Misure urgenti per il contrasto del terrorismo nonché proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia

23 febbraio 2015
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I 21 articoli del decreto-legge 7/2015 sono ripartiti in 5 capi. Il Capo I (articoli da 1 a 8) detta disposizioni di contrasto del terrorismo internazionale.

In particolare, l'articolo 1 interviene sulle disposizioni del Modifiche al codice penalecodice penale relative ai delitti di terrorismo, anche internazionale, per punire:

• con la reclusione da 3 a 6 anni i c.d. foreign fighters, ovvero coloro che si arruolano per il compimento di atti di violenza, con finalità di terrorismo (comma 1);
• con la reclusione da 3 a 6 anni chiunque organizzi, finanzi o propagandi viaggi finalizzati al compimento di condotte con finalità di terrorismo (comma 2);
• con la reclusione da 5 a 10 anni colui che dopo aver autonomamente acquisito le istruzioni relative alle tecniche di commissione di atti di violenza con finalità terroristiche, pone in essere comportamenti finalizzati alla commissione di tali atti (comma 3).

La disposizione, inoltre, aggrava la pena prevista per il delitto di addestramento ad attività con finalità di terrorismo, quando le condotte siano commesse attraverso strumenti telematici o informatici.

L'articolo 2 introduce misure per il Contrasto alle attività di proselitismocontrasto alle attività di proselitismo attraverso Internet dei cd. "foreign fighters".

Quando i reati di terrorismo, l'istigazione e l'apologia del terrorismo sono commessi tramite strumenti informatici e telematici, sono anzitutto previste aggravanti di pena.

Si stabilisce poi che la polizia postale e delle comunicazioni debba costantemente tenere aggiornata una black-list dei siti Internet che vengano utilizzati per la commissione di reati di terrorismo, anche al fine di favorire lo svolgimento delle indagini della polizia giudiziaria, effettuate anche sottocopertura.

Sono, poi, introdotti specifici obblighi in capo agli Internet providers connessi agli obblighi di rimozione dei contenuti illeciti pubblicati sulla rete. Viene previsto infine che anche il Comitato di analisi strategica presso il Ministero dell'interno possa ricevere dall'Unità di informazione finanziaria della Banca d'Italia gli esiti delle analisi e degli studi effettuati su specifiche anomalie da cui emergono fenomeni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.

L'articolo 3 inserisce nel codice penale due nuove contravvenzioni, relative alla Detenzione di precursori di esplosivi: contravvenzionidetenzione abusiva di precursori di esplosivi (art. 678-bis) e alla mancata segnalazione all'autorità di furti o sparizioni degli stessi (art. 679-bis). Viene inoltre prevista una sanzione amministrativa a carico degli operatori che legittimamente trattano tali sostanze omettendo di segnalare alle autorità operazioni sospette.

L'articolo 4 interviene sul Codice antimafia (D.Lgs. 159/2011) per introdurre modifiche alla Misure di prevenzionedisciplina delle misure di prevenzione e in materia di espulsione dallo Stato. Nel citato Codice:

• viene integrato il catalogo dei destinatari delle misure di prevenzione personali applicate dall'autorità giudiziaria con coloro che, compiono atti preparatori alla partecipazione ad un conflitto all'estero a sostegno di organizzazioni terroristiche;
• viene introdotto un provvedimento d'urgenza del questore che, già in sede di proposta di miuire di prevenzione personali, potrà disporre nei confronti del proposto il ritiro temporaneo del passaporto e la sospensione della validità ai fini dell'espatrio di ogni altro documento di identità;
• viene esteso ad una serie di delitti in materia di terrorismo il catalogo dei delitti la cui commissione nel corso dell'applicazione di misure di prevenzione definitive (nonché sino a tre anni dopo la loro cessazione) comporta l'aggravante consistente nell'aumento da un terzo alla metà della pena:
• è previsto un nuovo delitto - relativo alla violazione delle misure imposte con i provvedimenti d'urgenza del questore; in relazione agli stessi delitti è prevista l'ipotesi facoltativa di arresto in flagranza.

Nel TU immigrazione (D.Lgs. 286/1998) viene prevista l'Espulsione degli stranieriespulsione amministrativa da parte del prefetto per motivi di prevenzione del terrorismo nei confronti degli stranieri che svolgano rilevanti atti preparatori diretti a partecipare ad un conflitto all'estero a sostegno di organizzazioni che perseguono finalità terroristiche.

Infine, viene raddoppiato da 5 a 10 giorni il termine entro cui - ove siano necessarie traduzioni - deve essere depositato il verbale sintetico delle intercettazioni cd. preventive presso il PM che le ha autorizzate.

L'articolo 5 reca una serie di disposizioni concernenti l'Impiego di forze armate nel controllo del territorioimpiego del personale delle forze armate nelle attività di controllo del territorio, di vigilanza a siti e obiettivi sensibili, di prevenzione dei fenomeni di criminalità organizzata e ambientale nella regione Campania, anche in relazione alle straordinarie esigenze di sicurezza connesse alla realizzazione dell'Expo 2015.

L'articolo 6 modifica il decreto-legge 144/2005, concernente misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale, estendendo la possibilità di rilasciare a stranieri Permessi di soggiorno a fini investigativipermessi di soggiorno a fini investigativi anche nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento relativi a delitti commessi per finalità di criminalità transnazionale e introducendo in via transitoria la possibilità per i servizi di informazione e sicurezza di effettuare colloqui con detenuti per prevenire delitti con finalità terroristica di matrice internazionale.

L'articolo 7 interviene sul Trattamento dati per finalità di poliziaCodice della privacy per estendere l'ambito dei trattamenti con finalità di polizia e dunque l'area entro la quale i trattamenti stessi possono svolgersi senza applicare le disposizioni – prevalentemente a tutela dell'interessato – previste dal Codice.

L'articolo 8 introduce disposizioni volte alla tutela funzionale e processuale del personale deiServizi di informazione e sicurezza servizi di informazione e sicurezza interna ed esterna (l'AISI, l'AISE ed il DIS). E' anzitutto modificato l'art. 497 c.p.p. per prevedere che anche detto personale, in sede di deposizione in un processo penale sulle attività svolte "sotto copertura", possa fornire le generalità "di copertura" usate nel corso delle operazioni.

Ulteriori modifiche riguardano la legge di riforma dei servizi segreti la legge (L. 124 del 2007). Come la polizia giudiziaria, il personale dei servizi è autorizzato a condotte previste dalla legge come reato anche in relazione ad una specifica serie di delitti con finalità di terrorismo, operando nei loro confronti la speciale causa di giustificazione di cui all'art. 17 della citata legge 124. Oltre ad attribuire anche al personale delle Forze armate adibito alla tutela delle strutture e del personale dei servizi di informazione per la sicurezza la qualifica di ufficiale o di agente di pubblica sicurezza con funzioni di polizia di prevenzione, l'art. 8 prevede, contestualmente all'opposizione della causa di giustificazione, la comunicazione riservata dell'identità di copertura degli agenti dei servizi all'autorità giudiziaria che proceda nei loro confronti in caso di reati commessi nel corso delle operazioni d'istituto.

Per coordinamento con le modifiche all'art. 497 c.p.p. è, infine, stabilito che l'autorità giudiziaria - su richiesta dei vertici del DIS, dell'AISI e dell'AISE – autorizza i dipendenti del servizi di informazione per la sicurezza a deporre nel processo penale con identità di copertura ove sia necessario mantenere segrete le loro vere generalità nell'interesse della sicurezza dello Stato o per tutelarne l'incolumità.

Gli articoli 9 e 10 – che compongono il Capo II, relativo al Coordinamento delle indaginiCoordinamento nazionale delle indagini nei procedimenti per i delitti di terrorismo, anche internazionale - prevedono l'attribuzione al Procuratore nazionale antimafia anche delle funzioni in materia di antiterrorismo e ne disciplinano gli adeguamenti organizzativi.

In particolare, l'articolo 9 modifica il codice di procedura penale, integrando con il richiamo all'antiterrorismo denominazione e funzioni del Procuratore nazionale antimafia.

L'articolo 10 modifica alcuni articoli del codice antimafia con riguardo all'organizzazione della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, in luogo della Direzione nazionale antimafia, alla preposizione dei magistrati che ne fanno parte (il procuratore naizonale e due procuratori aggiunti) e all'applicazione di magistrati anche per procedimenti riguardanti reati con finalità di terrorismo.

Il Capo III, composto dagli articoli da 11 a 16 reca disposizioni in materia di Le missioni internazionalimissioni internazionali delle Forze armate e di polizia.

Nello specifico gli articoli 11, 12 e 13 recano le autorizzazioni di spesa per il periodo  1° gennaio - 30 settembre 2015, necessarie alla proroga del termine per la partecipazione italiana a diverse missioni internazionali raggruppate sulla base di criteri geografici  (Europa - Georgia, Balcani, Bosnia-Erzegovina, Albania, Kosovo, Cipro e le zone del Mediterraneo-, Asia Afghanistan, Qatar, Emirati Arabi Uniti, Bahrain, Libano e anche una proroga dell'impiego di personale militare in attività di addestramento delle forze di sicurezza palestinesi-, Africa (Libia, Mali, Corno d'Africa, Repubblica centrafricana).

In particolare, l'articolo 11 prevede le autorizzazioni di spesa relative alle missioni internazionali che si svolgono in Europa.

L'articolo 12 prevede le autorizzazioni di spesa relative alle missioni internazionali che si svolgono in Asia.

Al riguardo, le principali novità riguardano:

•  il comma 1 che autorizza, dal 1° gennaio 2015 al 30 settembre 2015, la spesa di 126.406.473per la partecipazione di personale militare alla nuova missione NATO in Afghanistan denominata Resolute Support Mission, di cui alla risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite n. 2189/2014 e per la proroga della partecipazione alla missione EUPOL Afghanistan, di cui al comma 1 dell'art. 2 del D.L. 109/2014;
• il comma 9 che autorizza, per il periodo 1° gennaio 2015 - 30 settembre 2015 la spesa di euro 132.782.371 per la partecipazione di personale militare alle attività della coalizione internazionale di contrasto alla minaccia terroristica dell'Islamic State in Iraq and the Levant (ISIL). Il comma 9  autorizza, altresì, la spesa di euro 2.219.355 per il personale militare che ha partecipato alle medesime attività della coalizione internazionale di contrasto alla minaccia terroristica dell'Islamic State in Iraq and the Levant nel periodo 1° novembre-31 dicembre 2014.

All'articolo 13, il comma 3 autorizza, per il periodo ricompreso tra il 1° gennaio e il 30 settembre 2015, la spesa di 29.474.175 euro per la proroga della partecipazione di personale militare all'operazione militare Atalanta dell'Unione Europea al largo delle coste della Somalia, di cui al comma 4 dell'articolo 3 del D.L. 109/2014. Rispetto al precedente decreto-legge di proroga n. 109 del 2014 non risulta quindi più autorizzata la partecipazione di personale militare all'operazione della NATO denominata Ocean Shield per il contrasto della pirateria. A questo proposito ricordo che in sede di conversione del decreto legge n. 109 del 2014 la Camera ha approvato un emendamento, attualmente corrispondente al secondo periodo del comma 4 dell'articolo 3 del D.L. n. 109 del 2014, in forza del quale "concluse le missioni in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (ovvero Atalanta e Ocean Shild) e comunque non oltre il 31 dicembre 2014, la partecipazione dell'Italia alle predette operazioni sarà valutata in relazione agli sviluppi della vicenda dei due fucilieri di marina del Battaglione San Marco attualmente trattenuti in India".

 

L'articolo 14  reca disposizioni attinenti a esigenze generali connesse con le missioni internazionali. La disposizione autorizza, altresì, per l'anno 2015 la spesa complessiva di 2.060.000 euro per interventi urgenti o acquisti e lavori da eseguire in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato, disposti, nei casi di necessità ed urgenza, dai comandanti dei contingenti militari che partecipano alle missioni internazionali in Afghanistan, Libano, Balcani, Corno d'Africa, Libia.

L'articolo 15 reca talune disposizioni concernenti la normativa applicabile al personale impiegato nelle missioni internazionali disciplinate dal decreto in esame, con particolare riferimento alla disciplina penalistica.

L'articolo 16 reca disposizioni in materia contabile.

 

Il Capo IV del decreto-legge in Cooperazione internazionaleesame, reca, invece, iniziative di cooperazione allo sviluppo (articolo 17) e al sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione (articolo18) e il regime degli interventi (articolo 19).

Da ultimo, l'articolo 20, ricompreso nel Capo V (disposizioni finali), recaDisposizioni transitorie e di copertura finanziaria disposizioni transitorie sulla Procura nazionale antimafia e antiterrorismo nonchè la copertura finanziaria del provvedimento e la sua entrata in vigore. L'articolo 21 contiene la clausola di entrata in vigore del decreto-legge.

(Per un approfondimento delle disposizioni del decreto-legge si rinvia alle schede di lettura del provvedimento).

Relazioni allegate o richieste

Il disegno di legge in esame è corredato della relazione illustrativa, dalla relazione tecnica e dalla relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), ma non della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR). Al riguardo, in conformità a quanto disposto dall'articolo 8, comma 1 del DPCM 11 settembre 2008, n. 170, viene dato conto della disposta esenzione dall'analisi di impatto della regolamentazione, trattandosi di atti normativi in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Nelle precedenti legislature, sulla materia delle missioni internazionali di pace sono stati emanati numerosi decreti-legge, che hanno, di volta in volta, autorizzato la partecipazione italiana a nuove missioni militari internazionali ovvero prorogato i termini per ciascuna delle missioni internazionali in corso.

Nella corrente legislatura, precedentemente al decreto legge in esame, sono stati adottati:

• il decreto-legge 10 ottobre 2013, n. 114, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 dicembre 2013, n. 135 che ha disposto la proroga delle missioni internazionali per il periodo relativo all'ultimo trimestre 2013 (1° ottobre – 31 dicembre);
• il decreto legge 16 gennaio 2014, n. 2, convertito, con modificazioni dalla legge 14 marzo 2014, n. 28 che ha disposto la proroga delle missioni internazionali per il periodo relativo al primo semestre del 2014 (1° gennaio - 30 giugno 2014);
• il decreto legge n. 1° agosto 2014n n. 109, convertito con modificazioni dalla legge  1° ottobre 2014, n. 141 che ha disposto la proroga delle missioni internazionali dal 1° luglio 2014 e fino al 31 dicembre 2014.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Nelle premesse del decreto-legge sono richiamate: la straordinaria necessità ed urgenza, anche alla luce dei recenti gravissimi episodi verificatisi all'estero, di perfezionare gli strumenti di prevenzione e contrasto del terrorismo, anche attraverso la semplificazione delle modalità di trattamento di dati personali da parte delle Forze di polizia, nel rispetto dei diritti riconosciuti ai soggetti interessati dalle norme vigenti in materia; la straordinaria necessità di adottare misure urgenti, anche di carattere sanzionatorio, al fine di prevenire il reclutamento nelle organizzazioni terroristiche e il compimento di atti terroristici, rafforzando altresì l'attività del Sistema di informazione per la Sicurezza della Repubblica; la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre disposizioni per assicurare il coordinamento dei procedimenti penali e di prevenzione in materia di terrorismo, anche internazionale; la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni per assicurare la partecipazione del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia alle missioni internazionali, le iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e la partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame interviene in materie, quali la politica estera e i rapporti internazionali, la difesa e le forze armate, l'ordinamento penale, le norme processuli, che risultano attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettere a), d) e l), della Costituzione).

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni recate dal decreto-legge interessano due distinti ambiti: la partecipazione di personale italiano alle missioni internazionali in corso di svolgimento e misure di contrasto al terrorismo, anche internazionale.

Documenti all'esame delle istituzioni dell'Unione europea

Nel 2010 l'Unione europea ha adottato una Strategia di sicurezza interna tra i cui obiettivi è incluso quello della prevenzione del terrorismo e del contrasto alla radicalizzazione e al reclutament.

Durante il Semestre di Presidenza italiana, il Consiglio dell'Unione europea Giustizia e affari interni del 9-10 ottobre 2014 ha discusso alcune misure da adottare nei confronti dei combattenti stranieri.

In particolare i Ministri competenti hanno convenuto sull'urgenza di mettere a punto la direttiva sul codice di prenotazione (PNR) dell'UE e hanno chiesto al Parlamento europeo di adottare quanto prima la sua posizione. Hanno altresì convenuto di migliorare i controlli alla frontiere esterne dello spazio Schengen, in base al quadro giuridico vigente.

Si ricorda che è all'esame delle Istituzioni legislative europee una proposta di direttiva volta a disciplinare il trasferimento dei dati PNR dei passeggeri di voli internazionali dalle compagnie aeree agli Stati membri nonché il trattamento di tali dati da parte delle autorità competenti.

Si ricorda inoltre che, per quanto riguarda il fenomeno dei foreign fighters, il 6 novembre 2014 si è tenuto un incontro tra i Ministri dell'interno G6 (Francia, Spagna, Germania, Italia, Regno Unito e Polonia), i quali hanno chiesto l'adozione di una legislazione comune dell'Unione per affrontare il fenomeno dei combattenti andati all'estero per la jihad, il rafforzamento del monitoraggio di Internet, e la necessità di adottare la citata direttiva europea sul PNR, presentata nel 2011.

Il 12 febbraio 2015 si è inoltre tenuta una riunione informale dei Capi di Stato e di Governo dell'Unione europea al termine della quale è stata adottata una dichiarazione comune in materia di antiterrorismo con particolare riguardo ai recenti tragici fatti accaduti a Parigi.

In esito alla citata riunione sono state altresì adottate conclusioni in materia di prevenzione della radicalizzazione e tutela dei valori dell'UE

Sulla protezione dei dati personali è all'esame delle Istituzioni legislative europee una proposta di direttiva COM(2012)10, concernente la tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, volta a sostituire la decisione quadro 2008/977/GAI,

La proposta fa parte di un pacchetto normativo che include anche una proposta di regolamento COM(2012)11, concernente la tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali e la libera circolazione di tali dati (regolamento generale sulla protezione dei dati), volta a sostituire la direttiva 95/46/CE).

Il principale elemento di novità della proposta di direttiva è l'applicazione del regime, prima previsto dalla decisione quadro 2008/977/GAI solo alle fattispecie di scambio dei dati tra Stati membri, al trattamento dei dati da parte delle autorità competenti in seno allo Stato membro. È inoltre previsto un rafforzamento dei diritti delle persone interessate al trattamento dei dati (diritto all'informazione, all'accesso, alla rettifica e alla cancellazione dei trattamenti illeciti). È ammesso il trasferimento di dati personali verso un paese terzo o un'organizzazione internazionale soltanto se necessario a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, e in presenza della valutazione di adeguatezza del livello di protezione di dati personali in quel determinato paese da parte della Commissione europea, oppure in caso di sussistenza di garanzie adeguate offerte da strumenti giuridici vincolanti (ad esempio una convenzione internazionale). Tale trasferimento è tra l'altro consentito anche quando è necessario per ragioni di salvaguardia di un interesse vitale dell'interessato o di un terzo, di legittimi interessi dell'interessato, e di prevenzione di una minaccia grave e immediata alla sicurezza pubblica di uno Stato membro o di un paese terzo.

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Sotto il profilo dell'efficacia temporale delle disposizioni, il decreto-legge interviene, tra l'altro, per prorogare le missioni internazionali dal 1^o gennaio al 30 settembre 2015, retroagendo dunque di cinquanta  giorni rispetto alla sua entrata in vigore, avvenuta in data 20 febbraio 2015, giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e dando così copertura normativa all'impegno dell'Italia nelle missioni internazionali dal 1° gennaio al 19 febbraio 2015, circostanza che, come rilevato in situazioni analoghe dal Comitato per la legislazione della Camera, non appare coerente con le esigenze di stabilità, certezza e semplificazione della legislazione.

 Sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente, secondo un procedimento consueto nei decreti che regolano la partecipazione italiana alle missioni internazionali, il provvedimento – reiterando una modalità di produzione normativa i cui aspetti problematici sono stati più volte segnalati dal Comitato per la legislazione della Camera e dei quali dà conto anche la relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) – effettua rinvii alla normativa esistente senza potersi però rapportare ad una disciplina unitaria che regolamenti stabilmente i profili giuridico-economici delle missioni stesse ed i cui elementi essenziali potrebbero adesso rinvenirsi nella legge n. 108 del 2009, cui, ad esempio, si rinvia per alcuni aspetti in materia di personale; invece, per la disciplina in materia penale, si perpetua la lunga e complessa catena di rinvii normativi al decreto-legge n. 152 del 2009 e al decreto-legge n. 209 del 2008 che, a sua volta, contiene anche ulteriori rinvii al codice penale militare di pace ed alla specifica disciplina in materia di missioni militari recata dal decreto-legge n. 421 del 2001.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Per quanto riguarda il coordinamento delle indagini relative ai delitti di terrorismo, anche internazionale, si segnala che la Commissione giustizia ha avviato l'esame in sede referente della proposta di legge C. 1609, volta ad istituire la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo e le direzioni distrettuali antiterrorismo.

In ordine, invece, al tema delle missioni internazionali, le Commissioni riunite III Affari esteri e IV Difesa hanno avviato l'esame in sede referente delle proposte di legge C.45, C. 933, C. 952 e C. 1959 volte a introdurre una complessiva ed organica normativa di riferimento sul trattamento economico e giuridico del personale impegnato nelle missioni, nonché a disciplinare la procedura da adottare per l'invio dei militari all'estero. Nel corso della seduta del 18 febbraio è stata pubblicata la proposta di testo base presentata dai relatori.

Formulazione del testo

Con riferimento all'articolo 3 del decreto-legge si osserva che gli articoli 678-bis e 679-bis sono inseriti nel libro III del codice penale, relativo ai reati di natura contravvenzionale e, in particolare, nella sezione relativa alle "contravvenzioni concernenti la prevenzione di infortuni nelle industrie o nella custodia di materie esplodenti". Il contenuto delle disposizioni non risulta relativo alla prevenzione degli infortuni e quindi pare poco pertinente rispetto alle finalità di questa sezione del codice.

All'articolo 6, occorrerebbe precisare che le disposizioni da applicare, richiamate nel comma 2-quinquies, sono riferite alla nuova disciplina dei colloqui con i detenuti contenuta nei commi 2-bis e 2-ter. Per i commi 1 e 2, previgenti, dell'art. 4 del decreto-legge 144/2005, relativi alla possibilità per i direttori dei servizi di essere autorizzati a effettuare intercettazioni preventive, sono già espressamente individuate le diverse disposizioni applicabili (cfr. art. 4, comma 2, del decreto-legge 144/2005).

All'articolo 9, la modifica della lettera b) del comma 3 dell'art. 371-bis c.p.p. prevede l'integrazione della locuzione "Direzione nazionale antimafia"; in realtà, il testo vigente alla data di entrata in vigore del decreto-legge, alla lettera b), contiene la sola locuzione "Direzione nazionale".