Camera dei deputati Dossier D14058

Articolo 1, commi 1 e 2
(Continuità delle funzioni di dirigente scolastico)

I commi 1 e 2 dell’articolo 1 recano disposizioni per la continuità delle funzioni svolte dai dirigenti scolastici assunti all’esito del concorso 2011, nei casi in cui occorra rinnovare la procedura concorsuale a seguito di annullamento giurisdizionale.

In particolare, il co. 1, come modificato dal Senato, è finalizzato a garantire la continuità dell’esercizio delle funzioni svolte dai dirigenti scolastici già in servizio a seguito del concorso indetto nel 2011 (svoltosi su base regionale), nelle sedi di assegnazione alla data di entrata in vigore del decreto-legge, e a far salvi gli atti da essi adottati, fino alla rinnovazione della procedura concorsuale annullata in sede giurisdizionale ovvero, qualora la medesima rinnovazione si concluda in corso d’anno scolastico, fino a conclusione dello stesso.

Si tratta di una previsione in larga parte analoga a quella recata dall’art. 1 del D.L. 170/2009 (L. 190/2009) per il personale in servizio con funzioni di dirigente scolastico a seguito del concorso bandito nel 2004 e poi annullato in Sicilia.

Il comunicato stampa del MIUR del 31 marzo 2014, emanato nella stessa data in cui il Consiglio dei Ministri aveva approvato il decreto-legge, evidenziava che la disposizione si riferisce alla situazione determinatasi in Toscana, riguardante 112 dirigenti scolastici.

In Toscana, infatti, con varie sentenze (a titolo di esempio, si veda la sentenza n. 991/2014, depositata il 3 marzo 2014), il Consiglio di Stato ha parzialmente annullato gli atti della procedura concorsuale del 2011.

Il D.D. 13 luglio 2011, pubblicato nella GU -4^a serie speciale n. 56 del 3 luglio 2011, ha indetto un concorso per esami e titoli per il reclutamento di 2.386 dirigenti scolastici dei ruoli regionali per la scuola primaria, secondaria di primo grado e di secondo grado e per gli istituti educativi. In applicazione dell'art. 3 del DPR 140/2008, la procedura concorsuale si è svolta in tutte le sue fasi a livello regionale.

In Toscana, con sentenza 688/2013, la I sezione del TAR, accogliendo il ricorso n. 952/2012 presentato da alcuni candidati che non avevano superato le prove scritte, ha

annullato gli atti della procedura concorsuale. In particolare, il TAR ha ritenuto fondati: a) il motivo di ricorso con cui si era lamentata la violazione dell’art. 10 del DPR 140/2008, in materia di composizione della commissione di valutazione; b) il motivo di ricorso con cui si era lamentato che fosse stato violato il principio di collegialità nella lettura e nella valutazione degli elaborati.

Il MIUR ha impugnato in appello la sentenza del TAR Toscana.

Dopo aver accolto, con ordinanza 2 luglio 2013, n. 2464, l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza, il 5 novembre 2013 il Consiglio di Stato ha trattenuto il ricorso in decisione.

Con la sentenza n. 991/2014 del 3 marzo 2014 ha, poi, accolto in parte l’appello e, parzialmente riformando la sentenza di primo grado, ha limitato gli effetti della pronuncia di annullamento agli atti compiuti a partire dal 2 aprile 2012, in relazione alla illegittima composizione della commissione esaminatrice determinatasi a partire da tale data.

Come ricostruito nella sentenza, infatti, all’inizio delle operazioni concorsuali la commissione era composta da un professore universitario, con funzioni di presidente, nonché da un dirigente scolastico e da un dirigente tecnico, quali componenti.

A seguito della successiva rinuncia all’incarico da parte del presidente, il direttore generale dell’Ufficio scolastico regionale della Toscana, con decreto 2 aprile 2012, ha modificato la composizione della commissione che, a seguito di ciò, è risultata composta da un dirigente tecnico, con funzioni di presidente, e da due dirigenti scolastici, quali componenti.

Il Consiglio di Stato ha censurato la procedura seguita[1] e ha disposto che il MIUR:

§ deve affidare ad un dirigente di prima fascia in servizio da almeno un anno presso gli uffici centrali del Ministero e ad altri due dirigenti di analoga collocazione, estranei alla vicenda concorsuale, il compito di acquisire gli elaborati relativi alle prove scritte, distinguendo fra quelli corretti dalla commissione nella composizione originaria e quelli corretti dalla commissione illegittimamente composta e di ricomporre, per questo secondo gruppo, i plichi originari, garantendone l’anonimato[2]. Le operazioni devono svolgersi pubblicizzando luogo, giorno e ora e consentendo a non più di 10 candidati, se ne fanno richiesta, di assistere;

§ deve nominare una nuova commissione che rivaluti gli elaborati valutati in prima istanza dalla commissione illegittimamente composta e che, successivamente, svolga le prove orali per tutti i candidati che avranno superato le prove scritte.

La relazione illustrativa all’A.S. 1430 ricordava anche altri casi in cui il giudice amministrativo ha annullato la procedura concorsuale, facendo riferimento, in particolare, a Lombardia, Abruzzo, Molise, Calabria e Campania.

In alcune di queste regioni, peraltro, il contenzioso in sede giurisdizionale sembrerebbe essere risolto.

In particolare:

§ in Lombardia, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3747/2013 depositata l’11 luglio 2013, ha disposto – rigettando l’appello dell’amministrazione alla sentenza del TAR Lombardia n. 2035 del 18 luglio 2012 – l’annullamento degli atti relativi alle prove scritte del concorso e la conseguente ricorrezione degli elaborati ad opera di una diversa commissione esaminatrice. A seguito dell’approvazione della nuova graduatoria, la data di assunzione di servizio in qualità di dirigente scolastico è stata fissata al 30 giugno 2014 (D.D. n. 131 del 14 marzo 2014).

Come indicato nel comunicato stampa del MIUR del 12 marzo 2014, nel frattempo gli interessati rimarranno in cattedra fino alla fine dell'anno scolastico, con garanzia giuridica della loro presenza anche nel corso gli esami di maturità;

§ il TAR dell’Abruzzo, con sentenza n. 710/2013, ha disposto l’azzeramento della procedura concorsuale e, in via conseguenziale, anche l’annullamento dell’atto di approvazione della graduatoria dei vincitori. L’esecutività di tale sentenza è stata tuttavia sospesa dal Consiglio di Stato, a seguito dell’appello proposto dall’amministrazione, con ordinanze nn. 3714, 3715 e 3718, depositate il 25 settembre 2013. I vincitori risultano aver preso servizio, con riserva di risoluzione espressa della nomina in caso di caducazione della procedura concorsuale e della graduatoria di merito, il 14 ottobre 2013 (D.D. n. 9091 del 10 ottobre 2013);

§ il TAR del Molise, con sentenza n. 745/2012, ha annullato la procedura concorsuale. Successivamente, il Consiglio di Stato, accogliendo gli appelli proposti dall’amministrazione e da alcuni candidati, ha riformato la sentenza di primo grado (sentenza n. 5947/2013 depositata l’11 dicembre 2013);

§ il TAR della Campania, con numerose sentenze, ha respinto i ricorsi concernenti la graduatoria regionale.

Rispondendo all’interrogazione n. 5-02461 il 6 maggio 2014, il rappresentante del Governo ha fatto presente che in tale regione la questione riveste sia aspetti di contenzioso amministrativo, sia risvolti legati a indagini penali. In particolare, ha evidenziato che, per quanto riguarda la parte amministrativa, è prevista per il mese di luglio 2014 la discussione innanzi al Consiglio di Stato del ricorso presentato avverso le sentenze pronunciate dal TAR Campania in senso favorevole all'amministrazione, a seguito delle quali era ripreso l'espletamento delle prove orali, conclusesi il 25 febbraio 2014. In pari data, peraltro, sono stati notificati al direttore generale della Campania un decreto di esibizione ed uno di sequestro preventivo, successivamente convalidato dal GIP, con cui è stata sottratta la materiale disponibilità di tutti gli atti concorsuali relativi ad alcuni candidati. Poiché gli atti consistevano in registri unici dai quali non era possibile estrapolare le pagine relative ai soli candidati in questione, le forze dell'ordine hanno proceduto al sequestro di tutti i registri dei verbali delle prove scritte ed orali dell'intero concorso. A quel punto l'amministrazione ha ritenuto di richiedere un formale parere all'Avvocatura generale dello Stato e all'Avvocatura distrettuale di Napoli;

§ in Calabria, all’esito di un contenzioso, i primi 25 vincitori inseriti nella graduatoria definitiva pubblicata il 10 luglio 2012 con D.D.G. prot. n. 12362, come rettificata e integrata con i DD.DD.GG. prot. n. 13719 del 27 luglio 2012, prot. n. 6221 del 10 maggio 2013 e prot. n. 11805 del 25 luglio 2013, sono stati chiamati in servizio, con D.D.G. prot. n. 13752 del 28 agosto 2013, a decorrere dal 1° settembre 2013[3]. Con nota prot. n. 19393 del 14 novembre 2013 si è poi avviata la procedura per l’immissione in ruolo di ulteriori 5 candidati vincitori[4].

Con riferimento al termine per la continuità delle funzioni, la relazione illustrativa all’A.S. 1430 evidenziava che il Ministero stava procedendo, sulla base di un cronoprogramma, alla rapida predisposizione di tutti gli atti per la rinnovazione della procedura concorsuale secondo le modalità indicate dai giudici amministrativi, in modo tale che già dall’inizio dell’anno scolastico fosse assicurata alle scuole interessate l’assegnazione dei dirigenti scolastici vincitori.

Sul punto, tuttavia, nel corso dell’esame presso il Senato, il rappresentante del Governo ha precisato che i tempi di rinnovazione dipendono dai tempi con cui il Consiglio di Stato risponderà alle richieste di chiarimenti avanzate dal Ministero e che tale parere rischia di non arrivare in tempo utile per l’avvio del prossimo anno scolastico (7^a Commissione, sedute del 29 aprile 2014 e del 13 maggio 2014)[5].

Il co. 2 dispone che dall’attuazione di quanto previsto dal co. 1 non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Articolo 1, commi 2-bis e 2-ter
(Nuova procedura concorsuale per il reclutamento di dirigenti scolastici)

I commi 2-bis e 2-ter dell’articolo 1, introdotti nel corso dell’esame al Senato, dispongono in ordine all’indizione del primo corso-concorso selettivo per il reclutamento di dirigenti scolastici, di cui all’art. 17 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013), con riferimento al quale si prevede, tra l’altro, che una quota di posti deve essere riservata a determinate categorie di soggetti che hanno partecipato a precedenti procedure, in relazione alle quali è sorto un contenzioso.

In particolare, la nuova procedura concorsuale è indetta, secondo le modalità innovative previste dall’art. 17 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013), limitatamente alle esigenze di copertura di posti vacanti nelle regioni nelle quali sia esaurita la graduatoria del concorso del 2011.

L’art. 17 del D.L. 104/2013 ha introdotto un nuovo sistema di reclutamento dei dirigenti scolastici, basato su un corso-concorso selettivo di formazione bandito annualmente dalla Scuola nazionale dell’amministrazione per tutti i posti vacanti, disponendo l’abrogazione della disciplina previgente (art. 1, co. 618, della L. 296/2006 e DPR 140/2008), che prevedeva lo svolgimento delle procedure su base regionale.

Il concorso per l’accesso al corso-concorso è per esami e titoli, con una prova preselettiva eventuale, una o più prove scritte e una prova orale, cui fa seguito la valutazione dei titoli.

Al concorso può partecipare il personale docente ed educativo delle istituzioni scolastiche ed educative statali che sia in possesso del diploma di laurea magistrale, ovvero di laurea conseguita in base al previgente ordinamento, e abbia maturato dopo la nomina in ruolo un periodo di servizio effettivo di almeno 5 anni.

Al corso-concorso può essere ammesso un numero di candidati fino al 20% superiore a quello dei posti vacanti. Il numero effettivo di candidati ammessi, le modalità di svolgimento della procedura concorsuale, la durata del corso, nonché le forme di valutazione dei candidati devono essere stabilite con un DPCM, su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e con il Ministro dell’economia e delle finanze. Il DPCM – che doveva essere adottato entro 4 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. (dunque, entro il 12 marzo 2014) – non risulta ancora intervenuto.

A tal fine, anzitutto, il co. 2-bis novella l’art. 17, co. 1-bis, del citato D.L. 104/2013, sopprimendo la previsione in base alla quale non si poteva dar luogo all’indizione del corso-concorso selettivo prima dell’assunzione di tutti i vincitori ed idonei presenti in tutte le graduatorie regionali del concorso del 2011, trasformate ad esaurimento dalla medesima disposizione.

Al riguardo, durante la citata seduta della 7^a Commissione del Senato del 13 maggio 2014, il rappresentante del Governo ha fatto presente che la previsione per cui per bandire il corso-concorso occorre attendere l’esaurimento di tutte le graduatorie regionali non consentirebbe di emanare un nuovo bando per i prossimi 10-12 anni.

Il co. 2-ter prevede, quindi, che “la prima tornata” del corso-concorso nazionale è bandita entro il 31 dicembre 2014 e dispone che una quota dei posti è riservata:

§ ai vincitori o idonei collocati nelle graduatorie di concorso, successivamente annullate in sede giurisdizionale; il riferimento sembrerebbe essere alle situazioni verificatasi in relazione al concorso del 2011.

Si valuti, in ogni caso, l’opportunità di esplicitare le procedure alle quali si intende fare riferimento.

Al riguardo, sempre nella seduta della 7^a Commissione del Senato del 13 maggio 2014, il rappresentante del Governo ha evidenziato che per i vincitori e gli idonei del concorso del 2011 sussiste una duplice possibilità, ossia la partecipazione alla rinnovazione della procedura concorsuale annullata e la facoltà di partecipare al nuovo corso-concorso nell’ambito di una quota riservata, con l’attribuzione di un punteggio ulteriore (v. infra) nel caso in cui abbiano svolto funzioni di dirigente;

§ ai soggetti “che hanno un contenzioso pendente, che abbiano avuto una sentenza favorevole almeno nel primo grado di giudizio ovvero non abbiano avuto, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, alcuna sentenza definitiva, nel limite della suddetta riserva di posti già autorizzata per il menzionato corso concorso, contenzioso legato” ai concorsi per dirigente scolastico banditi, rispettivamente, con Decreto direttoriale 22 novembre 2004 e con DM 3 ottobre 2006, ovvero riferibile alle procedure di rinnovazione, in Sicilia, del medesimo concorso del 2004, avviate ai sensi della L. 202/2010.

Si osserva, preliminarmente, che occorrerebbe chiarire se il contenzioso al quale si intende fare riferimento sia esclusivamente quello pendente in sede giurisdizionale, ovvero possa trattarsi anche di contenzioso pendente in sede amministrativa.

Inoltre, non risulta evidente, nella lunga articolazione del periodo, l’individuazione dei soggetti effettivamente beneficiari della riserva, anche in considerazione del fatto che la categoria dei soggetti aventi un contenzioso pendente sembrerebbe poter coincidere con quella di coloro che non abbiano avuto alcuna sentenza definitiva.

Occorrerebbe, altresì, valutare la ragionevolezza dell’equiparazione, ai fini del diritto alla riserva, tra soggetti vincitori nel giudizio di primo grado e soggetti che non abbiano avuto alcuna sentenza definitiva.

Il chiarimento sulle categorie di soggetti che dovrebbero avere il diritto alla riserva appare necessario al fine di evitare l’insorgere di ulteriore contenzioso;

§ ai soggetti i cui incarichi di presidenza sono stati confermati ai sensi dell’art. 1-sexies del D.L. 7/2005 (L. 43/2005).

La riserva deve essere prevista “nel rispetto della normativa vigente”.

Al riguardo si ricorda che l’art. 5 del DPR 3/1957, recante Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, dispone che nei concorsi per l'ammissione alle carriere direttive e di concetto le riserve di posti previste da leggi speciali in favore di particolari categorie di cittadini non possono complessivamente superare la metà dei posti messi a concorso.

Sembrerebbe, peraltro, opportuno esplicitare il riferimento alla normativa vigente.

Da ultimo, il co. 2-ter dispone che il bando individua i titoli valutabili, fra i quali si stabilisce sin da ora che sia ricompreso l’aver svolto le funzioni di dirigente scolastico.

Al riguardo si ricorda, come già ante evidenziato, che, in base all’art. 17 del D.L. 104/2013, le forme di valutazione dei candidati (nelle quali dovrebbero ritenersi inclusi anche i titoli valutabili) devono essere definite con il previsto DPCM.

Nel corso dell’esame al Senato, nella seduta del 15 maggio 2014, il Governo ha accolto gli ordini del giorno G1.1000, G1.100 e G1.101. In particolare, con l’o.d.g. G1.1000, il Governo si è impegnato a fissare le quote di riserva per le diverse categorie considerate, in misura proporzionale alla consistenza delle stesse, nonché a valutare la possibilità, all’atto dell’assunzione in ruolo conseguente alle nuove procedure concorsuali, di ridurre al minimo gli spostamenti di sede per coloro che già svolgono le funzioni di dirigente scolastico.

Con riferimento alle procedure concorsuali citate nel testo, si ricorda, sinteticamente, che per il reclutamento di dirigenti scolastici l’art. 29 del d.lgs. 165/2001 aveva previsto un corso-concorso selettivo di formazione articolato in varie fasi (selezione per titoli, concorso di ammissione, periodo di formazione ed esame finale), distinto per settori formativi, da svolgersi a livello regionale. Inoltre, aveva previsto, in sede di prima applicazione, una riserva del 50% dei posti a favore dei presidi incaricati[6] per almeno un triennio, previo superamento di uno speciale esame di ammissione.

L’art. 22, co. 8-11, della L. 448/2001 (legge finanziaria 2002) aveva, poi, disposto che il reclutamento dei presidi incaricati doveva svolgersi sulla base di bando separato. A seguito dell’autorizzazione all’avvio delle procedure concorsuali disposta con DPR 21 ottobre 2002, il concorso riservato – riguardante 1.500 posti – è stato bandito con Decreto direttoriale 17 dicembre 2002.

Con DPR 3 luglio 2004 il Ministero è stato poi autorizzato all’assunzione dei dirigenti scolastici per i quali si era conclusa la procedura concorsuale riservata del 2002, nonché

all’indizione del primo corso concorso ordinario per il reclutamento di altri 1.500 dirigenti scolastici, successivamente bandito con Decreto direttoriale 22 novembre 2004.

In seguito, con l’art. 1-sexies del D.L. 7/2005 (L. 43/2005) è stato sospeso, a decorrere dall’a.s. 2006-2007, il conferimento di nuovi incarichi di presidenza, facendo salva la conferma degli incarichi già conferiti[7], ed è stato disposto che i posti vacanti di dirigente scolastico dovevano essere conferiti con incarico di reggenza. Inoltre, è stato previsto che i posti vacanti all'inizio del predetto a.s. erano riservati in via prioritaria ai vincitori di un apposito corso-concorso riservato a coloro che avevano maturato, entro l'a.s. 2005-2006, almeno un anno di incarico di presidenza.

Sulla base dell’autorizzazione recata dal DPCM 6 settembre 2006, la seconda procedura concorsuale riservata è stata dunque indetta con Decreto ministeriale 3 ottobre 2006. Il concorso riguardava 1.458 posti, poi divenuti – a seguito del DPCM 28 maggio 2007 - 1.612, corrispondenti ai posti vacanti all’inizio dell’a.s. 2006/2007.

In relazione alle procedure citate si è sviluppato un notevole contenzioso, che ha comportato l’adozione di varie disposizioni, in alcuni casi di sanatoria[8].

In particolare, è intervenuto il D.L. 170/2009 (L.190/2009) il quale – facendo riferimento, come specificato dalla relazione illustrativa, ad un contenzioso amministrativo promosso da alcuni partecipanti al corso-concorso ordinario del 2004 espletato nella Regione Sicilia – stabiliva che, fino all’avvenuta rinnovazione della procedura concorsuale, i dirigenti scolastici in servizio avrebbero continuato ad esercitare le funzioni in via transitoria, nelle proprie sedi, e faceva salvi gli atti adottati nell’espletamento dell’incarico[9].

La L. 202/2010 ha, poi, autorizzato il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca a definire le modalità di espletamento del concorso per la rinnovazione della procedura in Sicilia con un decreto, distinguendo tre tipologie di candidati e disponendo differenti modalità concorsuali per ciascuna di esse.

In particolare, ha previsto che:

§ per quanti avevano partecipato con esito positivo al corso-concorso bandito nel 2004 ed erano in servizio come dirigente scolastico con contratto a tempo indeterminato, la prova concorsuale doveva consistere in un colloquio sull'esperienza maturata in servizio. Il superamento di tale colloquio comportava la conferma del rapporto di lavoro e la titolarità delle sedi alle quali erano assegnati (art. 2);

§ per quanti avevano completato la procedura concorsuale con esito positivo ed erano collocati utilmente in graduatoria, ma non erano ancora in servizio, la prova concorsuale doveva consistere in un colloquio su un argomento a scelta trattato nel corso di formazione. Il superamento della prova comportava la conferma della posizione occupata in graduatoria (art. 3);

§ per i candidati che avevano partecipato alle prove scritte del corso-concorso consegnando il relativo elaborato, la procedura concorsuale doveva consistere in una nuova valutazione degli elaborati con l’adozione, da parte della commissione giudicatrice, delle misure idonee a garantirne l’anonimato (art. 5).

I candidati risultati idonei dovevano essere poi ammessi ad un corso di formazione di durata non inferiore a sei mesi, da concludere con un colloquio selettivo, il cui superamento doveva essere certificato da un attestato rilasciato dal direttore (art. 6).

In attuazione, è stato emanato il DM 2/2011.

Rispondendo il 9 ottobre 2013 all’interrogazione n. 3-00110 presso la 7^a Commissione del Senato, il rappresentante del Governo ha fatto presente che la rinnovazione della procedura concorsuale non risultava ancora conclusa in quanto il TAR per la Sicilia aveva disposto la nuova valutazione delle prove scritte (e l’eventuale nuovo svolgimento della prova orale) di un ulteriore gruppo di candidati, non compreso nelle previsioni della L. 202/2010, vale a dire coloro che non avevano a suo tempo superato la prova orale del concorso poi annullato.

Articolo 2
(Svolgimento dei servizi di pulizia ed ausiliari nelle scuole)

L’articolo 2, nel testo come modificato dal Senato, reca misure volte a garantire lo svolgimento di servizi di pulizia e ausiliari, nonché di interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili sede di scuole, nei territori nei quali non è stata ancora attivata la convenzione-quadro CONSIP.

Al riguardo si ricorda, preliminarmente, che l’art. 8 della L. 124/1999 ha disposto il trasferimento alle dipendenze dello Stato del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), già dipendente degli enti locali, in servizio nelle scuole statali.

Alla disposizione è stata data attuazione con il D.I. 23 luglio 1999, in base al cui art. 9, considerato che le funzioni ausiliarie e di pulizia erano svolte, in alcuni comuni o province, a mezzo di contratti di servizio con aziende di varia natura (c.d. “appalti storici”), ovvero erano svolte da personale ex LSU (lavoratori socialmente utili), lo Stato è subentrato anche nei contratti e nelle convenzioni stipulati dagli enti locali.

A seguito dell'apertura di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea nel 2002, che contestava l'affidamento dei relativi servizi senza procedure di gara, è stata poi prevista l'indizione di bandi di gara europei.

In particolare, l’art. 1, co. 449, della L. 296/2006 ha disposto che tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi di beni e servizi utilizzando le convenzioni-quadro CONSIP[10].

L’art. 58, co. 5, del D.L. 69/2013 (L. 98/2013) ha poi disposto che, a decorrere dall’a.s. 2013/2014, la spesa per l’acquisto di servizi esternalizzati - che devono avvenire nel rispetto dell’obbligo di avvalersi delle convenzioni-quadro CONSIP - non può essere superiore a quella che si sosterrebbe per coprire i posti di collaboratore scolastico accantonati ai sensi dell’art. 4 del D.P.R. 119/2009[11].

In relazione ai problemi occupazionali che, nei fatti, sono derivati dalla stipula dei nuovi contratti di pulizia nell’ambito della convenzione CONSIP, un tavolo attivato dal MIUR ha definito l’impegno di prorogare i contratti in essere sino al 31 dicembre 2013[12].

A seguire, è intervenuto l’art. 1, co. 748, della L. 147/2013 (legge di stabilità 2014), che ha disposto la prosecuzione, fino al 28 febbraio 2014, dei contratti per l’acquisto di servizi di pulizia ed altri servizi ausiliari, in essere al 31 dicembre 2013, ove alla stessa data non erano state attivate convenzioni con la CONSIP. Inoltre, ha previsto che le istituzioni scolastiche situate nei territori ove era attiva la convenzione CONSIP acquistassero servizi ulteriori, cioè servizi straordinari di pulizia e servizi ausiliari, avvalendosi delle imprese aggiudicatarie della gara CONSIP, fino al 28 febbraio 2014[13]. Infine, ha previsto l’attivazione di un tavolo di confronto per definire soluzioni normative o amministrative ai problemi occupazionali connessi alla successiva utilizzazione delle convenzioni CONSIP.

In seguito, l’art. 19, co. 1, del D.L. 16/2014 (L. 68/2014) ha differito il termine del 28 febbraio – sia per i territori nei quali non era attiva la convenzione, sia nei territori nei quali la stessa era attiva – al 31 marzo 2014, incrementando al tempo stesso il limite di spesa di 34,6 milioni di euro previsto dall’art. 1, co. 748, della L. 147/2013 di ulteriori 20 milioni di euro, con corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa (art. 4 della L. 440/1997).

Il 28 marzo 2014 presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è stato sottoscritto un accordo che prevede, fra l’altro, che, al fine di avviare a definitiva soluzione la problematica occupazionale conseguente alle riduzioni degli affidamenti derivanti dalle espletate gare CONSIP e riguardante i lavoratori ex LSU e quelli appartenenti alle ditte dei c.d. “appalti storici”, il MIUR – nell’ambito del più ampio programma per l’edilizia scolastica facente capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – utilizzerà risorse complessive pari a 450 milioni di euro, a decorrere dall’1.7.2014 e fino al 30.3.2016, che saranno impiegate per lo svolgimento, da parte del personale adibito alla pulizia nelle scuole, di ulteriori attività consistenti in interventi di ripristino del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti ad edifici scolastici. In base all’allegato tecnico all’accordo, si tratta di attività quali, ad esempio, rifacimento di intonaci e tinteggiatura, piccole riparazioni, rifacimento di pavimenti, sostituzione di componenti di controsoffitti, tende e persiane, piccole opere in cartongesso, manutenzione delle aree a verde esterne, piccoli interventi sull’impianto idrico-sanitario.

Il MIUR individuerà gli istituti scolastici capofila per l’acquisto dei nuovi servizi. L’importo complessivo degli ordini integrativi di fornitura sarà pari a 150 milioni di euro per il 2014 e a 300 milioni di euro per il 2015 e i primi 3 mesi del 2016. L’elenco degli interventi da realizzare sarà predisposto dal MIUR entro la fine del mese di maggio, sulla base delle richieste delle scuole.

Al fine di consentire l’effettiva implementazione delle attività a cui adibire il personale già impiegato nei servizi di pulizia, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali si è impegnato ad attivare percorsi di formazione e di riqualificazione professionale[14].

Le parti hanno concordato sull’istituzione di tavoli a livello territoriale e nazionale volti a monitorare l’andamento e l’efficacia del sistema di pulizia nelle scuole e degli interventi ausiliari aggiuntivi, nonché le relative ricadute occupazionali.

In particolare, il co. 1, nel testo come modificato dal Senato, differisce (dal 31 marzo 2014) “fino a non oltre il 31 dicembre 2014”[15], limitatamente alle “regioni” ove ancora non è attiva la convenzione-quadro CONSIP per l’affidamento dei servizi di pulizia e ausiliari, il termine entro il quale le scuole acquistano i medesimi servizi dagli stessi raggruppamenti e dalle stesse imprese che li assicuravano alla data indicata del 31 marzo 2014.

Attualmente, con riferimento alla convenzione-quadro CONSIP, non risultano affidati i lotti nn. 6 - Regione Campania (Province di Napoli e Salerno), 7 - Regione Campania (Province di Caserta, Benevento ed Avellino) e 13 - Regione Sicilia[16].

Dal punto di vista della formulazione del testo, si evidenzia che il riferimento alle regioni dovrebbe essere sostituito, in considerazione dell’articolazione della convenzione CONSIP in lotti, con il riferimento ai territori (come, opportunamente, indicato nel comma 2-bis).

In base al co. 2, gli acquisti dei servizi di cui al co. 1 avvengono nel limite della spesa che si sosterrebbe espletando i servizi mediante esclusivo ricorso al personale dipendente (art. 58, co. 5, del D.L. 69/2013), alle condizioni tecniche previste dalla convenzione CONSIP e alle condizioni economiche pari all’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui la convenzione è attiva.

Il co. 2-bis, introdotto durante l’esame al Senato, dispone che gli interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali nei territori ove non è stata ancora attivata la convenzione CONSIP sono effettuati acquistando il relativo servizio dagli stessi raggruppamenti e dalle stesse imprese che assicuravano i servizi di pulizia e gli altri servizi ausiliari alla data del 30 aprile 2014, alle stesse condizioni tecniche ed economiche riferibili alla convenzione CONSIP (analogamente a quanto, come si è visto, dispone il co. 2 per i servizi di pulizia e ausiliari).

Dunque, mentre le istituzioni scolastiche site nei territori in cui la convenzione CONSIP è stata attivata potranno acquistare i servizi di ripristino del decoro e della funzionalità degli immobili dal medesimo soggetto aggiudicatario della gara, per le istituzioni site nei territori ove la convenzione non è stata ancora attivata si è ravvisata la necessità di disciplinare con norma primaria le modalità di acquisto dei medesimi servizi.

Nel corso dell’esame presso la 7^a Commissione del Senato, il relatore ha evidenziato che la disposizione mira ad evitare “indebite pressioni sui dirigenti scolastici”.

Al riguardo si osserva che, a differenza di quanto previsto nel comma 1, nel comma 2-bis non è indicato un termine finale.

Il medesimo co. 2-bis stabilisce che gli interventi devono essere definiti “secondo le modalità di cui alla (rectius: ad una) successiva delibera del CIPE, nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente”.

Al riguardo, si osserva che la disposizione non appare chiara nel riferimento alle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente.

In proposito è utile ricordare che, nella seduta del 14 maggio 2014, la 7^a Commissione del Senato aveva approvato l’emendamento 2.4 con il quale si stabiliva, anzitutto, che una quota di 150 milioni di euro a valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione era destinata all’acquisto (per il periodo da luglio a dicembre 2014) di interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali. L'utilizzo di tali risorse doveva essere definito (in coerenza con le finalità del Fondo) con successiva delibera del CIPE che avrebbe stabilito anche le modalità e i criteri di individuazione delle istituzioni e della tipologia degli interventi. Tale previsione generale (riferita cioè a tutto il territorio nazionale, indipendentemente dall’attivazione o meno delle convenzioni), cui faceva seguito la disposizione specifica di cui all’attuale co. 2-bis, è poi venuta meno nella riformulazione approvata dall’Assemblea.

Con riguardo al citato emendamento, infatti, nel corso dell’esame in Assemblea (seduta del 15 maggio 2014), il Presidente della 5^a Commissione ha fatto presente che era stato richiesto un aggiornamento della relazione tecnica, in mancanza del quale il parere sarebbe stato contrario. In considerazione di ciò, nel corso della stessa seduta, il relatore ha proposto una riformulazione dell’emendamento nella quale la richiamata previsione è stata espunta. Dunque, l’Assemblea ha approvato l'emendamento 2.4 in un testo 2, sul quale il Presidente della 5^a Commissione ha espresso parere di nulla osta.

Il co. 2-ter, anch’esso introdotto durante l’esame al Senato, dispone che dall’attuazione dell’articolo 2 non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Nel corso dell’esame al Senato, nella citata seduta del 15 maggio 2014, il Governo ha accolto gli ordini del giorno G2.100 (testo 2), G2.101 e G2.102 che hanno impegnato l’esecutivo, fra l’altro, a valutare l'opportunità di riconsiderare il meccanismo della esternalizzazione dei servizi di pulizia ed ausiliari.

[1] In particolare, il Consiglio di Stato - evidenziato che, sulla base dell’art. 10, co. 3, del DPR 140/2008, la possibilità di nominare presidente un dirigente amministrativo, tecnico o scolastico assume carattere marcatamente subordinato e risulta possibile solo al ricorrere di stringenti presupposti - ha ritenuto che, al momento in cui si è posta in concreto l’esigenza di sostituire il presidente, l’amministrazione, per una sua inescusabile mancanza, risultava priva di alcun valido sostituto appartenente alle categorie di professore di prima fascia di università statali o equiparate, magistrati amministrativi o contabili o avvocati dello Stato, dirigenti di amministrazioni pubbliche che ricoprissero o avessero ricoperto un incarico di direzione di uffici dirigenziali generali, nonostante ciò fosse già noto da alcuni mesi. Ravvisando, pertanto, un atteggiamento non adeguatamente diligente e previdente, ha annullato le operazioni poste in essere dal 2 aprile 2012 in poi, salvaguardando, invece, quelle poste in essere, precedentemente, dalla commissione nella composizione originaria.

[2] La giurisprudenza amministrativa considera tra i principi alla base dello svolgimento dei concorsi pubblici quello dell’anonimato delle prove scritte.

In particolare, il Consiglio di Stato, con decisione n. 1285/2007, ha rilevato che “gli interventi della giurisprudenza amministrativa in materia sono copiosi e si caratterizzano, fra l’altro, per una applicazione rigorosa e sempre più esplicita della regola dell’anonimato nelle procedure concorsuali nelle quali sia presente una prova scritta” in quanto “l’anonimato evita il rischio, anche potenziale, di condizionamenti esterni”.

Per completezza si ricorda, inoltre, che, secondo Cons. St. II sez., n. 219/1990 del 21 marzo 1990, “venuta meno la segretezza degli autori degli elaborati, la commissione non può riformulare ex novo una valutazione, modificando il giudizio e il voto già attribuiti all’elaborato” essendo consentita solo la correzione di un errore materiale “quando dall’esame del giudizio appaia ictu oculi contrastante il giudizio con il voto in concreto attributo”.

[3] Un’ulteriore rettifica della graduatoria è stata operata con D.D.G. prot. n. 17428 del 17 ottobre 2013 e ha riguardato lo scioglimento, a seguito della sentenza n. 911/2013 del TAR Calabria, della riserva riferita ad una candidata già inserita in graduatoria.

[4] Gli atti citati sono tutti reperibili sul sito dell’USR Calabria, nella pagina dedicata al Reclutamento dei dirigenti scolastici.

[5] Sulla richiesta di chiarimenti da parte del Ministero, si veda anche il comunicato stampa del 25 marzo 2014.

[6] Il conferimento di incarichi di presidenza era disciplinato dall’art. 477 del d.lgs. 297/1994.

[7] La disciplina per la conferma degli incarichi di presidenza per l’a.s. 2013/2014 è recata dalla Direttiva ministeriale n. 20 del 24 maggio 2013.

[8] Tra le varie disposizioni intervenute, si ricordano l’art. 1, co. 619, della L. 296/2006, che – nelle more dell’emanazione del regolamento per la ridefinizione delle modalità di reclutamento dei dirigenti scolastici - ha dettato una disciplina transitoria per le nomine dei candidati del corso-concorso ordinario del 2004, e l’art. 1, co. 605, della medesima L. 296/2006 che ha riguardato, per il triennio scolastico 2007/2008-2009/2010, le nomine relative ai due concorsi riservati, da effettuare una volta espletate le nomine relative al concorso ordinario, di cui al co. 619 (al riguardo è poi intervenuta la Circolare 26 aprile 2007, n. 40, che ha specificato l’ordine di successione da rispettare nel conferimento delle nomine).

In particolare, poi, l’art. 1, co. 4-quinquiesdecies, del D.L. 134/2009 (L. 167/2009) ha escluso che l'annullamento di atti dei concorsi, ordinari e riservati, a posti di dirigente scolastico, indetti prima del riordino delle procedure di reclutamento di cui al DPR 140/2008, incidesse sulle posizioni giuridiche dei candidati assunti in servizio in quanto vincitori o idonei. Tale disposizione è stata, poi, abrogata dal D.L. 170/2009.

[9] In ragione del consistente numero di partecipanti, la commissione esaminatrice della procedura concorsuale siciliana era stata suddivisa in due sottocommissioni, presiedute dal medesimo presidente.

Alcuni candidati i cui elaborati non erano stati valutati positivamente hanno adito il TAR Sicilia, lamentando la violazione del principio in base al quale la Commissione esaminatrice rappresenta un “collegio perfetto”. Il TAR ha disposto la rinnovazione della valutazione delle prove scritte dei ricorrenti, da parte di una diversa sottocommissione. A seguito della rivalutazione, i ricorrenti, non essendo stati ancora una volta ammessi alle prove orali, hanno proposto ricorso per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento dell’intero concorso. Essendo stato il ricorso dichiarato inammissibile dal TAR (per mancata notifica ai soggetti ammessi alle prove orali), i ricorrenti hanno adito il Consiglio di giustizia amministrativa della regione Sicilia. Quest’ultimo, con sentenze nn. 477 e 478 del 25 maggio 2009, ha interamente riformato la sentenza di primo grado, reputando non sussistenti le cause di inammissibilità e ritenendo, invece, fondato il motivo del ricorso principale, riproposto anche come motivo aggiunto, circa l’imperfetta composizione delle sottocommissioni.

La direzione regionale per la Sicilia ha, quindi, proceduto a nominare una ulteriore nuova sottocommissione per rivalutare le prove scritte dei ricorrenti.

Successivamente, con le sentenze 10 novembre 2009, nn. 1064 e 1065, il Consiglio di giustizia amministrativa, pronunciandosi in sede di giudizio di ottemperanza, ha ritenuto che il decreto di nomina di altra commissione non potesse avere natura ottemperativa, costituendo anzi sostanziale elusione del giudicato. Il CGA ha evidenziato che l’addebito di illegittimità era stato ascritto, ab origine, al provvedimento che, costituendo le due sottocommissioni con un unico Presidente, ha consentito che quest’ultimo transitasse dall’una all’altra senza che, nel frattempo, fossero interrotte le operazioni di valutazione.

Il CGA ha, quindi, dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di conformarsi al giudicato ponendo in essere i provvedimenti necessari alla rinnovazione della procedura concorsuale.

[10] La CONSIP ha proceduto all’individuazione dei fornitori per la prestazione di servizi di pulizia ed altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili sede di istituti scolastici attraverso una procedura aperta svolta in ambito comunitario suddivisa in n. 13 Lotti geografici ed indetta con Bando di gara pubblicato sulla G.U.U.E. n. S-134 del 14/07/2012 e sulla G.U.R.I. n. 82 del 16/07/2012, così come modificato da Avviso di rettifica pubblicato sulla G.U.U.E. n. S-180 del 19/09/2012 e sulla G.U.R.I. n. 109 del 19/09/2012. In particolare, il bando di gara prevedeva che, al fine di garantire il livello occupazionale esistente, alla gara si applicava l'obbligo di cui all'articolo 4 del CCNL "per il personale dipendente da Imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi", in merito all'assunzione da parte dell'aggiudicatario del personale trasferito dall'impresa cessante.

Nella risposta del rappresentante del Governo alle interrogazioni 5-01947, 5-01949 e 5-01952 nella seduta della VII Commissione della Camera del 23 gennaio 2014, si fa presente che nel giugno 2011 è stato, poi, siglato un Accordo tra il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il Ministero dell'istruzione, i consorzi nazionali e le organizzazioni sindacali rappresentatrici delle parti datoriali e dei dipendenti, con il quale si è convenuta la proroga dei contratti in essere sino all'aggiudicazione dell'unica gara europea curata dalla CONSIP.

[11] In relazione all’esternalizzazione dei servizi nelle scuole, l’art. 4 del D.P.R. 119/2009 ha disposto che nelle istituzioni scolastiche in cui i compiti del profilo di collaboratore scolastico sono assicurati, in tutto o in parte, da personale esterno all'amministrazione, è indisponibile, a qualsiasi titolo, il 25% dei posti del corrispondente profilo professionale.

[12] Si veda la risposta del 14 novembre 2013 all’interrogazione 5-00347.

[13] All'acquisto dei servizi si doveva provvedere, in deroga al limite di spesa di cui all’art. 58, co. 5, del D.L. 69/2013, entro il limite di euro 34,6 milioni.

[14] Il medesimo Ministero si è impegnato, altresì, a garantire, per il periodo 1.4.2014-30.6.2014, i necessari strumenti di ammortizzazione sociale in deroga, per un importo complessivo di 60 milioni di euro.

[15] Il testo del decreto-legge prevedeva come termine ultimo il 31 agosto 2014.

[16] Le informazioni dettagliate sulla convenzione CONSIP sono reperibili alla pagina https://www.acquistinretepa.it/opencms/opencms/main/pa/strumenti/dettaglio.jsp?tipo_utente=PA&idT=81725&tipoVis=descr&nome=Servizi+di+pulizia+ed+altri+servizi+per+le+Scuole+ed+i+Centri+di+Formazione&frompage=convenzioni.jsp&orderBy=attivazione&sort=desc&__pagina=1&__element=paginazione&categoria=1&tipoStrumento=Convenzione.