Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo

10 giugno 2014
Elementi per l'istruttoria legislativa

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Il D.L. 83/2014, approvato dal Consiglio dei Ministri n. 17 del 22 maggio 2014, è stato pubblicato nella G.U. del 31 maggio e, dunque, è in vigore dal 1° giugno. Esso è composto da 18 articoli, suddivisi in 4 titoli, relativi, rispettivamente, alla tutela del patrimonio culturale (artt. 1-8), al supporto dell’accessibilità del settore culturale e turistico (artt. 9-11), all’amministrazione del patrimonio culturale e del turismo (artt. 12-16), alle norme finanziarie e all’entrata in vigore (artt. 17-18).

L’art. 1 introduce un ART-BONUSregime fiscale agevolato di natura temporanea, sotto forma di credito d’imposta, in favore delle persone fisiche e giuridiche che effettuano erogazioni liberali in denaro per interventi a favore della cultura e dello spettacolo. I contribuenti possono usufruire del credito nella misura del 65% delle erogazioni effettuate nel 2014 e nel 2015 e del 50% per il 2016.

Nel periodo indicato non si applicherà la disciplina ordinariamente prevista per le erogazioni liberali dal Testo Unico delle Imposte sui Redditi – (detrazioni IRPEF e deduzioni IRES).

Il credito d’imposta è riconosciuto alle persone fisiche e agli enti non commerciali nei limiti del 15 per cento del reddito imponibile, ai soggetti titolari di reddito d’impresa nei limiti del 5 per mille dei ricavi annui, ed è ripartito in tre quote annuali di pari importo.

Sono previste specifiche misure per garantire la pubblicità e la trasparenza, nonchè la creazione all’interno del Mibact di strutture per favorire la raccolta di fondi.

L’art. 2 prevede interventi per Grande Progetto Pompeiaccelerare la realizzazione del Grande Progetto Pompei. A tal fine, innanzitutto, dispone varie deroghe al Codice dei contratti pubblici per gli affidamenti dei contratti. In particolare, consente al Direttore generale di progetto, nominato ai sensi del D.L. 91/2013 (L. 112/2013), di avvalersi dei poteri attribuiti ai commissari straordinari delle opere pubbliche di operare in deroga alla normativa vigente, di aggiudicare l’appalto in deroga alla disciplina sulla verifica dei requisiti, di revocare il responsabile unico del procedimento e di attribuire le relative funzioni ai componenti della segreteria tecnica di progettazione (v. infra). Inoltre, prevede l’elevazione della soglia per il ricorso alla procedura negoziata per i lavori relativi ai beni culturali e della soglia delle varianti in corso d’opera, e l’applicazione di procedure d’urgenza per l’esecuzione dei contratti. Ulteriori misure riguardano il responsabile del procedimento, che può svolgere anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori e che, con un’attestazione, può sostituire la verifica dei progetti.

Inoltre, prevede che il comando presso la struttura di supporto al Direttore generale di progetto non è assoggettato ad alcun atto autorizzativo da parte dell’amministrazione di appartenenza. Al contempo, prevede la costituzione, presso la Soprintendenza Speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia, di una segreteria tecnica di progettazione.

Ulteriori disposizioni riguardano i compiti e i poteri del Comitato di gestione, previsto dall’art. 1 del D.L. 91/2013 nell’ambito del processo di rilancio del sito Unesco “Aree archeologiche di Pompei, Ercolano e Torre Annunziata”. In particolare, si esplicita che la proposta del Piano strategico per lo sviluppo delle aree a cui si riferisce il piano di gestione del sito Unesco è redatta dal Direttore generale di progetto e che il Comitato di gestione la approva ai sensi degli artt. 14 e seguenti della L. 241/1990, che reca la disciplina della conferenza di servizi.

L’art. 3 pReggia di Casertarevede la nomina, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, di un commissario straordinario chiamato a predisporre, entro il 31 dicembre 2014, un Progetto di riassegnazione degli spazi dell’intero complesso della Reggia di Caserta, al fine di restituirlo alla sua destinazione culturale, educativa e museale.

Per la gestione ordinaria del sito restano ferme le attribuzioni della Soprintendenza speciale per il patrimonio storico, artistico ed etno-antropologico e per il polo museale della cittĂ  di Napoli e della Reggia di Caserta.

L’art. 4 integra il Attività commerciali nelle aree di valore culturaleCodice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 42/2004) prevedendo la possibilità, per i competenti uffici territoriali del Ministero e per i Comuni, di derogare alla legislazione regionale e ai criteri stabiliti in sede di Conferenza unificata, nel riesame delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico per le attività commerciali e artigianali, in forma ambulante o su posteggio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, ove le stesse risultino non compatibili con le esigenze di tutela del patrimonio culturale.

L’art. 5 reca disposizioni in materia di Fondazioni lirico-sinfonichefondazioni lirico-sinfoniche, modificando in più parti l’art. 11 del D.L. 91/2013. In particolare:

• prevede che le fondazioni che hanno presentato il piano di risanamento possono negoziare e applicare nuovi contratti integrativi aziendali, “nelle more della definizione del procedimento di contrattazione collettiva”;
• reca una nuova disciplina per la gestione degli esuberi;
• proroga (dal 30 giugno 2014) al 31 dicembre 2014 il termine per l’adeguamento degli statuti e specifica che alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni statutarie si rinnovano gli organi;
• dispone la proroga dell’amministrazione straordinaria delle fondazioni che alla data di entrata in vigore del D.L. non abbiano ancora adeguato i propri statuti, fino alla nomina dei nuovi organi;
• modifica nuovamente la disciplina per l’individuazione delle fondazioni dotate di forme organizzative speciali;
• incrementa di 50 milioni di euro per l’anno 2014 la dotazione del Fondo di rotazione per la concessione di finanziamenti in favore delle fondazioni che erano in situazione di difficoltĂ  alla data di entrata in vigore del D.L. 91/2013;
• modifica il nome della “Fondazione Teatro dell’Opera di Roma” in Fondazione “Teatro dell’Opera di Roma Capitale”.

L’art. 6 reca disposizioni in materia di Benefici fiscali per cinema e audiovisivobenefici fiscali per la produzione cinematografica e audiovisiva finalizzati, in particolare, ad attrarre investimenti esteri in Italia. In particolare, aumenta (da 5) a 10 milioni di euro il limite massimo del credito di imposta a favore delle imprese nazionali di produzione esecutiva e di post-produzione per film o parti di film girati sul territorio nazionale utilizzando manodopera italiana, ma su commissione di produzioni estere. Il limite massimo è riferito non più alla singola opera filmica, ma alla singola impresa di produzione esecutiva per ciascun periodo di imposta.

Inoltre, aumenta (da 110) a 115 milioni di euro, a decorrere dal 1° gennaio 2015, la misura del limite complessivo di spesa per la concessione dei crediti d’imposta per la produzione, la distribuzione e l’esercizio cinematografico, estesi anche ai produttori indipendenti di opere audiovisive dall'art. 8, co. 1, del D.L. 91/2013.

L’art. 7 dispone Piano l’introduzione di un nuovo strumento di pianificazione strategica, denominato “Grandi Progetti Beni culturali”. Il Piano, da adottare entro il 31 dicembre di ogni anno, individua beni o siti di eccezionale interesse culturale e di rilevanza nazionale per i quali sia necessario e urgente realizzare interventi organici di tutela, riqualificazione, valorizzazione e promozione culturale, anche a fini turistici. Per attuare gli interventi del Piano è prevista, per il triennio 2014-2016, una apposita autorizzazione di spesa (€ 5 mln per il 2014, € 30 mln per il 2015, € 50 per il 2016). Dal 1° gennaio 2017 al Piano è destinato il 50% della quota delle risorse per infrastruttureriservata a investimenti in favore dei beni culturali, di cui all’art. 60, co. 4, della L. 289/2002. Quest’ultimo viene novellato, prevedendo che la quota delle“risorse aggiuntive annualmente previste per infrastrutture”, iscritte nello stato di previsione del MIT, specificamente destinata alla spesa per investimenti in favore dei beni culturali, è individuata, dal 2014, in misura pari al 3%.

L'assegnazione della predetta quota è disposta dal CIPE, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sulla base della finalizzazione derivante da un programma di interventi.

Inoltre, dispone che, per il triennio 2014-2016, 3 milioni di euro annui provenienti dalla quota riservata per investimenti in favore dei beni culturali sono destinati a finanziare progetti di attivitĂ  culturali nelle periferie urbane, elaborati da enti locali.

Infine, prevede il rifinanziamento delFondo Mille giovani per la cultura Fondo Mille giovani per la cultura, per un ammontare di 1 milione di euro per il 2015.

L’art. 8 prevedeUtilizzo di giovani nei luoghi della cultura l’utilizzo di giovani fino a 29 anni, laureati o in possesso del diploma rilasciato dalle Scuole di Archivistica, Paleografia e Diplomatica, per far fronte a esigenze temporanee di rafforzamento dei servizi di accoglienza e di assistenza al pubblico presso gli istituti e i luoghi della cultura di appartenenza pubblica, mediante contratti di lavoro flessibile. Si tratta di una iniziativa finanziata per il (solo) 2015 nel limite di 1,5 milioni di euro.

A tal fine, Stato, regioni e altri enti pubblici territoriali predispongono elenchi nominativi. La disciplina attuativa sarĂ  definita con un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza unificata.

La stessa finalità di miglioramento dei servizi di valorizzazione dei luoghi della cultura con l’impiego di giovani può essere conseguita attraverso la presentazione di appositi progetti nell’ambito del Servizio nazionale civile, relativamente al settore del patrimonio artistico e culturale.

L’art. 9, con lo scopo di Credito d'imposta digitalizzazione esercizi ricettivisostenere la competitività del sistema del turismo nazionale, concede un credito d’imposta per i periodi di imposta 2015, 2016, 2017, a favore degli esercizi ricettivi singoli o aggregati con servizi extra-ricettivi o ancillari, nella misura del trenta per cento dei costi sostenuti, per investimenti ed attività di sviluppo per la digitalizzazione.

L’art. 10, per Credito d'imposta accessibilità strutture ricettivemigliorare la qualità dell'offerta ricettiva delle destinazioni turistiche, concede alle strutture ricettive, per il periodo d'imposta in corso al 1° giugno 2014 e per i due successivi, un credito d'imposta nella misura del trenta per cento delle spese sostenute per interventi di ristrutturazione edilizia ed abbattimento delle barriere architettoniche.

L’art. 11 Mobilità turistica, accoglienza e guide turistichecontiene disposizioni di diversa natura che mirano alla fruibilità del patrimonio culturale e turistico italiano, in assenza di oneri per la finanza pubblica. A tal fine si prevede, in primo luogo, l’adozione di un piano straordinario della mobilità turistica. In secondo luogo si prevede la convocazione ad parte del MiBACT di apposite conferenze di servizi per semplificare e velocizzare il rilascio di atti autorizzativi di varia natura relativi alla realizzazione di circuiti nazionali di eccellenza. Inoltre è prevista la concessione ad uso gratuito di immobili pubblici non utilizzati a fini istituzionali ad imprese o altre forme associative composte in prevalenza da giovani, per la promozione di percorsi pedonali o ciclabili. Infine, si rinvia al 31 ottobre 2014 il decreto per l’individuazione dei siti turistici di particolare interesse nei quali, per le guide turistiche, occorre una speciale abilitazione, demandando al medesimo decreto di stabilire anche i requisiti necessari per ottenere l’abilitazione stessa.

L’art. 12 dispone in materia di termine iniziale di efficacia dell’aAutorizzazione paesaggisticautorizzazione paesaggistica e interviene sul procedimento per il rilascio della stessa autorizzazione, sopprimendo le disposizioni che consentivano, in caso di mancata espressione del parere da parte del soprintendente entro 45 giorni dalla ricezione degli atti, di indire una conferenza di servizi, che doveva pronunciarsi entro 15 giorni. Il nuovo testo ora prevede che, decorsi inutilmente 60 giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione.

Inoltre, prevede l’emanazione di un regolamento di delegificazione finalizzato ad ampliare e precisare le ipotesi di interventi di lieve entità contemplate dal D.P.R. 139/2010.

Un ulteriore gruppo di disposizioni recate dall’art. 12 intende semplificare la Riproduzione beni culturali e accessibilità archiviriproduzione dei beni culturali e la consultazione degli archivi.

In particolare, amplia le ipotesi nelle quali non è dovuto alcun canone per le riproduzioni di beni culturali e prevede che alcune operazioni sono libere (e, dunque, non necessitano di preventiva autorizzazione).

Infine, riduce (da 40) a 30 anni il termine previsto per il versamento della documentazione degli organi dello Stato all’archivio centrale dello Stato e agli archivi di Stato e prevede la libera consultabilità dei documenti versati prima di tale termine.

L'art. 13 interviene in materia di Semplicazione burocratica per l'imprenditorialità turisticasemplificazione degli adempimenti burocratici per le strutture turistiche ricettive e per le agenzie di viaggi e turismo, disponendo la soggezione dell’avvio e dell’esercizio delle relative attività alla segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

L’art. 14, relativo all’organizzazione del Mibact, dispone che il numero complessivo degli uffici dirigenziali generali, centrali e periferici, del Mibact, incluso il Segretario generale, non può essere superiore a 24. A tal fine, elimina il vincolo relativo al numero degli uffici dirigenziali generali periferici, fissato in 17.

Dispone, inoltre, la possibilitĂ  di riorganizzare temporaneamente gli uffici operanti nelle aree in cui si sono verificati eventi calamitosi per i quali sia stato deliberato lo stato di emergenza..

Infine, estende la possibilità di costituire soprintendenze speciali tramite “trasformazione” di tutti gli istituti e i luoghi della cultura statali – quindi, anche di aree e parchi archeologici e di complessi monumentali –, oltre che di “uffici” competenti su complessi di beni distinti da eccezionale valore. In tali strutture, invece del consiglio di amministrazione, è presente un amministratore unico.

L’art. 15 ripristina la possibilità di proroga delle Assegnazioni temporanee e mobilità presso il Mibactassegnazioni temporanee del personale non dirigente del comparto Scuola presso il Mibact – fino al 31 agosto 2015 - e prevede la promozione, da parte dello stesso Ministero, di procedure di mobilità relative a personale non dirigente in servizio presso amministrazioni pubbliche.

L’art. 16 ENITprovvede al riordino e alla razionalizzazione dell’ENIT-Agenzia nazionale per il turismo. Gli elementi maggiormente significativi della riforma sono la trasformazione dello stesso ENIT da ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico in ente pubblico economico, sottoposto alla vigilanza del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e la contestuale liquidazione di Promuovi Italia S.p.A. Conseguentemente vengono modificate le funzioni e le caratteristiche del nuovo ente, la composizione e le modalità di nomina dei componenti. La fase di transizione è affidata alla gestione di un commissario straordinario.

L’Oneri e coperturaart. 17 reca la quantificazione degli oneri recati dal provvedimento e indica la relativa copertura finanziaria.

Per ulteriori approfondimenti, si veda il dossier n. 182 del 9 giugno 2014.

Relazioni allegate o richieste

Il disegno di legge di conversione del D.L. 83/2014 è corredato della relazione illustrativa e della relazione tecnica. Mancano, invece, la relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) e la relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il provvedimento fa seguito al D.L. 8 agosto 2013, n. 91 (L. 112/2013), recante disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attivitĂ  culturali e del turismo, sul quale incide, in maniera testuale o non testuale, in piĂą punti.

Motivazioni della necessitĂ  ed urgenza

Le motivazioni poste in premessa al decreto-legge argomentano la straordinaria necessitĂ  e urgenza :

• di reperire risorse, anche mediante interventi di agevolazione fiscale, per garantire la tutela del patrimonio culturale della Nazione e lo sviluppo della cultura, in attuazione dell'articolo 9 della Costituzione;
• di porre immediato rimedio allo stato di emergenza e degrado in cui versano numerosi siti culturali italiani, con particolare riguardo all'area archeologica di Pompei, al complesso della Reggia di Caserta e alle aree colpite da calamitĂ  naturali quali la Regione Abruzzo e la cittĂ  di L'Aquila;
• di rilanciare il turismo al fine di promuovere l'imprenditorialitĂ  turistica e di favorire la crescita di un settore produttivo strategico per la ripresa economica del Paese, nonchĂ© di assicurare la competitivitĂ  dell'offerta turistico-culturale italiana, anche mediante processi di digitalizzazione e informatizzazione del settore;
• di assicurare, nell'ambito della piĂą ampia politica di revisione della spesa, l'organica tutela di interessi strategici sul piano interno e internazionale, tramite interventi sulla organizzazione, sui procedimenti e sul personale del Ministero dei beni e delle attivitĂ  culturali e del turismo e di ENIT-Agenzia nazionale del turismo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La maggior parte delle disposizioni recate dal decreto-legge riguardano gli ambiti della tutela e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e della promozione e organizzazione delle attivitĂ  culturali.

L’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. ha annoverato la “tutela dei beni culturali” tra le materie di competenza esclusiva dello Stato (prevedendo, altresì, la possibilità di attivare, su iniziativa della regione interessata, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, Cost.), mentre l’art. 117, terzo comma, Cost., ha incluso la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali, promozione e organizzazione di attività culturali”, tra le materie di legislazione concorrente. Ciò significa che in tali materie lo Stato può emanare solo disposizioni legislative di principio, la cui attuazione è affidata alle regioni. Inoltre, l’art. 118, terzo comma, Cost., ha devoluto alla legge statale il compito di disciplinare “forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali” tra Stato e regioni.

Con riferimento al riparto di competenze sopra delineato, la Corte costituzionale, nelle sentenze nn. 478/2002 e 307/2004, ha evidenziato che lo sviluppo della cultura corrisponde a finalità di interesse generale, “il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (articolo 9 Cost.), anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e regioni”.

Inoltre, nelle sentenze nn. 255/2004 e 285/2005, la Corte ha chiarito che la promozione e organizzazione di attivitĂ  culturali comprende lo spettacolo e le attivitĂ  cinematografiche.

In relazione al riparto di competenze previsto dalla Costituzione, all’art. 8 occorre valutare se non debba essere previsto un maggior coinvolgimento della Conferenza unificata.

La previsione di cui all’articolo 4, di una deroga alla disciplina regionale delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, nonché ai criteri per la concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche stabiliti in sede di Conferenza unificata, incide su materie diverse, coinvolgendo profili di tutela di differenti interessi.

Da un lato viene in rilievo la tutela degli spazi urbani di interesse artistico e storico, fatta propria dal codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004), e dunque riconducibile alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. s). Dall’altro invece, rileva la materia del commercio, che la Costituzione attribuisce alla competenza residuale delle regioni. Tra gli interessi tutelati dalla norma cui si intende derogare rileva peraltro anche la tutela della concorrenza, di esclusiva competenza statale.

Una significativa parte delle disposizioni del decreto-legge incidono invece sulla materia "turismo" riservata dalla Costituzione alla competenza legislativa residuale delle Regioni.

Con riferimento alle ulteriori disposizioni del decreto-legge, la disciplina introdotta dagli articoli 1, 9, 10 e 17 incide altresì sulla materia "sistema tributario e contabile dello Stato", attribuita alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma lett. m), Cost. mentre per gli artt. 14 e 15 rileva la materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”, affidata alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lett. g), Cost..

ConformitĂ  con altri principi costituzionali

L’articolo 11, comma 3, prevede la possibilità della concessione in uso gratuito, di immobili pubblici, non utilizzati e non utilizzabili a scopi istituzionali, tramite una deroga alla disciplina generale concernente i criteri e le modalità di concessione in uso dei beni immobili appartenenti allo Stato. Nella disciplina introdotta non vi è alcuna indicazione in merito alla procedura per la selezione dei concessionari (p.e., esperimento di procedure ad evidenza pubblica), né in merito alla necessità della pubblicizzazione della procedura relativa al rilascio del titolo, né in merito alle condizioni per il rinnovo.

Al riguardo, andrebbe valutata l’opportunità di introdurre apposite disposizioni riguardanti le procedure di affidamento e di rinnovo della concessione di beni pubblici, anche alla luce dei principi comunitari di non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza e tutela della concorrenza.

SpecificitĂ  ed omogeneitĂ  delle disposizioni

Il decreto-legge presenta un contenuto articolato ma sostanzialmente omogeneo, recando un complesso di interventi relativi ai beni ed alle attivitĂ  culturali ed al turismo.

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

All’art. 2, co. 5, occorre chiarire il raccordo fra la segreteria tecnica di progettazione e la struttura di supporto al Direttore generale di progetto, composta, in base a quanto previsto dall’art. 1 del D.L. 91/2013, da personale appartenente, fra l’altro, al profilo professionale tecnico, nonché da esperti in materia (fra le altre) architettonica, urbanistica e infrastrutturale.

L'art. 11, co. 2, incide sulla disciplina dei circuiti nazionali di eccelenza, senza peraltro intervenire sul Codice del turismo e sulla procedura di individuazione dei suddetti circuiti in esso contenuta.

Andrebbe valutata l’opportunità di procedere ad un coordinamento tra la norma introdotta dall’articolo 10 e la disciplina contenuta all’articolo 22 del codice del turismo.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riferimento alle disposizioni recate dall’art. 5, si segnala che la V Commissione sta esaminando l’A.C. 2256, il cui art. 5 prevede misure per la stabilizzazione del personale artistico delle fondazioni lirico-sinfoniche.

Si segnala, inoltre, che la VII Commissione sta esaminando l’A.C. 1249, in materia di valorizzazione del patrimonio culturale italiano e creazione della rete integrata di itinerari turistici culturali.

Attribuzioni di poteri normativi

Si veda la tabella degli adempimenti normativi inserita nel dossier n. 182 del 9 giugno 2014.