Revisione dei criteri e dei parametri per la definizione delle dotazioni organiche del personale amministrativo, tecnico e ausiliario della scuola, a decorrere dall'anno scolastico 2015/2016

7 marzo 2016
Schede di lettura

Indice

Cenni sul quadro normativo vigente

L'art. 64, co. 2, 3 e 4, lett. e), del D.L. 112/2008 (L. 133/2008) ha previsto, fra l'altro, la revisione dei criteri e dei parametri per la definizione delle dotazioni organiche del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario della scuola (ATA), in modo da conseguire, nel triennio 2009-2011, la riduzione del 17% della consistenza numerica delle dotazioni organiche determinate per l'a.s. 2007/2008 - nonché una razionalizzazione degli stessi criteri e parametri - fermo restando quanto disposto dall'art. 2, co. 411 e 412, della L. 244/2007 (per effetto dei quali - come evidenziato nella premessa del DPR 119/2009 - si è determinata una riduzione di 1.000 posti di personale ATA per ciascuno degli a.s. 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011).

In attuazione, è intervenuto il regolamento, adottato ai sensi dell'art. 17, co. 2, della L. 400/1988, di cui al citato DPR 119/2009, ai sensi del quale:

• la consistenza numerica complessiva delle dotazioni organiche del personale ATA è definita a livello nazionale, in base ai Il DPR 119/2009criteri previsti nello stesso regolamento e secondo i parametri di calcolo previsti dalle tabelle ad esso allegate (art. 1, co. 2);
• la consistenza numerica complessiva è ripartita in dotazioni organiche regionali, sentita la Conferenza unificata, con riguardo alle specificità degli ambiti territoriali interessati, avendo cura delle peculiarità strutturali, organizzative e operative delle istituzioni scolastiche, delle diversità conseguenti alle situazioni ambientali e socio-economiche, delle funzioni e dei compiti previsti per i profili professionali del personale. Nella ripartizione si tiene conto, altresì, dei fenomeni migratori, dei piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, nonché delle condizioni logistico-strutturali, delle distanze e dei collegamenti fra le istituzioni scolastiche situate nei comuni montani e nelle piccole isole (art. 2, co. 1);
• il dirigente dell'Ufficio scolastico regionale ripartisce la dotazione organica regionale in dotazioni organiche provinciali, accantonando una quota di posti pari al 3%, finalizzata a fronteggiare esigenze di particolare rilevanza e complessità. Nella determinazione delle dotazioni organiche provinciali si tiene conto delle situazioni di disagio legate a specifiche situazioni locali, con particolare riguardo alle zone caratterizzate da fenomeni di abbandono e dispersione scolastica (art. 2, co. 3);
• nel limite della dotazione organica regionale, il medesimo dirigente dell'Ufficio scolastico regionale determina le dotazioni organiche di istituto, applicando i criteri e i parametri individuati con le tabelle allegate. A tal fine, i dirigenti scolastici formulano motivate proposte (si tratta di un aspetto sul quale, come si vedrà infra, è intervenuta la L. 107/2015). Il dirigente scolastico regionale assicura comunque il rispetto della dotazione organica regionale, anche, ove necessario, mediante deroga ai medesimi criteri e parametri (art. 2, co. 4 e 5).

Il medesimo DPR ha, altresì, previsto che nelle istituzioni scolastiche in cui i compiti del profilo di collaboratore scolastico sono assicurati, in tutto o in parte, da personale esterno all'amministrazione, è indisponibile, a qualsiasi titolo, il 25% dei posti del corrispondente profilo professionale. Ha disposto, inoltre, che il dirigente regionale può promuovere intese finalizzate al più efficace ed efficiente utilizzo del personale già addetto ai lavori socialmente utili, impegnato nelle istituzioni scolastiche in compiti di carattere amministrativo e tecnico, con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, con conseguente accantonamento di un numero di posti della dotazione organica del profilo di appartenenza, corrispondente al 50% (art. 4, servizi terziarizzati).

Ha, altresì, disposto che la necessità di attivazione di ulteriori posti successivamente alla determinazione dell'organico di diritto, rappresentata dai dirigenti scolastici, non può in ogni caso comportare, a livello provinciale, incrementi del medesimo organico. Ove necessario, il dirigente regionale autorizza gli eventuali incrementi unicamente per compensazione, a livello provinciale (art. 5).

Successivamente, sono intervenute alcune novità.

Il co. 5-bis dell'art. 19 del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) – aggiunto dall'art. 4, co. 70, della L. 183/2011 e poi DSGAmodificato dall'art. 12, co. 1, lett. b), del D.L. 104/2013 (L. 128/2013) – ha disposto che, negli a.s. 2012-2013 e 2013-2014, alle istituzioni scolastiche autonome costituite con meno di 600 alunni – ridotti a 400 per le istituzioni site in piccole isole, comuni montani, aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche – non poteva essere assegnato, in via esclusiva, un posto di direttore dei servizi generali e amministrativi (DSGA), prevedendo, dunque, che lo stesso fosse assegnato in comune con altre istituzioni scolastiche.

Il co. 5-ter dello stesso art. 19 del D.L. 98/2011, aggiunto dall'art. 12, co. 1, lett. c), del D.L. 104/2013 (L. 128/2013), ha disposto che, a decorrere dall'a.s. 2014-2015, i criteri per la definizione - per quanto qui interessa - del contingente organico dei DSGA, nonché per la sua distribuzione fra le regioni, sono definiti con decreto interministeriale di natura non regolamentare MIUR-MEF, sentita la Conferenza unificata, e le regioni provvedono autonomamente al dimensionamento scolastico sulla base dell'accordo. Ha, comunque, previsto che, fino al termine dell'a.s. nel corso del quale è adottato l'accordo, si applicano le regole del co. 5-bis.

Inoltre, l'art. 4, co. 81, della L. 183/2011 ha previsto che negli Assistenti tecniciistituti di istruzione secondaria di secondo grado in cui sono presenti insegnanti tecnico-pratici (ITP) in esubero, è accantonato un pari numero di posti di assistente tecnico, al fine di evitare duplicazioni di competenza tra aree e profili professionali.

Più in generale, l'art. 19, co. 7, del già citato D.L.98/2011 - come modificato dall'art. 1, co. 200, della L. 107/2015 - ha previsto, per quanto qui interessa, che, a decorrere dall'a.s. 2012/2013, le dotazioni Dotazioni organiche ATA complessiveorganiche del personale ATA non devono superare la consistenza delle relative dotazioni organiche determinata nell'a.s. 2011/2012 (pari, in base al D.I. 29 luglio 2011, a 207.123 unità, comprensive dei posti di collaboratore scolastico da accantonare a seguito della terziarizzazione dei servizi, quantificati in 11.857 unità).

A sua volta, l'art. 58, co. 5, del D.L. 69/2013 (L. 98/2013) ha disposto, fra Collaboratore scolasticol'altro, che, a decorrere dall'a.s. 2013/2014, il numero di posti di collaboratore scolastico accantonati in relazione all'esternalizzazione delle relative funzioni non è inferiore a quello dell'a.s. 2012/2013.

Infine, l'art. 1, co. 14, della già citata L. 107/2015, sostituendo l'art. 3 del DPR 275/1999, ha Fabbisogno personale ATAdisposto, tra l'altro, che il fabbisogno relativo ai posti del personale ATA deve essere indicato nel Piano triennale dell'offerta formativa.

Presupposti legislativi per l'emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

I commi 334, 335 e 336 dell'art. 1 della L. 190/2014 (legge di stabilità 2015) hanno previsto la revisione, con decreto interministeriale, dei criteri e dei parametri per la definizione delle dotazioni organiche del personale ATA, al fine di conseguire, dall'a.s. 2015/2016, risparmi di spesa.

In particolare, il co. 334 ha disposto che il decreto relativo alla revisione di criteri e parametri dovesse essere adottato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge.

L'obiettivo era quello di conseguire, a decorrere dall'a.s. 2015-2016:

• una riduzione del numero di posti pari a 2.020 unità;
• una riduzione di spesa pari ad € 50,7 mln (con riguardo alle annualità finanziarie, in base al co. 336, tale economia lorda di spesa si consegue dal 2016, mentre nel 2015 essa non doveva essere inferiore ad € 16,9 mln).

La rideterminazione è stata collegata al processo di digitalizzazione dei procedimenti amministrativi affidati alle segreterie scolastiche, per il quale il co. 335 ha autorizzato la spesa di € 10 mln nel 2015, a valere sui risparmi derivanti dalla ridefinizione delle dotazioni organiche.

La previsione è stata corredata di clausola di salvaguardia. Infatti, il co. 336 ha previsto che, in caso di mancata emanazione del D.I. entro il 31 luglio 2015, si sarebbe provveduto alla corrispondente riduzione degli stanziamenti rimodulabili per acquisto di beni e servizi iscritti nello stato di previsione del MIUR.

Procedura di emanazione

Lo schema è stato adottato ai sensi dell'art. 17, co. 3 e 4, della L. 400/1988, in base al quale - per quanto qui interessa - con decreto interministeriale possono essere adottati regolamenti per materie di competenza di più Ministri, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione con legge. Tali regolamenti non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo, devono essere sottoposti al preventivo parere del Consiglio di Stato, comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri prima della loro emanazione, sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.

Lo schema viene sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari a seguito dell'art. 19, co. 10, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011), che, recando interpretazione autentica dell'art. 22, co. 2, della L. 448/2001 (che, letteralmente, riguarda solo il personale docente), ha disposto che il parere delle competenti Commissioni parlamentari deve essere acquisito ogni volta che il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, modifica i parametri per la determinazione della consistenza complessiva degli organici del personale docente e ATA.

Contenuto

Lo schema di regolamento disciplina la revisione dei criteri e deiOggetto parametri per la definizione degli organici del personale ATA, in attuazione dell'art. 1, co. 334, della L. 190/2014.

Esso è costituito da 3 articoli e da 5 tabelle – 1, 2, 3/A, 3/B, 3/C – che ne costituiscono parte integrante e sostituiscono le corrispondenti tabelle del DPR 119/2009.

Al riguardo si segnala fin d'ora che le tabelle, che stabiliscono il contingente organico del personale ATA da assegnare in ragione del numero di alunni, devono essere analizzate alla luce delle note di cui sono corredate, che recano ulteriori disposizioni utili per la definizione delle dotazioni organiche, di cui (solo) alcune applicabili "nel rispetto del contingente dei posti assegnati".

Tale presupposto dovrebbe avere una valenza generale.

Al riguardo, potrebbe, dunque, essere opportuno un chiarimento.

Si segnala, inoltre, che solo le tab. 1 e 2, relative alle istituzioni scolastiche del primo e del secondo ciclo (circoli didattici, scuole secondarie di I grado e istituti comprensivi di scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di I grado, nonché scuole secondarie di II grado), recano variazioni rispetto alle corrispondenti tabelle del DPR 119/2009. Non si registrano, invece, variazioni per le ulteriori tabelle, relative ai convitti nazionali e agli educandati femminili dello Stato.

Lo schema di regolamento è Allegaticorredato di:

• relazione illustrativa;
• relazione tecnica;
• analisi tecnico-normativa (ATN);
• analisi di impatto della regolamentazione (AIR), nella quale si fa presente, fra l'altro, che sono state effettuate diverse informative con le organizzazioni sindacali del comparto scuola, nel corso delle quali sono state illustrate le linee generali dell'intervento regolatorio, senza che le stesse organizzazioni evidenziassero rilievi critici;
• valutazioni del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del 5 agosto 2015;
• parere negativo reso dalla Conferenza unificata il 1° ottobre 2015. In particolare, nella premessa si evidenzia che le regioni hanno espresso parere negativo in ragione della insufficiente chiarezza dei criteri di riparto, soprattutto con riferimento alla distribuzione territoriale delle riduzioni e, dunque, alla ricaduta sulle singole regioni; l'ANCI ha espresso parere negativo ritenendo non adeguata la previsione del numero di 40 alunni disabili oltre il quale è aumentato di una unità il numero dei collaboratori scolastici; l'UPI ha espresso parere negativo evidenziando la preoccupazione circa la possibile insufficienza dei collaboratori scolastici, con ricadute conseguenti sugli enti locali;
• richiesta del 2 novembre 2015 al Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca per l'autorizzazione alla trasmissione dello schema al Consiglio di Stato;
• parere favorevole con osservazioni reso dal Consiglio di Stato il 19 novembre 2015. In particolare, sottolineando che lo schema giunge alla sua definizione ad anno scolastico già in corso - problema al quale non può ovviarsi con la previsione di entrata in vigore immediata, in deroga all'ordinario termine di vacatio -, il CdS ha ritenuto degne di considerazione le motivazioni che hanno portato la Conferenza unificata ad esprimere un parere negativo. Conseguentemente, ha invitato l'Amministrazione ad apportare i necessari correttivi e aggiustamenti. Inoltre, ha sottolineato un certo squilibrio nel riparto della riduzione dei profili di assistente amministrativo e di collaboratore scolastico fra gli istituti di primo e quelli di secondo grado, evidenziando che, benché si ritenga che la stessa risponda da una precisa logica, la stessa non appare chiaramente comprensibile;
• formale concerto del Ministero dell'economia e delle finanze, reso il 15 febbraio 2016.

In particolare, l'art. 1 ricapitola l'oggetto e le finalità dell'intervento, i cui effetti si esplicano dall'a.s. 2015/2016 (ormai in corso).

L'art. 2 ribadisce, anzitutto, la riduzione, a decorrere dall'a.s. 2015/2016, della consistenza delle dotazioni organiche del personale ATA per complessive 2.020 unità e la riduzione della relativa spesa per € 50,7 mln annui.

Inoltre, prevede che la consistenza numerica complessiva del medesimo personale è determinata, secondo i parametri di calcolo contenuti nelle (nuove) tabelle 1, 2, e nelle tabelle 3/A, 3/B e 3/C, annualmenteper l'a.s. 2015/2016 e ogni tre anni,con eventuale revisione annuale, a decorrere dall'a.s. 2016/2017.

Si tratta di una novità che sembrerebbe scaturire dall'art. 1, co. 14, della L. 107/2015, cui si è accennato in precedente paragrafo, e che prevede l'indicazione del fabbisogno relativo ai posti del personale ATA nel Piano dell'offerta formativa, divenuto ora triennale.

L'art. 3 dispone l'immediata entrata in vigore del regolamento.

La relazione illustrativa sottolinea che, ai fini della riduzione richiesta dalla legge di stabilità 2015, si è ritenuto di intervenire sul profilo professionale di assistente amministrativo, e non di assistente tecnico, in ragione della progressiva automatizzazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi affidati alle segreterie scolastiche. Per la stessa ragione, si è ritenuto di prevedere le riduzioni per gli istituti scolastici più grandi (si tratta, come si evince dai prospetti di cui è corredata la relazione tecnica, delle istituzioni con più di 600 alunni), i quali, pur avendo un maggior numero di alunni, sono in grado di assicurare, comunque, la presenza di un più ampio numero di unità di personale, anche in caso di assenza di alcune di esse.

Le I nuovi parametritabelle interessate dalle modifiche – Tabella 1: Scuole del primo ciclo; Tabella 2: Scuole secondarie di II grado –, indicano, innanzitutto, la progressione della dotazione organica di assistenti amministrativi e collaboratori scolastici per numero di alunni.

Le note che integrano le suddette tabelle confermano, in particolare, – rispetto alla disciplina vigente – che:

• la dotazione organica dei direttori dei servizi generali e amministrativi è determinata in ragione di una unità per ciascuna istituzione scolastica autonoma (lett. a) di entrambe le tabelle);
• nelle scuole secondarie di II grado con meno di 200 alunni il numero degli assistenti amministrativi e dei collaboratori scolastici è ridotto di una unità per ciascun profilo professionale rispetto alla tabella (lett. g)della tab. 2).

Al riguardo, sembrerebbe opportuno inserire questa previsione direttamente nella tabella;

• alle istituzioni scolastiche annesse congiuntamente a istituzioni educative è assegnato un ulteriore posto di assistente amministrativo (lett. f) della tab. 1; lett. h) della tab. 2);
• negli istituti tecnici e professionali e nei licei artistici il numero degli assistenti amministrativi e dei collaboratori scolasticiaumenta di una unità rispetto alla tabella (lett. e) della tab. 2).

Le novità introdotte dalle stesse note sono, invece, innanzitutto, le seguenti:

• ai Centri provinciali per l'istruzione degli adulti è assegnato un assistente amministrativo ed un collaboratore scolastico per ciascuna sede ove si svolgono le attività di educazione degli adulti (lett. e) della tab. 1). In sostanza, rispetto alla tabella vigente, si elimina la previsione in base alla quale ai medesimi Centri "è assegnato il personale nella misura prevista per le istituzioni scolastiche autonome";
• nelle istituzioni scolastiche del primo ciclo con meno di 200 alunni, il numero di collaboratori scolastici è ridotto di una unità rispetto alla tabella (lett. g) della tab. 1). In sostanza, si estende parzialmente alle istituzioni scolastiche del primo ciclo quanto già previsto per il secondo ciclo.

Anche in tal caso, sembrerebbe opportuno inserire questa previsione direttamente nella tabella.

Un ulteriore gruppo di previsioni integrative del contenuto delle tabelle riguarda, in particolare, le disposizioni applicabili "nel rispetto del contingente dei posti assegnati" (con riferimento al quale, si v. ante). Si tratta in particolare, delle previsioni in base alle quali:

• per ogni gruppo di 40 alunni disabili frequentanti, il numero dei collaboratori scolastici aumenta – a partire dal 41esimo – di una unità (lett. i) di entrambe le tabelle). Si tratta di una previsionenuova.

Al riguardo, la relazione illustrativa evidenzia che, al fine di mitigare gli effetti conseguenti alle riduzioni dei posti nelle tab. 1 e 2, si è adottata una modalità di calcolo che ha tenuto conto, oltre che del numero degli alunni e delle sedi, anche del numero di studenti diversamente abili;

• nelle istituzioni scolastiche del primo ciclo, l'organico degli assistenti amministrativi è incrementato di una unità ogni 200 alunni a partire dal primo di ogni gruppo oltre 1.900 (lett. h) della tab. 1). Anche tale previsione sembrerebbe essere nuova.

Si segnala, tuttavia, che la relazione tecnica evidenzia che non si registrano variazioni rispetto alla situazione vigente.

Al riguardo, dunque, sarebbe opportuno un chiarimento.

• nelle istituzioni scolastiche del secondo ciclo, l'organico degli assistenti amministrativi è incrementato di una unità ogni 200 alunni a partire dal primo di ogni gruppo oltre 1.900 (lett. c) della tab. 2). La novità consiste, di fatto, nell'introduzione del "rispetto del contingente dei posti assegnati";
• per ogni gruppo di 250 alunni, a partire dal centesimo, frequentanti sezioni di scuola dell'infanzia a tempo normale (8 ore giornaliere) o classi di scuola primaria a tempo pieno o classi a tempo prolungato di scuola secondaria di I grado è assegnato "un posto di collaboratore scolastico"; analogo incremento è attribuito per le stesse sezioni e/o classi a tempo pieno funzionanti negli istituti comprensivi (lett. c) della tab. 1). Anche in questo caso la novità riguarda l'introduzione del "rispetto del contingente dei posti assegnati";

Occorre valutare se non si debba fare riferimento ad un "ulteriore" posto di collaboratore scolastico;

• nei circoli didattici, scuole secondarie di I grado ed istituti comprensivi funzionanti in più sedi, il numero dei collaboratori scolastici aumenta progressivamente (lett. d) di entrambe le tabelle). Anche in questo caso la novità riguarda l'introduzione del "rispetto del contingente dei posti assegnati".

Analizzando – sullaGli effetti base dei dati forniti dalla relazione tecnica – gli effetti della revisione dei criteri e parametri, si evince che, per ciò che riguarda le istituzioni scolastiche del primo ciclo (Tabella 1), essa comporta una riduzione di 576 assistenti amministrativi (che interessa le istituzioni scolastiche con più di 1.300 alunni) e di 1.468 collaboratori scolastici (che interessa le istituzioni scolastiche con più di 1.100 alunni).

Relativamente alle scuole secondarie di II grado (Tabella 2) la revisione comporta una riduzione di 589 assistenti amministrativi (che interessa le istituzioni scolastiche con più di 600 alunni), di cui 314 nei soli istituti tecnici, istituti professionali e licei artistici, e di 431 collaboratori scolastici (che interessa le istituzioni scolastiche con più di 600 alunni), di cui 175 nei soli istituti tecnici, istituti professionali e licei artistici.

Al riguardo, la relazione tecnica precisa che, sebbene risulti una riduzione complessiva di 175 unità, "si scontano i risparmi di spesa di 174 unità, sufficienti a raggiungere l'obiettivo previsto dalla legge di stabilità". Dunque, l'entità della riduzione dei collaboratori scolastici si riduce a 430.

Complessivamente la riduzione riguarderebbe, dunque, 3.063 unità.

Tale riduzione è, tuttavia, in parte compensata – sempre in base alla relazione tecnica – dall'incremento disposto in relazione al numero degli studenti diversamente abili, pari a 1.043 unità di collaboratore scolastico.

Complessivamente, dunque, si ha una riduzione di 2.020 unità, di cui 1.165 assistenti amministrativi e 855 collaboratori scolastici, per un risparmio pari a 50,7 milioni di euro, corrispondente all'obiettivo indicato dall'art. 1, co. 334, della L. 190/2014.

 Nei Quadri da 1 a 3 allegati alla presente scheda si è operata, per quanto possibile, utilizzando i dati e le ulteriori informazioni presenti nella relazione tecnica (relativi, in particolare, al numero delle scuole per numero di alunni),  una stima minima della consistenza organica complessiva di entrambe le figure, calcolata moltiplicando la progressione – sia vigente che nuova – per il numero di scuole.

Tale stima, infatti, non tiene conto dei possibili incrementi derivanti dall'applicazione delle previsioni contenute nelle note c), d), e), f) ed h) della tab. 1 e delle note c), d) ed h) della tab. 2, per le quali non si dispone dei dati di dettaglio necessari per sviluppare il calcolo.

Su tali presupposti, la stima minima della consistenza organica complessiva derivante dai nuovi criteri e parametri (v. Quadro 4) è risultata pari a 52.656 unità per gli assistenti amministrativi (a fronte di 46.822 previste dallo schema di decreto interministeriale che individua gli organici ATA per l'a.s. 2015-2016), e a 105.357 unità per i collaboratori scolastici (a fronte di 131.143 previste dal medesimo schema).

Si rappresenta, peraltro, che anche applicando i criteri e parametri previsti a legislazione vigente si registrano differenze rispetto ai dati risultanti dallo schema interministeriale relativo all'a.s. 2014-2015.

Sembrerebbe, dunque, opportuno un chiarimento circa i principi con cui viene fissata la consistenza organica di diritto degli assistenti amministrativi (e dei collaboratori scolastici), posto che l'art. 1, co. 2, del DPR 119/2009 prevede, come già ricordato, che la consistenza numerica complessiva delle dotazioni organiche del personale ATA è definita a livello nazionale, in base ai criteri previsti nello stesso regolamento e secondo i parametri di calcolo previsti dalle tabelle ad esso allegate.