Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento bilancio
Altri Autori: Servizio Bilancio dello Stato , Servizio Commissioni , Servizio Biblioteca - Ufficio Legislazione straniera , Ufficio Rapporti con l'Unione Europea
Titolo: Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali - D.L. 35/2013 ' A.C. 676 - Schede di lettura e profili finanziari
Riferimenti:
AC N. 676/XVII     
Serie: Progetti di legge    Numero: 1
Data: 10/04/2013
Descrittori:
BILANCI PUBBLICI   ENTRATE TRIBUTARIE
FINANZA LOCALE   FINANZA PUBBLICA
PAGAMENTO     
Organi della Camera: V-Bilancio, Tesoro e programmazione

 

Camera dei deputati

XVII LEGISLATURA

 

 

 

Documentazione per l’esame di
Progetti di legge

Disposizioni urgenti per il pagamento
dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali,
nonché in materia di versamento
di tributi degli enti locali

D.L. 35/2013 – A.C. 676

Schede di lettura e profili finanziari

 

 

 

 

 

 

n. 1

 

 

 

10 aprile 2013

 


Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Bilancio

( 066760-2233 – * st_bilancio@camera.it

Hanno partecipato alla redazione del dossier i seguenti Servizi e Uffici:

Servizio Bilancio dello Stato

Nota di verifica n. 3

( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it

Servizio Biblioteca – Osservatorio della legislazione straniera

( 066760-2278 – * bib_segreteria@camera.it

Servizio Commissioni – Segreteria V Commissione

( 066760-3545 / 066760-3685 – * com_bilancio@camera.it

Segreteria Generale – Ufficio Rapporti con l’Unione europea

( 066760-2145 – * cdrue@camera.it

§      La nota di sintesi e le schede di lettura sono state redatte dal Servizio Studi.

§      Le parti relative ai profili di carattere finanziario sono state curate dal Servizio Bilancio dello Stato, nonché dalla Segreteria della V Commissione per quanto concerne le coperture.

§      Le parti relative ai documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea state curate dall'Ufficio rapporti con l'Unione europea.

§      Le parti relative alla legislazione comparata sono state curate dal Servizio Biblioteca.

 

 

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: D13035.doc

 


INDICE

Quadro di sintesi

§      1. La Relazione al Parlamento 2013: gli effetti delle misure di accelerazione del pagamento dei debiti della PA. 3

§      2. I profili comunitari 6

§      3. Le misure già adottate per l’accelerazione dei pagamenti della PA. 8

§      4. Il quadro di sintesi dei contenuti del decreto-legge. 10

Schede di lettura

§      Articolo 1 (Pagamenti dei debiti degli enti locali) 21

§      Articolo 2 (Pagamenti dei debiti delle regioni e delle province autonome) 36

§      Articolo 3 (Pagamenti dei debiti degli enti del servizio sanitario nazionale-SSN) 41

§      Articolo 4 (Verifica equilibri strutturali delle regioni) 53

§      Articolo 5 (Pagamento dei debiti delle Amministrazioni dello Stato) 55

§      Articolo 6, commi 1-4 (Ordine di priorità nel pagamento dei debiti) 61

§      Articolo 6, commi 5-7 (Impignorabilità delle somme per pagamenti della P.A.) 64

§      Articolo 6, commi 8-11 (Tempi e modalità dei pagamenti ) 67

§      Articolo 7 (Ricognizione dei debiti contratti dalle pubbliche amministrazioni) 70

§      Articolo 8 (Semplificazione e detassazione della cessione dei crediti nei confronti delle pubbliche amministrazioni) 74

§      Articolo 9 (Compensazioni tra certificazioni e crediti tributari) 77

§      Articolo10, comma 1 (Nuova modalità di riduzione delle risorse provinciali ) 80

§      Articolo 10, commi 2 e 3 (Disposizioni in materia di Tares) 82

§      Articolo 10, comma 4 (Disposizioni in materia di IMU) 87

§      Articolo 11, commi 1-5 (Misure per l’equilibrio finanziario della Regione Siciliana) 90

§      Articolo 11, commi 6 e 7 (Misure per l’equilibrio finanziario del settore del trasporto pubblico locale della Regione Piemonte) 94

§      Articolo 11, comma 8 (Utilizzo delle risorse regionali del Fondo per lo sviluppo e la coesione da parte delle regioni a statuto speciale e delle province autonome) 97

§      Articolo 12 (Copertura finanziaria) 100

Profili finanziari

§      Articolo 1, commi da 1 a 6 – Esclusione dal patto di stabilità interno degli enti locali di quota parte dei pagamenti dei debiti di parte capitale. 112

§      Articolo 1, commi 7 e 8 – Deroga al patto di stabilità delle regioni per il pagamento di residui passivi correnti nei confronti degli enti locali, a fronte di pagamenti in conto capitale di pari importo  114

§      Articolo 1, comma 9 - Incremento del tetto di importo per le anticipazioni di tesoreria  115

§      Articolo 1, comma 10 – Istituzione del Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili 115

§      Articolo 1, commi da 11 a 14 – Fondo per i pagamenti dei debiti – Sezione enti locali 117

§      Articolo 1, commi da 15 a 16 – Modifica dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale  118

§      Articolo 1, comma 17 – Fondo di svalutazione dei crediti degli enti locali 119

§      Articolo 2, comma da 1 a 6 – Modalità di utilizzo del Fondo per il pagamento dei debiti della PA – Sezione regionale. 119

§      Articolo 2, commi 7-9 – Deroga al patto di stabilità finalizzato all’utilizzo di fondi comunitari 122

§      Articolo 3 - Pagamenti dei debiti degli enti del SSN.. 123

§      Articolo 4 – Verifica equilibri strutturali delle regioni 129

§      Articolo 5, commi 1-6 - Pagamento dei debiti delle Amministrazioni dello Stato  130

§      Articolo 5, comma 7 – Rimborsi d’imposta. 132

§      Articolo 6, comma 1-4 – Disposizioni per il pagamento delle Pubbliche amministrazioni 133

§      Articolo 6, comma 5-7 – Impignorabilità delle somme destinate ai pagamenti 134

§      Articolo 6, comma 8 – Trasmissione degli atti di pagamento agli uffici di controllo  136

§      Articolo 6, commi 9 e 10 – Responsabilità amministrative. 137

§      Articolo 6, comma 11 – Trasmissione alla Corte dei conti 138

§      Articolo 7, commi 1-7 – Ricognizione dei debiti contratti dalle pubbliche amministrazioni 138

§      Articolo 7, commi 8 e 9 – Pagamento di debiti ceduti ad istituti finanziari mediante assegnazione di titoli di Stato. 139

§      Articolo 8 – Semplificazione e detassazione della cessione dei crediti nei confronti delle pubbliche amministrazioni 140

§      Articolo 9, comma 1 – Utilizzo in compensazione dei crediti vantati nei confronti della Pubblica Amministrazione. 143

§      Articolo 9, comma 2 – Utilizzo in compensazione dei crediti vantati nei confronti della Pubblica Amministrazione. 144

§      Articolo 10 comma 1 – Obiettivi di risparmio per le province. 146

§      Articolo 10 commi 2-4 –Disposizioni in materia di versamento di tributi locali 148

§      Articolo 11 – Equilibrio finanziario Sicilia e Piemonte. 152

§      Articolo 12, commi 1, 2, 3, alinea, e 6 – Spesa per interessi 158

§      Articolo 12 comma 3, lett. a) e c), e commi 5, 7, 10. 163

§      Articolo 12, comma 3, lettera b) e comma 4 – Utilizzo delle maggiori entrate IVA a fini di copertura finanziaria. 165

Approfondimenti

Le misure già adottate per il contrasto ai ritardi di pagamento delle P.A. 169

La disciplina sui pagamenti alle imprese in Francia e Spagna. 181

§      Francia. 181

§      Spagna. 183

Allegati

Le Risoluzioni delle Camere sulla Relazione al Parlamento 2013. 191

 


Quadro di sintesi


Il decreto-legge per il pagamento dei debiti
della Pubblica Amministrazione

1. La Relazione al Parlamento 2013: gli effetti delle misure di accelerazione del pagamento dei debiti della PA

Il decreto-legge in titolo reca disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché norme in materia di versamento dei tributi degli enti locali.

Esso concorre, come afferma la relazione illustrativa, al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica fissati con i documenti di programmazione finanziari e aggiornati con la Relazione al Parlamento 2013 predisposta dal Governo ai sensi dell'articolo 10-bis, comma 6, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 , e sulla quale il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati si sono espressi con apposite Risoluzioni approvate in data 2 aprile 2013. In tal senso il decreto opera in continuità sostanziale con la legge di stabilità per l’anno 2013 e per tali ragioni il Governo ha chiesto che esso sia considerato collegato alla manovra di finanza pubblica.

La predetta Relazione al Parlamento 2013, nel riscontrare un andamento della congiuntura economica peggiore rispetto a quello stimato nella Nota di aggiornamento al DEF 2012, ha aggiornato il quadro macroeconomico e di finanza pubblica, evidenziando la necessità di affiancare al consolidamento dei conti pubblici specifiche azioni di sostegno, capaci di fronteggiare l'accentuata debolezza della domanda interna, facendola ripartire già a decorrere dalla seconda metà dell'anno in corso. A tal fine ha individuato nello sblocco dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni pubbliche verso i propri fornitori l'intervento - da realizzare con un provvedimento d'urgenza - attraverso il quale immettere in tempi brevi liquidità nel sistema economico ed in tal modo agevolare una ripresa della crescita del prodotto.

L’ammontare dei debiti delle pubbliche amministrazioni

Secondo il Governo, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei confronti della Pubblica Amministrazione costituisce, nell'attuale fase di crisi economico-finanziaria, un rilevante elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese, per le quali la disponibilità di liquidità rappresenta una delle condizioni necessarie per aumentare i piani d'investimento o per migliorare le condizioni della gestione ordinaria (ivi inclusi i pagamenti degli arretrati ai propri dipendenti), oltre che per limitare il fenomeno, in crescita negli ultimi mesi, di chiusura di attività produttive. 

Al momento non esistono dati certi sull'ammontare dei debiti delle pubbliche amministrazioni verso le imprese. Secondo quanto riferito nel corso della audizione della Banca d'Italia svoltasi presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato il 28 marzo 2013, ciò sarebbe imputabile al fatto che nel nostro Paese gli attuali sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni non permettono una rilevazione sistematica ed esaustiva dei debiti commerciali. Indicazioni di massima sull'entità e la distribuzione dei debiti sono fornite da un'indagine campionaria condotta dalla Banca d'Italia su imprese operanti nei settori industriali, dei servizi privati non finanziari e delle costruzioni, dalla quale si evince che il totale dei debiti commerciali (inclusi quelli riguardanti la spesa in conto capitale) delle P.A. verso le imprese ammonterebbe, a fine 2011, a circa 90 miliardi di euro (5,8 per cento del PIL). Oltre il 10 per cento del totale è stato ceduto pro-soluto a intermediari finanziari e risulta pertanto già incluso nel debito pubblico calcolato secondo la normativa comunitaria. Quanto alla distribuzione, circa la metà dei debiti sarebbe attribuibile a Regioni e ASL, mentre tra i creditori la quota maggiore sarebbe vantata da imprese di grandi dimensioni e da quelle che forniscono servizi privati, anche se in rapporto al fatturato a soffrire maggiormente per i ritardi dei pagamenti risultano essere le imprese di costruzioni.

 

Le misure in tema di pagamento dei debiti della PA prospettate nella Relazione al Parlamento, d’importo pari a circa 20 miliardi nella seconda parte del 2013 e ulteriori 20 miliardi nel corso del 2014, determinerebbero secondo le stime del Governo - riferite nel corso dell'audizione del Ministro dell'economia e delle finanze svoltasi il 28 marzo 2013 presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato - una maggiore crescita di 1,2 punti nel triennio: 0,2 punti nel 2013, 0,7 punti nel 2014 (comprensivo dell'effetto di trascinamento del miglior andamento del 2013) e 0,3 punti nel 2015.

Come precisato dal Ministro dell'economia, tale effetto è stato scontato nelle stime del PIL contenute nel quadro macroeconomico esposto nella predetta Relazione (pari, rispettivamente, a -1,3 per cento nel 2013 e a + 1,3 per cento nel 2014).

Si ricorda che la Banca d’Italia, nella predetta audizione, ha sottolineato come le previsioni del Governo circa l’andamento del PIL siano sostanzialmente allineate a quelle dei principali previsori per quanto riguarda il 2013, mentre risulterebbero più ottimiste di oltre mezzo punto per quanto riguarda il 2014. Secondo l’Istituto, la stima di circa 0,5 punti degli effetti degli interventi implicita nello scenario della Relazione “non è implausibile”, ma in ogni caso soggetta a “considerevole incertezza”. L’Istituto precisa che, in condizioni normali, interventi diretti ad aumentare la liquidità delle imprese avrebbero effetti molto limitati; data l’attuale fase ciclica, tuttavia, essi potrebbero rivelarsi più efficaci: la stretta di liquidità per le imprese avrebbe infatti contribuito nel 2012 ad una caduta del prodotto per 0,6 punti.

 

Per quanto concerne la finanza pubblica, i pagamenti dei debiti commerciali si rifletteranno sul fabbisogno e sul debito delle Amministrazioni pubbliche in ciascuno degli anni 2013 e 2014, mentre avranno effetto sull'indebitamento netto per la sola parte riguardante i pagamenti di spese di conto capitale.

In particolare, in termini d'indebitamento netto, le misure prefigurate determinerebbero un peggioramento del saldo nel solo anno 2013 per circa 7,8 miliardi, pari allo 0,5 per cento del PIL: l'indebitamento nominale si posizionerebbe pertanto dal 2,4 per cento del quadro tendenziale a legislazione vigente al 2,9 per cento, inferiore alla soglia di riferimento fissata dalla normativa comunitaria. Non vi sarebbero, invece, effetti per il 2014, per il quale si prevede un deficit dell'1,8 per cento.

Si rileva che, ai fini della chiusura della procedura di deficit eccessivo aperta verso l’Italia, la Commissione non prende in considerazione soltanto il risultato relativo al 2012, ma richiede anche che il deficit di bilancio rimanga stabilmente al di sotto del 3 per cento.

La Commissione valuta, inoltre, gli impegni assunti dal Paese alla luce delle nuove regole europee, che comportano un percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine (pareggio del bilancio in termini strutturali, al netto cioè del ciclo e delle misure una tantum) ed il rispetto delle regole della spesa e del debito.

 

Per quanto concerne gli effetti sulla dinamica del debito - su cui la Relazione al Parlamento non fornisce stime – e in particolare il rispetto della regola del debito (riduzione del rapporto debito/PIL al ritmo di 1/20 l'anno), che dovrà essere verificato a partire dal 2016 sulla base degli andamenti registrati nel triennio precedente, il Governo ha sottolineato che l'aumento dello stock di debito (pari all'intero ammontare degli interventi) potrebbe rientrare tra i "fattori rilevanti", presi in considerazione dalla Commissione ai fini di non attivare una nuova procedura di infrazione.

 

Infine, come rilevato anche dalla Banca d'Italia nel corso della predetta audizione, i pagamenti dei debiti commerciali non dovrebbero compromettere il raggiungimento dell'obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali, in quanto tali pagamenti dovrebbero essere classificati come temporanei.

A tale proposito, rilevato che le previsioni aggiornate e gli obiettivi di saldo saranno oggetto del Documento di economia e finanza 2013, il Governo ha comunque ribadito il proprio impegno nel percorso di risanamento. Gli interventi previsti per l’accelerazione dei pagamenti, disposti in “accordo” con le autorità europee, non pregiudicherebbero, infatti, il raggiungimento del pareggio in termini strutturali: data la straordinarietà delle misure, destinate non a finanziare nuova spesa, bensì a sanare situazione debitorie pregresse, esse potrebbero configurarsi come una tantum, ed essere pertanto escluse ai fini del saldo strutturale. Va in ogni caso tenuto presente che il Codice di condotta per l'attuazione del Patto di Stabilità e Crescita europeo non elenca in modo esaustivo le misure configurabili come una tantum: la loro identificazione puntuale è pertanto riconducibile alle valutazioni che di volta in volta assume la Commissione, sulla base anche di quanto specificato dallo Stato membro.

 

In ogni caso su tali aspetti - classificazione degli interventi straordinari come una tantum e quindi non considerati ai fini del saldo strutturale e aumento del debito riconducibile a fattori rientranti tra quelli rilevanti in base al Patto di stabilità e crescita - "il Governo resta impegnato a presentare le proprie argomentazioni a livello europeo".

2. I profili comunitari

Quanto ai profili comunitari, si segnala, più nel dettaglio, che il 9 aprile 2013 il Vicepresidente della Commissione europea e commissario per gli affari economici e monetari, Olli Rehn, ha diramato un comunicato stampa nel quale ribadisce il sostegno della Commissione europea al piano del Governo italiano per accelerare la liquidazione dello stock di debito commerciale accumulato dalla pubblica amministrazione nei confronti delle imprese di cui al decreto legge in esame. In particolare, Rehn:

§      rileva che il notevole miglioramento della situazione di bilancio dell’Italia consente una liquidazione graduale del debito senza mettere in pericolo la correzione sostenibile del disavanzo;

§      pur riservandosi di chiedere ulteriori chiarimenti tecnici, accoglie con favore l'impegno del governo italiano a mantenere il deficit nel 2013 sotto la soglia del 3%, in particolare attraverso il meccanismo di salvaguardia contenuto nel decreto-legge (in base al quale l’attuazione del provvedimento è sottoposta ad un monitoraggio mirato che, in caso di superamento del limite, consente al Ministro dell’economia e delle finanze di adottare per tempo le necessarie misure per la rimodulazione delle spese);

§      confida che in futuro l'Italia possa prevenire l'accumulo di nuovi debiti commerciali a tutti i livelli di governo, come richiesto dalla direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

Si ricorda che una nota congiunta del Vicepresidente Rehn e del Commissario per l’industria, Tajani, del 18 marzo scorso sottolineava l’opportunità di elaborare un “piano di liquidazione del debito avente come obiettivo quello di portare il suo ammontare a livelli fisiologici in tempi relativamente brevi”. La nota raccomandava che il piano includesse “adeguate misure contro il rischio di comportamenti opportunistici (azzardo morale) da parte delle pubbliche amministrazioni titolari del debito pregresso”.

Al tempo stesso la nota sottolineava che la liquidazione di debiti commerciali potrebbe rientrare tra i fattori significativi che, in base al Patto di Stabilità e Crescita, devono essere tenuti in considerazione in sede di valutazione della conformità dei saldi di bilancio degli Stati membri con i criteri di deficit e di debito del Patto stesso.

Il portavoce della Commissione europea, Simon O’Connor, a margine di una conferenza stampa svoltasi il 25 marzo, ha successivamente precisato che il pagamento dei debiti arretrati alle imprese da parte della pubblica amministrazione potrebbe rientrare tra questi fattori significativi, ma che tale possibilità è concessa solo ai Paesi con un disavanzo sotto il 3% del PIL e che non sono sottoposti a una procedura di deficit eccessivo. In altri termini, secondo O’ Connor l’Italia potrebbe beneficiare della flessibilità menzionata solo qualora rispetti le condizioni per la chiusura della procedura per disavanzo eccessivo in corso.


Al riguardo, si segnala che l’art. 2, paragrafi 3 e 4, del regolamento (CE) 1467/97 come modificato dal regolamento (UE) n. 1177/2011 (relativo all’attuazione del braccio correttivo del Patto di stabilità e crescita) dispone che la Commissione e il Consiglio, nel valutare e decidere sull’esistenza di un disavanzo eccessivo, tengono conto di tutti i fattori significativi, con particolare riguardo alla loro incidenza, in qualità di fattori aggravanti o attenuanti, sulla valutazione dell’osservanza dei criteri del disavanzo e/o del debito, tra i quali: l'evoluzione della posizione economica a medio termine, in particolare la crescita potenziale;

§      l'avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine e il livello del saldo primario, l’applicazione di politiche per la prevenzione e correzione degli squilibri macro economici eccessivi e per l’attuazione strategia di crescita comune dell’Unione, la qualità complessiva delle finanze pubbliche;

§      gli sviluppi nella posizione del debito pubblico a medio termine, la sua dinamica e sostenibilità;

§      tutti gli altri fattori che, secondo lo Stato membro interessato, sono significativi per valutare complessivamente l’osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito e che tale Stato membro ha sottoposto al Consiglio e alla Commissione.

 

Il par. 4 dell’art. 2 in commento precisa che nel valutare l’osservanza del criterio del disavanzo, tali fattori, se il rapporto debito pubblico/PIL supera il valore di riferimento, vengono presi in considerazione nel percorso che porta alla decisione sull’esistenza di un disavanzo eccessivo, solo in caso sia pienamente soddisfatta la duplice condizione per cui prima di tenere conto dei fattori significativi, il disavanzo pubblico resta vicino al valore di riferimento e il superamento di tale valore è temporaneo.

In base al par. 5 del medesimo art. 2, ove il Consiglio decide che esiste un disavanzo eccessivo in uno Stato membro, il Consiglio e la Commissione, nelle successive fasi della procedura per disavanzi eccessivi, tengono conto dei fattori significativi per fissare una scadenza per la correzione del disavanzo eccessivo ed eventualmente per prorogarla.

Si ricorda che l’Italia è attualmente sottoposta ad una procedura per disavanzi eccessivi aperta con decisione del Consiglio del 2 dicembre del 2009, che ha raccomandato all’Italia di ridurre il deficit sotto la soglia del 3% del PIL entro il 2012.

Allo stato attuale, sono sottoposti a procedura per disavanzo eccessivo 20 Paesi su 27 (tutti tranne Germania, Finlandia, Estonia, Lussemburgo, Bulgaria, Svezia e Malta).

Si ricorda, infine, che l’ultimo Consiglio europeo (14-15 marzo 2013), ha ribadito, nelle conclusioni, la necessità di un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita” cui si aggiunge l’affermazione per cui gli Stati membri vengono invitati a intervenire contestualmente sul versante delle spese e delle entrate adottando misure mirate a breve termine per promuovere la crescita e sostenere la creazione di posti di lavoro, in particolare dei giovani, dando la priorità agli investimenti favorevoli alla crescita.

Inoltre, il Consiglio europeo ha sottolineato che, nel pieno rispetto del Patto di stabilità e crescita, “le possibilità offerte dal quadro di bilancio esistente dell’UE per equilibrare la necessità di investimenti pubblici produttivi con la disciplina di bilancio potranno essere sfruttate”.

La richiesta di ampliare i margini di manovra nelle politiche di bilancio, senza tuttavia pregiudicare il percorso di risanamento delle finanze pubbliche, nonché di disporre di strumenti più efficaci per affrontare i costi sociali della crisi, era peraltro contenuta in una lettera inviata, prima del Consiglio europeo di dicembre, dal Presidente del Consiglio, Monti, al Presidente del Consiglio europeo, Van Rompuy.

3. Le misure già adottate per l’accelerazione dei pagamenti della PA

La problematica del ritardo dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni nelle transazioni commerciali è stata oggetto di diversi interventi legislativi finalizzati a dare concreta attuazione alla Direttiva 2000/35/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 e alla successiva Direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, recepita in anticipo nell'ordinamento italiano con il recente decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192, che ha previsto, tra l'altro, per i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013, un termine massimo per i pagamenti della PA di sessanta giorni, nonché l’incremento degli interessi moratori che decorrono automaticamente alla scadenza del termine.

Sono stati altresì adottati diversi interventi per prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie attraverso, ad esempio, l'obbligo per le PP.AA. di adottare misure organizzative atte a garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute e la previsione della responsabilità disciplinare e amministrativa dei funzionari pubblici chiamati ad adottare provvedimenti che comportano impegni di spesa, laddove questi non accertino preventivamente la conformità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio.

Con specifico riferimento alle amministrazioni statali, l'obbligo del preventivo accertamento della compatibilità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio ha avuto una sua più concreta attuazione con la previsione della predisposizione del c.d. crono-programma dei pagamenti.

Sono state, inoltre, introdotte misure per l'estinzione dei debiti pregressi dei Ministeri esistenti alla data del 24 gennaio 2012, connessi a transazioni commerciali per acquisto di servizi e forniture, corrispondenti a residui passivi del bilancio dello Stato, disponendo, da un lato, un incremento dei fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti per complessivi 2,7 miliardi di euro per il 2012 e, dall'altro, introducendo una modalità alternativa di estinzione dei debiti commerciali maturati alla data del 31 dicembre 2011 - in luogo del pagamento attraverso le risorse iscritte sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti - consistente nell'estinzione degli stessi mediante assegnazione di titoli di Stato, su richiesta dei soggetti creditori, nel limite massimo di 2 miliardi di euro.

Per l'estinzione dei crediti maturati nei confronti dei Ministeri al 31 dicembre 2011 per spese relative a consumi intermedi, è stato altresì disposto l'incremento di 1 miliardo per il 2012 del Fondo per l'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali (istituito ai sensi dell'articolo 1, comma 50, legge n. 266/2005).

In relazione ai crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni regionali e locali per somministrazioni, forniture e appalti, il legislatore ha introdotto una disciplina, più volte modificata, per la certificazione, da parte degli enti territoriali dei crediti in questione nei confronti dei soggetti interessati anche ai fini della cessione pro-soluto dei medesimi crediti nei confronti di banche o intermediari finanziari. Il meccanismo della certificazione dei crediti è stato in seguito esteso anche agli enti del Servizio sanitario nazionale, alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali, con esclusione degli enti locali commissariati e degli enti del servizio sanitario nazionale delle regioni sottoposte a piano di rientro. La disciplina è stata inoltre integrata stabilendo che la certificazione dei crediti - attivazione anche attraverso una piattaforma elettronica all'uopo costituita - possa essere finalizzata a consentire al creditore la cessione del credito a favore di intermediari finanziari, oltre che pro soluto - che esonera il cedente dal rispondere dell'eventuale solvibilità del debitore - anche pro solvendo, che implica invece per il cedente l'obbligo di rispondere dell'eventuale inadempienza del debitore.

Quanto alle risorse appostate per lo smaltimento dei debiti pregressi della P.A., si ricorda altresì che la massa finanziaria messa a disposizione delle imprese – al netto delle citate somme di 2,7 miliardi iscritti sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti dei Ministeri per il 2012 e di 1 miliardo per il pagamento dei debiti per consumi intermedi – ammonterebbe a 14 miliardi, di cui:

§      2 miliardi messi a disposizione delle banche da Cassa Depositi e Prestiti Spa per le operazioni sui crediti certificati vantati dalle PMI nei confronti della P.A. per somministrazioni, forniture e appalti (c.d. Plafond Crediti vs. PA );

§      10 miliardi, quale specifico plafond per lo smobilizzo dei crediti P.A. (cd. Plafond “Crediti P.A.”) messo a disposizione da ABI in base all’Accordo sottoscritto il 22 maggio 2012 tra l’ABI e le Associazioni delle imprese;

§      2 miliardi per il pagamento dei crediti con assegnazione di titoli di Stato, ai sensi dell’articolo 35 del D.L. n. 1/2012.

I profili di criticità degli interventi adottati

Nel complesso, nonostante i richiamati interventi normativi e lo stanziamento nel bilancio dello Stato di apposite risorse finanziarie, l'efficacia dei provvedimenti per l'accelerazione dei pagamenti della PA è apparsa sinora limitata.

In tal senso si è espressa, ad esempio, la Banca d'Italia, la quale ha evidenziato, nel corso della predetta audizione svoltasi presso le Commissioni speciali riunite di Camera e Senato in merito all'esame della Relazione al Parlamento 2013, come a fronte dello stanziamento di 2 miliardi per il pagamento dei crediti in titoli di Stato, le effettive emissioni siano state pari a circa 15 milioni di euro, rilevando altresì l'esigua entità dei crediti certificati. 

In particolare, la scarsa efficacia dei provvedimenti finora emanati è riconducibile, ad avviso dell'Istituto, alla complessità delle procedure operative e, con riferimento alla certificazione, alla rilevanza quantitativa dei casi di esenzione (Regioni con piani di rientro dai deficit sanitari ed Enti locali commissariati) e alla mancanza di sanzioni per le amministrazioni inadempienti. Inoltre, l'adesione alla piattaforma elettronica per la certificazione è stata configurata come sostanzialmente volontaria: da ciò è disceso che alla fine dello scorso gennaio aveva aderito alla stessa poco più del 5 per cento delle amministrazioni interessate; i creditori degli enti che non hanno aderito alla piattaforma non hanno, peraltro, potuto ottenere la certificazione del credito con la procedura ordinaria (cartacea) poiché dall'avvio della piattaforma (ottobre 2012) non è stato più possibile utilizzarla.

Secondo le indicazioni diffuse dal Ministro dell'economia e finanze, nel corso della predetta audizione, il totale di certificazioni effettuate con la procedura cartacea vigente fino a ottobre 2012, è stato di circa 300 milioni di euro. Per quanto riguarda la seconda fase, quella elettronica, alla data del 26 marzo 2013 risultano rilasciate 479 certificazioni per un valore di 31 milioni di euro. Le pubbliche amministrazioni che si sono accreditate sulla piattaforma elettronica sono circa 1.700, su un totale di oltre 20.000.

Per approfondimenti sulla tematica dei pagamenti della PA, anche in una prospettiva di diritto comparato, si rinvia alle scheda riportate in allegato al presente dossier.

4. Il quadro di sintesi dei contenuti del decreto-legge

Il decreto-legge definisce un insieme di regole e procedure volte ad accelerare il recupero dei crediti nei confronti delle amministrazioni vantati da imprese, cooperative e professionisti, per un importo complessivo di 40 miliardi di euro, da erogare nell'arco dei prossimi dodici mesi accordando priorità ai crediti che le imprese non hanno ceduto pro-soluto al sistema creditizio.

 

Più nel dettaglio, le misure introdotte dal decreto prevedono:

§      l'esclusione per il 2013 dal Patto di stabilità interno dei pagamenti di debiti di parte capitale per un importo di:

-        5 miliardi di euro per quanto riguarda gli Enti locali;

-        1,4 miliardi per quanto riguarda le Regioni;

-        800 milioni per investimenti cofinanziati dai fondi strutturali europei;

§      l'istituzione nel bilancio dello Stato di un unico Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, con una dotazione di 10 miliardi di euro per il 2013 e di 16 miliardi per il 2014. Il Fondo è distinto in tre Sezioni dedicate, tra le quali possono essere effettuate variazioni compensative, per il pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili di:

-        Enti locali, per importi pari a 2 miliardi per ciascuno degli anni 2013 e 2014,

-        Regioni e Province autonome, per importi pari a 3 miliardi nel 2013 e 5 miliardi nel 2014 per i debiti diversi da quelli finanziari e sanitari;

-        Enti del Servizio Sanitario Nazionale, per importi pari a 5 miliardi nel 2013 e 9 miliardi nel 2014;

§      l'ampliamento del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria da parte degli enti locali sino alla data del 30 settembre 2013;

§      l'incremento delle erogazioni relative a rimborsi d’imposta per 2,5 miliardi nel 2013 e 4 miliardi nel 2014;

§      il rifinanziamento di 500 milioni di un apposito fondo per il pagamento dei debiti delle amministrazioni centrali.

 

Il decreto definisce, quindi, criteri e procedure da seguire per ottenere i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, tenendo conto delle diverse tipologie di credito delle imprese e della natura degli enti debitori.

 

In particolare, viene fissato al prossimo 30 aprile il termine entro il quale Comuni e Province sono tenuti a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) gli spazi finanziari di cui necessitano per sostenere i pagamenti di debiti di parte capitale certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti di parte capitale per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine.

Tali pagamenti – che sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno per un importo complessivo di 5 miliardi di euro - saranno autorizzati con decreto del MEF entro il 15 maggio 2013 e finanziati con le disponibilità liquide degli enti.

 

Nelle more dell'adozione del predetto decreto del MEF, i Comuni e le Province possono comunque iniziare da subito a pagare i propri debiti nel limite massimo del 13 per cento delle disponibilità liquide detenute presso la tesoreria statale al 31 marzo 2013 e, comunque, entro il 50 per cento degli spazi finanziari che intendono comunicare entro il 30 aprile 2013.

Si dispone, inoltre, la sospensione per l'anno 2013 dell'applicazione del c.d. "Patto nazionale orizzontale", ossia del meccanismo di flessibilità nell'applicazione del patto di stabilità interno, introdotto in favore dei comuni a partire dall'anno 2012, che consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivi finanziari tra i comuni a livello nazionale - fermo restando l'obiettivo complessivamente determinato per il comparto comunale dalle regole del patto - al fine di favore consentire lo smaltimento di residui passivi di parte capitale degli enti che sono sottoposti al patto di stabilità interno.

Al fine di fornire liquidità agli enti locali e garantire un'accelerazione dei pagamenti ai fornitori, si prevede inoltre che per l'anno 2013 non rilevino, ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi del Patto di stabilità interno delle Regioni e delle Province autonome, i trasferimenti effettuati in favore degli enti locali soggetti al patto a valere sui residui passivi di parte corrente, purché a fronte di corrispondenti residui attivi degli enti locali. I conseguenti maggiori spazi finanziari nell'ambito del patto di stabilità interno delle Regioni e Province autonome dovranno essere utilizzati esclusivamente per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili di parte capitale. Tali spazi finanziari sono destinati prioritariamente a liquidare residui di parte capitale in favore degli enti locali.

 

I Comuni, le Province, le Regioni e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale, se non hanno disponibilità liquide, possono ottenere finanziamenti a valere sulle disponibilità, pari nel complesso a 26 miliardi di euro nel 2013 e 2014, del predetto "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili". A tal fine, entro il prossimo 30 aprile, gli enti sono tenuti a richiedere al MEF le risorse necessarie per i pagamenti e dovranno ricevere, entro il successivo 15 maggio, le relative ripartizioni.

Le amministrazioni che si avvarranno del finanziamento del MEF sono tenute a presentare un piano di ammortamento per la restituzione dell'anticipazione ricevuta entro un periodo di durata fino a un massimo di 30 anni e a un tasso di interesse determinato sulla base del rendimento di mercato dei Buoni poliennali del Tesoro (BTP) a 5 anni.

 

Al fine di assicurare il completamento del processo di liquidazione dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2012 e non ancora estinti, il decreto introduce disposizioni dirette ad assicurare l'integrale ricognizione e la certificazione delle somme dovute dalle amministrazioni per somministrazioni, forniture e appalti. In particolare le Amministrazioni sono tenute a produrre un elenco completo dei debiti da onorare e comunicare alle imprese creditrici, entro il 30 giugno 2013, il piano dei pagamenti, nonché a registrarsi sulla piattaforma elettronica per il rilascio della certificazione dei debiti costituita presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

Il mancato adempimento di tali prescrizioni da parte delle Amministrazioni debitrici rileva ai fini della valutazione della performance individuale dei dirigenti e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare, nonché, nel caso di mancata registrazione sulla piattaforma elettronica, l’applicazione di una sanzione pecuniaria a carico dei dirigenti responsabili. Sulla base delle nuove procedure non sarà pertanto necessaria la richiesta di certificazione da parte delle imprese creditrici, ma sarà responsabilità diretta delle Amministrazioni identificare i soggetti creditori e gli importi da pagare.

Entro il prossimo 15 settembre, l'ABI dovrà predisporre l'elenco completo dei debiti nei confronti delle pubbliche amministrazioni che sono stati oggetto di cessione a banche e intermediari finanziari, distinguendo tra cessioni pro-soluto e pro-solvendo; sulla base di tale elenco, con la legge di stabilità per il 2014, previa intesa con le Autorità europee e su deliberazione delle Camere, si potrà programmare il pagamento, nel corso del 2014, di tali crediti ceduti mediante l'assegnazione di titoli di Stato.

 

Per quanto concerne i criteri per la liquidazione dei debiti, le Amministrazioni sono tenute a dare una priorità nell'effettuazione dei pagamenti ai crediti non oggetto di cessione pro-soluto; tra più crediti non oggetto di cessione pro soluto il pagamento deve essere imputato al credito più antico, come risultante dalla fattura o dalla richiesta equivalente di pagamento.

Al fine di garantire l'effettiva disponibilità delle risorse per le imprese creditrici e alla luce dell'esigenza di dare un impulso all'economia, le somme destinate ai pagamenti dei debiti non possono essere oggetto di atti di sequestro o di pignoramento.

 

Al fine agevolare di favorire il processo d'immissione di liquidità nel sistema economico e accelerare i pagamenti della PA il decreto prevede altresì misure di semplificazione e detassazione delle cessioni dei crediti, nonché l'ampliamento delle possibilità di compensazione dei crediti commerciali certificati con debiti fiscali, anche attraverso l'elevazione da 516.000 a 700.000 euro della soglia vigente di compensazione tra crediti e debiti fiscali.

Si prevede, inoltre, una deroga al Patto di stabilità interno per le spese per cofinanziamenti nazionali dei fondi strutturali comunitari nei limiti di ulteriori 800 milioni di euro per l'anno 2013.

Il provvedimento reca, infine, alcune norme in materia di tributi locali (TARES e IMU) e di riequilibrio dei bilanci regionali, con particolare riferimento alle Regioni Piemonte e Sicilia.

 

Per il reperimento delle risorse necessarie ad assicurare la liquidità per lo sblocco dei pagamenti, il decreto autorizza l'emissione di titoli di Stato per un importo fino a 20 miliardi di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014.

 

Ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica il provvedimento reca, peraltro, una serie di misure precauzionali, volte a contenere la spesa entro il limite prefissato e a non superare, in conformità a quanto indicato nelle predette risoluzioni parlamentari, il livello massimo dell'indebitamento netto della P.A.

In proposito si prevede che il Ministero dell'economia e delle finanze esegua un monitoraggio dell'attuazione delle misure introdotte dal decreto che, in caso di superamento dell'obiettivo programmatico d'indebitamento netto, consenta al Ministro dell'economia di adottare per tempo, previa apposita relazione da inviare al Parlamento o da allegare comunque alla Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza, le necessarie misure per la rimodulazione delle spese autorizzate dal decreto legge, ovvero, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, può disporre la limitazione all'assunzione di impegni di spesa o all'emissione di titoli di pagamento a carico del bilancio dello Stato, con esclusione delle spese obbligatorie.

 

Nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti con il Documento di economia e finanza ed eventualmente modificati dalla Nota di aggiornamento, previa intesa con le Autorità europee e su deliberazione delle Camere, il decreto prevede, da ultimo, che la legge di stabilità per il 2014 possa autorizzare il pagamento, mediante assegnazione di titoli di Stato, dei debiti delle amministrazioni pubbliche in precedenza ceduti in favore di banche e intermediari finanziari.

 

La seguente tabella reca un prospetto riepilogativo delle scadenze e dei principali adempimenti previsti dal decreto-legge.

 

 

Scadenze e adempimenti per il pagamento dei debiti della PA

 

 

Entro il 14 aprile 2013

Il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) stipula con la Cassa depositi e prestiti S.p.A. (CdP) un apposito addendum alla Convenzione del 23 dicembre 2009 volto a dare immediata operatività alla Sezione relativa agli enti locali del Fondo per il pagamenti dei debiti istituito dal decreto legge. Trasferendo al contempo le disponibilità della predetta sezione su apposito conto corrente acceso presso la Tesoreria centrale dello Stato, su cui Cassa depositi e prestiti è autorizzata ad effettuare operazioni di prelevamento e versamento.

Entro il 29 aprile 2013

Ai fini della certificazione delle somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti, Le amministrazioni pubbliche sono obbligate a registrarsi sulla piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni predisposta dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato. La mancata registrazione sulla piattaforma elettronica entro il termine é rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare; i dirigenti responsabili sono altresì assoggettati ad una sanzione pecuniaria pari a 100 euro per ogni giorno di ritardo nella registrazione.

Entro il 30 aprile 2013

a)      I comuni e le province comunicano mediante il sistema web della Ragioneria generale dello Stato, gli spazi finanziari di cui necessitano per sostenere i pagamenti – che vengono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno per un importo complessivo di 5.000 milioni di euro - di debiti di parte capitale certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti di parte capitale per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il termine del 30 aprile 2013, ivi inclusi i pagamenti delle province in favore dei comuni, sostenuti nel corso del 2013 dagli enti locali. Ai fini del riparto si considerano solo le comunicazioni pervenute entro il termine;

b)      Gli enti locali che non possono far fronte ai pagamenti dei debiti a causa di carenza di liquidità chiedono alla Cassa depositi e prestiti S.p.A., secondo modalità stabilite nel predetto addendum, l'anticipazione di liquidità da destinare ai pagamenti.

c)    Le regioni e le province autonome che non possono far fronte ai pagamenti dei debiti diversi da quelli finanziari e sanitari, ivi inclusi i pagamenti in favore degli enti locali, a causa di carenza di liquidità, con certificazione congiunta del Presidente e del responsabile finanziario chiedono al MEF l'anticipazione di somme da destinare ai predetti pagamenti a valere sulle risorse della apposita "Sezione per assicurare la liquidità alle regioni e alle province autonome per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili diversi da quelli finanziari e sanitari" del Fondo unico.

d)      Ciascun Ministero trasmette al MEF l'elenco, in ordine cronologico con l'indicazione dei relativi importi, dei debiti relativi a somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali maturati alla data del 31 dicembre 2012 . Assieme agli elenchi, le Amministrazioni formulano le richieste per l'accesso al riparto della dotazione di un fondo, appositamente rifinanziato, per il pagamento dei debiti.

Entro il 10 maggio 2013

La Conferenza Stato-città ed autonomie locali ha facoltà di individuare le modalità di riparto:

a)      degli importi dei pagamenti da escludere dal patto di stabilità per ciascun ente locale;

b)      dell'anticipazione di liquidità da parte della CdP per il pagamento dei debiti degli enti locali.

In caso di mancata pronuncia da parte della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, il riparto dei pagamenti e delle anticipazioni è operato su base proporzionale.

La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano può individuare modalità di riparto, diverse dal criterio proporzionale, per l'anticipazione di somme da concedere a regioni e province autonome per il pagamento di debiti diversi da quelli finanziari e sanitari.

Entro il 15 maggio 2013

a)      Con decreto del MEF sono individuati, per ciascun ente locale, gli importi dei pagamenti da escludere dal patto di stabilità interno in misura pari al 90% dell'importo di 5 miliardi di euro.

Nelle more dell'emanazione del predetto decreto del MEF, ciascun ente locale può comunque effettuare i pagamenti nel limite massimo del 13 per cento delle disponibilità liquide detenute presso la tesoreria statale al 31 marzo 2013 e, comunque, entro il 50 per cento degli spazi finanziari che intendono comunicare entro il 30 aprile 2013.

b)      La CdP provvede all'anticipazione di liquidità per il pagamento dei debiti degli enti locali che ne siano sprovvisti. Entro i 30 giorni successivi alla concessione della anticipazione gli enti locali che abbiano deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale sono tenuti a modificare conseguentemente il proprio piano di riequilibrio.

c)      Con decreto del MEF sono altresì stabiliti gli importi da concedere in anticipazione alle regioni e alle province autonome per i pagamenti dei debiti diversi da quelli finanziari e sanitari. All'erogazione delle somme si provvede soltanto qualora la Regione abbia assolto alcuni adempimenti (quali l'adozione di misure idonee per la copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di liquidità, la presentazione di un piano di pagamento dei debiti cumulati e la sottoscrizione di un contratto con il MEF nel quale siano definite le modalità di erogazione e di restituzione delle somme) indicati all'art.2, comma 3, del decreto e soggetti a verifica da parte di un apposito Tavolo istituito presso a Ragioneria generale dello Stato.

d)      Il MEF provvede in via d'urgenza con decreto direttoriale a un primo riparto fra le regioni dell'anticipazione di liquidità per favorire l'accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), fino a concorrenza massima dell'importo di 5 miliardi di euro. Anche in questo caso all'erogazione delle somme si provvede, anche in tranche successive, in seguito alla predisposizione, da parte regionale, di taluni adempimenti indicati all'art.3, comma 5, del decreto.

e)      In caso d'insufficienza delle risorse stanziate rispetto ai debiti accertati dei Ministeri, con decreto del MEF è ripartito un apposito Fondo - all'uopo rifinanziato di 500 milioni di euro per l'anno 2013 – con criteri proporzionali rispetto alle richieste formulate dalle Amministrazioni entro il termine perentorio del 30 aprile 2013.

Entro 31 maggio 2013

Le regioni trasmettono al MEF, con certificazione congiunta del Presidente e del responsabile finanziario, l'istanza di accesso all'anticipazione di liquidità – disposta in via d'urgenza con decreto direttoriale del MEF fino a concorrenza dell'importo di 5 miliardi di euro - per il pagamento dei debiti degli enti del SSN.