso. L’indipendenza della Procura europea (in tutte le sue articolazioni: procuratore europeo, suoi sostituti e personale; procuratori europei delegati e personale nazionale) rispetto ad eventuali indicazioni o influenze da parte di Stati membri, istituzioni, organi o organismi dell'Unione, o di qualunque altro soggetto, è garantita dall’articolo 5. La proposta prevede, d’altro canto, che la Procura europea risponda delle attività generali al Parlamento europeo, al Consiglio, e alla Commissione europea, mediante i seguenti strumenti:

- la trasmissione al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali, nonché al Consiglio e alla Commissione di una relazione annuale sulle sue attività generali;

- l’audizione, una volta all’anno, del procuratore europeo dinanzi al Parlamento europeo e al Consiglio per rendere conto delle attività generali della Procura europea (tenendo conto dell’obbligo del segreto e della riservatezza);

- su richiesta, l’audizione presso la Commissione;

- la possibilità che i Parlamenti nazionali invitino il procuratore europeo o i procuratori europei delegati a partecipare a uno scambio di opinioni sulle attività generali della Procura europea (articoli 5 e 70).

L’architettura generale dell’organismo prevede una struttura decentrata e integrata. La Procura europea, in sintesi, è fondata su un procuratore europeo (assistito da quattro sostituti), e sui procuratori europei delegati aventi sede negli Stati membri. La Procura europea è posta sotto l'autorità del procuratore europeo, che ne dirige le attività e ne organizza il lavoro (articolo 6). Per quanto concerne i rapporti interni, compete ai procuratori europei delegati lo svolgimento delle indagini e l'azione penale della Procura europea, sotto la direzione e il controllo del procuratore europeo; tuttavia, se ritenuto necessario ai fini dell'indagine o dell'azione penale, il procuratore europeo può anche esercitare la sua autorità direttamente in conformità delle specifiche disposizioni in materia di svolgimento delle indagini contenute nella proposta (articolo 6, e, circa i criteri per l’intervento diretto del Procuratore europeo, l’articolo 18).

È previsto che in ogni Stato membro sia presente almeno un procuratore europeo delegato (considerato parte integrante della Procura europea), che può espletare anche le funzioni di pubblico ministero nazionale.

Al riguardo, si evidenzia l’opportunità di chiarire se la determinazione del numero dei procuratori delegati presenti in ciascuno degli Stati membri sarebbe rimessa interamente ai medesimi Stati ovvero se non sia preferibile individuare criteri o parametri tendenzialmente uniformi.

Più nel dettaglio, nello svolgimento delle indagini e azioni penali loro assegnate, i procuratori europei delegati, quando operano nell’ambito del proprio mandato, devono agire sotto l’autorità esclusiva del procuratore europeo, attenendosi alle sue sole istruzioni, linee guida e decisioni, essendo (in tale ambito) completamente indipendenti dalle procure nazionali e non avendo obblighi nei loro confronti. È tuttavia contemplata l’ipotesi in cui al procuratore delegato, anche pubblico ministero nazionale, siano stati assegnati incarichi conflittuali. In tal caso il procuratore europeo, previa consultazione della procura nazionale, può dare istruzione affinché prevalgano, nell’interesse delle indagini e dell'azione penale della Procura europea, le funzioni derivanti dalla proposta (tali istruzioni sono immediatamente comunicate alla procura nazionale).

Ai sensi dell’articolo 7, il regolamento interno (recante la disciplina per l’organizzazione del lavoro della Procura europea e le norme generali per l'assegnazione dei casi) della Procura europea è adottato con decisione del procuratore europeo, dei suoi quattro sostituti e di cinque procuratori europei delegati, scelti dal procuratore europeo in base a un sistema di rotazione assolutamente paritaria che consenta di “riflettere la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri”.

In proposito si segnala l’opportunità di valutare se la previsione dell’adozione del regolamento a maggioranza semplice offra sufficienti garanzie, tanto più in considerazione del fatto che:

a) il collegio competente verrebbe parzialmente costituito sulla base di una scelta effettuata dallo stesso procuratore, sia pure tenendo conto di alcuni criteri di massima;

b) in caso di parità di voti, quello del procuratore sarebbe decisivo.

Gli articoli da 8 a 10 disegnano le procedure relative alla nomina e alla revoca del procuratore europeo, dei suoi sostituti, e dei procuratori delegati.

Il procuratore europeo è, in linea di massima, nominato dal Consiglio (a maggioranza semplice), con l’approvazione del Parlamento, e sulla base di una rosa di candidati selezionata dalla Commissione a seguito di un invito a presentare le candidature pubblicato sulla Gazzetta ufficiale.

Circa i requisiti, deve trattarsi di personalità che offrano garanzie d’indipendenza, che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio delle alte funzioni giurisdizionali e che possiedano grande esperienza in materia di azione penale. Il procuratore europeo dura in carica otto anni (articolo 8).

Anche con riferimento alle procedure di nomina, si segnala l’opportunità di valutare, stante la delicatezza delle funzioni assegnate al Procuratore europeo e considerata anche la durata della relativa carica, se non sia preferibile ipotizzare la previsione di una maggioranza qualificata.

Spetterebbe alla Corte di giustizia, attivata da una richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio, o della Commissione, il potere di revocare il procuratore europeo e i procuratori sostituti, qualora non rispondano più alle condizioni necessarie all’esercizio delle loro sue funzioni, oppure abbiano commesso colpa grave .

Per quanto riguarda la nomina (periodo rinnovabile di cinque anni) e la revoca dei procuratori europei delegati, l’articolo 10 affida al procuratore europeo il potere di selezionarli in base a un elenco di almeno tre candidati presentati dallo o dagli Stati membri interessati. La durata della carica è stabilita in 5 anni, peraltro rinnovabili.

Circa l’asimmetria della durata delle cariche rispettivamente del procuratore europeo e dei procuratori delegati (8 anni non rinnovabili e 5 rinnovabili) si può osservare che la minore durata dei secondi sembra doversi attribuire all’obiettivo di favorire una rotazione “geografica”, che tuttavia sarebbe impedita in caso di rinnovo.

I procuratori europei delegati devono riunire le condizioni richieste per l'esercizio delle alte funzioni giurisdizionali e possedere una grande esperienza in materia di azione penale; essi devono inoltre offrire tutte le garanzie di indipendenza. Se al momento della nomina a procuratore europeo delegato l'interessato non possiede lo status di pubblico ministero ai sensi del diritto nazionale, la medesima disposizione del regolamento prevede che lo Stato membro lo nomini tale.

Anche il potere di revoca (ove un procuratore europeo delegato non risponda più ai requisiti illustrati o ai criteri per l'esercizio delle sue funzioni, oppure abbia commesso una colpa grave) è assegnato al procuratore europeo, mentre si segnala che, nell’esercizio delle loro funzioni per conto della Procura europea, i procuratori europei delegati possono essere revocati dall'incarico di pubblico ministero nazionale per iniziativa delle autorità nazionali competenti soltanto previo consenso del procuratore europeo (articolo 10, paragrafo 3).

Merita in proposito segnalare l’evidente connotazione gerarchica dei rapporti tra procuratore europeo e procuratori delegati (sia per i profili relativi ai poteri di nomina e revoca assegnati al procuratore europeo, sia con riferimento alle disposizioni sullo svolgimento delle attività, anche – come si vedrà più avanti - in termini di esercizio dell’azione penale innanzi agli organi giurisdizionali nazionali).

Il rispetto della Carta dei diritti fondamentali è uno dei principi fondamentali cui deve ispirarsi lo svolgimento delle attività della Procura europea (articolo 11). Tra i principi fondamentali più rilevanti fissati dalla proposta si segnalano inoltre:

· il principio di competenza esclusiva della Procura europea per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’UE;

· il principio di prevalenza delle disposizioni della proposta regolamentare in esame su un diritto nazionale qualora un aspetto delle indagini o dell’azione penale della procura europea trovi disciplina in entrambi (articolo 11).

Circa la competenza della Procura europea vale la pena soffermarsi sulla cosiddetta competenza accessoria. La proposta prevede infatti che qualora i reati istituzionalmente perseguiti dalla Procura europea siano indissolubilmente collegati ad altri reati, e sia nell'interesse della buona amministrazione della giustizia svolgere le indagini e le azioni penali congiuntamente, la Procura europea è competente anche per questi altri reati, a condizione che i reati lesivi degli interessi finanziari dell’Ue siano prevalenti e gli altri reati siano basati su fatti identici.

In assenza di tali condizioni, lo Stato membro competente per gli altri reati attrae anche la competenza relativa ai reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione. La proposta prevede che la Procura europea e le procure nazionali debbano consultarsi per determinare a chi spetti la competenza accessoria, e che l’eventuale disaccordo sia risolto dall’intervento dell’autorità giudiziaria nazionale deputata a decidere sull'attribuzione della competenza per l'esercizio dell’azione penale a livello nazionale; la determinazione della competenza accessorie secondo le regole illustrate non è soggetta a riesame.

La proposta precisa inoltre che i reati (principali o connessi) per i quali la Procura europea esercita la competenza esclusiva devono esser stati commessi in tutto o in parte:

- sul territorio di uno o più Stati membri, oppure

- da un loro cittadino, da un membro del personale dell’Unione o da un membro delle istituzioni (articolo 14).

Regole procedurali applicabili alle indagini, all’azione penale, e al procedimento penale

Il Capo III della proposta disciplina gli elementi essenziali delle indagini e delle azioni penali promosse dalla Procura europea, comprese le modalità di controllo da parte degli organi giurisdizionali nazionali, le decisioni che la Procura europea può prendere a conclusione delle indagini, le modalità di esercizio dell'azione penale e il modo in cui gli organi giurisdizionali di merito possono usare le prove raccolte.

Disposizioni specifiche (articoli 15-19) sono innanzitutto dedicate allo svolgimento delle indagini della Procura europea, in particolare per quanto riguarda le fonti di informazione usate, le modalità di avvio e il trattamento delle indagini, e il modo in cui la Procura europea può ottenere ulteriori informazioni dalle banche dati o dai dati raccolti su sua richiesta. Secondo la proposta, in caso di fondato motivo di ritenere che sia stato commesso o si stia consumando un reato di competenza della Procura europea, il procuratore europeo o, per suo conto, un procuratore europeo delegato avvia l’indagine con decisione scritta; nel caso di indagine avviata dal procuratore europeo, questi attribuisce il caso a un procuratore europeo delegato, salvo che voglia svolgere l’indagine di persona (articolo 16), conformemente ai criteri indicati dall’articolo 18 (Vedi infra); se l’indagine è invece avviata da un procuratore europeo delegato, questi ne informa immediatamente il procuratore europeo (che verifica che non sia già in corso un'indagine avviata per sua iniziativa o di un altro procuratore europeo delegato). Tuttavia, come accennato, il procuratore europeo può riassegnare il caso a un altro procuratore europeo delegato o decidere di farsene carico e condurre le indagini di persona (articolo 18, paragrafo 5), se ciò risulta necessario ai fini dell’efficienza dell'indagine o dell'azione penale in funzione di uno o più dei seguenti criteri:

· la gravità del reato;

· circostanze specifiche connesse allo status del presunto autore del reato;

· circostanze specifiche connesse alla dimensione transfrontaliera dell’indagine;

· l'indisponibilità delle autorità investigative nazionali, oppure;

· la richiesta delle autorità competenti dello Stato membro in questione.

La proposta prevede altresì una disciplina specifica per il caso di revoca dei privilegi e delle immunità.

In particolare, se le indagini della Procura europea riguardano persone protette da privilegi o immunità ai sensi del diritto nazionale che ostacolano lo svolgimento di un'indagine specifica, la Procura europea presenta richiesta scritta motivata di revoca di tali privilegi o immunità, in conformità delle procedure previste dal diritto nazionale in questione. Se invece le indagini della Procura europea riguardano persone protette da privilegi o immunità ai sensi del diritto dell'Unione, in particolare il protocollo sui privilegi e sulle immunità dell'Unione europea, che ostacolano lo svolgimento di un'indagine specifica, la Procura europea presenta richiesta scritta motivata di revoca degli stessi, in conformità delle procedure previste dal diritto dell'Unione (articolo 19) .

La sezione 3 del Capo in esame (articoli 25 e 26) è dedicata a tipi e condizioni dei singoli atti di indagine che la Procura europea può disporre (in linea di massima riconducibili a quanto è normalmente previsto per le procure nazionali: ad esempio, perquisizioni, intercettazioni, monitoraggio e congelamento di operazioni finanziarie, sorveglianza in luoghi non aperti al pubblico, operazioni di infiltrazione, etc); tali disposizioni non affrontano la materia nel dettaglio, avendo la Commissione europea, in linea di massima per tale argomento, optato per il rinvio al diritto nazionale.

In particolare, per le misure investigative con più alta capacità di compressione delle garanzie di libertà dell’individuo deve essere comunque previsto dagli ordinamenti nazionali che sia necessaria l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria competente dello Stato membro in cui tali misure devono essere eseguite; per le altre misure investigative (per così dire, meno invasive della sfera individuale) la necessità di autorizzazione giurisdizionale è rimessa al diritto nazionale (articolo 26).

La sezione 4 del Capo in esame (Chiusura delle indagini e poteri relativi all’esercizio penale) stabilisce i diversi tipi di decisione che la procura europea può prendere a conclusione delle indagini: esercizio dell’azione penale innanzi agli organi giurisdizionali nazionali (formulazione dell’imputazione), archiviazione, “compromesso” (ovverosia il pagamento di una sanzione pecuniaria forfettaria ai fini dell’archiviazione definitiva del caso).

In particolare si ricorda che l’articolo 27 della proposta prevede che il procuratore europeo e i procuratori europei delegati abbiano gli stessi poteri dei pubblici ministeri nazionali in ordine all'esercizio dell'azione penale e al rinvio a giudizio, in particolare il potere di formulare l'imputazione, partecipare all'assunzione delle prove ed esercitare i rimedi disponibili. Secondo la procedura disegnata dalla medesima disposizione, a conclusione dell’indagine il procuratore europeo delegato competente presenta al procuratore europeo, per esame, una sintesi del caso e una bozza dell'imputazione, unitamente all’elenco delle prove. Quest’ultimo, ove non ritenga di archiviare il caso oppure di ordinare un supplemento di indagini, incarica il procuratore europeo delegato di formulare l'imputazione con richiesta di rinvio a giudizio dinanzi all'organo giurisdizionale nazionale competente; è altresì previsto che il procuratore europeo possa esercitare l'azione penale di persona dinanzi all'organo giurisdizionale nazionale competente.

Per quanto riguarda invece l’ipotesi di archiviazione del caso si segnala che tra i motivi fissati dalla proposta (in linea di massima corrispondenti alle cause di archiviazioni più diffuse negli ordinamenti nazionali), l’articolo 28 include il caso in cui la fattispecie ritenuta criminale vada annoverato tra i reati minori per la cui individuazione si rinvia alla legge nazionale di attuazione dalla futura direttiva recante il quadro di diritto penale sostanziale a protezione degli interessi finanziari dell’unione (la citata COM(2012) 363).

Il rinvio alla legge nazionale potrebbe conseguentemente determinare una difformità di regimi tra i diversi Stati membri, in relazione all’ambito di discrezionalità che sarà demandato ad essi dalla futura direttiva.

Più in generale, anche per i profili relativi all’esercizio dell’azione penale valgono le considerazioni svolte in precedenza sulla natura gerarchica del rapporto tra procuratore europeo e procuratori delegati nazionali. Si segnala infine l’opportunità di approfondire i profili di opportunità e compatibilità rispetto all’ordinamento italiano per quanto concerne quella parte della disciplina relativa all’ipotesi cosiddetta di compromesso (mediante pagamento di una sanzione forfettaria).

La proposta contiene altresì una disciplina relativa all’ammissibilità delle prove raccolte e presentate dalla Procura europea dinanzi agli organi giurisdizionali di merito. In particolare, è previsto che ove l'organo giurisdizionale di merito ritenga che l'ammissione delle prove presentate dalla Procura europea non pregiudica l’imparzialità del giudice né i diritti della difesa sanciti dagli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ammette tali prove al processo senza necessità di convalida o altra operazione giuridica analoga, anche se il diritto nazionale dello Stato membro in cui ha sede l'organo giurisdizionale prevede norme diverse per la raccolta e la presentazione delle prove (articolo 30).

Considerata l’eterogeneità dei sistemi procedural-penalistici nazionali, anche per quanto riguarda la cosiddetta utilizzabilità delle prove, si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo sull’opportunità e la compatibilità con l’ordinamento italiano di un tale meccanismo di valenza transnazionale dei mezzi istruttori sulla base del rispetto di alcune disposizioni della Carta dei diritti fondamentali in materia di giustizia (segnatamente l’articolo 47, recante il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, nonché l’articolo 48, recante il principio relativo alla presunzione di innocenza e ai diritti della difesa),

Si segnala infine quanto disposto in materia di beni confiscati (o relativi proventi) connessi a reati di competenza della Procura europea: tale misura è adottata dall’organo giurisdizionale competente su richiesta della procura europea, tuttavia il valore monetario di tali beni o proventi deve essere trasferito al bilancio dell’Unione nella misura necessaria a risarcire il danno causato all’Unione (articolo 31).

Garanzie procedurali

Le norme del capo IV (articoli da 32 a 35) prevedono le garanzie a favore degli indagati e altre persone coinvolte nei procedimenti avviati dalla Procura europea. Tali garanzie sono in linea con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: in parte si rifanno alla vigente legislazione dell’Unione (in particolare le direttive su vari diritti processuali nei procedimenti penali); in parte le disposizioni in esame definiscono autonomamente diritti non ancora disciplinati a livello UE. Dette norme conferiscono un livello di protezione supplementare rispetto al diritto nazionale, cosicché gli indagati e le altre persone interessate possono godere direttamente di una protezione su scala dell'Unione. In ogni caso si ricorda che l'indagato, l'imputato e le altre persone coinvolte nel procedimento della Procura europea godono di tutti i diritti processuali previsti dal diritto nazionale applicabile (articolo 32).

Controllo giurisdizionale

La proposta prevede che, in sede di adozione di atti procedurali nell’esercizio delle sue funzioni, la Procura debba considerarsi un’autorità nazionale ai fini del controllo giurisdizionale (articolo 36).

Il tema del controllo giurisdizionale degli atti procedurali della Procura europea è oggetto di prescrizione specifica del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che all’articolo 86, paragrafo 3 assegna al legislatore europeo il compito di stabilire le pertinenti regole. Nella relazione introduttiva alla proposta, la Commissione presuppone che gli atti di indagine della Procura europea siano strettamente collegati all'eventuale azione penale e producono i loro effetti principalmente negli ordinamenti giuridici degli Stati membri; inoltre, secondo la Commissione, nella maggior parte dei casi tali atti sono compito dell'autorità di contrasto nazionale su istruzione della Procura europea, talvolta previa autorizzazione di un organo giurisdizionale nazionale. La Commissione ha quindi sottolineato il fatto che la Procura europea sia un organismo dell’Unione la cui azione si riflette sostanzialmente sugli ordinamenti giuridici nazionali. Tali argomentazioni sono alla base della scelta di considerare la Procura europea un’autorità nazionale ai fini del controllo giurisdizionale dei suoi atti di indagine e relativi all'esercizio dell'azione penale, e (di conseguenza) di affidare il controllo giurisdizionale di siffatti atti della Procura europea - contro i quali è possibile proporre impugnazione - agli organi giurisdizionali nazionali (e in conformità della legislazione nazionale).

La proposta precisa che le disposizioni del diritto nazionale applicabili in virtù del presente regolamento non sono considerate disposizioni del diritto dell’Unione ai fini dell’articolo 267 del Trattato (cioè ai fini del rinvio pregiudiziale sull’interpretazione o sulla validità di disposizioni del diritto dell’Unione alla Corte di Giustizia).

Protezione dei dati

Gli articoli da 37 a 47 recano il regime di protezione dei dati, che nel contesto specifico della Procura europea precisa e integra la normativa dell’Unione applicabile al trattamento dei dati personali da parte degli organismi dell’Unione (in particolare il regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati).

A tal proposito si ricorda che è all’esame delle Istituzioni europee un pacchetto di iniziative legislative volto a riformare complessivamente la materia: il pacchetto ricomprende:

- una proposta relativa a un regolamento generale sulla protezione dei dati volta a sostituire la direttiva in materia di protezione dei dati del 1995;

- una proposta relativa a una direttiva concernente la protezione dei dati nel settore della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, intesa a sostituire la decisione quadro 2008/977/GAI.

La proposta assegna il compito di controllare il trattamento dei dati personali nell'ambito delle attività della Procura europea al Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) (articoli 41, 43 e 46). Inoltre la Procura europea è responsabile dei danni cagionati da un proprio trattamento non autorizzato o scorretto dei dati conformemente all'articolo 340 del Trattato. La competenza per tale tipo di responsabilità è assegnata alla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 268 del Trattato.

Disposizioni finanziarie e disposizioni relative al personale

Gli articoli da 48 a 55 concernono le questioni inerenti al bilancio e al personale della Procura europea. La disciplina in materia di bilancio è basata sulla normativa dell'Unione applicabile: il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002. per quanto riguarda il personale, la disciplina si fonda sul regolamento n. 31 (CEE) e successive modificazioni.

Relazioni della Procura europea con altri soggetti

La proposta prevede una disciplina specifica (articoli da 56 a 61) per le relazioni della Procura europea con le istituzioni e gli altri organismi dell’Unione nonché con soggetti al di fuori dell’Unione. Disposizioni speciali sono previste per quanto riguarda le relazioni della Procura europea con Eurojust, in funzione dei legami particolari che li uniscono sul piano delle attività operative, dell'amministrazione e della gestione (articolo 57).

Tale ultima disposizione prevede relazioni privilegiate con Eurojust, basate su una stretta cooperazione e sullo sviluppo di reciproci legami operativi, amministrativi e di gestione.

In particolare sul fronte operativo, la Procura europea può associare Eurojust alle proprie attività nei casi transfrontalieri o complessi:

- condividendo informazioni, anche personali, riguardanti le indagini, in particolare qualora rivelino elementi che possono esulare dalla competenza materiale o territoriale della Procura europea;

- chiedendo a Eurojust o al suo o ai suoi membri nazionali competenti di partecipare al coordinamento di specifici atti di indagine riguardanti specifici aspetti che possono esulare dalla competenza materiale o territoriale della Procura europea;

- chiedendo a Eurojust di agevolare l’accordo tra la Procura europea e lo Stato o gli Stati membri interessati in materia di competenza accessoria a norma dell’articolo 13, fatta salva l'eventuale decisione dell'autorità giudiziaria dello Stato membro interessato, competente a decidere al riguardo;

- chiedendo a Eurojust o al suo o ai suoi membri nazionali competenti di usare dei poteri conferiti loro dal diritto dell'Unione o dal diritto nazionale in relazione a specifici atti di indagine che possono esulare dalla competenza materiale o territoriale della Procura europea;

- condividendo con Eurojust o con il suo o i suoi membri nazionali competenti informazioni sulle decisioni di cui agli articoli 27, 28 e 29, prima che queste siano presentate al procuratore europeo, in caso di ripercussioni sulle competenze di Eurojust e ove opportuno vista la precedente partecipazione di Eurojust al caso;

- chiedendo a Eurojust o al suo o ai suoi membri nazionali competenti di prestare sostegno alla trasmissione ed esecuzione delle decisioni o richieste di assistenza giudiziaria negli Stati che sono membri di Eurojust ma che non partecipano all’istituzione della Procura europea, o nei paesi terzi.

Inoltre la Procura europea si avvale del sostegno e delle risorse amministrative di Eurojust secondo modalità regolate da un accordo. Eurojust fornisce alla Procura europea i seguenti servizi:

- il sostegno tecnico per la preparazione del bilancio annuale, del documento di programmazione contenente la programmazione annuale e pluriennale e del piano di gestione;

- il sostegno tecnico per l'assunzione del personale e la gestione delle carriere;

- i servizi di sicurezza;

- i servizi di tecnologia dell'informazione;

- i servizi di gestione finanziaria, contabilità e audit;

- qualunque altro servizio di interesse comune (articolo 57).

L’impatto sull’ordinamento nazionale

La proposta di regolamento innova le modalità dell’azione penale con riguardo ai reati che ledono gli interessi finanziari dell’UE.

A una prima ricostruzione emergono alcuni elementi di rilievo suscettibili di produrre effetti sulla normativa nazionale, sia costituzionale che ordinaria.

1) Con riguardo al livello costituzionale appare utile considerare alcuni aspetti:

Titolarità dell’azione penale

In base all’art. 107, ultimo comma, Cost. il p.m. gode delle garanzie stabilite dall’ordinamento giudiziario (art. 107, ultimo comma, Cost.); il p.m. ha l’obbligo di esercitare l’azione penale (art. 112 Cost.). La proposta di regolamento attribuisce la titolarità dell’azione penale in capo a un ufficio, il procuratore europeo, distinto dal pubblico ministero previsto dalla Costituzione.

Accesso all’ufficio

Le garanzie previste dall’ordinamento italiano di indipendenza (art. 104 Cost.), di accesso per concorso (art. 106 Cost.), di inamovibilità (art. 107 Cost.) non coincidono con le diverse modalità di accesso all’ufficio di procuratore europeo, di revoca e di responsabilità dinanzi al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione (v. in particolare l’art. 5 della proposta di regolamento).

Giudice naturale

L’art. 25, primo comma, Cost. stabilisce che nessuno possa essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. L’art. 27 della proposta di regolamento prevede che il procuratore europeo scelga la giurisdizione alla luce di una serie di criteri.

Principio di legalità e tassatività dei reati

L’istituzione della procura europea dovrà essere accompagnata dalla puntuale individuazione delle fattispecie art. 25 Cost, oggetto di una apposita direttiva.

2) L’impatto sull’ordinamento penale – e per conseguenza su quello processuale – potrà essere valutato compiutamente solamente dopo l’individuazione dei reati di riferimento e quindi dopo il recepimento della direttiva in materia.

Sono di seguito indicati i principali ambiti rispetto ai quali la proposta di regolamento pare configurare una deroga o comunque a incidere sul codice di procedura penale.

Organizzazione dell’ufficio di procura

Le attribuzioni del procuratore della Repubblica nell’organizzazione dell’ufficio e nell’esercizio dell’azione penale oltre alla vigilanza della procura generale sono disciplinate dal d.lgs. 106/2006 e dal c.p.p. (v. in particolare gli artt. 50, 51, 53, 372, 412). L’art. 6 della proposta di regolamento attribuisce analoghi poteri di direzione e controllo del procuratore europeo nei confronti dei sostituti e dei delegati. In particolare, per questi ultimi non è chiarito come possano coordinarsi le attività per conto della procura europea e le attività svolte come pubblici ministeri nazionali. Andrebbe se non altro precisato quali siano le ipotesi di “incarichi conflittuali” (art. 6, par. 6), in cui prevalgono le funzioni disciplinate dalla proposta di regolamento.

Merita ricordare che - sebbene nell’ordinamento italiano il p.m. goda, in base all’art. 107, quarto comma, Cost., di garanzie di indipendenza differenti rispetto al giudice, la Corte costituzionale ha escluso che tra uffici di procura possano sussistere rapporti gerarchici (sentt. nn. 462, 463 e 464 del 1993 e n. 420 del 1995).

Reati collegati

La disciplina dei procedimenti connessi dell’art. 12 c.p.p. non coincide con quella dei c.d. reati collegati cui si estende, in base al criterio di prevalenza, la competenza del procuratore europeo. Peraltro, in caso di disaccordo tra Procura europea e procure nazionali sulla competenza accessoria, in base all’art. 13 decide l’autorità giudiziaria nazionale.

Misure urgenti

Nell’ordinamento italiano le eventuali misure urgenti poste in essere dal p.m. debbono essere sottoposte a convalida da parte del giudice. Diversamente, l’art. 17 della proposta attribuisce un potere di conferma da parte del procuratore europeo nei confronti degli atti posti in essere dalle autorità nazionali, configurando una sorta di dipendenza funzionale di queste ultime dal primo. Analoghe disposizioni sono contenute nell’art. 18 sullo svolgimento dell’indagine.

Misure investigative

Con riguardo alle misure investigative (es. perquisizioni, intercettazioni, sequestro, interrogatori), elencate nell’art. 26 della proposta di regolamento, pare utile considerare se il rinvio alla disciplina nazionale contenuto nel par. 2 possa consentire una regolazione distinta concernente l’applicazione delle singole misure, a seconda che l’autorità procedente sia la procura europea oppure una procura nazionale.

Organo giurisdizionale competente

La competenza è regolata dal c.p.p. (in particolare, dal libro I, titolo I, capo II). Invece, l’art. 27 della proposta di regolamento, riservando al procuratore europeo la scelta della giurisdizione in base ai criteri ivi indicati, rimette all’autorità procedente la scelta del giudice.

Archiviazione

La decisione sull’archiviazione è riservata dal c.p.p. (art. 409 c.p.p.) al giudice. L’art. 28 della proposta di regolamento attribuisce invece il potere di archiviazione direttamente in capo al procuratore europeo, riprendendo quanto previsto dall’art. 86 del TFUE. Tuttavia l’art. 29 precisa che l’archiviazione a seguito del compromesso non è soggetta al controllo giurisdizionale: pare quindi presupporre che lo siano le altre tipologie di archiviazione. La possibilità dell’archiviazione per i reati minori (art. 28, par. 2) va inoltre considerata alla luce del principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale.

Oblazione/Compromesso

Gli artt. 162 e 162-bis c.p. consentono –rispettivamente per i reati puniti con la sola ammenda ovvero alternativamente con ammenda o arresto - l’estinzione del reato contravvenzionale tramite il pagamento di una determinata somma di denaro, L’art. 29 (compromesso) della proposta di regolamento evoca l’istituto dell’oblazione. Non sono peraltro previste limitazioni in ragione del tipo di reato.

Ammissibilità delle prove

Il c.p.p. (art. 190 ss.) regola l’ammissione delle prove. L’art. 30 della proposta di regolamento consente all’organo giurisdizionale di derogare alla disciplina nazionale sulla raccolta e la presentazione in deroga.

Confisca

Nell’ordinamento italiano la confisca determina l’attribuzione del bene allo Stato. L’art. 31 della proposta di regolamento prevede che il valore dei beni confiscati vada alla procura europea, nella misura necessaria per il risarcimento del danno causato all’Unione.

Poteri diversi

Gli artt. 48 ss. della proposta di regolamento – diversamente dall’ordinamento italiano - attribuiscono alla procura europea anche compiti di natura amministrativa e gestionale, unitamente a poteri di interlocuzione diretta con il Parlamento europeo e il Consiglio; inoltre alla procura europea è attribuita personalità giuridica (art. 62).

Responsabilità extracontrattuale

L’art. 69 delinea un regime speciale della responsabilità extracontrattuale della procura europea, secondo i principi generali “comuni” agli ordinamenti degli Stati membri.

Sussidiarietà

La Commissione ritiene che l'intervento a livello di Unione europea sia necessario, considerata “l’intrinseca dimensione europea delle misure previste”, le quali implicano una direzione e un coordinamento a livello europeo delle indagini e dell'azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, alla cui tutela sono tenuti sia l'Unione sia gli Stati membri, rispettivamente ai sensi dell'articolo 310, paragrafo 6, e dell'articolo 325 del TFUE.

Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che (alla luce della citata quantificazione dei danni stimata in media dalla Commissione) l’attuale sistema di perseguimento dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione basato sull’iniziativa delle autorità degli Stati membri, non è soddisfacente e non permette di conseguire in misura sufficiente l’obiettivo di combattere efficacemente i reati a danno del bilancio dell’Unione.

La Commissione ritiene in definitiva che la competenza dell’Unione a combattere la frode e gli altri reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione sia inequivocabilmente stabilita nel Trattato. Poiché si tratterebbe di competenza non accessoria a quella degli Stati membri e considerato che il suo esercizio risulta necessario per assicurare una tutela più efficace degli interessi finanziari dell’Unione, la Commissione conclude che la disciplina proposta soddisfa il requisito della sussidiarietà.

Proporzionalità

Secondo la Commissione la proposta di regolamento si limita a quanto necessario per il conseguimento di tale obiettivo, atteso che le misure in essa contenute rispetterebbero gli ordinamenti giuridici e le strutture istituzionali degli Stati membri. In particolare, la Commissione ritiene che gli elementi cardine della proposta (ad esempio, la scelta della legge applicabile alle misure investigative, la figura dei procuratori delegati, il carattere decentrato della Procura europea e il sistema di controllo giurisdizionale) sono concepiti proprio per limitare l'intervento a quanto necessario per conseguire gli obiettivi principali della proposta, nel pieno rispetto del principio di proporzionalità.

Esame presso le Istituzioni dell’UE

La proposta in esame segue il regime di procedura legislativa speciale. Circa la procedura di adozione si rinvia a quanto illustrato per inciso nel paragrafo Finalità/motivazione. Per quanto riguarda l’iter presso il Parlamento europeo, la proposta (attualmente in fase preparatoria) è stata assegnata alla Commissione LIBE –Libertà civili, giustizia e affari interni. L’esame in seduta plenaria del Parlamento europeo è indicativamente previsto per il 14 aprile 2014.

Esame presso altri Parlamenti nazionali

Il termine per la verifica di conformità della proposta al principio di sussidiarietà è stato fissato al 28 ottobre 2013. Il procedimento volto alla verifica di tale conformità è iniziato presso i Parlamenti austriaco, britannico, ceco, croato, finlandese, olandese, polacco, rumeno, slovacco, sloveno, spagnolo, e svedese. Si segnala, in particolare, che la Commissione per le politiche comunitarie preso la Camera dei Comuni del Regno Unito ha raccomandato l'adozione di un parere motivato sulla proposta istitutiva di una Procura europea. In estrema sintesi, secondo la proposta di parere motivato (che sarà sottoposto al giudizio della plenaria della Camera dei Comuni) in tale materia è più appropriato un approccio a livello nazionale, con il supporto di un’attività di cooperazione a livello UE; inoltre la Commissione europea non avrebbe fornito prove convincenti del fatto che il tipo di azione dell'UE proposta sia necessariamente l'unico e/o il migliore modo per raggiungere gli obiettivi prefissati. Per tali motivi la Commissione della Camera dei Comuni ritiene che la proposta non sia conforme al principio di sussidiarietà.

Secondo notizie informali, la Commissione competente per le politiche dell’Unione europea della Sejm di Polonia ha discusso la proposta nella seduta del 12 novembre, nella quale ha condiviso la posizione del Governo polacco, in generale a favore della proposta ma a condizione che vi siano chiarimenti e modifiche del testo originariamente presentato dalla Commissione europea.

Per quanto riguarda le Cortes Generales di Spagna l’iniziativa legislativa in esame è stata selezionata per il controllo di sussidiarietà; il parere su tale aspetto dovrebbe essere adottato il prossimo 15 ottobre. Da notizie informali, alcuni Parlamenti regionali spagnoli avrebbero in ogni caso inviato delle relazioni in cui sono sollevate contestazioni circa il rispetto del principio di sussidiarietà.

Esame presso il Senato

Per quanto riguarda l’iter presso il Senato, l’iniziativa è stata annunciata il 10 settembre 2013 e contemporaneamente assegnata per il merito alla II Commissione (Giustizia), nonché alla I (Affari costituzionali), III (Affari esteri), e XIV (Unione europea) per l’espressione dei pareri.

Proposta di regolamento COM(2013)534 che istituisce la Procura europea

Proposta di regolamento COM(2013)534
che istituisce la Procura europea