Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento difesa
Titolo: Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali. D.L. 16 maggio 2016, n. 67 - A.C. 3953-A
Riferimenti:
AC N. 3953-A/XVII     
Serie: Progetti di legge    Numero: 451    Progressivo: 3
Data: 06/07/2016
Descrittori:
DECRETO LEGGE 2016 0067   MISSIONI INTERNAZIONALI DI PACE
PROROGA DI TERMINI     
Organi della Camera: III-Affari esteri e comunitari
IV-Difesa


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Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali. D.L. 16 maggio 2016, n. 67

6 luglio 2016
Elementi per l'esame in Assemblea


Indice
Contenuto|Discussione ed attività istruttoria in Commissione in sede referente|I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva|Collegamento con lavori legislativi in corso|


Contenuto

Il disegno di legge di conversione del decreto legge n. 67 del 2016 (C. 3953-A), già approvato - con modificazioni - in prima lettura dal Senato lo scorso 29 giugno, reca una serie di disposizioni volte ad assicurare, per il periodo dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2016, la proroga della partecipazione del personale delle Forze armate e di polizia alle missioni internazionali, nonché la prosecuzione degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione.

 

Si prevede, inoltre, la proroga, fino al 31 dicembre 2016, dell'impiego del personale delle Forze armate per le esigenze di sicurezza connesse con lo svolgimento del Giubileo straordinario della Misericordia e di quelle di alcune specifiche aree del territorio nazionale, nonché l'incremento di 750 unità del contingente di personale delle Forze armate impiegato nei servizi di vigilanza a siti ed obiettivi sensibili, per il periodo dal 9 maggio 2016 al 31 dicembre 2016 (articolo 4, comma 11).

 

Come precisato nella relazione sull'analisi tecnico normativa (ATN) allegata al provvedimento in esame, la scelta di intervenire con lo strumento del decreto legge "è determinata dalla scadenza, al 31 dicembre 2015, del termine previsto dal precedente provvedimento di finanziamento e dalla conseguente necessità di fornire in tempi brevi adeguata copertura giuridica e finanziaria agli interventi previsti, nonché all'azione dei contingenti militari e del personale appartenente alle Forze di polizia impiegati nelle diverse aree geografiche".

 

Il decreto-legge dispone la proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2016, retroagendo dunque di oltre quattro mesi rispetto alla sua entrata in vigore, avvenuta in data 17 maggio 2016 (giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta ufficiale),  In tale modo viene data copertura normativa all'impegno dell'Italia in operazioni multilatrali, attraverso una soluzione normativa che - come rilevato in situazioni analoghe dal Comitato per la legislazione (v. più avanti) - non appare coerente con le esigenze di stabilità, certezza e semplificazione della legislazione. Occorre altresì osservare come in passato vi siano diversi precedenti di decreti-legge di proroga delle missioni internazionali adottati in tempi successivi alla scadenza delle missioni (da ultimo il decreto-legge n. 174 del 2015, adottato trenta giorni dopo la scadenza del precedente decreto n. 7 del 2015 e, in precedenza, il decreto legge n. 109 del 2014 adottato cinquanta giorni dopo la scadenza del precedente decreto n. 2 del 2014).

Il decreto -legge disciplina, altresì, i profili normativi connessi alle missioni e prevede per specifici aspetti (quali il trattamento giuridico, economico e previdenziale, la disciplina contabile e penale) la relativa normativa.

Il provvedimento, composto da 12 articoli, è suddiviso in tre capi.

 

Il capo I, composto dai primi 7 articoli, reca le autorizzazioni di spesa dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2016, necessarie alla proroga del termine per la partecipazione italiana a diverse missioni internazionali delle Forze armate e delle forze di polizia e a talune esigenze connesse alle richiamate missioni (articolo 1, 2, 3, e 4), le relative norme sul personale (articolo 5), nonché quelle in materia penale (articolo 6) e contabile (articolo 7).

Le richiamate autorizzazioni di spesa sono raggruppate nell'articolato sulla base di criteri geografici: Europa (Balcani, Bosnia-Erzegovina, Albania, Kosovo, Cipro e le zone del Mediterraneo); Asia (Afghanistan, Qatar, Emirati Arabi Uniti, Bahrain, Libano); Africa ( Mali, Corno d'Africa, Oceano indiano, Somalia).

Il capo II del decreto legge in esame, reca, invece, disposizioni riguardanti iniziative di cooperazione allo sviluppo (articolo 8) ed al sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione (articolo 9), nonché il regime degli interventi (articolo 10).

 

Da ultimo, gli articoli 11 e 12, ricompresi nel Capo III (Disposizioni finali), recano disposizioni concernenti la copertura finanziaria del provvedimento e la sua entrata in vigore.

 

Si segnala, inoltre, che il comma 11 dell'articolo 4 ha autorizzato:

 

– la proroga, fino al 31 dicembre 2016, dell'impiego di 1.500 unità di personale delle Forze armate congiuntamente alle Forze di Polizia nell'operazione Strade Sicure per le esigenze di sicurezza connesse con lo svolgimento del Giubileo straordinario della Misericordia e di quelle di alcune specifiche aree del territorio nazionale;

 

– l'incremento del contingente di personale delle Forze armate impiegato nei servizi di vigilanza a siti e obiettivi sensibili di ulteriori 750 unità dal 9 maggio al 31 dicembre 2016.

 

Il comma 7 dell'articolo 4 autorizza, invece, la proroga dell'operazione nazionale Mare Sicuro, già autorizzata dai due precedenti decreti missioni.

 

Per quanto concerne le modifiche introdotte dal Senato le medesime sono volte a:

 

- ampliare da 12 a 18 mesi il termine per l'esercizio della delega di cui all'articolo 8, comma 1, della legge n. 124 del 2015, che comprende il riordino delle carriere delle Forze di polizia (articolo 1, comma 2, del disegno di legge di conversione);

 

L'articolo 8 della legge 124/2015 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la riorganizzazione dell'Amministrazione statale, mediante modifiche alla disciplina della Presidenza del Consiglio dei ministri, dei Ministeri, delle agenzie governative e degli enti pubblici non economici nazionali. Il termine per l'attuazione della delega è fissato al 28 agosto 2016. Allo stato, l'Esecutivo ha presentato uno schema di decreto legislativo – in corso di esame da parte delle competenti Commissioni parlamentari (atto n. 306) - sulle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato adottato in attuazione dell'articolo 8, comma 1, lettera a) della predetta legge 124/2015.
Riguardo alla previsione, nell'ambito del disegno di legge di conversione, di una disposizione che attenga ad una delega legislativa, si ricorda che l'articolo 15, comma 2, della legge n. 400/1988 prevede che il Governo non possa, mediante decreto-legge, conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione. Tale preclusione è confermata da un costante orientamento del Comitato per la legislazione e dalla prassi consolidata della Presidenza della Camera in materia d'inammissibilità degli emendamenti, laddove non è rinvenibile nella prassi adottata dall'altro ramo del Parlamento.
In proposito, si ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 237 del 2013 (Legge di conversione n. 148 del 2011 – Delega sulla "geografia giudiziaria"), si è pronunciata in merito all'inserimento di disposizioni di delega nell'ambito della legge di conversione. Riprendendo la precedente sentenza n. 63 del 1998, la Corte ha rilevato la completa autonomia delle disposizioni di delega inserite nella legge di conversione rispetto al decreto-legge e alla sua conversione.
La Corte ha riconosciuto alla legge di conversione un duplice contenuto con diversa natura ed autonomia: l'uno di conversione del decreto-legge, con le modificazioni introdotte, adottato in base alla previsione dell'art. 77, terzo comma, della Costituzione; l'altro, di legge di delega ai sensi dell'art. 76 della Costituzione. La sentenza conclude dunque nel senso che "il Parlamento, nell'approvare la legge di conversione di un decreto-legge, possa esercitare la propria potestà legislativa anche introducendo, con disposizioni aggiuntive, contenuti normativi ulteriori, peraltro con il limite […] dell'omogeneità complessiva dell'atto normativo rispetto all'oggetto o allo scopo (sentenza n. 22 del 2012)."
 

 

- modificare, aumentandolo, lo stanziamento previsto dal comma 9 dell'articolo 2 del decreto legge e relativo alla partecipazione di personale militare alle attività della coalizione internazionale di contrasto alla minaccia terroristica del Daesh, anche al fine di agevolare le richieste di aiuto umanitario della popolazione civile;

 

- escludere per l'anno 2016 la cessione a titolo gratuito di materiali di ricambio per velivoli F-16, dichiarati fuori servizio, alla Repubblica araba d'Egitto, attualmente prevista dal comma 3 dell'articolo 4 del decreto legge

 

- differire, dal 30 giugno 2016, al 31 dicembre 2016, l'autorizzazione di spesa di 90.243.262 euro per il potenziamento del dispositivo aeronavale di sorveglianza e di sicurezza nel Mediterraneo centrale (cosiddetta Operazione Mare sicuro) in relazione a straordinarie esigenze di prevenzione e contrasto del terrorismo e al fine di assicurare la tutela degli interessi nazionali;

 

- incrementare l'autorizzazione di spesa relativa alla partecipazione di personale militare all'operazione militare nell'unione europea nel Mediterraneo centromeridionale denominata EUNAVFOR MED, comprendendovi, altresì, se le attività di addestramento della Guardia costiera libica;

 

- prevedere che nell'ambito delle missioni internazionali, le Forze armate applichino le direttive emanate dall'autorità militare nazionale in conformità con le procedure tecnico-operative adottate dalle organizzazioni internazionali alle quali l'Italia partecipa nell'ambito degli accordi di standardizzazione o cooperazione tra i Paesi aderenti;

 

- prorogare fino al 31 dicembre 2016, l'impiego di guardie giurate che non abbiano ancora frequentato i prescritti corsi teorico-pratici, a bordo delle navi mercantili battenti bandiera italiana che transitano in acque internazionali soggette al rischio di pirateria;

 

- stanziare ulteriori 117 mila euro per la cessione all'Iraq di materiale d'armamento leggero, destinato ai peshmerga curdi impegnati nella lotta all'Isis;

 

- prorogare anche per il 2016 la cessione, a titolo gratuito, di materiale ferroviario dichiarato fuori servizio all'Eritrea;

 

- ricomprendere, nell'ambito dello stanziamento di cui al comma 1 dell'articolo 8 (90 milioni di euro) gli interventi, previsti dal Piano d'azione nazionale "Donne, pace e sicurezza - WPS 2014-2016", con particolare riguardo a programmi aventi tra gli obiettivi la prevenzione, la protezione e il contrasto alla violenza sessuale sulle donne e le bambine, soprattutto quando usata con tattica di guerra, la tutela e il rispetto dei loro diritti umani, nonché le misure a sostegno delle iniziative di pace promosse dalle donne in attuazione della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite n. 1325 del 31 ottobre 2000 e le successive risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulla stessa materia. Nell'ambito del medesimo stanziamento sono ricompresi programmi aventi tra gli obiettivi la riabilitazione dei feriti e dei mutilati di guerra e la tutela e la promozione dei diritti dei minori e degli anziani, nonché progetti di carattere sanitario. Tutti gli interventi previsti sono adottati coerentemente con le direttive OCSE-DAC in materia di aiuto pubblico allo sviluppo, con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell'Agenda 2030 e con i princìpi del diritto internazionale in materia.


Discussione ed attività istruttoria in Commissione in sede referente

Il disegno di legge di conversione, approvato dall'altro ramo del Parlamento il 29 giugno 2016, è stato esaminato in sede referente dalle Commissioni riunite Affari esteri e Difesa nelle sedute del 30 giugno e del 4 e 5 luglio 2016. Nel corso dei lavori in sede referente non sono stati approvati emendamenti al testo adottato dal Senato, ed à stata preannunciata la presentazione di relazioni di minoranza da parte degli onn. Artini (Misto-AL-P), Frusone (M5S) e Pini (LN).


I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Sul provvedimento si sono espresse favorevolmente le Commissioni Affari costituzionali, Giustizia, Finanze, Ambiente, Lavoro, e Affari sociali. La Commissione Bilancio si è riservata di esprimere il proprio parere direttamente all'Aula. 

Il Comitato per la legislazione ha formulato un parere favorevol con una condizione, attinente ai profili della specificità e omogeneità di contenuto e sul piano dei limiti di contenuto dei decreti-legge,riguarda la soppressione del comma 2 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione (ampliamento da 12 a 18 mesi il termine per l'esercizio della delega di cui all'articolo 8, comma 1, della legge n. 124 del 2015, che comprende il riordino delle carriere delle Forze di polizia).

Il Comitato ha altresì rilevato come il provvedimento ntervenga a prorogare le missioni internazionali dal 1 gennaio al 31 dicembre 2016, retroagendo dunque rispetto alla sua entrata in vigore, avvenuta, ai sensi dell'articolo 12, comma 1, in data 17 maggio 2016 (giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale): si tratta, secondo un costante indirizzo seguito da tale collegio, di "una circostanza non coerente con le esigenze di stabilità, certezza e semplificazione della legislazione, anche ove si consideri che il decreto contiene, tra l'altro, disposizioni in materia penale".

Il Comitato pertanto raccomanda che, ai fini dell'efficacia del testo per la semplificazione ed il riordinamento della legislazione vigente, ove si voglia confermare la vigenza delle disposizioni riguardanti la partecipazione italiana alla richiamate missioni internazionali, si provveda alla loro proroga ed al loro finanziamento in tempi compatibili con la loro scadenza, evitando così di dare copertura normativa all'impegno dell'Italia nelle suddette missioni in via retroattiva, anche tenuto conto della presenza, nei suddetti decreti-legge, di disposizioni in materia penale.

 


Collegamento con lavori legislativi in corso

Il 13 maggio 2015 a Camera dei deputati ha approvato in prima lettura il testo unificato delle proposte di legge A.C. 45-933-952-1959-C recante disposizioni in materia di missioni internazionali, che disciplina organicamente la partecipazione delle Forze Armate, delle Forze di Polizia ad ordinamento militare o civile e dei corpi civili di pace a missioni internazionali istituite nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) o di altre organizzazioni internazionali cui l'Italia appartiene o comunque istituite in conformità al diritto internazionale, comprese le operazioni militari e le missioni civili di polizia e per lo stato di diritto dell'Unione europea nonché missioni finalizzate ad eccezionali interventi umanitari. La nuova normativa disciplina altresì l'invio di personale e di assetti, civili e militari, fuori del territorio nazionale, che avvenga secondo i termini della legalità internazionale, delle disposizioni e delle finalità costituzionali, in ottemperanza agli obblighi di alleanze o ad accordi internazionali o intergovernativi, o per eccezionali interventi umanitari.

Il provvedimento, approvato con alcune modifiche dal Senato nella seduta del 9 marzo 2015, è stato nuovamente assegnato alle Commissioni Affari esteri e Difesa che ne hanno concluso l'esame in  sede referente il 30 giugno scorso. L'Assemblea inizierà a discuterlo giovedì 7 luglio.