LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA TAGLIA-ENTI

1. Complessità della materia e problematicità dell'intervento

Una valutazione complessiva dell’impatto della normativa “taglia-enti”[1] emanata dal 2001 a oggi non può innanzitutto prescindere dal notevole grado di difficoltà che qualunque intervento di riforma del sistema degli enti pubblici ha sperimentato nel nostro Paese fin dagli anni Cinquanta del secolo scorso.

È infatti noto agli interpreti il preoccupante disordine che ostacola uno studio coerente e completo del predetto sistema^{^[2]}, e tale situazione deve ricondursi non solo alla vastità ed alla eterogeneità dell’area che va sotto il nome di pubblica amministrazione, ma anche a problematiche riconducibili alla qualità della legislazione e della formulazione dei testi normativi.

Oltre alla quantità, considerevole ed imprecisata, degli enti pubblici esistenti ed esistiti, rileva difatti - a un primo sforzo classificatorio - la varietà delle specie nelle quali potrebbe suddividersi la categoria degli enti pubblici: economici, non economici, con base associativa, di ricerca, di previdenza e assistenza, solo per citarne alcuni. Le difficoltà per l'interprete aumentano poi notevolmente allorquando la norma istitutiva di un determinato ente non ne puntualizzi l'appartenenza a una certa specie, ed ancor più qualora non chiarisca il possesso o meno della personalità giuridica di diritto pubblico. Altre volte, invece, il legislatore attribuisce agli enti delle denominazioni che in pratica non si rivelano dirimenti, in quanto il loro utilizzo è stato nel tempo fortemente ampliato dallo stesso legislatore fino a ricomprendervi fattispecie del tutto diverse tra loro: è il caso ad esempio delle agenzie (oggetto del primo focus nella quarta sezione del presente dossier), nel cui novero possono rinvenirsi sia enti dotati di personalità giuridica di diritto pubblico (quali ad esempio le agenzie fiscali, oggetto del secondo focus nella quarta sezione del presente dossier), sia enti che ne sono viceversa sprovvisti (e, nel recente passato, addirittura autorità amministrative indipendenti).

Ma a parte le criticità di ordine tassonomico generale, l'ampiezza della platea dei soggetti da esaminare comporta in concreto la difficoltà di conoscere dettagliatamente componenti e caratteristiche dei tanti enti pubblici. Ciò anche e soprattutto a causa della compresenza e della stratificazione di numerose disposizioni, ricomprese talora nella normativa primaria e talora in quella secondaria, che disciplinano l’organizzazione degli enti stessi nonché il loro riordino, la loro trasformazione e la loro soppressione.

Questo stato di fatto ha reso quindi arduo e problematico il compito degli ideatori e degli attuatori degli interventi di riforma del settore che si sono succeduti negli anni. Non a caso il legislatore ha indugiato più volte nella perimetrazione del campo d'azione (per lo più restringendolo) ed ha ripetutamente oscillato nella scelta del criterio più efficace per individuare gli enti da sopprimere. Ciò ha finito per produrre una sovrapposizione ben poco lineare di meccanismi e di discipline che, paradossalmente, hanno contribuito a rendere caotico il già complesso quadro normativo di riferimento.

2. Le normative taglia-enti emanate dal 2001 a oggi

Nel considerare gli interventi normativi adottati in materia negli ultimi dodici anni, è possibile distinguere due distinte fasi temporali. La prima fase prende le mosse dall'emanazione della legge n. 448/2001 (legge finanziaria per il 2002) per concludersi con l'approvazione della legge n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008).

La seconda fase, certamente più incisiva e in quanto tale al centro dell'analisi svolta nel presente dossier, decorre dall'adozione del decreto-legge n. 112/2008 e, scandita dall'emanazione di vari provvedimenti d'urgenza (quali in particolare i decreti-legge n. 78/2010, n. 98/2011, n. 201/2011 e n. 95/2012, solo per citare i principali), continua fino ad oggi.

Già nella prima fase temporale emergono con chiarezza le indecisioni metodologiche segnalate in precedenza (vd. § 1). Infatti, se da principio l'articolo 28 della legge n. 448/2001 era imperniato sul criterio in base al quale il Governo individuava gli "enti ... ai quali non fossero affidati compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale" per disporne la trasformazione o la soppressione (in sintesi: il Governo individuava gli enti da tagliare), esattamente un anno dopo tale criterio veniva abbandonato e se ne adottava uno sostanzialmente opposto. L'articolo 34, comma 23, della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003) riscriveva l'articolo 28 della predetta legge n. 448/2001 prevedendo invece che il Governo individuasse gli enti ritenuti indispensabili (eventualmente riordinandoli), sopprimendo a una data scadenza (meccanismo della c.d. ghigliottina) tutti gli altri enti per i quali non fosse stato assunto alcun provvedimento (in sintesi: il Governo individuava gli enti da mantenere in vita).

A fronte delle difficoltà applicative, che non a caso si traducevano in reiterate proroghe dei termini previsti, un nuovo cambiamento di rotta si registrava con l'articolo 1, comma 482, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007), che riscriveva di nuovo il citato articolo 28 della legge n. 448/2001, prevedendo un riordino organico del settore, abolendo il meccanismo della ghigliottina e prevedendo la trasformazione o la soppressione degli enti ritenuti meno importanti (tornando quasi alla ratio originaria della legge n. 448/2001). Invece, l'anno successivo, l'articolo 2, commi 634-640, della legge n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008), abrogava definitivamente l'articolo 28 della legge n. 448/2001, prevedeva il riordino organico del settore e la soppressione o trasformazione degli enti meno importanti (come la legge n. 296/2006), reintroducendo però una forma di ghigliottina per un limitato elenco di enti (indicati nell'Allegato A della medesima legge) se non riordinati o trasformati entro un certo termine (decidendo cioè quali enti mantenere, come nella legge n. 289/2002).

3. Il decreto-legge n. 112/2008

Successivamente, il decreto-legge n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008, ha abrogato la ghigliottina specifica della legge n. 244/2007, per introdurre due distinte procedure taglia-enti, pure improntate a un meccanismo generale di ghigliottina. Secondo la prima procedura, gli enti pubblici non economici aventi una dotazione organica sotto le 50 unità (seppur con varie eccezioni) sarebbero stati soppressi se non appositamente confermati con decreto interministeriale entro il 19 novembre 2008. Con la seconda procedura, sarebbero stati parimenti soppressi gli enti pubblici non economici aventi una dotazione organica pari o superiore alle 50 unità (con le medesime eccezioni di cui sopra) per i quali non fossero stati adottati i relativi schemi di regolamento di riordino, in via preliminare entro il 31 ottobre 2009 e in via definitiva entro il 31 ottobre 2010^{^[3]}.

A partire dal decreto-legge n. 112/2008, dunque, la scelta metodologica si è univocamente concentrata sulla individuazione e il riordino dei soli enti necessari, con la conseguente soppressione di tutti gli altri. L’adozione del criterio alternativo negli anni precedenti aveva infatti costantemente fornito risultati deludenti o addirittura nulli^{^[4]}: come rilevato anche dalla Corte dei conti nel 2007, “sul piano normativo si è evidenziata con chiarezza la grande difficoltà di individuare gli enti e le amministrazioni pubbliche i cui scopi siano cessati, non siano più perseguibili, si trovino in condizioni economiche di grave dissesto, siano nella concreta impossibilità di attuare i propri fini statutari. Ne sono prova sia il mancato esercizio da parte del Governo delle deleghe via via attribuitegli, sia la constatazione che (dal 1957) i soli enti assoggettati alle procedure di liquidazione sono, in definitiva, quelli interessati da leggi settoriali o di riforma, quali quelle riguardanti la sanità (metà degli enti chiusi erano casse mutue provinciali o categoriali), la formazione professionale, l’istituzione delle Regioni con conseguenti attribuzioni e deleghe di materie”^{^[5]}.

Con la scelta in favore della sopravvivenza “per esclusione” a una soppressione altrimenti generalizzata, il decreto-legge n. 112/2008 ha quindi di fatto comportato il superamento della precedente fase della politica di intervento.

Ciò non toglie, peraltro, che anche la normativa taglia-enti introdotta a partire dal 2008 - soprattutto quella che può definirsi tale in senso proprio, caratterizzata cioè dai meccanismi della ghigliottina introdotti dal decreto-legge n. 112/2008 - abbia presentato e presenti una serie di aspetti problematici nella sua attuazione.

4. Criticità evidenziatesi nella normativa taglia-enti adottata dal 2008 a oggi

4.1. Mancata ricognizione preliminare della platea degli enti pubblici

Sui risultati finora conseguiti e sulla stratificazione prodottasi nell'ambito della normativa taglia-enti ha con ogni probabilità influito la mancanza di una specifica fase preliminare di ricognizione e censimento degli enti pubblici non economici esistenti, a differenza di quanto accaduto per meccanismi analoghi, come ad esempio nel caso del c.d. procedimento taglia-leggi, che si basava invece sulla previsione di una fase istruttoria di individuazione dello stock di atti normativi primari vigenti^{^[6]}.

Ad esempio, tale mancata ricognizione potrebbe avere ingenerato l’iniziale convinzione che fossero molto numerosi gli enti di piccole dimensioni assoggettabili alla prima procedura di riordino e soppressione prevista, ossia quella riguardante gli enti con una dotazione organica inferiore alle 50 unità. Tale convinzione è stata invece smentita nelle fasi successive del procedimento: come riferito dallo stesso Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione Brunetta, nel corso della sua audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione il 16 dicembre 2009, gli enti rispondenti alle caratteristiche individuate dalla legge per l’inclusione in tale procedura sono risultati in tutto soltanto nove^{^[7]}.

Tale considerazione potrebbe trovare conferma in quanto inizialmente previsto dall’articolo 1, comma 31, del decreto-legge n. 138/2011, con il quale si provvedeva ad ampliare la platea degli enti di piccole dimensioni ricompresi nella procedura di cui sopra, sia mediante l’innalzamento a 70 dipendenti del limite della dotazione organica, sia mediante la riduzione delle categorie escluse dal procedimento. Tale intervento comportava, in pratica, la riapertura e la rivisitazione dell’intera e già esaurita prima fase di quel procedimento taglia-enti, i cui risultati dovevano evidentemente essere stati valutati insoddisfacenti o comunque migliorabili. Tuttavia la disposizione che prevedeva tale meccanismo è stata soppressa dalla legge n. 148/2011 di conversione del predetto decreto-legge n. 138/2011.

Va comunque rilevato che, nell’ambito delle attività riconducibili all’attuazione della normativa taglia-enti, il Governo non ha pubblicato un quadro conoscitivo ufficiale, esaustivo ed aggiornato degli enti pubblici nazionali esistenti. Una simile valenza non può d’altra parte essere precipuamente riconosciuta a determinati repertori e documenti che, per quanto assai utili in chiave ricognitiva, sono stati predisposti da talune amministrazioni dello Stato con finalità e metodologie non commensurabili con quelle sottese alla predetta normativa taglia-enti.

In tal senso occorre ricordare che nel 2009 il Governo si era impegnato davanti alla Commissione parlamentare per la semplificazione ad acquisire e rendere disponibile alle Camere il quadro completo degli enti pubblici inclusi nel “taglia-enti”. Nella stessa sede^{^[8]} aveva altresì annunciato l’avvio di una ricognizione di tutti gli enti destinatari di contributi pubblici, volta a considerare l’opportunità di confermare o meno tale forma di finanziamento, alla luce della loro natura giuridica e della loro attività. Non risultano successive comunicazioni ufficiali da parte del Governo sull’esito dell’una e dell’altra ricognizione^{^[9]}.

Anche in sede parlamentare è stato riconosciuto che la “questione dirimente” al riguardo è “conoscere con precisione quali e quanti siano gli enti pubblici non economici esistenti, la loro effettiva dimensione, il loro costo”: così recita l’ordine del giorno C. 9/04865-B/075, a firma Favia ed altri, accolto dal Governo nella seduta del 23 febbraio 2012, che impegnava il Governo “ad adoperarsi tempestivamente, per quanto di sua competenza e con le modalità più opportune, per una ricognizione ed un censimento degli enti pubblici non economici esistenti”. In attuazione di tale ordine del giorno il Governo ha trasmesso alla Camera, in data 19 luglio 2012, una nota del Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione in cui, confermato che “a causa delle numerose eccezioni introdotte durante l’iter di conversione del decreto-legge n. 112/2008, nonché delle resistenze fatte valere dalle amministrazioni vigilanti è stato possibile realizzare solo parzialmente l’obiettivo, voluto dal legislatore, di riduzione effettiva degli enti in questione” (su ciò vedasi infra §§ 4.2 e 4.4), si afferma che “tuttavia il procedimento di riorganizzazione attuato finora, seppur limitato, ha comportato una razionalizzazione degli organi collegiali con l’eliminazione di 480 componenti e una contrazione della spesa strutturale delle amministrazioni vigilanti con un risparmio complessivo per il 2009 di circa 415 milioni di euro” (ripetendo peraltro le cifre già fornite dal Ministro Calderoli nella seduta dell'Assemblea della Camera del 3 febbraio 2010, in sede di svolgimento di interrogazioni a risposta immediata). La nota aggiunge poi che “in attuazione di quanto previsto dall’articolo 2, comma 1-bis, del decreto-legge n. 200 del 2008, che prevede la verifica della natura e delle finalità dei soggetti che ricevono finanziamenti a carico del bilancio dello Stato, si sta procedendo ad acquisire dagli Enti interessati la documentazione necessaria per effettuare il monitoraggio richiesto”.

Il monitoraggio in questione riguarderebbe comunque un ambito differente di quello interessato dalla normativa taglia-enti, in quanto vi rientrerebbero i soli enti pubblici non economici che ricevono finanziamenti dal bilancio dello Stato, mentre resterebbero esclusi tutti quelli che non ricevono tali finanziamenti. Quand’anche disponibili, dunque, i risultati di tale monitoraggio difficilmente potrebbero essere utilizzati per un’adeguata valutazione complessiva dell’impatto e degli effetti della normativa taglia-enti. Nella predetta nota non compare invece alcun riferimento al più vasto “censimento degli enti pubblici non economici esistenti” che pure costituiva l’oggetto proprio dell’impegno assunto dal Governo.

4.2. Carenza di una analisi preliminare delle funzioni esercitate dagli enti pubblici

Connessa e complementare alla lacuna sopra descritta appare poi la mancanza di un’analisi delle funzioni effettivamente esercitate dagli enti pubblici interessati dalla normativa stessa. Come riconosciuto dallo stesso Ministro Brunetta^{^[10]}, la possibilità di derogare ai meccanismi soppressivi previsti dalla normativa taglia-enti avrebbe frequentemente ingenerato il ricorso a tali esclusioni sulla base di difese acritiche e in assenza di una seria analisi delle funzioni svolte e dei servizi resi. Peraltro, una siffatta analisi delle funzioni è stata di fatto impedita dall'assenza di un quadro conoscitivo completo sugli enti medesimi.

Viceversa l’analisi delle funzioni si rivela un’attività prodromica fondamentale nel procedimento taglia-enti, non per niente identificato nell’accezione comune come “soppressione degli enti inutili”. Ed in tal senso basta ricordare come già i princìpi ed i criteri direttivi recati dall'articolo 1, comma 482, della legge n. 296/2006 e, ancor più specificamente, dall'art. 2, comma 634, della legge n. 244/2007^{^[11]} basavano proprio sulle funzioni svolte l’identificazione degli enti da sopprimere e degli enti da riordinare. In particolare si prevedeva infatti: la fusione degli enti e strutture che svolgessero attività analoghe o complementari; la trasformazione degli enti che non svolgessero funzioni di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato o la loro soppressione e liquidazione; la fusione, trasformazione o soppressione degli enti attivi in materie attribuite alle regioni o agli enti locali.

La mancanza di tale ricognizione preliminare può aver verosimilmente favorito la difesa degli enti esistenti, in controtendenza rispetto alle finalità sottese alla manovra taglia-enti.

D'altra parte, occorre tenere presente che già l'articolo 2, comma 634, lett. g) della legge n. 244/2007, prevedeva il trasferimento delle funzioni già proprie degli enti soppressi alle amministrazioni con preminente competenza in materia. Tale principio è stato riproposto e sviluppato dal comma 2 dell'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008, laddove ha disposto la successione a titolo universale delle amministrazioni vigilanti agli enti soppressi in ogni rapporto anche controverso, con la conseguente acquisizione delle risorse finanziarie, strumentali e di personale.

Appare quindi connaturata al sistema la pressoché generalizzata sopravvivenza delle funzioni esercitate dagli enti pubblici oggetto di soppressione o accorpamento^{^[12]}. Solo in rare circostanze, infatti, le funzioni già esercitate da un ente sono venute meno a seguito della soppressione di quello, e comunque ciò è avvenuto per espressa e specifica disposizione di legge^{^[13]}. In tutti gli altri casi, le funzioni degli enti soppressi o accorpati sono state trasferite ad altri soggetti pubblici, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie. Può semmai osservarsi come la ricordata regola che individuava nell'amministrazione (almeno preminentemente) vigilante il successore dell'ente soppresso, sia stata sovente derogata a partire dal decreto-legge n. 78/2010, con l'individuazione dei successori degli enti soppressi in altri enti pubblici di pari rango.

Questo dato non deve essere trascurato nella quantificazione dei risparmi di spesa potenzialmente conseguibili a seguito di soppressioni e accorpamenti. Sembrano invece assumere preminente interesse il profilo della riduzione della spesa pubblica complessiva e la corrispondente riduzione del contributo statale di funzionamento, nelle ipotesi di fusione di enti che svolgono attività analoghe e complementari, nonché l'abolizione del finanziamento diretto o indiretto a carico del bilancio dello Stato per gli enti soppressi o privatizzati, secondo quanto previsto segnatamente dalle lett. a) ed f) del comma 634 dell'articolo 2, della legge n. 244/2007 (comma che - si ricorda - era stato espressamente richiamato nel testo dell'articolo 26, comma 1, del decreto-legge n. 112/2008 ai fini della seconda procedura taglia-enti dallo stesso introdotta).

4.3. Complessità dei procedimenti di riordino

Un altro fattore che ha caratterizzato l'attuazione della normativa taglia-enti è stato costituito dalla notevole complessità del procedimento e, di conseguenza, dalle difficoltà nella sua gestione da parte dell’Esecutivo (su quest'ultimo aspetto, vd. § 4.4).

Tali complessità e difficoltà appaiono innanzitutto riconducibili alla qualità del dettato normativo, che fin dalla legge n. 448/2001 non era parso sempre univoco e preciso, e che negli anni a seguire aveva scontato l'introduzione di numerose modifiche, integrazioni e sostituzioni. Le stesse disposizioni introdotte dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112 del 2008 hanno presentato non pochi e non secondari profili problematici, quanto alla loro interpretazione e raccordo. Ciò ha provocato, in particolare, il sorgere di dubbi e incertezze circa l’assoggettamento o meno al procedimento di alcune categorie di enti, come quelli esclusi dalla prima procedura (ad esempio, gli Enti parco), quelli che non ricevevano finanziamenti dal bilancio dello Stato (come il Club alpino italiano CAI), quelli che esercitavano funzioni di competenza anche degli enti territoriali (come ad esempio, le Autorità portuali) e quelli istituiti o già riordinati di recente (come ad esempio l’Ente italiano per la montagna EIM e l’Agenzia nazionale per i giovani).

Anche una volta risolti tali dubbi e incertezze, ha continuato a gravare sulla gestione del procedimento la complessità della procedura per l’emanazione dei regolamenti di riordino, che originariamente prevedeva la coproponenza di tre Ministri^{^[14]}, l’approvazione preliminare degli schemi di decreto da parte del Consiglio dei ministri, l’audizione delle organizzazioni sindacali in caso di trasferimento di personale, il parere del Consiglio di Stato sugli schemi approvati, il parere della Commissione parlamentare per la semplificazione normativa e, da ultimo, l’adozione da parte del Consiglio dei ministri del testo definitivo del regolamento.

Tali complessità si sono rivelate fin dall’inizio come fattori critici, tanto da determinare ripetuti interventi normativi - peraltro non sempre andati a buon fine^{^[15]} - finalizzati, da un lato, a meglio delimitare il campo di applicazione del meccanismo della ‘ghigliottina’, e dall'altro a razionalizzare la procedura per l’emanazione dei regolamenti di riordino.

Si spiega dunque con l'esigenza di superare tali difficoltà, (oltre che per le criticità emergenti in proposito all’interno del Governo, su cui vd. § 4.4), l'avvenuta immissione nel procedimento taglia-enti di dosi sempre maggiori di “interventismo” e “decisionismo”, attraverso l'emanazione sempre più frequente e più estesa di norme di legge che disponessero e disciplinassero con effetto immediato la soppressione, l'accorpamento, la successione o il riordino di singoli enti pubblici o di intere categorie di essi. A partire dall'emanazione del decreto-legge n. 78/2010 e a seguire con ulteriori provvedimenti d'urgenza^{^[16]} fino a oggi, è stato emanato un numero sempre più rilevante di disposizioni immediatamente precettive in materia di riordino e soppressione di enti pubblici, in controtendenza quindi rispetto alla previsione di meccanismi generali quali quelli disciplinati dal decreto-legge n. 112/2008: questi ultimi infatti richiedevano da parte dei Ministri competenti una successiva fase di attuazione più o meno discrezionale, che i decreti-legge sopravvenuti in materia cercavano per quanto possibile di evitare. Sullo stesso piano si è parallelamente registrata la tendenza verso una crescente concentrazione delle decisioni in ambito governativo negli organi centrali e a un livello sempre più alto, e in particolare nella Presidenza del Consiglio dei ministri (su quest'ultimo aspetto, vd. § 4.4)

Questa tendenza "decisionista", che appare chiaramente avvertibile nell’analisi dell’evoluzione della normativa taglia-enti, non sembra peraltro aver conseguito pienamente gli obiettivi cui mirava, né essere a sua volta scevra di possibili conseguenze non positive sul procedimento.

Il crescente livello di “interventismo” legislativo, infatti, richiedeva che le norme di legge di cui si rendeva via via necessaria l’introduzione fossero il più possibile complete, chiare e perfettamente definite, oltre che tempestive[17]. In altre parole, la compiutezza delle disposizioni primarie diventava requisito sempre più indispensabile perché esse fossero immediatamente precettive, ai fini della progressiva riduzione della discrezionalità e di possibili divergenze nella successiva fase di attuazione. Si trattava peraltro di un requisito difficile da soddisfare in un contesto di per sé caratterizzato dall’oggettiva complessità tecnica della materia, e nel quale hanno successivamente assunto sempre maggiore rilievo gli obiettivi di finanza pubblica determinati dagli sviluppi della crisi economico-finanziaria internazionale (vd. § 4.5).

L’obiettivo della compiutezza delle disposizioni primarie diveniva poi quanto mai difficile da raggiungere anche a causa delle ricadute negative sulla qualità dei testi normativi provocate dal sempre più frequente ed onnicomprensivo ricorso alla decretazione d'urgenza. Già in riferimento al decreto-legge n. 78/2010 - ma l'osservazione potrebbe verosimilmente estendersi anche ai provvedimenti d'urgenza successivamente intervenuti in materia - la Corte dei conti lamentava una lacunosità ed una insufficiente compiutezza delle disposizioni di legge, stigmatizzando al riguardo "l’uso di una tecnica legislativa non sufficientemente organica e adeguata a disciplinare vicende istituzionali tanto complesse^{^[18]}".

4.4. Difficoltosa gestione dell'intervento da parte del Governo

Sotto altro profilo, il richiamato crescente livello di “decisionismo” governativo nel procedimento taglia-enti non sembra essere stato in grado di evitare le divergenze di intenti emerse all'interno dell'Esecutivo. Lo stesso Governo ha ripetutamente indicato come uno dei principali fattori che hanno impedito il pieno conseguimento degli obiettivi della normativa taglia-enti l'insorgenza di vere e proprie conflittualità tra i soggetti coinvolti nella manovra in esame.

Risulta infatti chiaro da espresse e ripetute dichiarazioni in sedi ufficiali^{^[19]} come l’azione degli organi governativi centrali cui spettava dare impulso e coordinamento all’intero procedimento (in particolare il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e il Ministro per la semplificazione normativa) sia da subito entrata in contrasto, in misura più o meno accentuata a seconda dei casi, con quella dei Ministeri vigilanti sugli enti interessati. Questi si sono dimostrati molto più portati ad attestare l’indispensabilità degli enti stessi e a sostenere le ragioni della loro conferma, piuttosto che ad appoggiare l’opera volta alla loro soppressione o al loro riordino, risultando “in conflitto di interessi con il taglio apportato per ragioni politiche, economiche o di organizzazione”^{^[20]}.

Questo dato sembra emergere con evidenza dal fatto che per tutti gli enti rientranti nella prima procedura di riordino e soppressione di cui al decreto-legge n. 112/2008 (gli enti cioè con dotazione organica inferiore alle 50 unità) è intervenuta un’espressa dichiarazione di insopprimibilità da parte delle Amministrazioni vigilanti. Analogamente si può osservare che anche nell’ambito della seconda procedura di riordino e soppressione di cui al predetto decreto-legge, dove il ruolo dei Ministeri vigilanti era comunque rilevante, il previsto meccanismo della ‘ghigliottina’ non abbia portato ad alcuna effettiva soppressione o accorpamento, almeno fra gli enti di maggiori dimensioni^{^[21]}.

L’esperienza della normativa taglia-enti sembra dunque confermare le difficoltà di attuazione che nell’ordinamento italiano trovano frequentemente le normative la cui effettività dipende dalla volontà di più soggetti nella fase attuativa, come pure le difficoltà che il soggetto istituzionalmente incaricato della promozione e del coordinamento dell’attività dei Ministri, cioè il Presidente del Consiglio, può incontrare nel mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo con i mezzi ordinari a sua disposizione.

Potrebbe quindi spiegarsi anche per questa via il progressivo rafforzamento della posizione del Presidente del Consiglio nel procedimento taglia-enti, con un’azione che non sembra comunque essere riuscita ad assicurare un valido ed efficace coordinamento delle amministrazioni coinvolte nelle procedure.

Una prima manifestazione di questa tendenza "accentratrice" e "decisionista" si è potuta riscontrare nel citato (supra § 4.1) comma 31 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 138/2011, soppresso dalla legge di conversione n. 148/2011. Tale norma attribuiva infatti al solo Presidente del Consiglio il potere di individuare i casi di esclusione dal procedimento.

Più recentemente, invece, l’articolo 12, comma 19, del decreto-legge n. 95/2012, ha modificato l’articolo 2, comma 634, della legge n. 244/2007 stabilendo che i regolamenti finalizzati al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti pubblici, sono emanati (anche sulla base delle proposte del Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi) su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sia pure di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentito il Ministro vigilante.

Si tratta, con tutta evidenza, di un nuovo passo sulla strada dell'accentramento e della concentrazione ai livelli superiori di governo dei poteri di gestione dell'intero procedimento taglia-enti, la cui efficacia nell'assicurare un effettivo coordinamento delle amministrazioni coinvolte nelle procedure potrà essere valutata in futuro.

4.5. Accentuazione delle finalità di contenimento della spesa pubblica

Il già di per sé elevato livello di difficoltà gestionale del procedimento taglia-enti pare inoltre essere stato ulteriormente accresciuto dalla progressiva accentuazione della finalità del risparmio di spesa rispetto alle altre cui pure esso rispondeva, tra cui in primo luogo quella di un riordino del sistema degli enti e degli organismi pubblici.

Certamente la finalità di “conseguire gli obiettivi di stabilità e crescita” e di “ridurre il complesso della spesa di funzionamento delle amministrazioni pubbliche” (nonché di “incrementare l’efficienza e di migliorare la qualità dei servizi”), ha presieduto sin dall'originaria formulazione dell'articolo 28 della legge n. 448/2001 ogni normativa emanata per la razionalizzazione del sistema della pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici. Non a caso pressoché tutti gli interventi normativi in materia sono stati introdotti con leggi finanziarie o decreti-legge di manovra economica o con altri provvedimenti comunque di natura prevalentemente economico-finanziaria.

Negli anni più recenti, tuttavia, sotto la spinta della particolare contingenza determinatasi in Italia in conseguenza della crisi economico-finanziaria mondiale, il profilo del contenimento della spesa pubblica sembra aver finito per diventare assolutamente prevalente su tutti gli altri, tanto che l’intero procedimento taglia-enti, almeno da un certo momento in poi, sembrerebbe essere stato considerato più come una branca della complessiva manovra di “rientro” dei conti pubblici (con la connessa necessità di “fare cassa” nell’immediato), che non piuttosto una politica autonoma di settore.

Questa valutazione appare supportata in primo luogo dal considerevole numero di provvedimenti che in successione sempre più rapida hanno riguardato negli ultimi tre anni anche gli enti pubblici non economici già interessati dalla normativa taglia-enti intesa in senso proprio, talora sovrapponendovisi e interferendo con la sua attuazione in vista del conseguimento di obiettivi dichiaratamente di tipo finanziario.

Si pensi, inoltre, alle ulteriori misure di razionalizzazione e contenimento dei costi delle pubbliche amministrazioni introdotte dal decreto-legge n. 194/2009 e seguite dall’intervento di c.d. “riduzione del perimetro della pubblica amministrazione” operato con il decreto-legge n. 78/2010, in un momento in cui “molte amministrazioni erano ancora alle prese con l’applicazione delle precedenti omologhe norme, in particolare con la c.d. ‘riduzione degli assetti organizzativi’ prevista in generale dall’art. 74 del decreto-legge n. 112/2008 e con gli interventi sugli enti ed organismi pubblici [...] previsti dall’art. 17 del decreto-legge n. 78/2009; interventi, questi ultimi, che non hanno poi avuto una conclusione in quanto confluiti nella citata legge 25/2010”^{^[22]}.

Le stesse evidenti finalità di contenimento della spesa pubblica soggiacevano anche a quella ulteriore forma di riordino, in senso lato, prevista dall'articolo 6, comma 5, del decreto-legge n. 78/2010, in base alla quale, tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, devono adeguare i rispettivi statuti per assicurare che gli organi di amministrazione e quelli di controllo, se non già costituiti in forma monocratica, siano costituiti da un numero non superiore a cinque e a tre componenti. L'allineamento universale^{^[23]} a siffatti limiti dimensionali, oltre a costituire un ulteriore profilo di riorganizzazione del sistema degli enti pubblici, segnatamente dal punto di vista della loro struttura interna, ha comportato per altra via l'enucleazione di un ulteriore parametro di controllo sugli enti stessi: la mancata adozione dei necessari provvedimenti di adeguamento statutario o di organizzazione determina infatti responsabilità erariale e tutti gli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli. Non sono mancate situazioni di criticità, sia pur limitate e specifiche, legate a un formale disallineamento dai predetti limiti dimensionali, talora oggetto di atti di sindacato ispettivo in sede parlamentare. Appare invece ancora prematura la formazione di una consolidata giurisprudenza in merito ai meccanismi sanzionatori previsti dalla legge^{^[24]}.

Sempre nello stesso senso, è utile infine osservare che, in base all’art. 7, comma 30, del decreto-legge n. 78/2010, dal taglia-enti sono stati espressamente esclusi, a procedimento già iniziato, gli enti non inclusi nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione predisposto dall'ISTAT ai sensi della legge n. 196/2009. Da quel momento, dunque, non sono più rientrati nel disegno di riordino gli enti non ricompresi nel comparto istituzionale delle amministrazioni pubbliche contabilizzato ai fini della determinazione del debito pubblico in sede europea, cioè quelli che non “pesano” sui conti di finanza pubblica vincolanti per il nostro Paese, “e che tuttavia, con molta probabilità, sono enti di minore rilevanza di quelli che ci si accinge a sopprimere”^{^[25]}.

L’obiettivo di concentrarsi invece sugli enti contabilizzati e di procedere con immediatezza e urgenza a una riduzione e al riordino degli stessi, prestando attenzione al solo elemento del risparmio di spesa ottenibile e da rappresentare in sede europea, sembra dunque aver fatto premio sulla necessità di un riordino organico dell’intero sistema degli enti pubblici non economici, tenendone fuori proprio quelli che con ogni probabilità avrebbero dovuto invece rientrarvi per primi.

Almeno a partire dal 2009-2010, sembrerebbe dunque doversi parlare molto più di obiettivi di risparmio di spesa conseguiti mediante il riordino, la trasformazione o la soppressione di enti pubblici, piuttosto che di riduzione della spesa di funzionamento delle pubbliche amministrazioni nonché di revisione organica del sistema degli enti pubblici, come probabilmente era ancora all’inizio degli anni Duemila. Occorre peraltro riscontrare come il Governo, nella Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011, sembra porre ancora i due tipi di obiettivi all’incirca sullo stesso piano^{^[26]}.

5. Profili per una analisi dell'efficacia della normativa taglia-enti

5.1. Diseconomie ed incompletezze

L’effetto combinato delle criticità fin qui rilevate ha di fatto impedito che l’andamento della produzione e dell'attuazione della normativa taglia-enti procedesse in modo ordinato e coerente, forse in assenza di una strategia di fondo unitaria e di una chiara visione d’insieme degli interventi da mettere in atto, anche a causa del rilievo sempre minore rivestito dall'obiettivo di attuare una riforma organica del sistema degli enti pubblici^{^[27]}.

In effetti, nel dispiegarsi del procedimento taglia-enti si è visto un po’ di tutto: categorie di enti da esso espressamente escluse che si è tentato di ricomprendervi a fini di riordino (come gli Enti parco e le Autorità portuali) ed altre categorie in esso pienamente ricomprese ma non interessate da alcuna iniziativa di riordino (ad esempio, le Casse conguaglio); enti di cui era espressamente prevista la soppressione ove non riordinati, rimasti in essere senza alcun riordino (ad esempio, l’Unione accademica nazionale UAN) ed enti espressamente confermati in essere in quanto necessari, successivamente soppressi (come l’Ente teatrale italiano ETI e l’Agenzia per le ONLUS); enti di cui era espressamente previsto un doppio riordino, prima in base a norme speciali e poi ai sensi del “taglia-enti”, riordinati invece una volta sola (gli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, eccetto UNIRE, ENSE, INRAN ed AGEA); enti che dopo il riordino sono subito tornati a necessitare di ulteriori interventi, in quanto non ottemperanti alle nuove norme introdotte in materia dopo il loro riordino (Unione italiana di tiro a segno UITS, Lega navale italiana LNI e Cassa di previdenza delle Forze armate, non allineati ai nuovi limiti massimi al numero dei componenti degli organi direttivi); enti prima riordinati e poi soppressi, anche a breve distanza di tempo (come l’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione); enti prima riordinati poi privatizzati (come l'Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia UNUCI); enti istituiti appositamente per subentrare ad altri enti soppressi, poi soppressi a loro volta (è il caso dell’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI); enti prima soppressi o accorpati e poi tornati in essere, anche a breve distanza di tempo (come i Consorzi per i grandi laghi prealpini); per finire con il caso di un ente prima riordinato, poi soppresso a quattro mesi di distanza e infine ritornato in essere poco più di un anno dopo con tanto di attribuzione di nuove funzioni (il Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali).

Non sembra potersi affermare che il trend testé descritto sia mutato significativamente a seguito dell’alternarsi dei vari Governi che si sono succeduti nella gestione del procedimento.

Sotto altro punto di vista si segnala come determinati filoni di razionalizzazione del sistema siano rimasti di fatto incompiuti. Fatte salve le procedure di riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute e dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare^{^[28]}, non risultano essere state intraprese ulteriori iniziative per completare l'iter dei rimanenti schemi di regolamento approvati dal Governo in via preliminare entro il 31 ottobre 2009 e non pervenuti all’approvazione definitiva entro il 31 ottobre 2010 (nell'ambito delle attività di riordino previste dalla seconda procedura taglia-enti introdotta dal decreto-legge n. 112/2008). Risultano parimenti incomplete o in uno stato di attuazione ancora iniziale ulteriori procedure di razionalizzazione di determinate aree del sistema, previste da discipline specifiche parallele o antecedenti alla normativa taglia-enti propriamente intesa: si tratta ad esempio dell’unificazione strutturale della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti storici^{^[29]}, e della trasformazione in soggetti di diritto privato degli enti vigilati dal Ministero della difesa^{^[30]}. Nello stesso senso occorre osservare che gli interventi disposti dall’art. 4-sexiesdecies del decreto-legge n. 171/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 205/2008, sugli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, benché previsti "in vista del relativo necessario riordino", si sono di fatto dimostrati interventi definitivi, non essendo seguito alcun ulteriore provvedimento in tal senso; peraltro, tre di questi enti sono stati successivamente soppressi per effetto di quei successivi provvedimenti d'urgenza ispirati a una matrice di più diretto interventismo che, come è stato visto (§ 4.3), hanno caratterizzato la più recente produzione normativa taglia-enti^{^[31]}.

5.2. L'informazione al Parlamento

La Corte dei conti non ha mancato di sottolineare le grandi difficoltà che si incontrano nella valutazione delle politiche di riordino degli enti pubblici, segnatamente per stabilire il mancato conseguimento degli obiettivi perseguiti ed eventualmente in quale grado. E se già nel 2007 poteva dirsi che per una serie di motivi restava "difficile una valutazione sulla incidenza di circa mezzo secolo di attività”^{^[32]}, ciò può valere a maggior ragione per gli interventi degli ultimi anni, non solo a causa della ricordata abbondante stratificazione normativa, ma anche a causa dell’assenza di dati e informazioni adeguati ed aggiornati, necessari per svolgere una compiuta valutazione al riguardo.

Per quanto in particolare riguarda il Parlamento, il complesso degli elementi conoscitivi a sua disposizione per la valutazione di questa politica di intervento appare decisamente limitato, per via delle carenze riscontrate nell’attività informativa resa dal Governo alle Camere su tale materia.

Anche sotto questo aspetto non appaiono significative differenze nell’azione dei Governi succedutisi nell’ultimo decennio. Ai sensi infatti della legge n. 296/2006, art. 1, comma 480), il Governo, nel riferire entro il 30 settembre 2007 alle Camere sui risultati del programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, doveva altresì presentare “un apposito documento” che desse conto dei provvedimenti adottati in merito ai previsti meccanismi di riordino, trasformazione, soppressione e messa in liquidazione degli enti e degli altri organismi pubblici. Il secondo Governo Prodi non diede seguito a tale obbligo, mentre il subentrato quarto Governo Berlusconi vi provvide con il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato presentato nel 2009, che risultava però privo del predetto documento da presentare in allegato, anche perché nel frattempo era intervenuta la nuova disciplina della materia recata dal decreto-legge n. 112/2008. Del mancato seguito agli impegni informativi successivamente assunti in sede parlamentare dai Ministri dello stesso quarto Governo Berlusconi si è già detto, così come delle lacune riscontrabili nella nota di attuazione presentata alle Camere il 18 luglio 2012 dal subentrato Governo Monti (vd. § 4.1).

A queste carenze nell’operato governativo deve aggiungersi la disattenzione mostrata sul tema dello stesso legislatore, che in tutta l’imponente mole di norme approvate dal 2008 in poi per la disciplina del procedimento taglia-enti, non risulta aver inserito alcuna disposizione che obblighi il Governo a riferire periodicamente alle Camere sull’andamento del procedimento stesso e sui risultati ottenuti^{^[33]}.

Come risultato, a tutt’oggi non perviene al Parlamento alcuna informativa completa, organica e periodicamente aggiornata sull’impatto e gli effetti della politica pubblica di intervento condotta nel settore degli enti pubblici negli ultimi dieci anni[34]. Le principali informazioni di fonte governativa disponibili in materia sono contenute nella Relazione annuale sullo stato della Pubblica Amministrazione^{^[35]}, che peraltro non è centrata sulla specifica normativa taglia-enti e ha un oggetto ben più generale, nell’ambito del quale i dati e gli altri elementi inerenti il riordino del sistema degli enti pubblici si diluiscono e si rarefanno.

5.3. I risultati comunque conseguiti

Dall'analisi sin qui condotta si evince dunque con chiarezza come il complesso delle attività regolamentari ed amministrative poste in essere in attuazione della normativa taglia-enti abbia consentito il raggiungimento di un risultato parziale e in qualche modo sottodimensionato sia rispetto alla mole degli strumenti normativi via via messi in campo, sia rispetto alle esigenze di contenimento finanziario progressivamente emergenti, sia infine rispetto alle aspettative - probabilmente non del tutto chiare all'origine del progetto - in termini di riassetto organico del sistema degli enti pubblici.

In quest'ottica, si segnalano in particolare la mancata approvazione in via definitiva di taluni schemi di riordino (riferiti a enti diversi da quelli soppressi per effetto dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010), nonché l'attuazione in scala tutto sommato ridotta di taluni strumenti, come la privatizzazione degli enti che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico. Essi avrebbero forse permesso il conseguimento di ulteriori risultati, magari “di nicchia” e meno spendibili in determinati contesti politico-finanziari, ma comunque utili in una ottica complessiva di sistema.

Purtuttavia, l'impressione che può ricavarsi dell'esperienza della normativa taglia-enti come di un'opera tormentata e incompiuta non deve indurre a una sottovalutazione dei risultati comunque conseguiti, seppur faticosamente, in questi anni. Risultati che, segnatamente sotto il profilo del risparmio di spesa pubblica ed in termini di "alleggerimento" della macchina burocratica, non possono ridursi a una sbrigativa quantificazione dell'immediato risparmio di cassa, ma devono più opportunamente essere valutati in termini strutturali e pertanto in una ottica di medio-lungo periodo.

I risultati dell'attuazione della normativa taglia-enti in senso lato, semplificati con ragionevole approssimazione - dovuta alla disaggregazione ed all'articolazione propria dei dati cui si riferiscono - possono riassumersi nei termini seguenti.

Sono stati soppressi circa 50 enti ed istituti pubblici non economici statali, quasi tutti con dotazione organica pari o superiore a cinquanta unità di personale. Altri 4 enti pubblici non economici sono stati privatizzati^{^[36]}. Tali soppressioni e privatizzazioni hanno comportato il venir meno di un numero pressoché corrispondente di incarichi di Presidenti di enti pubblici di nomina governativa. Per effetto delle predette soppressioni e privatizzazioni, nonché all'esito delle diverse procedure di riordino di varie categorie di enti pubblici, sono venuti meno in tutto più di 600 altri incarichi di amministratore in enti pubblici, il cui conferimento rientrava nel campo di applicazione della normativa sul controllo parlamentare sulle nomine. Per contro sono stati istituiti 7 nuovi enti pubblici, prevedendo 6 nuove cariche apicali ed introducendo un totale di 32 nuovi incarichi di amministratore.

Pressoché tutte le soppressioni sono intervenute per mezzo di specifica norma di legge. Fatto salvo il riordino per accorpamento delle sei Casse militari nella nuova Cassa di previdenza delle Forze Armate, non risultano casi di soppressione conseguenti alle due procedure introdotte dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008, che hanno del resto portato a 3 delle 4 privatizzazioni sopra citate.

Ai fini di una valutazione meramente quantitativa del fenomeno, l'ammontare delle ricordate soppressioni e privatizzazioni può essere raffrontato al totale degli enti pubblici nazionali attualmente esistenti, la cui consistenza può essere ragionevolmente stimata in circa 200 unità, dalle quali vanno però scomputati – per le loro caratteristiche ed in quanto sottratti alla normativa taglia-enti – gli ordini professionali e gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici^{^[37]} (cfr. la sezione III), che sfiorano complessivamente le 50 unità. La soppressione, quindi, ha interessato più o meno un quarto degli enti preesistenti.

Per una completa valutazione dell’impegno profuso e del lavoro svolto, giova infine segnalare come le complesse procedure di riordino, descritte nel paragrafo 4.3, siano state attivate e portate a termine anche in presenza di modesti risparmi di spesa, derivanti, generalmente, dalla riduzione del numero dei componenti degli organi di indirizzo amministrativo, gestione e controllo^{^[38]}.

RICOSTRUZIONE SINTETICA
DELLA NORMATIVA TAGLIA-ENTI

1. I tentativi di razionalizzazione effettuati nella XIV e nella XV Legislatura

Come già accennato, dal 2001 al 2007 l'obiettivo di razionalizzare il complesso degli enti pubblici è stato perseguito dal Legislatore introducendo a più riprese, all’interno di successive leggi finanziarie, la previsione di specifiche procedure la cui attuazione era affidata al Governo.

I risultati di tale prima fase sono stati però assai limitati. A fronte delle difficoltà attuative di volta in volta riscontrate, i compiti previsti non sono stati di fatto esercitati dagli Esecutivi in carica. Il Legislatore, di conseguenza, è ripetutamente intervenuto oscillando nell’individuazione del più adeguato criterio organizzativo della materia, a scapito però della univocità e della coerenza della normativa di settore che veniva in tal modo stratificandosi.

Inizialmente l’articolo 28 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002), aveva previsto che il Governo individuasse “gli enti pubblici, le amministrazioni, le agenzie e gli altri organismi ai quali non siano affidati compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale, … disponendone la trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto privato, la fusione o l’accorpamento con enti od organismi che svolgono attività analoghe o complementari, ovvero la soppressione e messa in liquidazione”. Pertanto, l’idea di fondo era sostanzialmente quella di identificare gli enti da tagliare.

Successivamente l’articolo 34, comma 23 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria per il 2003), riscriveva il testo dell’articolo 28 della legge n. 448/2001, prevedendo invece che il Governo individuasse “gli enti e gli organismi pubblici, incluse le agenzie, vigilati dallo Stato, ritenuti indispensabili … disponendone se necessario anche la trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto privato, ovvero la fusione o l’accorpamento con enti od organismi che svolgono attività analoghe o complementari”. Veniva altresì prevista l’automatica soppressione (c.d. “ghigliottina”) degli ulteriori enti, organismi ed agenzie per i quali non fosse stato adottato alcun provvedimento. Il differente criterio sotteso a tale nuova disciplina era dunque l’individuazione degli enti da mantenere in funzione.

In seguito, per effetto dei commi 482 e ss. dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), l’articolo 28 della predetta legge n. 488/2001 veniva nuovamente riscritto. Si prevedeva infatti che “il Governo … procede al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti ed organismi pubblici” nel rispetto di taluni principi e criteri direttivi tra cui in particolare: “a) fusione degli enti … che svolgono attività analoghe o complementari …”; “b) trasformazione degli enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato ovvero soppressione e messa in liquidazione degli stessi …”. Quest’ultimo criterio direttivo, in particolare, sembra richiamare quello sotteso alla stesura originaria dell’articolo 28 della legge n. 488/2001.

L’articolo 28 della legge n. 448/2001 è stato infine superato e soppresso dalla disciplina prevista nei commi da 634 a 641 dell’articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008).

Il comma 634 prevede che con uno o più regolamenti fossero “riordinati, trasformati o soppressi e messi in liquidazione, enti ed organismi pubblici statali”, nel rispetto di taluni principi e criteri direttivi, tra cui: “a) fusione di enti … che svolgono attività analoghe o complementari …”; “b) trasformazione degli enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato ovvero soppressione e messa in liquidazione degli stessi …”; … “d) … “riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali almeno del 30 per cento”; … “g) trasferimento, all’amministrazione che riveste preminente competenza nella materia, delle funzioni di enti, organismi e strutture soppressi”. I criteri direttivi di cui alle lettere a) e b) riproducevano quelli già enunciati nella precedente L. n. 296/2006.

Il comma 636 dell’articolo 2 della predetta legge n. 244/2007 prevedeva altresì la soppressione (a mezzo di una specifica forma di “ghigliottina”) degli 11 enti elencati nell’Allegato A se non riordinati entro il 30 giugno 2008.

Si trattava specificamente dei seguenti enti, organismi e strutture: Unione italiana di tiro a segno UITS; Unione nazionale degli ufficiali in congedo d’Italia UNUCI; Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania e Irpinia EIPLI; Ente irriguo umbro toscano EIUT; Fondazione “Il Vittoriale degli Italiani”; Opera nazionale per i figli degli aviatori ONFA; Ente opere laiche palatine pugliesi; Istituto nazionale di beneficenza “Vittorio Emanuele III”; Pio istituto elemosiniere; Comitato per la partecipazione italiana alla stabilizzazione, ricostruzione e sviluppo dei Balcani; Unione accademica nazionale UAN.

2. La normativa taglia-enti: l’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008

2.1. L’impianto generale: due distinte procedure

All’inizio della XVI Legislatura, l’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008 (convertito con modificazioni dalla legge n. 133/2008), ha introdotto una nuova disciplina riferita a un campo di applicazione più ristretto: i soli enti pubblici non economici statali.

Della legge n. 244/2007 è stata conservata la disciplina concernente i regolamenti di riordino degli enti pubblici, ma sono stati abrogati il comma 636 dell'articolo 2 e l’allegato A: gli 11 enti ed organismi pubblici interessati venivano così a rientrare nella disciplina di nuova introduzione.

L’impianto generale della disciplina recata dall’articolo 26 del D.L. n. 112/2008 è ispirato al meccanismo della ghigliottina, in quanto dispone direttamente la soppressione degli enti pubblici non economici, ad eccezione di quelli espressamente confermati o riordinati. Il criterio sotteso è dunque sostanzialmente quello della individuazione degli enti da mantenere.

Il procedimento prevede due diverse procedure, a seconda se gli enti interessati dispongano o meno di una dotazione organica di personale inferiore a 50 unità.

Ai sensi della prima procedura sono soppressi gli enti pubblici non economici statali con dotazione organica inferiore a 50 unità, a eccezione di talune categorie di enti indicate dal primo comma dello stesso articolo 26, e ad eccezione degli enti espressamente confermati con decreto dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa.

Sono stati quindi sottratti alla prima procedura, in quanto espressamente indicati dal primo comma dell’articolo 26 del D.L. n. 112/2008: gli ordini professionali e loro federazioni; le federazioni sportive; gli enti non inclusi nell’elenco ISTAT delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato; gli enti funzionali alla conservazione e nella trasmissione della memoria storica; le autorità portuali; gli enti parco; gli enti di ricerca.

Sono stati altresì sottratti alla prima procedura, in quanto confermati con decreto interministeriale del 19 novembre 2008, i seguenti enti: Accademia della Crusca; Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale; Cassa conguaglio trasporti di gas di petrolio liquefatto; Cassa conguaglio settore elettrico; Comitato olimpico nazionale italiano CONI; Istituto italiano per l’Africa e l’oriente ISIAO; Lega italiana per la lotta ai tumori LILT; Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia UNUCI; Ente teatrale italiano ETI.

In base alla seconda procedura sono soppressi gli enti pubblici non economici statali con dotazione organica pari o superiore a 50 unità, per i quali alla data del 31 ottobre 2009 non siano stati emanati i regolamenti di riordino ai sensi del comma 634 della legge n. 244/2007.

Il termine del 31 ottobre 2009 è stato ritenuto comunque rispettato con l'approvazione preliminare del Consiglio dei ministri degli schemi dei regolamenti di riordino. Tuttavia qualora i regolamenti di riordino, già tempestivamente approvati in via preliminare, non fossero stati adottati in via definitiva entro il 31 ottobre 2010, gli enti relativi avrebbero dovuto essere considerati soppressi, eccetto quelli oggetto di apposite previsioni legislative di riordino entrate in vigore nel corso della XVI legislatura.

Come chiarito con successive norme di interpretazione autentica^{^[39]}, sono stati sottratti dalla soppressione prevista dalla seconda procedura gli enti già espressamente esclusi dalla prima procedura (ovvero gli enti espressamente indicati dal primo comma dell’articolo 26 del D.L. n. 112/2008 e gli enti confermati dal D.I. 19 novembre 2008; per questi ultimi, peraltro, si prevedeva che potessero essere oggetto di provvedenti di riordino), nonché gli enti comunque non inclusi nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione individuati dall’ISTAT.

Per entrambe le procedure descritte, l’articolo 26 del D.L. n. 112/2008 prevedeva l’obbligo per i Ministri vigilanti di comunicare al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e al Ministro per la semplificazione normativa l’elenco degli enti che risultassero conseguentemente soppressi. Tale disposizione, di fatto non è stata applicata (cfr. infra § 2.4).

Era inoltre previsto che l’amministrazione vigilante succedesse all’ente soppresso a titolo universale, in ogni rapporto, anche controverso, e ne acquisisse le risorse.

2.2. Disposizioni specifiche di riorganizzazione e soppressione di enti pubblici

Ulteriori puntuali interventi di soppressione o riorganizzazione di enti pubblici sono stati effettuati da altre specifiche disposizioni del decreto-legge n. 112/2008.

Anzitutto il comma 3 dell’articolo 26 di tale decreto-legge, abrogando il comma 580 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007) ha disposto la soppressione dell’Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche – Scuola nazionale della pubblica amministrazione.

Inoltre, l’articolo 28 del medesimo decreto-legge n. 112/2008, ha istituito l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA, contestualmente sopprimendo l’Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici APAT, l’Istituto nazionale per la fauna selvatica INFS e l’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare ICRAM.

Infine, l’articolo 83, comma 13, del ricordato decreto-legge n. 112/2008, modificando l'articolo 1, comma 1, lett. b) del decreto legislativo n. 300/1999, ha ridotto da sei (oltre il direttore) a quattro (oltre il direttore) il numero dei componenti dei comitati di gestione delle agenzie fiscali.

Ente soppresso	Eventuale ente incorporante
Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche – Scuola nazionale della pubblica amministrazione.	Nessuno
Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici APAT	Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA (di nuova istituzione)
Istituto nazionale per la fauna selvatica INFS
Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare ICRAM

2.3. Settori non rientranti nell'ambito di applicazione dell'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008

2.3.1. Enti vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca

L’articolo 27, comma 2, della legge n. 69/2009, aveva escluso l’applicabilità della seconda procedura di cui all’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008 agli enti di ricerca di cui alla legge n. 165/2007, cioè agli enti vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, per i quali fossero adottati entro il 31 dicembre 2009 i decreti legislativi attuativi della delega al riordino ivi prevista.

In effetti, con il Decreto legislativo n. 213/2009 è stato disposto il riordino di tali enti, prevedendo tra l’altro: la riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione; la modifica della composizione dei medesimi organi e delle relative modalità di nomina; l’abolizione del parere delle Commissioni parlamentari competenti sulle candidature dei presidenti; la previsione della mera comunicazione al Parlamento delle nomine dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione di tali enti effettuate dal Ministro dell'istruzione, università e ricerca.

Il Decreto legislativo n. 213/2009 ha pertanto comportato il riordino dei seguenti enti: Consiglio nazionale delle ricerche CNR; Agenzia spaziale italiana ASI; Consorzio per l`area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste; Istituto italiano di studi germanici; Istituto nazionale di alta matematica "Francesco Severi" INDAM; Istituto nazionale di astrofisica INAF; Istituto nazionale di fisica nucleare INFN; Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia INGV; Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale OGS; Istituto nazionale di ricerca metrologica INRIM; Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione INVALSI; Museo Storico della Fisica e Centro di Studi e Ricerche “Enrico Fermi”; Stazione zoologica "Anton Dohrn".

L’articolo 27, comma 2, della legge n. 69/2009, aveva parimenti escluso l’applicabilità della seconda procedura di cui all’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008 anche ad alcuni altri enti, qualora riordinati entro il 31 dicembre 2009 tenendo conto dei principi e criteri direttivi di cui all’art. 2, comma 634, della legge n. 244/2007.

Nella fattispecie, tuttavia, il termine non è stato rispettato e tali enti sarebbero dovuti rientrare nell’ambito di applicazione del decreto-legge n. 112/2008. Tali enti sono stati comunque riordinati o soppressi da ulteriori specifiche normative (vd. § 2.5).

Si trattava in particolare dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca ANVUR; dell’Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica ANSAS; dell’Ente nazionale di assistenza magistrale ENAM; dell’Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione INVALSI.

2.3.2. Enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali

Uno speciale procedimento, preliminare al riordino da effettuarsi ai sensi della normativa taglia-enti, riguardava gli enti controllati o vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

In base all’articolo 4-sexiesdecies del decreto-legge n. 171/2008, introdotto dalla legge di conversione n. 205/2008, gli enti e le società controllate o vigilate dal Ministero, dovevano, “in vista del relativo necessario riordino”, adeguare i propri statuti entro il 30 aprile 2009 allo scopo di prevedere un numero massimo di componenti dei rispettivi consigli di amministrazione non superiore a cinque, di cui uno designato dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome. Conseguentemente, nei trenta giorni successivi all’adeguamento, doveva procedersi al rinnovo dei relativi organi di amministrazione.

L’ambito di applicazione di tale disposizione era più vasto di quello della normativa taglia-enti, in quanto riguardava anche gli enti pubblici economici^{^[40]} e le società partecipate dal Ministero.

Nel corso del 2009 risultano aver modificato i propri statuti, riducendo a 5 i componenti dei rispettivi consigli di amministrazione, i seguenti enti pubblici: Agenzia per le erogazioni in agricoltura AGEA; Istituto nazionale di economia agraria INEA; Unione nazionale per l’incremento delle razze equine UNIRE; Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA; Istituto di servizi per il mercato agricolo e alimentare ISMEA; Istituto nazionale per gli alimenti e la nutrizione INRAN; Ente nazionale sementi elette ENSE, Ente nazionale risi ENR.

Nessuna modificazione statutaria risultava invece approvata per l’Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania EIPLI.

2.4. L’attuazione della seconda procedura prevista dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008

In attuazione della seconda procedura prevista dall’art. 26 del decreto-legge n. 112/2008, alla data del 31 ottobre 2009 il Governo aveva approvato in via preliminare 29 schemi di regolamenti di riordino.

L’adozione in via preliminare dello schema di riordino valeva intanto la conferma per gli enti interessati, che altrimenti, ai termini di legge, avrebbero dovuto essere soppressi. I suddetti schemi di riordino avrebbero dovuto essere definitivamente approvati entro il 31 ottobre 2010.

Tuttavia ciò è avvenuto solo parzialmente. Per alcuni di questi schemi di regolamento, l’iter si è interrotto a seguito delle obiezioni avanzate dal Consiglio di Stato nell’ambito del prescritto parere. Per un’altra parte dei suddetti schemi, l'iter si è parimenti arrestato per effetto delle sopravvenute disposizioni del decreto-legge n. 78/2010 che, con effetto immediato, hanno disposto la soppressione di alcuni degli enti per i quali era stata per l'appunto avviata la procedura di riordino (vd. § 3).

Come risultato, alla scadenza del 31 ottobre 2010 posta dalla legge per l’adozione dei regolamenti definitivi di riordino, i provvedimenti effettivamente adottati nell’ambito della seconda procedura taglia-enti sono stati soltanto 16; tutti gli altri 13 schemi di regolamento di riordino non sono pervenuti all’approvazione definitiva.

Di conseguenza, i 14 enti pubblici non economici così riordinati e non trasformati in enti di diritto privato dovevano essere gli unici, interessati dalla normativa taglia-enti, ad essere confermati dopo la scadenza del termine del 31 ottobre 2010.

Tutti gli altri enti non riordinati avrebbero dovuto intendersi soppressi, ma di fatto ciò non è avvenuto: non risulta infatti che alcun Ministro vigilante abbia comunicato al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e al Ministro per la semplificazione normativa l’elenco degli enti soppressi previsto dal terzo periodo del comma 1 dell’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008. A conferma di ciò, risulta piuttosto che alcuni di tali enti non riordinati sono stati considerati pienamente vigenti dalle disposizioni recate da successivi provvedimenti legislativi intervenuti nel solco della normativa tagli-enti.

Enti oggetto di riordino		Approvazione preliminare (data del Consiglio dei ministri)	Approvazione definitiva (data del D.P.R.)
Fondazione “Il Vittoriale degli Italiani”		3 ottobre 2008	D.P.R. 13 dicembre 2009 - privatizzato
Lega navale italiana		6 marzo 2009	D.P.R. 12 novembre 2009, n. 205
Unione italiana tiro a segno UITS			D.P.R. 12 novembre 2009, n. 209
Unione nazionale ufficiali in congedo d’Italia UNUCI			D.P.R. 12 novembre 2009, n. 203
Casse militari	6 casse militari		D.P.R. 4 dicembre 2009, n. 211 Accorpate nella Cassa di previdenza delle Forze armate
Opera nazionale per i figli aviatori ONFA		28 maggio 2009	D.P.R. 12 novembre 2009, n. 215
Enti pubblici non economici vigilati dal Ministero dell’economia e delle finanze	- Istituto di studi ed analisi economica ISAE; - Fondo di previdenza del personale dell'ex Ministero delle Finanze; -Fondo assistenza per i finanzieri; - Cassa ufficiali Guardia di Finanza; - Fondo di previdenza dei ruoli ispettori della Guardia di Finanza	26 giugno 2009	ISAE soppresso dal D.L. n. 78/2010
Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ANSV		15 ottobre 2009	D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 189
Istituto opere laiche palatine pugliesi		15 ottobre 2009	D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 263 - privatizzato
Istituto nazionale di beneficenza Vittorio Emanuele III		15 ottobre 2009	D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 261 - privatizzato
Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali		15 ottobre 2009	D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222
Ente italiano montagna EIM		28 ottobre 2009	soppresso dal D.L. n. 78/2010
Agenzia nazionale per i giovani
Automobile club d’Italia ACI
Club alpino italiano CAI
Agenzia nazionale per il turismo ENIT
Istituto postelegrafonici IPOST			soppresso dal D.L. n. 78/2010
Enti vigilati dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare	- Enti parco; - Ente parco nazionale Gran Paradiso; - Consorzio del parco nazionale dello Stelvio; - Consorzio dell’Adda, - Consorzio dell’Oglio - Consorzio del Ticino; - Comitato marchio comunitario di qualità ecologica
Enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali	- INPS; - INAIL; - INPDAP; - ENPALS; - IPSEMA; - ENAPPSMAD; - ISFOL		IPSEMA ed ENAPPSMAD soppressi dal D.L. n. 78/2010
Scuola archeologica italiana di Atene
Fondazione Guglielmo Marconi
Unione accademica nazionale
Enti vigilati dal Ministero della salute	- Agenzia italiana del farmaco AIFA; - Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS; - Croce Rossa Italiana; - Istituto per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro ISPESL; - Istituto superiore di sanità ISS	28 ottobre 2009	ISPESL soppresso dal D.L. n. 78/2010
Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione			D.P.R. 28 ottobre 2010, n. 237
Istituto agronomico per l’oltremare			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 243
Fondo di assistenza per il personale della polizia di Stato			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 244
Enti vigilati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti	- Aero club d’Italia; - Ente nazionale per l’aviazione civile; - Istituto nazionale di studi ed esperienza di architettura navale INSEAN; - Autorità portuali		D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 188, solo per: Aero Club d’Italia; Ente nazionale per l’aviazione civile ENAC INSEAN soppresso dal D.L. n. 78/2010
Accademia nazionale dei Lincei			D.P.R. 28 ottobre 2010, n. 232
Istituto nazionale di statistica ISTAT			D.P.R. 7 settembre 2010, n. 166
Ente irriguo umbro toscano EIUT		Non approvato il 28 ottobre 2009

2.5. Ulteriori schemi di riordino approvati dal Governo al di fuori della seconda procedura di cui all'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008

Ulteriori provvedimenti di riordino, adottati nel corso della XVI Legislatura ai sensi di disposizioni di legge diverse dall’articolo 26 del decreto-legge n. 112/208, riguardano i seguenti enti pubblici:

Enti oggetto di riordino	Approvazione preliminare (data Consiglio dei ministri)	Approvazione definitiva (data del D.P.R.)
Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione CNIPA, trasformata in Ente nazionale per la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni DigitPA	24 luglio 2009	D.P.R. 1° dicembre 2009, n. 177
Unificazione della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti storici	28 ottobre 2009	Non approvati definitivamente malgrado il parere espresso dalle competenti Commissioni parlamentari
Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica ANSAS	17 dicembre 2009
Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione INVALSI	17 dicembre 2009	Non approvato definitivamente
Ente nazionale di assistenza magistrale ENAM	17 dicembre 2009	Non approvati definitivamente. Enti soppressi dal D.L. n. 78/2010
Stazioni sperimentali per l’industria	23 aprile 2010
Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca ANVUR	24 luglio 2009	D.P.R. 1° febbraio 2010, n. 76
Istituto per il credito sportivo	5 maggio 2011	D.P.R. 27 ottobre 2011, n. 207

Per quanto riguarda in particolare INVALSI, ANSAS, ENAM e ANVUR si ricorda (vd. § 2.3.1) che essi erano venuti a rientrare nel campo di applicazione dell'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008, in quanto era infruttuosamente scaduto il termine del 31 dicembre 2009 di cui all’articolo 27, comma 3, della legge n. 69/2009.

Tuttavia l’INVALSI è stato comunque riordinato, praticamente in contemporanea, con l’art. 17 del decreto legislativo n. 213/2009 con cui si è attuata la riforma degli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Tale riforma avrebbe dovuto applicarsi anche all’ANSAS, la cui soppressione è stata però successivamente disposta dal decreto legge n. 98/2011. Il D.Lgs. n. 213/2009 non avrebbe dovuto invece applicarsi all’ENAM, perché non avente natura di ente di ricerca sebbene vigilato dal suddetto Ministero; tale ente peraltro è stato successivamente soppresso dal decreto legge n. 78/2010.

Per quanto infine concerne l’ANVUR, il suo riordino è di fatto avvenuto al di fuori della disciplina di cui al decreto-legge n. 112/2008, mediante l’approvazione del D.P.R. 1° febbraio 2010, n. 76, adottato tenendo conto dei principi e dei criteri direttivi di cui al comma 634 dell’articolo 2 della legge n. 244/2007.

3. Il decreto-legge n. 78/2010

Il decreto-legge n. 78/2010 (convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010) è intervenuto sulla materia oggetto della normativa taglia-enti sia determinando direttamente la soppressione e l’incorporazione di numerosi enti pubblici, sia procedendo a un sostanziale riordino di una categoria di enti pubblici, sia infine introducendo misure di riorganizzazione di ordine generale.

In particolare, gli effetti immediatamente dispiegati dal decreto-legge n. 78/2010 si sono sovrapposti alle attività connesse all’attuazione delle procedure previste dal decreto-legge n. 112/2008, talvolta di fatto neutralizzandole.

La previsione della soppressione di taluni enti pubblici di previdenza e di assistenza, nonché quella del riordino complessivo di tale categoria di enti pubblici, sono infatti intervenute quando non era ancora scaduto il termine del 31 ottobre 2010 per l’adozione dei regolamenti definitivi di riordino previsti dalla seconda procedura del D.L. n. 112/2008.

Nel caso specifico poi della soppressione dell’Ente teatrale italiano ETI, essa è stata disposta malgrado tale ente fosse stato confermato dal D.I. 19 novembre 2008, in esito alla prima procedura del D.L. n. 112/2008.

Su un piano più generale, infine, le misure introdotte dal D.L. n. 78/2010 hanno anche sovente derogato il principio (già sancito dall'art. 26, comma 2, del D.L. n. 112/2008) per cui, in caso di soppressione di un ente, era l’amministrazione vigilante a dovergli succedere, acquisendone le risorse: in numerosi casi, invece, le funzioni e le risorse degli enti soppressi dal D.L. n. 78/2010 sono state attribuite a ulteriori enti pubblici subentranti.

3.1. Soppressioni ed incorporazioni di enti pubblici

L’articolo 7 e l’Allegato 2 del decreto-legge n. 78/2010 hanno disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi o trasformati

Enti o amministrazioni subentranti

Istituto di previdenza per il settore marittimo IPSEMA

Istituto nazionale per l'assicurazione degli infortuni sul lavoro

INAIL

Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro ISPESL

Istituto postelegrafonici IPOST

Istituto nazionale previdenza sociale INPS

Ente nazionale di assistenza magistrale ENAM

Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP

Ente nazionale di assistenza e previdenza per pittori, scultori, musicisti, scrittori ed autori drammatici ENAPPSMAD

Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo ENPALS

Istituto affari sociali IAS

Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori ISFOL

Istituto di studi e analisi economica ISAE

Ministero dell’economia e delle finanze e ISTAT

Ente italiano montagna EIM

Presidenza del Consiglio dei Ministri

Stazione sperimentale per l'industria delle conserve alimentari SSICA

CCIAA Parma

Stazione sperimentale del vetro

CCIAA Venezia

Stazione sperimentale per la seta

CCIAA Milano

Stazione sperimentale per i combustibili

CCIAA Milano

Stazione sperimentale carta, cartoni e paste per la carta SSCCP

CCIAA Milano

Stazione sperimentale per le industrie degli oli e dei grassi SSOG

CCIAA Milano

Stazione sperimentale per le industrie delle essenze e dei derivati dagli agrumi SSEA

CCIAA Reggio Calabria

Stazione sperimentale pelli e materie concianti

CCIAA Napoli

Istituto per la promozione industriale IPI

Ministero dello sviluppo economico

Istituto nazionale conserve alimentari INCA

INRAN

Ente nazionale delle sementi elette ENSE

Centro per la formazione in economia e politica dello sviluppo rurale di Portici

Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali

Comitato nazionale italiano per il collegamento tra il Governo e la FAO

Ente teatrale italiano ETI

Ministero per i beni e attività culturali

Istituto nazionale per studi e esperienze di architettura navale INSEAN

Consiglio nazionale delle ricerche CNR

Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali AGES

Ministero dell’interno

Banco nazionale di prova delle armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali

CCIAA Brescia

(introdotto dall’art. 2, commi 5-quater e 5-quinquies, del D.L. n. 225/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 10/2011)

3.2. Riordino degli enti pubblici previdenziali

L’articolo 7 del decreto-legge 78/2010 ha altresì proceduto a un riassetto della governance degli enti pubblici di previdenza ed assistenza di cui alla legge n. 479/1994.

In tal senso è stata anzitutto stabilita la soppressione dei consigli di amministrazione di tali enti, attribuendone alcune funzioni ai presidenti.

È stata peraltro prevista la riduzione della consistenza dei consigli di indirizzo e vigilanza dei predetti enti in misura non inferiore al trenta per cento, all’atto del loro rinnovo.

Il rinnovo dei consigli di indirizzo e vigilanza (CIV) dell’Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro INAIL e dell’Istituto nazionale della previdenza sociale INPS è stato disposto con separati decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, in data 8 agosto 2013, a decorrere dal 1° ottobre 2013.

Il consiglio di indirizzo e vigilanza dell’INAIL è passato da una composizione iniziale di 25 membri ad una consistenza di 17 componenti.

Per quanto concerne invece l’INPS, la composizione originaria dell’organo, pari a 24 membri, era stata integrata con ulteriori 6 componenti in rappresentanza dei consigli di indirizzo e vigilanza dei soppressi INPDAP ed ENPALS[41], ai sensi dell'art. 21, comma 6, del D.L. n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 214/2011[42]. Il D.P.C.M. 8 agosto 2013 ha precisato, anche al fine di salvaguardare le istanze di rappresentatività, che la riduzione del trenta per cento è stata applicata alla composizione originaria dell'organo, aggiungendo al risultato di tale operazione i componenti previsti dal D.L. n. 201/2011. Di conseguenza la composizione del nuovo consiglio di indirizzo e vigilanza dell'INPS è pari a 22 componenti.

Inoltre, ai fini della nomina dei presidenti di tali enti, in aggiunta al parere delle Commissioni parlamentari, è stata introdotta la prescrizione della previa intesa con il consiglio di indirizzo e vigilanza dell’Ente, che deve intervenire entro trenta giorni^{^[43]}.

3.3. Misure di riorganizzazione di ordine generale

L’articolo 6 del decreto-legge n. 78/2010 ha disposto che la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti, è onorifica: essa può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente. La violazione di queste norme determina responsabilità erariale e la nullità degli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati^{^[44]}.

Lo stesso articolo 6 del decreto-legge n. 78/2010 ha altresì previsto la riduzione del numero dei componenti degli organi amministrativi di tutti gli enti ed organismi pubblici: inclusi, quindi, anche gli enti ricompresi nel campo di applicazione della normativa taglia-enti. Tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, devono adeguare i rispettivi statuti per assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo, gli organi di amministrazione e quelli di controllo, ove non già costituiti in forma monocratica, nonché il collegio dei revisori, siano costituiti da un numero non superiore, rispettivamente, a cinque e a tre componenti. Le amministrazioni vigilanti provvedono all’adeguamento della disciplina di organizzazione, mediante i regolamenti di cui all'articolo 2, comma 634, della legge n. 244/2007, con riferimento a tutti gli enti ed organismi pubblici rispettivamente vigilati.

La mancata adozione dei provvedimenti di adeguamento statutario o di organizzazione comporta anche in questo caso responsabilità erariale e la nullità degli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati.

4. Il decreto-legge n. 98/2011

Il decreto-legge n. 98/2011 (convertito con modificazioni dalla legge n. 111/2011) è intervenuto sulla materia oggetto della normativa taglia-enti introducendo norme di tipo interpretativo e disposizioni recanti soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici.

4.1. Disposizioni di natura interpretativa

Sul piano interpretativo, l'articolo 14, comma 15, del decreto-legge n. 98/2011 chiarisce che le amministrazioni a cui sono trasferiti i compiti e le attribuzioni precedentemente spettanti agli enti soppressi dal decreto-legge n. 78/2010, subentrano direttamente nella titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi degli enti soppressi, senza che gli stessi siano previamente assoggettati a una procedura di liquidazione.

4.2. Soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici

Gli articoli 15 e 19 del D.L. n. 98/2011 hanno disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi o trasformati	Enti o amministrazioni subentranti
Istituto per il commercio estero ICE	Ministero dello sviluppo economico Ministero degli affari esteri
Unione nazione per l’incremento delle razze equine UNIRE	Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI (di nuova istituzione)
Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica ANSAS	Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa INDIRE (di nuova istituzione)

Per quanto specificamente concerne la soppressione dell’ANSAS e il ripristino dell’INDIRE a far data dal 1° settembre 2012, si ricorda che in precedenza, i commi 610 e 611 dell'articolo 1 della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007) avevano viceversa istituito l'ANSAS e soppresso l'INDIRE.

Ulteriori prescrizioni concernenti enti pubblici prevedevano l’attribuzione di nuove funzioni e competenze alla Commissione di vigilanza per i fondi pensione COVIP e la delega al Ministro della salute a modificare, entro il 30 giugno 2013, l’organizzazione e il funzionamento dell’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti ed il contrasto delle malattie della povertà INMP^{^[45]}.

L’articolo 15 del decreto-legge n. 98/2011 ha altresì introdotto nuove disposizioni in materia di liquidazione degli enti in stato di dissesto finanziario.

Sulla base di queste disposizioni, l’Istituto italiano per l’Africa e l’Oriente ISIAO è stato posto in liquidazione coatta amministrativa, con la conseguente nomina di un commissario liquidatore, mediante Decreto del Ministro degli affari esteri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, dell’11 novembre 2011.

5. L’articolo 1, comma 31, del decreto-legge n. 138/2011

L’articolo 1, comma 31, del decreto-legge n. 138/2011, interveniva direttamente nella normativa taglia-enti modificando il campo di applicazione dell’art. 26 del decreto-legge n. 122/2008.

In particolare veniva ampliata la platea degli enti pubblici non economici ricompresi nella prima procedura di cui al decreto-legge n. 122/2008, innalzando da 50 a 70 dipendenti il limite della dotazione organica, e riducendo le categorie di enti escluse dal procedimento. Nello specifico non erano più esentati dalla procedura gli enti di ricerca, che potevano quindi essere interessati dalla soppressione anche se da poco riordinati con il decreto legislativo n. 213/2009.

Ulteriori esclusioni dalla prospettata soppressione generalizzata potevano essere stabilite per enti “di particolare rilievo” identificati dal Presidente del Consiglio dei ministri (anziché dai Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa) con apposito decreto da adottare entro 45 giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge.

Era poi previsto che, sempre con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, le funzioni commissariali di gestioni liquidatorie di enti pubblici o di stati passivi potessero essere attribuite a società interamente possedute dallo Stato.

Tuttavia, a seguito dell’esame parlamentare, il comma 31 dell’articolo 1 del decreto-legge n. 138/2001 è stato soppresso dalla legge di conversione n. 148/2011.

6. Il decreto-legge n. 201/2011 (c.d. “Salva Italia”)

Anche il decreto-legge n. 201/2011 (convertito con modificazioni dalla legge n. 214/2011) è intervenuto sulla materia oggetto della normativa taglia-enti, sia determinando direttamente la soppressione e l’incorporazione di numerosi enti pubblici, sia disponendo la riduzione della composizione di numerose autorità amministrative indipendenti, sia infine introducendo misure di riorganizzazione di ordine generale.

6.1. Soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici

Gli articoli 21 e 22 del decreto-legge n. 201/2011 hanno anzitutto disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi o trasformati

Enti o amministrazioni subentranti

Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP

Istituto nazionale della previdenza sociale INPS[46]

Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo ENPALS

Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania EIPLI

Enti regionali

Consorzio del Ticino

Consorzio nazionale per i grandi laghi prealpini (di nuova istituzione)

Consorzio dell’Oglio

Consorzio dell’Adda

Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua

Autorità per energia elettrica e gas e Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

Agenzia per la sicurezza nucleare

Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA

(e successivamente al Ministero dello Sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare)

Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche

Nessuno

L’articolo 22 del decreto-legge n. 201/2011 ha inoltre istituito l’Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane (Agenzia – ICE), modificando l'articolo 14 del decreto-legge n. 98/2011 che aveva soppresso l'Istituto per il commercio estero ICE (vd. § 4.2).

L'articolo 37 del decreto-legge n. 201/2011 ha altresì delegato il Governo ad individuare una, tra le Autorità amministrative indipendenti esistenti, cui attribuire specifiche funzioni in materia di liberalizzazione del settore dei trasporti. Tale previsione è stata successivamente modificata dall’articolo 36 del decreto-legge n. 1/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 27/2012, che ha istituito una nuova Authority, denominata Autorità di regolazione dei trasporti.

Occorre d’altra parte segnalare che il Consorzio nazionale per i grandi laghi prealpini, nel quale si sarebbero dovuti accorpare i Consorzi del Ticino, dell’Oglio e dell’Adda, è stato viceversa soppresso, prima della sua costituzione, dall’art. 27-bis del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14. A decorrere dalla data di entrata in vigore della predetta legge di conversione, sono stati quindi ricostituiti i predetti Consorzi del Ticino, dell’Oglio e dell’Adda, e sono state riattribuite loro le funzioni precedentemente esercitate. Tale norma d’altra parte prevedeva che con decreti di natura non regolamentare del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare venissero approvate le modifiche statutarie inerenti la composizione degli organi di amministrazione dei Consorzi ricostituiti. Il Consorzio dell’Adda ed il Consorzio del Ticino hanno apportato nel corso del 2011 le predette modifiche, che hanno tra l’altro comportato la riduzione del numero dei componenti del consiglio di amministrazione[47].

6.2. Misure di riorganizzazione di ordine generale

L’articolo 22, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011 ha previsto la riduzione delle spese di funzionamento delle Agenzie, incluse quelle fiscali, e degli enti e degli organismi strumentali comunque denominati.

Con regolamenti governativi di delegificazione avrebbero dovuto essere riordinati, entro sei mesi, gli organi collegiali di indirizzo, amministrazione, vigilanza e controllo dei predetti soggetti, assicurando la riduzione del numero complessivo dei componenti a decorrere dal primo rinnovo.

6.3. Riduzione della composizione di alcune Autorità amministrative indipendenti

L’articolo 23 del decreto-legge n. 201/2011 ha altresì previsto la riduzione del numero dei componenti di alcune Autorità amministrative indipendenti:

AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI	COMPONENTI
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni AGCOM	Da 8 a 4 componenti del Consiglio (-4)
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture	Da 7 a 3 componenti (-4)
Autorità per l’energia elettrica ed il gas AEEG	Da 5 a 3 componenti (-2)
Autorità garante della concorrenza e del mercato	Da 5 a 3 componenti (-2)
Commissione nazionale per le società e la borsa CONSOB	Da 5 a 3 componenti (-2)
Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo ISVAP	Da 6 a 3 componenti (-3)
Commissione di vigilanza sui fondi pensione COVIP	Da 5 a 3 componenti (-2)
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche CIVIT	Da 5 a 3 componenti (-2)
Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali	Da 9 a 5 componenti (-4)

7. Ulteriori interventi di riordino

7.1. Enti vigilati dal Ministero della difesa

L’articolo 46 del decreto-legge n. 5/2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 35/2012) ha introdotto nuove disposizioni sugli enti pubblici non economici vigilati dal Ministero della difesa: tali enti possono essere trasformati, con appositi regolamenti di delegificazione, in soggetti di diritto privato sulla base dei princìpi e criteri direttivi dettati dall’articolo 2, comma 634, lettere b) ed f), della legge n. 244/2007.

Tale procedimento è stato sinora adottato esclusivamente in riferimento all'"Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia" - UNUCI, trasformata in ente di diritto privato dal D.P.R. 18 marzo 2013, n. 50, pubblicato sulla G.U. n. 111 del 14 maggio 2013. Il Consiglio dei Ministri del 16 novembre 2012 aveva infatti approvato in via preliminare uno schema di regolamento, trasmesso al Senato ed alla Camera rispettivamente il 21 ed il 22 gennaio 2013. La 4ª Commissione (Difesa) del Senato aveva espresso parere favorevole il 13 febbraio 2013. Lo schema di regolamento era stato infine approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri del 26 febbraio 2013.

L'articolo 1, comma 1, lettera b) del D.P.R. 26 settembre 2012, n. 191 (recante tra l'altro ulteriori modifiche al Testo Unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare di cui al D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90) ha altresì previsto la riduzione da 6 a 5 membri del consiglio di amministrazione dell’Opera nazionale per i figli degli aviatori ONFA, modificando l'articolo 55 del predetto Testo Unico di cui al D.P.R. n. 90/2010.

È stato così recepito anche a livello normativo l’adeguamento al limite introdotto dal D.L. n. 78/2010: in tal senso si era già espresso l'art. 10 del nuovo statuto dell’ONFA, adottato con decreto del Ministro della difesa del 13 gennaio 2011, successivamente al riordino dell’ente effettuato con il D.P.R. n. 215/2009 (ai sensi della seconda procedura prevista dall'art. 26 del D.L. n. 112/2008).

7.2. Enti vigilati dal Ministero della salute

Un primo schema di riordino di tali enti era stato approvato solo in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 28 ottobre 2009 nell’ambito della seconda procedura prevista dal decreto-legge n. 112/2008.

Esso riguardava i seguenti enti: Agenzia italiana del farmaco AIFA; Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS; Croce Rossa Italiana CRI; Istituto per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro ISPESL; Istituto superiore di sanità ISS.

Successivamente l’articolo 2 della legge n. 183/2010 aveva delegato il Governo a riorganizzare gli enti vigilati dal Ministero della salute sulla base di specifici principi e criteri direttivi. Un nuovo schema di decreto legislativo veniva quindi approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 22 settembre 2011. Esso tuttavia non veniva approvato in via definitiva entro i termini previsti, sebbene fossero stati espressi i prescritti pareri delle Commissioni parlamentari. Il decreto-legge. n. 216/2011 prorogava quindi fino al 30 giugno 2012 il termine per l’esercizio della delega, aggiungendo nuovi principi e criteri direttivi.

Lo schema riguardava i seguenti enti: Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS; Istituto superiore di sanità ISS; Lega italiana per la lotta contro i tumori LILT; Istituti zooprofilattici sperimentali; Associazione italiana della Croce rossa^{^[48]}^.

In attuazione delle predette norme, il Governo ha quindi predisposto un nuovo schema di riordino, che è stato approvato definitivamente divenendo il decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106. Esso prevede tra l’altro la riduzione della composizione dei consigli di amministrazione dei suddetti enti nei limiti già stabiliti dal decreto-legge n. 78/2010.

A seguito di una ulteriore proroga del termine per l’esercizio della delega, è stato poi emanato il decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, concernente la riorganizzazione della Croce rossa italiana. Tale decreto prevede un processo di graduale trasformazione dell’attuale ente pubblico in associazione privata di interesse pubblico, distinto in tre fasi.

Nella prima fase, da concludersi il 31 dicembre 2013, data in cui cesserà il commissariamento in atto, l’attuale ente pubblico Associazione italiana della Croce rossa CRI assumerà un ordinamento provvisorio e si predisporranno gli atti preparatori alla fase successiva.

Nella seconda fase, dal 1° gennaio 2014, l’attuale CRI, pur mantenendo la personalità giuridica di diritto pubblico, assumerà la denominazione di “Ente strumentale alla Croce rossa italiana” come ente non economico non più a natura associativa, separato dalla nuova associazione privata di interesse pubblico denominata Associazione della Croce rossa italiana, da qualificarsi come associazione di promozione sociale. A tale Associazione si trasferiranno tutti i compiti svolti da volontari. L’Ente pubblico rimarrà limitato a funzioni di concorso allo sviluppo dell’Associazione mediante supporto tecnico-logistico. Il nuovo Ente pubblico gestirà il patrimonio per ripianare i debiti e provvederà a ricollocare il personale in eccedenza

Nella terza fase, dal gennaio 2016, è prevista la soppressione e la messa in liquidazione dell’Ente e il trasferimento all’Associazione di tutte le funzioni attualmente esercitate dalla CRI in qualità di ente pubblico, nonché dei beni mobili, delle risorse strumentali e degli altri rapporti attivi e passivi dell’ente.

7.3. Enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

L’articolo 2 della legge n. 183/2010 delegava il Governo a riorganizzare, sulla base di specifici principi e criteri direttivi, anche gli enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Tuttavia tale delega non è stata esercitata e non è stato adottato alcuno schema.

7.4. Enti vigilati dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

Il D.P.R. 16 aprile 2013, n. 73, pubblicato sulla G.U. n. 148 del 26 giugno 2013, ha disposto il riordino di alcuni enti vigilati dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Lo schema di riordino di tali enti era stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 28 ottobre 2009, nell’ambito della seconda procedura prevista dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008.

Esso riguardava i seguenti enti: Enti parco nazionale; Ente parco nazionale del Gran Paradiso; Consorzio del parco nazionale dello Stelvio; Consorzio dell’Adda; Consorzio dell’Oglio; Consorzio del Ticino; Parco geominerario storico ed ambientale della Sardegna; Comitato per il marchio comunitario di qualità ecologica dei prodotti e per il sistema comunitario di ecogestione ed audit.

Detto schema, malgrado il termine per la sua approvazione definitiva fosse scaduto il 31 ottobre 2010, è stato presentato per la prima volta alle Camere il 19 giugno 2012. Esso è stato peraltro ritirato il 25 luglio 2012, ed è stato infine ripresentato il 7 dicembre 2012. Su di esso hanno espresso parere favorevole con condizioni sia la 13ª Commissione del Senato, il 18 dicembre 2012, sia l’VIII Commissione della Camera, il 22 gennaio 2013. Lo schema di riordino è stato infine approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri dell'8 marzo 2013.

Rispetto allo schema di riordino, il D.P.R. n. 73/2013 è intervenuto su un novero più ristretto di enti pubblici[49]. Esso ha disposto il riordino degli Enti parco nazionali, riducendo la consistenza dei consigli direttivi e delle giunte esecutive di tali enti; parimenti sono stati riordinati gli organi collegiali del consorzio del Parco nazionale dello Stelvio e dell'Ente parco nazionale del Gran Paradiso. Dette cariche tuttavia non rientrano nell’ambito del controllo parlamentare sulle nomine negli enti pubblici. È stato infine disposto il riordino del consorzio del Parco geominerario storico e ambientale della Sardegna, tuttora commissariato.

8. Ulteriori interventi di ripristino e soppressione di enti pubblici

L’articolo 62 del decreto-legge n. 5/2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 35/2012) ha abrogato le disposizioni (articolo 2, commi 5-quater e 5-quinquies, del decreto-legge. n. 225/2010), che avevano disposto la soppressione del Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali. L’ente è pertanto tornato in essere nel giugno 2012.

L’ente era stato già riordinato con il D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222 (ai sensi della seconda procedura prevista dall’art. 26 del D.L. n. 112/2008).

Successivamente, ai sensi del citato D.L. n. 225/2010 convertito dalla L. n. 10/2011, l’ente era stato soppresso e le funzioni erano state trasferite alla CCIAA di Brescia.

Dopo il ripristino a norma dell’articolo 62 del D.L. n. 5/2012, all’Ente sono state attribuite ulteriori funzioni dall’art. 23 del D.L. n. 95/2012, convertito dalla L. n. 135/2012.

L’articolo 8, comma 23, del decreto-legge n. 16/2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 44/2012) ha disposto la soppressione dell’Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) e il trasferimento dei relativi compiti, funzioni e risorse al Ministero del lavoro e delle politiche sociali

L’ente era stato ridenominato Agenzia per il Terzo settore dall’art. 1 del D.P.C.M. 26 gennaio 2011, n. 51. Benché all’Agenzia non fosse stata espressamente attribuita la personalità giuridica di diritto pubblico, la stessa risultava ricompresa fra le Autorità amministrative indipendenti nell’elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato predisposto dall’ISTAT.

L'Agenzia era stata peraltro già confermata dal decreto interministeriale del 19 novembre 2008, in esito alla prima procedura prevista dall'art. 26 del D.L. n. 112/2008.

9. Il decreto-legge n. 95/2012 (c.d. “Spending rewiev n. 2”)

Il decreto-legge n. 95/2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012) è intervenuto sulla materia oggetto della normativa taglia-enti sia determinando direttamente la soppressione, l’incorporazione e il riordino di diversi enti pubblici, sia introducendo talune misure riorganizzative generali.

9.1. Soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici

L’articolo 12 del decreto-legge n. 95/2012 ha anzitutto disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi	Enti incorporanti
Agenzia del territorio	Agenzia delle entrate
Amministrazione autonoma Monopoli dello Stato AAMS (non ente pubblico)	Agenzia delle dogane (che diventa Agenzia delle dogane e dei monopoli)
Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI	Ministero politiche agricole, alimentari e forestali Agenzia delle dogane e dei monopoli
Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN	Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA
Associazione italiana di studi cooperativi “Luigi Luzzatti”	Ministero dello sviluppo economico, previa verifica della sussistenza e attualità dell’interesse pubblico
Fondazione Valore Italia	Ministero dello sviluppo economico (dal 1/1/2014)
Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private di interesse collettivo ISVAP	Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni IVASS (di nuova istituzione, ex art. 13 del D.L.)

Sulla riorganizzazione per incorporazione delle agenzie fiscali si rinvia al relativo approfondimento condotto nella quarta sezione del presente dossier.

Per quanto specificamente concerne la soppressione dell’INRAN, si precisa che le sue funzioni sono state trasferite al CRA, eccetto quelle in materia di sementi elette trasferite invece all’Ente nazionale risi ENR. Sono state invece soppresse le funzioni già trasferite all’INRAN dal soppresso Istituto nazionale conserve alimentari INCA (vd. § 3.1).

In seguito, le funzioni in materia di sementi elette saranno pure trasferite al CRA per effetto dell’articolo 1, comma 269 della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013).

Un nuovo riordino è stato disposto per l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura AGEA. Quanto alla sua organizzazione, in particolare, è stato soppresso il consiglio di amministrazione e la carica di presidente è stata sostituita da quella del direttore (nominato sempre previo parere delle Commissioni parlamentari competenti). Sono state invece trasferite al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali le funzioni di coordinamento relative al finanziamento della politica agricola comune dell’Unione europea.

A seguito della soppressione di Buonitalia S.p.a. in liquidazione, sono state attribuite all’Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane ICE (vd. § 6.1) le competenze in tema di internazionalizzazione delle imprese agricole e di promozione all’estero delle produzioni agroalimentari italiane.

Sono stati altresì prorogati i commissariamenti dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori ISFOL e dell’Aero Club d’Italia (quest'ultimo, ai sensi dell'articolo 7, comma 26-bis del decreto-legge).

Si segnala peraltro che la L n. 135/2012 di conversione del D.L. n. 95/2012 ha espunto dal testo di quest’ultimo le norme che disponevano la soppressione di due enti pubblici, che quindi sono rimasti regolarmente in essere.

Si tratta in primo luogo della Commissione di vigilanza per i fondi pensione COVIP, le cui funzioni, secondo il testo originario dell’art. 13 del D.L. n. 95/2012, avrebbero dovuto essere rilevate, insieme a quelle dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo ISVAP dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni e sul risparmio previdenziale IVARP, di nuova e contestuale istituzione. Il testo dell’art. 13 definitivamente convertito in legge ha invece istituito l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni IVASS, attribuendogli le funzioni del solo ISVAP, conseguentemente soppresso, senza nulla più disporre in ordine alla COVIP.

È parimenti rimasto in vita l’Ente nazionale per il microcredito, che era stato costituito in ente pubblico non economico dall’art. 8, comma 4-bis del D.L. n. 70/2011, convertito dalla L. n. 106/2011. In precedenza, con provvedimenti legislativi analogamente coevi ma comunque separati da quelli direttamente inerenti la materia taglia-enti, era stato istituito un Comitato nazionale italiano per il 2005 – anno internazionale del microcredito (in ottemperanza a talune risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite), trasformato nel Comitato nazionale italiano permanente per il microcredito, costituito presso il Ministero degli affari esteri, dall’art. 4-bis, comma 8, del D.L. n. 2/2006, convertito dalla L. n. 81/2006. A tale Comitato è stata attribuita la personalità giuridica di diritto pubblico dall’art. 2, comma 185, della L. n. 244/2007 (legge finanziaria 2008), spostandone l’attività presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. La vigilanza è stata successivamente trasferita al Ministero per lo sviluppo economico dall’art. 7, comma 31 del D.L. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010.

9.2. Misure di riorganizzazione di ordine generale

L’articolo 12, comma 19 del decreto-legge n. 95/2012 ha modificato l’articolo 2, comma 634, della legge n. 244/2007 stabilendo che i regolamenti finalizzati al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti pubblici, sono emanati (anche sulla base delle proposte del Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi^{^[50]}) su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentito il Ministro vigilante.

Tale disposizione contribuisce dunque a una progressiva concentrazione dei poteri di gestione dell’intero procedimento taglia-enti ai livelli superiori di governo, secondo una tendenza già osservata in precedenti provvedimenti legislativi d’urgenza (in tal senso si ricorda il comma 31 dell’articolo 1 del decreto-legge n. 138/2001, poi soppresso dalla legge di conversione n. 148/2011, vd. § 5)

10. Ulteriori interventi successivi al decreto-legge n. 95/2012

L’articolo 14 del decreto-legge n. 158/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 189/2012 ha costituito come ente pubblico l’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti ed il contrasto delle malattie della povertà INMP, inizialmente costituito come progetto gestionale in via di sperimentazione.

L’articolo 1, comma 269 della L. n. 228/2012 (legge di stabilità 2013) ha trasferito al Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA le funzioni in materia di sementi elette già attribuite al soppresso Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN che erano state inizialmente trasferite all’Ente nazionale risi ENR.

QUADRO RIASSUNTIVO DEGLI EFFETTI CONSEGUENTI ALL'ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA TAGLIA-ENTI

Gli effetti dell’attuazione della normativa taglia-enti sin qui riepilogata possono riassumersi nei termini seguenti.

1. Enti pubblici trasformati in soggetti di diritto privato

Sono stati privatizzati 4 enti pubblici non economici: Fondazione “Il Vittoriale degli Italiani”, Istituto nazionale di beneficienza “Vittorio Emanuele III”, Ente opere laiche palatine pugliesi, Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia UNUCI.

Ad essi si dovrà aggiungere anche l’Associazione della Croce rossa italiana, al termine della procedura di riordino, previsto per il gennaio 2016.

2. Enti pubblici nazionali soppressi

Sono stati soppressi 49 enti pubblici nazionali.

A tale ammontare occorre peraltro aggiungere la soppressione dei seguenti soggetti, aventi peculiarità proprie: Agenzia del territorio (agenzia fiscale con personalità giuridica di diritto pubblico[51]); Fondazione Valore Italia (soppressa a decorre dal 1°/1/2014); Istituto italiano per l’Africa e l’Oriente ISIAO (in liquidazione coatta amministrativa).

Al computo occorre aggiungere inoltre i seguenti enti istituiti ma mai costituiti: Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche e Consorzio nazionale per i grandi laghi alpini.

Nel conteggio potrebbe altresì tenersi conto delle seguenti ulteriori particolari soppressioni: Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI (mai costituita, ma non dotata di personalità giuridica di diritto pubblico); Pio istituto elemosiniere (trasformato in Azienda pubblica di servizi alla persona, rientrando in materia attribuita alla competenza regionale); Ente irriguo umbro-toscano EIUT (soppresso in base alla normativa speciale che lo riguardava; non fu approvato lo schema di riordino che lo avrebbe trasformato in ente pubblico economico).

Tenendo quindi conto di tutte le fattispecie testé descritte, il totale degli enti per i quali è stata disposta la soppressione si amplia fino a comprendere un totale di 57 soggetti pubblici, con il conseguente trasferimento delle relative funzioni e risorse ad altri enti e pubbliche amministrazioni.

Nel computo sono compresi i seguenti 4 enti configurabili come autorità amministrative indipendenti: Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua; Agenzia per la sicurezza nucleare; Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale; Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private di interesse collettivo ISVAP.

3. Enti pubblici nazionali di nuova istituzione

Sono stati invece istituiti i seguenti 7 nuovi enti pubblici nazionali: Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA (risultante dall’accorpamento di 3 enti precedentemente esistenti); Cassa di previdenza delle Forze Armate (che accorpa le 6 casse militari precedenti); Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane ICE; Autorità di regolazione dei trasporti, autorità amministrativa indipendente; Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni IVASS, autorità amministrativa indipendente subentrata all’ISVAP; Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa INDIRE; Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti ed il contrasto delle malattie della povertà INMP.

4. Cariche apicali decadute

Con le citate soppressioni sono venuti meno 47 incarichi di presidente in enti pubblici di nomina governativa (tra le quali rientrano anche le 4 Autorità amministrative indipendenti già ricordate) sulle cui proposte di nomina era prevista l’acquisizione del parere parlamentare.

A tale ammontare potrebbero peraltro aggiungersi gli incarichi di presidente di: ISIAO (in liquidazione coatta amministrativa); Agenzia del territorio (la carica apicale è attribuita a un direttore[52]); Fondazione Valore Italia (soppressa dal 1°/1/2014). Potrebbero altresì aggiungersi gli incarichi di presidente dei 4 enti pubblici privatizzati e della Croce Rossa Italiana (privatizzata dal gennaio 2016).

Tenendo quindi conto di tutte le fattispecie testé descritte, il totale degli incarichi apicali decaduti si amplia fino a comprendere un totale di 55 unità.

5. Cariche apicali di nuova istituzione

Per contro sono stati introdotti 6 nuovi incarichi presidenziali soggetti al controllo parlamentare.

Si tratta precisamente dei Presidenti dei seguenti enti: ISPRA, Cassa di previdenza delle Forze Armate, Agenzia ICE, Autorità di regolazione dei trasporti, INDIRE e INMP (la carica apicale è attribuita a un direttore).

Nel computo non è stato calcolato il presidente dell’IVASS, in quanto la norma istitutiva dell’Istituto attribuisce tale carica ratione muneris al direttore generale della Banca d’Italia.

6. Incarichi di amministratore decaduti

Per effetto delle ricordate soppressioni di enti pubblici non economici, sono venuti meno 387 incarichi di altri amministratori (per lo più componenti dei Consigli di amministrazione), il cui conferimento rientrava nel campo di applicazione della normativa sul controllo parlamentare sulle nomine.

A tale ammontare potrebbero peraltro aggiungersi gli incarichi di componenti del Consiglio di amministrazione di: ISIAO (in liquidazione coatta amministrativa); Fondazione Valore Italia (soppressa dal 1°/1/2014); Agenzia del territorio (l’organo collegiale è denominato comitato di gestione[53]). Potrebbero altresì aggiungersi gli incarichi analoghi negli enti pubblici privatizzati.

Tenendo quindi conto di tutte le fattispecie testé descritte, l’ammontare degli incarichi venuti meno per effetto della soppressione o privatizzazione degli enti pubblici di riferimento si amplia fino a comprendere 432 unità.

Una ulteriore riduzione degli incarichi di amministratore in enti pubblici nazionali è stata conseguita attraverso i vari provvedimenti di riordino. In particolare sono venuti meno altri 184 incarichi di amministratore, così distribuiti: 42 incarichi all’esito della seconda procedura prevista dall’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008; 34 incarichi di componente a seguito della riduzione della composizione e della soppressione di alcune Autorità amministrative indipendenti; 16 incarichi a seguito del riordino preliminare degli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole e forestali; 14 incarichi a seguito del riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute; 36 incarichi in seguito al riordino degli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca; 18 incarichi in seguito alle modifiche apportate agli statuti del Consorzio dell’Adda e del Consorzio del Ticino; 16 incarichi in seguito alla ricostituzione in composizione ridotta dei consigli di indirizzo e vigilanza dell’INPS e dell’INAIL. Potrebbero altresì aggiungersi gli 8 incarichi di componente dei comitati di gestione delle agenzie fiscali, venuti meno per effetto dell’articolo 83, comma 13, del D.L. n. 112/2008[54].

Quindi per effetto della soppressione, della privatizzazione o del riordino di numerosi enti pubblici, gli incarichi di amministratore venuti meno raggiungerebbero le 616 unità.

7. Incarichi di amministratore di nuova istituzione

Per contro, infine, sono stati previsti 32 nuovi incarichi di amministratore.

Essi sono anzitutto relativi agli enti di nuova costituzione: ISPRA; Cassa di previdenza delle Forze Armate; Agenzia ICE; Autorità di regolazione dei trasporti; INDIRE; INMP (due componenti del consiglio di indirizzo di nomina ministeriale). Non viene computato l’IVASS, i cui componenti diversi dal presidente rientrano nel separato conteggio relativo alle Autorità amministrative indipendenti.

Nel computo rientrano anche i 6 ulteriori componenti del consiglio di indirizzo e vigilanza dell’INPS, introdotti a seguito della soppressione di INPDAP e ENPALS.

Tabella Riassuntiva

Nella tabella di seguito riportata sono riepilogati gli effetti degli interventi normativi per la razionalizzazione del sistema degli enti pubblici nazionali, con l'indicazione degli enti soppressi o trasformati e delle amministrazioni subentranti nell'esercizio delle funzioni affidate agli enti soppressi (tra le amministrazioni subentranti sono distintamente evidenziati gli enti di nuova istituzione).

ENTI SOPPRESSI O TRASFORMATI

e relative nomine governative venute meno

AMMINISTRAZIONI SUBENTRANTI

nei compiti e nelle funzioni degli enti soppressi

Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici APAT

1 Presidente e 4 componenti del Consiglio di Amministrazione

Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA (di nuova istituzione)

dotato di 1 Presidente e 6 componenti del CDA

Istituto nazionale per la fauna selvatica INFS

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare ICRAM

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Istituto di previdenza per il settore marittimo IPSEMA

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Istituto nazionale per l'assicurazione degli infortuni sul lavoro INAIL

Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro ISPESL

1 Presidente e 8 componenti del CDA

Istituto postelegrafonici IPOST

1 Presidente e 6 componenti del CDA

Istituto nazionale della previdenza sociale INPS

Ente nazionale di assistenza magistrale ENAM

1 Presidente e 10 componenti del CDA

Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP (poi a sua volta soppresso: cfr. infra)

Ente nazionale di assistenza e previdenza per pittori, scultori, musicisti, scrittori ed autori drammatici ENAPPSMAD

1 Presidente e 12 componenti del CDA

Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo ENPALS (poi a sua volta soppresso: cfr. infra)

Istituto affari sociali IAS

1 Presidente e 5 componenti del CDA

Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori ISFOL

Istituto studi e analisi economica ISAE

1 Presidente e 8 componenti del CDA

Ministero dell'economia e delle finanze

Ente italiano montagna EIM

1 Presidente e 2 componenti del CDA

Presidenza del Consiglio dei ministri

Stazione sperimentale per l'industria delle conserve alimentari SSICA

1 Presidente e 17 componenti del CDA

Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura CCIAA Parma

Stazione sperimentale del vetro

1 Presidente e 17 componenti del CDA

CCIAA Venezia

Stazione sperimentale per la seta

1 Presidente e 8 componenti del CDA

CCIAA Milano

Stazione sperimentale per combustibili

1 Presidente e 11 componenti del CDA

Stazione sperimentale carta, cartoni e paste per la carta SSCCP

1 Presidente e 8 componenti del CDA

Stazione sperimentale per le industrie degli oli e dei grassi SSOG

1 Presidente e 17 componenti del CDA

Stazione sperimentale per le industrie delle essenze e dei derivati dagli agrumi SSEA

1 Presidente e 17 componenti del CDA

CCIAA Reggio Calabria

Stazione sperimentale pelli e materie concianti

1 Presidente e 8 componenti del CDA

CCIAA Napoli

Istituto per la promozione industriale IPI

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Ministero dello sviluppo economico

Centro per la formazione in economia e politica dello sviluppo rurale

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Ministero per le politiche agricole e forestali

Comitato nazionale italiano per il collegamento tra il Governo e la FAO

7 componenti della Giunta esecutiva

Ente teatrale italiano ETI

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Ministero per i beni e le attività culturali

Ente nazionale sementi elette ENSE^{^[55]}

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN (poi a sua volta soppresso: cfr. infra)

Istituto nazionale conserve alimentari INCA

1 Presidente e 10 componenti del CDA

Istituto nazionale per studi e esperienze di architettura navale INSEAN

1 Presidente e 9 componenti del CDA

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed altri enti e istituzioni di ricerca

Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali AGES

1 Presidente e 8 componenti del CDA

Ministero dell’interno

Istituto per il commercio estero ICE

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Ministero dello sviluppo economico e

Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane ICE

(di nuova istituzione)

dotata di 1 Presidente e 4 componenti del CDA

Unione nazionale per l’incremento delle razze equine UNIRE

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Inizialmente: Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI (di nuova istituzione, ma soppressa prima dell’effettiva costituzione dalla legge n. 135/2012)

Successivamente: Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e Agenzia delle dogane e dei monopoli

Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP

1 Presidente e 24 componenti del Consiglio di indirizzo e vigilanza

Istituto nazionale della previdenza sociale INPS (il cui Consiglio di indirizzo e vigilanza è conseguentemente integrato di 6 rappresentanti)

Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo ENPALS

1 Presidente e 12 componenti del Consiglio di indirizzo e vigilanza

Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania EIPLI

1 Presidente, 3 vicepresidenti, 64 componenti del CDA

(Erano altresì previsti 3 deputazioni di sezione, composte in media da 18 membri, e 3 comitati esecutivi in seno alle deputazioni, composti da 8 membri ciascuno. L’Ente era peraltro in gestione commissariale dal 1979)

Soggetto non ancora specificato (da costituirsi o individuarsi da parte delle Regioni interessate)

6 Casse militari

per un totale di 34 componenti compresi i presidenti

Cassa di previdenza delle Forze Armate

13 membri compreso il presidente

Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua

1 Presidente e 2 componenti

Autorità per l’energia elettrica e il gas e

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale

1 Presidente e 2 componenti

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni AGCOM

Agenzia per la sicurezza nucleare

1 Presidente e 4 componenti

In via transitoria: Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA (di nuova istituzione: cfr. supra)

Successivamente, in via definitiva: Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)

1 Presidente e 4 componenti

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Ente nazionale per la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni DigitPA

1 Presidente e 3 componenti del CDA

(già Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione CNIPA

con identica consistenza di organi)

Agenzia per l’Italia digitale

(di nuova istituzione ma non configurata come ente dotato di autonoma personalità giuridica)

Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione

1 Presidente e 8 componenti del CDA, già ridotti a 4 a seguito del riordino precedente alla soppressione

Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA, tranne che per le funzioni attribuite all’INRAN a seguito della soppressione dell’INCA, che vengono soppresse

Associazione italiana di studi cooperativi “Luigi Luzzatti”

1 Presidente e 15 componenti del CDA

Ministero dello sviluppo economico, previo accertamento della sussistenza e attualità dell’interesse pubblico

Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica ANSAS

1 Commissario straordinario (lo statuto dell’ente non era mai stato approvato ed esso si trovava in regime commissariale fin dal momento della costituzione)

Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa INDIRE

(di nuova istituzione)

dotato di 1 Presidente e 4 componenti del CDA

Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private di interesse collettivo ISVAP

1 Presidente e 6 componenti

Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni IVASS (di nuova istituzione), presieduto dal Direttore generale della Banca d'Italia e dotato di 2 consiglieri

Agenzia del territorio

1 Direttore e 4 componenti del Comitato di gestione

Agenzia delle entrate

Fondazione Valore Italia

1 Presidente e 5 componenti del CDA

Ministero dello sviluppo economico

Istituto italiano per l'Africa e l'Oriente ISIAO

1 Presidente e 7 componenti del CDA

(In liquidazione coatta amministrativa) Ministero degli affari esteri

Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche

Enti soppressi prima di essere costituiti

Consorzio nazionale grandi laghi alpini

Pio istituto elemosiniere

Trasformato in Azienda pubblica di servizi alla persona, (materia attribuita alla competenza regionale)

Ente irriguo umbro-toscano EIUT

Ente soppresso in base alla normativa speciale che lo riguardava; non approvato lo schema di riordino

Fondazione "Il Vittoriale degli Italiani"

1 Presidente e 16 componenti del CDA

Enti trasformati in soggetti di diritto privato

Istituto nazionale di beneficenza

"Vittorio Emanuele III"

1 Presidente e 6 componenti del CDA

Ente opere laiche palatine pugliesi

1 Presidente e 4 componenti del CDA

Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia UNUCI

1 Presidente e 4 componenti del CDA

NB: L'istituzione dei due nuovi enti

indicati a lato non è riconducibile

alla soppressione di altri enti pubblici preesistenti

Autorità di regolazione dei trasporti (di nuova istituzione) dotata di un presidente e due componenti

Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti ed il contrasto delle malattie della povertà INMP (di nuova istituzione) dotato di un direttore ed un consiglio di indirizzo di 5 membri (di cui 2 di nomina governativa)

Riepilogo degli enti pubblici nazionali attualmente previsti dall’ordinamento

Il seguente elenco rappresenta un primo contributo del Servizio per il Controllo parlamentare volto a una mappatura il più possibile esaustiva degli enti pubblici nazionali attualmente previsti dall'ordinamento[56].

Oltre agli enti costituiti e in funzione, sono segnalati anche gli enti pubblici la cui istituzione è disposta da norme di legge tutt'ora in vigore ma che non sono stati ancora costituiti (ossia per i quali non sono stati nominati i relativi organi). Non figurano dunque gli enti soppressi o privatizzati per effetto della normativa taglia-enti, già riportati nella precedente tabella riassuntiva.

Nell'elenco, oltre agli enti per i quali la titolarità della personalità giuridica di diritto pubblico è positivamente prevista da specifiche norme, sono inseriti anche taluni enti che per le funzioni svolte, a volte in precedenza attribuite a enti di diritto pubblico e istituiti sulla base di norme di legge, appaiono chiaramente connotati da elementi di natura pubblicistica.

L'elencazione concerne esclusivamente gli enti pubblici nazionali. Non sono quindi compresi gli enti pubblici di livello regionale o infraregionale (quali ad esempio i consorzi di bonifica) o a composizione mista Stato-Regioni (quali ad esempio le Autorità di bacino).

Sul piano metodologico, si precisa che l'elenco è stato compilato raccogliendo in primo luogo tutti gli enti pubblici che, per effetto della normativa taglia-enti, sono stati oggetto di riordino o di modifica o sono succeduti ad altri enti soppressi. Successivamente detto indice è stato integrato inserendo gli altri enti pubblici, non direttamente interessati dalla normativa taglia-enti, i cui dati, ricavati da diversi repertori già esistenti e disponibili (quali tra gli altri l'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, predisposto dall'ISTAT; la Relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato; gli elenchi degli enti vigilati pubblicati dai singoli Ministeri sui rispettivi siti internet), sono stati successivamente confrontati e riscontrati anche sulla base delle informazioni censite nelle banche dati del Servizio per il Controllo parlamentare.

Per facilitare la consultazione dell'elenco, gli enti riportati sono stati raggruppati per aree tematiche, le quali non coincidono necessariamente con le competenze dei singoli Ministeri.

Come precedentemente accennato (Sezione I, § 5.3) e come si evince dall’elenco seguente, gli enti pubblici nazionali esistenti sono circa 200; vanno però considerati a parte – ai fini della presente indagine – gli ordini professionali e gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici. Si tratta infatti di due categorie di enti espressamente qualificati come pubblici dalla normativa di carattere generale (rispettivamente: art. 3 del DPR n. 68 del 1986 e art. 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003) ma che, alla luce delle rispettive peculiari connotazioni (inserimento all’interno di particolari sistemi o ordinamenti[57], compresenza al loro interno di fattispecie differenziate[58], accentuata interazione a livello locale della loro attività[59], finalità di rappresentanza – per gli ordini – di particolari categorie professionali) appaiono, anche nella prassi, rappresentare dei sottoinsiemi “a latere” nel complesso panorama degli enti pubblici, e che non a caso non sono stati coinvolti (ed anzi, gli ordini professionali ne sono stati espressamente esclusi[60]) dalla manovra taglia-enti[61].

Autorità amministrative indipendenti

1	Autorità garante della concorrenza e del mercato AGCM
2	Autorità garante per la protezione dei dati personali
3	Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza
4	Autorità per l'energia elettrica ed il gas AEEG
5	Autorità per le garanzie nelle comunicazioni AGCOM
6	Autorità per la regolazione dei trasporti
7	Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture AVCP
8	Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali CGS
9	Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche CIVIT
10	Commissione nazionale per la società e la borsa CONSOB
11	Commissione di vigilanza per i fondi pensione COVIP
12	Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni IVASS

Area cultura, istruzione, università e ricerca

13	Accademia della Crusca
14	Accademia nazionale dei Lincei
15	Agenzia spaziale italiana ASI
16	Consiglio nazionale delle ricerche CNR
17	Consorzio per l`area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste
18	Istituto italiano di studi germanici
19	Istituto nazionale di alta matematica "Francesco Severi" INDAM
20	Istituto nazionale di astrofisica INAF
21	Istituto nazionale di fisica nucleare INFN
22	Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia INGV
23	Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale OGS
24	Istituto nazionale di ricerca metrologica INRIM
25	Museo Storico della Fisica e Centro di Studi e Ricerche Enrico Fermi
26	Stazione zoologica "Anton Dohrn"
27	Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione INVALSI
28	Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa INDIRE
29	Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca ANVUR
30	Giunta centrale per gli studi storici (1)
31	Istituto italiano di numismatica (1)
32	Istituto storico italiano per il medio evo (1)
33	Istituto storico italiano per l'età moderna e contemporanea (1)
34	Istituto italiano per la storia antica (1)
35	Istituto per la storia del Risorgimento italiano (1)
36	Istituto internazionale di studi Garibaldi (1)
37	Domus mazziniana (1)
38	Museo storico della liberazione
39	Scuola archeologica italiana di Atene SAIA
40	Società italiana degli autori e degli editori SIAE
41	Unione accademica nazionale UAN

Area salute e affari sociali

42	Agenzia italiana del farmaco AIFA
43	Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS
44	Croce rossa italiana CRI (2)
45	Istituto superiore di sanità ISS
46	Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti ed il contrasto delle malattie della povertà INMP
47	Lega italiana per la lotta ai tumori LILT

Area attività produttive, commercio, turismo e sport

48	Agenzia nazionale del turismo ENIT
49	Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile ENEA
50	Agenzia per la promozione all'estero e l'internazionalizzazione delle imprese italiane ICE
51	Aero Club d'Italia AeCI
52	Automobile Club d'Italia ACI
53	Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali
54	Cassa conguaglio gas di petrolio liquefatto CCGPL
55	Cassa conguaglio settore elettrico CCSE
56	Club alpino italiano CAI
57	Comitato olimpico nazionale italiano CONI
58	Fondazione di studi universitari e di perfezionamento sul turismo (3)
59	Ente nazionale per il microcredito
60	Istituto per il credito sportivo ICS
61	Unione italiana delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Unioncamere

Area politiche agricole ed alimentari

62	Agenzia per le erogazioni in agricoltura AGEA
63	Agenzia nazionale per la sicurezza alimentare (4)
64	Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA
65	Ente nazionale risi ENR
66	Istituto di servizi per il mercato agricolo e alimentare ISMEA
67	Istituto nazionale di economia agraria INEA
68	Istituto agronomico per l'oltremare IAO

Area difesa

69	Agenzia industrie difesa AID
70	Cassa di previdenza delle Forze Armate
71	Lega navale italiana LNI
72	Opera nazionale per i figli degli aviatori ONFA
73	Unione Italiana Tiro a Segno UITS

Area lavoro e previdenza sociale

74	Istituto nazionale della previdenza sociale INPS
75	Istituto nazionale per l'assicurazione degli infortuni sul lavoro INAIL
76	Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori ISFOL
77	Agenzia per la formazione e l'istruzione professionale (5)

Area ambiente

78	Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA
79	Consorzio del parco nazionale dello Stelvio
80	Consorzio dell'Adda
81	Consorzio dell'Oglio
82	Consorzio del Ticino
83	Ente parco nazionale del Gran Paradiso
84	Ente parco nazionale dell'Appennino tosco-emiliano
85	Ente parco nazionale dell'arcipelago di La Maddalena
86	Ente parco nazionale d'Abruzzo, Lazio e Molise
87	Ente parco nazionale dei Monti Sibillini
88	Ente parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni
89	Ente parco nazionale del Circeo
90	Ente parco nazionale del Gargano
91	Ente parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu (6)
92	Ente parco nazionale del Gran Sasso e Monti della Laga
93	Ente parco nazionale del Pollino
94	Ente parco nazionale del Vesuvio
95	Ente parco nazionale dell'Alta Murgia
96	Ente parco nazionale dell'Appennino lucano - Val d'Agri e Lagonegrese
97	Ente parco nazionale dell'Arcipelago toscano
98	Ente parco nazionale dell'Asinara
99	Ente parco nazionale dell'Aspromonte
100	Ente parco nazionale della Majella
101	Ente parco nazionale della Sila
102	Ente parco nazionale della Val Grande
103	Ente parco nazionale della Cinque Terre
104	Ente parco nazionale delle Dolomiti Bellunesi
105	Ente parco nazionale delle Foreste casentinesi, Monte Falterona, Campigna
106	Parco geominerario storico ed ambientale della Sardegna

Area affari interni, sicurezza, giustizia e pubblica amministrazione

107	Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata ANBSC
108	Agenzia nazionale per i giovani ANG
109	Agenzia per l'Italia digitale (7)
110	Agenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni ARAN
111	Cassa mutua nazionale tra i cancellieri e segretari giudiziari
112	Fondazione Ordine Mauriziano FOM
113	Fondo di assistenza per il personale della polizia di Stato
114	Istituto nazionale di statistica ISTAT
115	Scuola superiore della magistratura
116	Ente di assistenza per il personale dell’amministrazione penitenziaria

Area economia e finanze

117	Agenzia del demanio
118	Agenzia delle dogane e dei monopoli
119	Agenzia delle entrate
120	Cassa ufficiali della Guardia di Finanza
121	Fondo assistenza per i finanzieri FAF
122	Fondo di previdenza del personale ex Ministero delle finanze
123	Fondo di previdenza per il personale appartenente ai ruoli Ispettori, Sovrintendenti, Appuntati e Finanzieri

Area infrastrutture e trasporti

124	Autorità portuale di Ancona
125	Autorità portuale di Augusta
126	Autorità portuale di Bari
127	Autorità portuale di Brindisi
128	Autorità portuale di Cagliari
129	Autorità portuale di Catania
130	Autorità portuale di Civitavecchia
131	Autorità portuale di Genova
132	Autorità portuale di Gioia Tauro
133	Autorità portuale di La Spezia
134	Autorità portuale di Livorno
135	Autorità portuale di Manfredonia
136	Autorità portuale di Marina di Carrara
137	Autorità portuale di Messina
138	Autorità portuale di Napoli
139	Autorità portuale di Olbia e Golfo Aranci
140	Autorità portuale di Palermo
141	Autorità portuale di Piombino
142	Autorità portuale di Ravenna
143	Autorità portuale di Salerno
144	Autorità portuale di Savona
145	Autorità portuale di Taranto
146	Autorità portuale di Trieste
147	Autorità portuale di Venezia
148	Ente nazionale per l'aviazione civile ENAC
149	Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ANSV
150	Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie ANSF
151	Agenzia per i trasporti terrestri e delle infrastrutture (8)

Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico IRCCS pubblici

152	Azienda ospedaliera universitaria S. Martino - Istituto nazionale per la ricerca sul cancro – Genova IST
153	Centro neurolesi Bonino Pulejo - Messina
154	Centro di riferimento oncologico - Aviano
155	Centro di riferimento oncologico della Basilicata - Rionero in Vulture
156	Ente ospedaliero specializzato in gastroenterologia - Castellana grotte
157	Fondazione Ca' Granda - Ospedale maggiore policlinico - Milano
158	Fondazione Istituto neurologico C. Besta - Milano
159	Fondazione Istituto nazionale per lo studio e la cura dei tumori - Milano
160	Fondazione Policlinico S. Matteo - Pavia
161	Istituti fisioterapici ospitalieri - Istituto dermatologico S. Maria e S. Gallicano - Roma IFO
162	Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico "G. Gaslini" di Genova
163	Istituto per le malattie infettive L. Spallanzani - Roma
164	Istituto nazionale tumori Fondazione Giovanni Pascale - Napoli
165	Istituto nazionale di riposo e cura per anziani - Ancona
166	Istituto ortopedico Rizzoli - Bologna
167	Istituto oncologico veneto - Padova
168	Istituto delle scienze neurologiche - Bologna
169	Istituto in tecnologie avanzate e modelli assistenziali in oncologia - Reggio Emilia
170	Istituto tumori Giovanni Paolo II - Bari
171	Ospedale infantile Burlo Garofolo - Trieste

Ordini professionali

172	Ordine nazionale forense
173	Consiglio nazionale del notariato
174	Ordine nazionale dei giornalisti
175	Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili
176	Collegio nazionale degli agrotecnici
177	Consiglio nazionale dei periti agrari
178	Consiglio nazionale degli ingegneri
179	Consiglio nazionale dei chimici
180	Consiglio nazionale degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori
181	Ordine nazionale degli attuari
182	Federazione nazionale ordine dei medici chirurghi e odontoiatri
183	Federazione nazionale ordini veterinari
184	Federazione degli ordini dei farmacisti
185	Consiglio nazionale dei geologi
186	Ordine nazionale dei biologi
187	Ordine nazionale dei dottori agronomi e dottori forestali
188	Ordine nazionale dei consulenti del lavoro
189	Ordine nazionale degli psicologi
190	Ordine degli assistenti sociali
191	Ordine dei tecnologi alimentari
192	Ordine dei consulenti in proprietà industriale
193	Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali
194	Consiglio nazionale dei periti industriali
195	Consiglio nazionale dei geometri
196	Federazione nazionale dei collegi delle ostetriche
197	Federazione nazionale collegi degli infermieri e dei vigilanti dell’infanzia
198	Federazione nazionale dei collegi dei tecnici di radiologia

NOTE

(1) Unificazione strutturale in attesa di regolamento di attuazione (D.Lgs. n. 419/1999).

(2) Per la riorganizzazione della Croce rossa italiana e la sua graduale trasformazione in associazione privata di interesse pubblico, vd. supra Sez. II § 7.2.

(3) La norma istitutiva (art. 67 del D.L. n. 83/2012, convertito, con modificazioni dalla L. n. 134/2012) non esplicita il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico. Non risulta ancora costituita.

(4) La norma istitutiva (art. 11 D.L. n. 248/2007, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 31/2008) non esplicita il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico. Non risulta ancora costituita.

(5) La norma istitutiva (art. 88 D.Lgs. n. 300/1999) non esplicita il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico. Non risulta ancora costituita.

(6) Istituito dal D.P.R. 30 marzo 1998, ma non risulta ancora costituito.

(7) La norma istitutiva (art. 19 del D.L. n. 83/2012, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 134/2012) non esplicita il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico.

(8) La norma istitutiva (art. 44 D.Lgs. n. 300/1999) non esplicita il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico. Non risulta ancora costituita.

APPROFONDIMENTI

Nella presente sezione vengono riportati due approfondimenti monografici: il primo effettua una ricognizione generale delle agenzie nel panorama degli enti pubblici statali; il secondo analizza la riorganizzazione delle agenzie fiscali, evidenziando le problematiche sottese all'attuazione dei relativi procedimenti di soppressione e accorpamento.

1. LE AGENZIE NEL PANORAMA DEGLI ENTI PUBBLICI

1.1. Introduzione

1.1.1. Ricognizione delle agenzie esistenti nell'ordinamento statale

Nel complesso e articolato panorama degli enti pubblici statali, le agenzie vengono a costituire un sottoinsieme a sua volta variegato ed eterogeneo. La denominazione "agenzia" è stata infatti attribuita, soprattutto negli ultimi quindici anni, ad un considerevole numero di enti e organismi pubblici senza che gli stessi avessero la medesima natura giuridica o che risultassero per lo meno dotati di una similare configurazione organizzativa.

Su un piano prettamente tassonomico è possibile distinguere tre diverse tipologie di agenzie, distinguendo all'interno di esse i soggetti attualmente in essere, quelli viceversa soppressi, nonché quelli previsti da norme di legge in vigore ma non ancora costituiti.

Agenzie costituenti Autorità amministrative indipendenti
Denominazione		*Status*
Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale		soppressa
Agenzia per la sicurezza nucleare		soppressa
Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua		soppressa
Agenzie non esplicitamente qualificate come enti pubblici[62]
Denominazione	*Status*
Agenzia per l'Italia digitale	attiva
Agenzia per la coesione territoriale	in via di istituzione[63]
Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI)	soppressa
Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali	soppressa
Agenzia per le ONLUS (poi denominata "per il terzo settore")	soppressa
Agenzia per le normative ed i controlli tecnici	soppressa
Agenzia per la proprietà industriale	soppressa
Agenzia per il servizio civile	soppressa
Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale	non costituita
Agenzia nazionale per la sicurezza alimentare	non costituita
Agenzia per i trasporti terrestri e delle infrastrutture	non costituita

Agenzie qualificate come enti pubblici[64]

Denominazione

Connotazione

Status

Agenzia spaziale italiana

ente pubblico

di ricerca

attiva

Agenzia del demanio

ente pubblico economico

attiva

Agenzia nazionale del turismo ENIT

ente pubblico

non economico

su base associativa

attiva

Agenzia delle entrate

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia delle dogane e dei monopoli

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia per la promozione all'estero e l'internazionalizzazione delle imprese italiane (Agenzia ICE)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie ANSF

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia nazionale per i giovani[65]

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo (ANSV)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia industrie difesa (AID)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia italiana del farmaco (AIFA)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGE.NA.S.)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia nazionale per la valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC)

ente pubblico

non economico

attiva

Agenzia del territorio

ente pubblico

non economico

Incorporata nell'Agenzia delle Entrate

Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia scolastica (ANSAS)

ente pubblico

non economico

soppressa

Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT)

ente pubblico

non economico

soppressa

Agenzia nazionale per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione

ente pubblico

non economico

soppressa

Agenzia per la formazione dei dirigenti e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Scuola nazionale della p.a.

ente pubblico

non economico

soppressa

Agenzia autonoma dei segretari comunali e provinciali

ente pubblico

non economico

soppressa

Agenzia per la protezione civile

ente pubblico

non economico

soppressa

Agenzia per lo svolgimento dei

XX giochi olimpici invernali Torino 2006

ente pubblico

non economico

in liquidazione[66]

Dalla ricognizione testé effettuata si evince dunque che, a seguito dell'avvenuta soppressione delle tre Autorità amministrative indipendenti, nell'ambito degli enti pubblici statali attualmente possono distinguersi due tipologie generali di agenzia:

a) agenzia cui la norma istitutiva non attribuisce la personalità giuridica di diritto pubblico: essa perciò non è esplicitamente qualificata come un autonomo ente pubblico (di seguito indicata anche come "mera agenzia" o "agenzia in senso stretto");

b) agenzia cui la norma istitutiva attribuisce invece la personalità giuridica di diritto pubblico, e che in quanto tale è qualificata come un vero e proprio ente pubblico.

1.1.2. Riscontri della ricognizione sul piano normativo

La differenziazione tra le due tipologie di agenzie sin qui riscontrata trova necessariamente delle rispondenze sul piano normativo.

L'articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, fornisce infatti una configurazione delle agenzie senza attribuire alle medesime la personalità giuridica di diritto pubblico. Pertanto quelle agenzie la cui disciplina provenga esclusivamente da tale disposizione (o dal combinato disposto di essa con altre disposizioni che parimenti non riconoscano loro la personalità giuridica pubblica) non possono qualificarsi come veri e propri enti pubblici, bensì come "agenzie in senso stretto".

Qualora invece la disciplina di una determinata agenzia provenga da una norma che le riconosca espressamente il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico (eventualmente anche richiamando il ricordato art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999), tale agenzia può qualificarsi come un vero e proprio ente pubblico.

In base all'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999, le agenzie sono configurate come strutture, poste al servizio delle amministrazioni pubbliche, che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale.

Le agenzie sono dotate di piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge. Sono altresì sottoposte al controllo della Corte dei conti nonché ai poteri di indirizzo e di vigilanza del Ministro competente.

Sul piano della governance interna, la norma predetta definisce un modello organizzativo generale, la cui fisionomia può essere integrata o modificata dalla specifica disciplina della singola agenzia, qualora presente. Ai sensi dell'attuale formulazione dell’art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999, le agenzie sono amministrate da un direttore generale, coadiuvato da un comitato direttivo composto da non più di quattro membri. È altresì previsto un collegio di revisori dei conti composto da tre membri, oltre ad un membro supplente.

Il predetto art. 8 dispone infine che gli obiettivi specificamente attribuiti all'agenzia, nell'ambito della missione ad essa affidata dalla legge, sono definiti in base ad una apposita convenzione tra il Ministro competente e il direttore generale dell'agenzia. In essa sono altresì definiti i risultati attesi in un arco temporale determinato, l'entità e le modalità dei finanziamenti da accordare all'agenzia stessa, e le modalità di verifica dei risultati di gestione.

1.1.3. Segue: le agenzie in senso stretto

La disciplina prevista dall'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999 è stata anzitutto richiamata da altre disposizioni del medesimo decreto legislativo che hanno istituito talune agenzie senza attribuire loro la personalità giuridica di diritto pubblico.

Tali agenzie in senso stretto erano anzitutto l'Agenzia per le normative ed i controlli tecnici (art. 31) e l'Agenzia per la proprietà industriale (art. 32), successivamente soppresse dall'articolo 4 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 34.

Ad esse si aggiungono l'Agenzia per i trasporti terrestri e delle infrastrutture (art. 44) e l'Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale (art. 88), che non sono state ancora costituite sebbene le relative norme istitutive risultino tuttora in vigore.

Significativa, in relazione a quanto illustrato nel paragrafo precedente, si rivela la vicenda dell'Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici APAT. L'art. 38 del D.Lgs. n. 300/1999 ne prevedeva l'istituzione nelle forme disciplinate dall'art. 8 dello stesso decreto, senza attribuirle la personalità giuridica di diritto pubblico. L'APAT era dunque nata come agenzia in senso stretto, e come tale ha operato fino a quando l'articolo 2, comma 109, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, non ne ha modificato l'assetto organizzativo attribuendole espressamente la personalità giuridica di diritto pubblico. In seguito l'APAT è stata soppressa dall'articolo 28, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.

La disciplina dell'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999 è stata richiamata anche da altre norme istitutive di ulteriori agenzie, pure non espressamente dotate di personalità giuridica di diritto pubblico e parimenti soppresse.

Si trattava nello specifico dell'Agenzia per il servizio civile (istituita dall'articolo 10, comma 7, del decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 303 e soppressa dall'articolo 3 della legge 16 gennaio 2003 n. 3); dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI (istituita dall'art. 14, comma 28, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e poi soppressa dall'art. 23-quater del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135) e dell'Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali (istituita dall'articolo 36, comma 1, del citato D.L. n. 98/2011, e soppressa dal 30 settembre 2012 in quanto non era stato adottato entro il termine perentorio previsto il D.P.C.M. di individuazione delle unità di personale da trasferire)[67].

Attualmente le uniche mere agenzie esistenti per le quali è prevista, seppure in via suppletiva, l'applicazione degli artt. 8 e 9 del D.Lgs. n. 300/1999, sono l'Agenzia per l'Italia digitale, istituita e regolata dagli artt. 19 e ss. del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, e l'Agenzia per la coesione territoriale, istituita e regolata dall'art. 10 del decreto-legge 31 agosto 2013 n. 101 in corso di conversione.

Per quanto specificamente concerne l'Agenzia per l'Italia digitale, è il caso di osservare che il combinato disposto della disciplina generale e speciale ad essa applicabile non le riconosce espressamente la personalità giuridica di diritto pubblico, malgrado le siano state attribuite anche le funzioni e le competenze già attribuite a DigitPA, ente di diritto pubblico che è stato soppresso contestualmente all'istituzione dell'Agenzia per l'Italia digitale.

Si osserva peraltro come l'art. 21 del D.L. n. 83/2012 abbia attribuito a tale Agenzia un modello organizzativo analogo a quello generale prefigurato dall'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999.

1.1.4. Segue: le agenzie dotate di personalità giuridica di diritto pubblico

Viceversa - come accennato nel § 1.1.2 - la disciplina delle agenzie alle quali è espressamente attribuita la personalità giuridica di diritto pubblico non si esaurisce nelle previsioni dell'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999.

In alcuni casi tale disposizione viene richiamata dalla norma istitutiva dell'ente, la quale, in aggiunta, attribuisce a tale agenzia la personalità giuridica di diritto pubblico ed eventualmente ne prevede una disciplina integrativa o derogatoria.

Una prima fattispecie in tal senso ricorre nell'art. 22 del citato D.Lgs. n. 300/1999, che istituisce l'Agenzia industrie difesa AID. Tale disposizione, se da un lato richiama la disciplina generale di cui al ricordato art. 8, dall'altro lato attribuisce espressamente all'AID la personalità giuridica di diritto pubblico. Analoghi riferimenti all'art. 8 sono compiuti dalle norme istitutive dell'Agenzia nazionale per la valutazione del sistema universitario e della ricerca ANVUR e dell'Agenzia nazionale per i giovani ANG.

In altre fattispecie il richiamo all'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999 concerne solo quanto non espressamente disposto dalla norma istitutiva dell'agenzia-ente pubblico. È il caso delle norme istitutive dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie ANSF e dell'Agenzia italiana del farmaco AIFA.

In altri casi (cfr. infra) le norme istitutive dell'agenzia-ente pubblico non recano alcun riferimento all'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999, e talvolta propongono anche modelli di organizzazione interna differenti da quello descritto nella predetta norma.

Di conseguenza per le agenzie dotate di personalità giuridica di diritto pubblico non ricorre una disciplina generale unitaria ed un modulo organizzativo univoco. Come già evidenziatosi nella ricognizione sopra esposta, nel novero degli enti pubblici denominati agenzie rientrano soggetti anche molto diversi tra loro non solo per la rispettiva natura giuridica (enti pubblici economici e non economici), ma anche per connotazione, finalità ed organizzazione.

Ad esempio l'Agenzia spaziale italiana ASI, è un ente di ricerca la cui governance prevede un consiglio di amministrazione di cinque componenti tra cui il presidente. Analoga organizzazione si riscontra nell'Agenzia nazionale del turismo ENIT, ente pubblico a base associativa, nell'Agenzia per la promozione all'estero e l'internazionalizzazione delle imprese italiane ICE e, sia pure in composizione ridotta, nell'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ANSV. Tale modello è stato viceversa abbandonato per l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura AGEA che, dopo la soppressione del consiglio di amministrazione, è ora governata solo da un direttore. Le norme istitutive di tutte queste agenzie non recano riferimento all'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999.

Moduli organizzativi almeno formalmente differenti si riscontrano invece per altri enti, indipendentemente dal fatto che le norme istitutive rinviino all'art. 8 del D.Lgs. n. 300/1999.

La figura del presidente ricorre nell'Agenzia nazionale per la valutazione del sistema universitario e della ricerca ANVUR (la cui governance prevede un consiglio direttivo di sette membri tra cui il presidente) e nell'Agenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni ARAN (retta da un presidente ed un collegio di indirizzo).

Il consiglio di amministrazione (composto da un presidente e da altri quattro membri) ricorre invece nell'Agenzia italiana del farmaco AIFA e nell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS, ai cui vertici sono rispettivamente previsti un direttore generale ed un direttore.

Nell'organizzazione di altri enti, invece, il presidente ed il consiglio di amministrazione sono entrambi sostituiti rispettivamente dal direttore generale e dal comitato direttivo: è il caso dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie ANSF, dell'Agenzia nazionale per i giovani ANG e dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata ANBSC. L'Agenzia industrie difesa AID è retta da un direttore generale e da un consiglio direttivo.

1.1.5. Segue: le agenzie fiscali

All'interno dell'eterogeneo insieme costituito dalle agenzie dotate di personalità giuridica di diritto pubblico, si distingue il sottoinsieme delle agenzie fiscali, nel quale attualmente rientrano, a seguito del riordino disposto dal D.L. n. 95/2012, l'Agenzia delle entrate, l'Agenzia del demanio e l'Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Esse infatti, al di là di talune differenze sostanziali (in particolare l'Agenzia del demanio è ente pubblico economico, a differenza delle altre due), sono istituite e configurate dallo stesso D.Lgs. n. 300/1999 come destinatarie di una specifica disciplina anche in deroga agli artt. 8 e 9 del suddetto decreto legislativo[68].

In particolare, le predette agenzie fiscali sono istituite dall'art. 57 del D.Lgs. n. 300/1999 ed il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico è espressamente previsto dal successivo art. 61. La disciplina e l'organizzazione di tali agenzie fiscali è regolata, oltre che dalle disposizioni di cui agli artt. 59 e 60, dalla Sezione II del Capo II del Titolo V dello stesso decreto legislativo (artt. 61 - 72).

1.2. Le agenzie fiscali nel panorama degli enti pubblici

1.2.1. Caratteri generali

Ai sensi dell'art. 61 del D.Lgs. n. 300/1999, le agenzie fiscali hanno personalità giuridica di diritto pubblico. Alle stesse è riconosciuta autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria.

Le agenzie fiscali sono sottoposte all'alta vigilanza del Ministro dell'economia e delle finanze[69]. La loro attività è regolata, oltre che dalle disposizioni del citato D.Lgs. n. 300/1999, dai rispettivi statuti, deliberati dai rispettivi organi di gestione e approvati dal suddetto Ministro.

Le agenzie fiscali operano nell'esercizio delle funzioni pubbliche ad esse affidate in base ai principi di legalità, imparzialità e trasparenza, con criteri di efficienza, economicità ed efficacia nel perseguimento delle rispettive missioni.

Il Ministro dell'economia e delle finanze e ciascuna agenzia fiscale stipulano una convenzione triennale, adeguata annualmente per ciascun esercizio finanziario, con la quale vengono fissati - tra l'altro - i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere, le direttive generali sui criteri di gestione, le risorse disponibili e le modalità di verifica dei risultati di gestione.

Le funzioni attribuite alle singole agenzie fiscali sono specificate dagli articoli 62, 63, 64 e 65 del D.Lgs. n. 300/1999.

1.2.2. In particolare: l'Agenzia del demanio

Nell'ambito della disciplina comune a tutte le agenzie fiscali, alcune norme specifiche caratterizzano la natura e l'attività dell'Agenzia del demanio.

Per effetto delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 173/2003 al summenzionato D.Lgs. n. 300/1999, l'Agenzia del demanio è configurata come ente pubblico economico.

La sua attività è regolata, oltre che dal D.Lgs. n. 300/1999, dal proprio statuto e dalle norme del codice civile e delle altre leggi relative alle persone giuridiche private (articolo 1, comma 3, dello statuto dell’Agenzia del demanio).

L'Agenzia del demanio è dotata di un proprio patrimonio, costituito da un fondo di dotazione e dai beni mobili e immobili strumentali alla sua attività.

1.2.3. Gli organi delle agenzie fiscali

Ai sensi dell'art. 67 del D.Lgs. n. 300/1999, sono organi delle agenzie fiscali il direttore, il comitato di gestione ed il collegio dei revisori dei conti.

La disciplina di tale modello organizzativo, pur rimanendo immutata nelle sue caratteristiche fondamentali, ha subito talune modifiche dapprima ad opera dell'articolo 1 del D.Lgs. 3 luglio 2003, n. 173, e in seguito per effetto dell'art. 83, comma 13, del citato D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 133/2008.

Il direttore è scelto in base a criteri di alta professionalità, di capacità manageriale e di qualificata esperienza nell'esercizio di funzioni attinenti al settore operativo dell'agenzia.

È nominato con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle finanze, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali.

L'incarico ha la durata massima di tre anni, è rinnovabile ed è incompatibile con altri rapporti di lavoro subordinato e con qualsiasi altra attività professionale privata.

Prima della citata novella del 2003, il mandato del direttore aveva durata quinquennale e l'incompatibilità era estesa anche a qualsiasi altra attività professionale pubblica.

In base all'art. 2, comma 160, del citato D.L. n. 262/2006, convertito con modificazioni dalla L. n. 286/2006, si applica anche ai direttori delle agenzie fiscali il comma 8 dell'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, recante una forma di "spoil system" per determinati “incarichi di funzione dirigenziale”. Di conseguenza anche gli incarichi dei direttori delle agenzie fiscali "cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo"[70].

Il comitato di gestione è composto da 4 membri e dal direttore dell'agenzia, che lo presiede.

Il comitato di gestione è nominato con D.P.R. su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze. Il mandato dei componenti è triennale.

La composizione del comitato di gestione è prettamente amministrativa.

Metà dei componenti sono scelti infatti tra i dipendenti di pubbliche amministrazioni, ferma restando ai fini della scelta la legittimazione già riconosciuta a quelli rientranti nei settori di cui all'art. 19, comma 6, terzo periodo, del D.Lgs. n. 165/2001, ovvero tra soggetti ad esse esterni dotati di specifica competenza professionale attinente ai settori nei quali opera l'agenzia (articolo 67, comma 3, del D.Lgs. n. 300/1999).

I restanti componenti sono scelti tra i dirigenti dell'agenzia.

I componenti del comitato di gestione non possono svolgere attività professionale, né essere amministratori o dipendenti di società o imprese, nei settori di intervento dell'agenzia.

Il testo originario dell'art. 67 prevedeva che il suddetto organo, inizialmente denominato "comitato direttivo", fosse composto "da un numero massimo di 6 membri" oltre al direttore. Il citato D.Lgs. n. 173/2003 ne aveva quindi mutato la denominazione in "comitato di gestione", riducendo altresì la durata del mandato a tre anni, parallelamente a quanto previsto per il direttore.

In seguito, con l'articolo 37, comma 52, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 era venuta meno la variabilità della composizione numerica dell'organo collegiale (sia pur entro un massimale previsto). Da ultimo l'art. 83, comma 13, del citato D.L. n. 112/2008 ha ridotto la composizione del comitato da 6 a 4 membri oltre il direttore.

Il collegio dei revisori dei conti è composto dal presidente, da due membri effettivi e due supplenti iscritti al registro dei revisori contabili, nominati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.

Il mandato è triennale ed è rinnovabile una sola volta.

La ricordata novella del 2003 ha ridotto a cinque a tre anni la durata di tale mandato, come già visto in proposito per il direttore ed il comitato di gestione.

L'art. 69 del D.Lgs. n. 300/1999 prevede infine la figura del commissario straordinario.

Esso può essere nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, in caso di gravi inosservanze degli obblighi sanciti nella convenzione stipulata dall'Agenzia con il predetto Ministro, di risultati particolarmente negativi della gestione, di manifesta impossibilità di funzionamento degli organi dell'agenzia o per altre gravi ragioni di interesse pubblico.

Il commissario straordinario assume i poteri del direttore e del comitato di gestione.

La durata del mandato è annuale e può essere prorogata per non oltre sei mesi[71].

1.2.4. Profili problematici relativi al controllo parlamentare sulle nomine

Per le nomine dei direttori delle agenzie fiscali trova applicazione, per quanto concerne il controllo parlamentare, il disposto dell'art. 19, comma 9, del D.Lgs. n. 165/2001. Sulla base della predetta norma, la comunicazione alle Camere dell’avvenuto conferimento dei predetti incarichi è effettuata dal Governo allegando una scheda relativa ai titoli ed alle esperienze professionali dei soggetti prescelti[72].

La nomina dei direttori delle agenzie fiscali, in termini di controllo parlamentare, è trattata dunque alla stregua del conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4 del predetto art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001.

Si tratta di una forma di controllo parlamentare successivo, consistente cioé in una comunicazione ex post, paragonabile a talune tipologie di controllo già previste, per gli enti pubblici in generale, dall'articolo 9 della legge 24 gennaio 1978, n. 14, e dall'articolo 11, comma 5, del decreto legislativo 31 dicembre 2009 n. 213 per gli enti pubblici di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

Può essere utile osservare come l'applicazione alla nomina dei direttori delle agenzie fiscali dell'art. 19, comma 9, del D.Lgs. n. 165/2001, non risulti espressamente o specificamente prevista; può tuttavia ritenersi che essa tragga verosimilmente origine da una sostanziale assimilazione dei direttori delle agenzie fiscali agli incarichi di funzione dirigenziale (di cui al comma 3 del citato art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001, per i quali è prevista la comunicazione di cui al successivo comma 9 del medesimo articolo) effettuata ai fini dell'applicazione del meccanismo dello "spoil system"[73]. Occorre ricordare inoltre che le agenzie fiscali sono subentrate nelle funzioni dei rispettivi dipartimenti del Ministero dell'economia e delle finanze per i quali era previsto detto onere di comunicazione alle Camere[74].

Nella fattispecie, dunque, l'applicazione dell'art. 19, comma 9, del D.Lgs. n. 165/2001, appare preclusiva dell'applicazione della norma generale prevista dall'art. 1 della L. n. 14/1978. In base a tale articolo, infatti, il Governo sarebbe tenuto a chiedere il previo parere delle Commissioni parlamentari competenti sulla proposta di nomina di "presidenti e vicepresidenti di istituti ed enti pubblici, anche economici".

In effetti, se non fosse per l'applicazione di una disciplina speciale e derogatoria, le agenzie fiscali ben potrebbero, in linea di principio, rientrare nell'ambito di applicazione della L. n. 14/1978.

Difatti le agenzie fiscali sono enti pubblici, in quanto dotate di personalità giuridica di diritto pubblico, e le nomine dei loro direttori sono comunque delle nomine governative, in quanto le relative proposte vengono avanzate dal Ministro dell'economia e delle finanze.

Ragionando in termini di ratio legis, non sembra inoltre del tutto congruo prevedere o meno l'applicazione dell'art. 1 della L. n. 14/1978 a seconda che l’organo apicale di un ente pubblico sia denominato o meno “presidente”.

Ed ancora, sempre in linea teorica, non sembra potersi escludere a priori l'applicazione della L. n. 14/1978 per il solo fatto che l'art. 67 del D.Lgs. n. 300/1999 non vi rinvii esplicitamente. Nella prassi si riscontra infatti la regolare applicazione dell'art. 1 della L. n. 14/1978 nella procedura di nomina dei presidenti di taluni enti[75], la cui procedura di nomina risulta del tutto analoga a quella dei direttori delle agenzie fiscali[76].

1.2.5. Profili problematici sull'applicazione dell'articolo 30, quinto comma, della Legge 20 marzo 1975 n. 70

L'articolo 30, comma quinto, della legge 20 marzo 1975 n. 70 comporta l'obbligo per ciascun Ministero di trasmettere al Parlamento, ogni anno entro il 31 luglio, una relazione sull'attività svolta, sui bilanci di previsione e sulla consistenza degli organici degli enti pubblici non economici sottoposti alla sua vigilanza, con allegati i bilanci di previsione stessi e le relative piante organiche, nonché i conti consuntivi dell'esercizio precedente. Da tale obbligo sono esonerati gli enti pubblici economici, in quanto l'articolo 1, comma secondo, della L. n. 70/1975 li esclude dall'ambito di applicazione della legge medesima.

Dal momento che le agenzie fiscali sono enti pubblici, in quanto dotate della personalità giuridica di diritto pubblico, e dal momento che le stesse sono sottoposte, ai sensi dell'art. 60, comma 1, del D.Lgs. n. 300/1999, all'alta vigilanza del Ministro dell'economia e delle finanze, sembra potersi ritenere che anche l'Agenzia delle entrate e l'Agenzia delle dogane e dei monopoli rientrino nell'ambito di applicazione dell'obbligo di relazione al Parlamento di cui al predetto art. 30, comma quinto, della L. n. 70/1975. L'Agenzia del demanio risulterebbe invece sottratta al suddetto obbligo di trasmissione in quanto ente pubblico economico.

Non sembrano altresì ostare all'applicazione di tale norma le disposizioni del D.Lgs. n. 300/1999 concernenti l'approvazione dei bilanci da parte delle agenzie fiscali e le relative attività di controllo spettanti in materia al Ministro dell'economia e delle finanze.

2. LA RIORGANIZZAZIONE DELLE AGENZIE FISCALI

2.1. Introduzione

La riorganizzazione delle agenzie fiscali rappresenta una delle misure che hanno maggiormente caratterizzato l'ultimo provvedimento d'urgenza che, in ordine di tempo, è intervenuto in misura consistente nell'ambito della normativa taglia-enti, ossia il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.

Come evidenziato nel precedente approfondimento, le agenzie fiscali costituiscono un raggruppamento ristretto e singolare nel panorama degli enti pubblici statali: esse infatti integrano uno specifico e caratteristico sottoinsieme di quell'eterogeneo complesso di enti pubblici accomunato dalla denominazione di "agenzia".

Le agenzie fiscali si caratterizzano - come detto - per la loro natura di ente pubblico, per la particolare connotazione della relativa governance (i componenti degli organi interni, pur essendo nominati dal Governo, in parte hanno natura e provenienza amministrativa), per le problematiche che pongono anche sotto taluni profili relativi al controllo parlamentare sugli enti pubblici.

L'approfondimento delle tematiche sottese alla loro riorganizzazione, disposta dall'articolo 23-quater del predetto decreto-legge n. 95/2012, appare dunque di particolare interesse nonché di stringente attualità, anche in considerazione del fatto che tale riordino, a pochi mesi dalla sua attuazione, potrà prossimamente essere oggetto di una ulteriore revisione da parte dell'Esecutivo, qualora sia definitivamente approvato il testo unificato delle proposte di legge C. 282-950-1122-1339-A, delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita, attualmente in seconda lettura al Senato (S. 1058), che prevede tra l'altro interventi in tale materia.

2.2. Linee generali della riorganizzazione

Sino al 30 novembre 2012, le agenzie fiscali erano quattro: Agenzia delle entrate, Agenzia del territorio, Agenzia del demanio ed Agenzia delle dogane.

L'art. 23-quater, commi da 1 a 8, del D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012 ha provveduto al riordino di tali agenzie, comportando la riduzione del loro numero e l'accorpamento delle funzioni precedentemente attribuite a esse e ad altri diversi soggetti pubblici.

In particolare, tale riordino ha comportato, a decorrere dal 1° dicembre 2012:

§ la soppressione dell'Agenzia del territorio;

§ l'attribuzione all'Agenzia delle entrate delle funzioni della soppressa Agenzia del territorio;

§ la soppressione dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato AAMS;

§ l'attribuzione all'Agenzia delle dogane, che ha mutato denominazione in Agenzia delle dogane e dei Monopoli, delle funzioni della soppressa AAMS.

Inoltre l'art. 23-quater, comma 9, del D.L. n. 95/2012, ha disposto:

§ la soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 135/2012 (ossia dal 15 agosto 2012);

§ l'attribuzione all'Agenzia delle dogane e dei Monopoli di parte delle funzioni della soppressa ASSI.

La riorganizzazione non ha comportato innovazioni per l'Agenzia del demanio.

Per effetto quindi di tale riordino, le agenzie fiscali sono diventate tre: Agenzia delle entrate, Agenzia delle dogane e dei Monopoli, Agenzia del demanio.

Allo stato tale riorganizzazione risulta completata per quanto attiene alla governance interna delle Agenzie incorporanti ed alla redistribuzione delle funzioni precedentemente attribuite agli enti soppressi. Risultano invece ancora in corso di perfezionamento i processi di riorganizzazione delle strutture interne agli enti incorporanti, segnatamente sotto il profilo della gestione delle risorse umane e dei relativi processi di integrazione funzionale.

2.3. La relazione al Parlamento sulla riorganizzazione delle agenzie fiscali

L'art. 23-quater del D.L. n. 95/2012, introdotto dalla legge di conversione n. 135/2012, ha previsto che sulle predette operazioni di riorganizzazione il Governo riferisse una tantum al Parlamento entro il 30 ottobre 2012.

Il Ministro dell'economia e delle finanze, con lettera in data 30 ottobre 2012, ha inviato alla Camera dei deputati una relazione, che è stata trasmessa alla VI Commissione (Finanze).

Detta relazione si compone di due sezioni: la prima relativa all'incorporazione dell'Agenzia del territorio da parte dell'Agenzia delle entrate, la seconda relativa invece all'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli dello Stato da parte dell'Agenzia delle dogane.

Occorre osservare come tale relazione, facendo riferimento alla data del 30 ottobre 2012, si collochi in una fase temporale antecedente all'avvio del riordino (i cui effetti decorrono dal 1° dicembre 2012) ed assuma di conseguenza una connotazione prevalentemente programmatica. Dall'analisi di tale documento possono tuttavia evincersi utili informazioni in merito agli obiettivi perseguiti ed ai risultati attesi in conseguenza della riorganizzazione delle agenzie fiscali.

2.3.1. Obiettivi dell'incorporazione dell'Agenzia del territorio nell'Agenzia delle entrate

La prima parte della relazione, relativa cioè all'incorporazione dell'Agenzia del territorio da parte dell'Agenzia delle entrate, evidenzia come tale operazione sia finalizzata al raggiungimento di molteplici scopi, riassumibili nel conseguimento di economie di scala, di risparmi di spesa e incrementi di efficienza, unitamente a recuperi di efficacia delle funzioni svolte e a un migliore e più agevole rapporto con i cittadini utenti.

La Relazione individua quindi prioritariamente i seguenti obiettivi:

1) migliorare i servizi all'utenza e sviluppare la tax compliance (un solo accesso in ufficio e un solo punto di riferimento per tutte le problematiche legate alla fiscalità immobiliare);

2) potenziare l'azione di contrasto all'evasione, specie attraverso la gestione integrata delle banche dati delle proprietà immobiliari;

3) realizzare economie di scala nelle attività indirette e di gestione (personale, ICT[77] audit e sicurezza, amministrazione, comunicazione, governo strategico e pianificazione).

La relazione evidenzia quindi l’intenzione di omogeneizzare le procedure di pianificazione e di gestione dell'approvvigionamento di beni e servizi, di integrare le infrastrutture[78] e i servizi ICT, segnalando l’esigenza di migliorare la qualità dei dati e di facilitare l’accesso alle informazioni da parte delle amministrazioni e dei comuni, per sviluppare l’azione di contrasto all’evasione fiscale. Viene altresì preannunciata una reingegnerizzazione dei processi operativi, nel quadro di un generale processo di razionalizzazione dei costi.

L’obiettivo della semplificazione dei rapporti tra Agenzia e contribuenti/utenti è ritenuto costituire un “fondamentale fattore di successo per il conseguimento del massimo livello di adesione spontanea agli adempimenti tributari”.

2.3.2. Tendenze evolutive nell'organizzazione dell'Agenzia delle Dogane

La seconda parte della relazione, relativa cioè all'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli dello Stato da parte dell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli, prefigura un piano dettagliato di riorganizzazione dell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli.

La prima fase del piano, da avviare e concludere entro il 2013, è volta all’eliminazione delle duplicazioni nelle strutture centrali di indirizzo e coordinamento. Nella seconda fase, da concludere entro il 2014, la riorganizzazione delle strutture di vertice (tecniche e di supporto) dovrebbe consentire di conservare intatta la struttura di governo pur completando la riduzione delle strutture.

Secondo la relazione, dai 22 uffici dirigenziali generali dell’Agenzia delle Dogane e dai 5 dell’AAMS, per un totale di 27 strutture, si dovrebbe passare a un totale di 21 strutture, oltre ai due Vicedirettori generali, mediante l’accorpamento di uffici a vario titolo connessi, operando in primo luogo su quelli che svolgono funzioni di indirizzo e coordinamento, e in minor misura sulle strutture territoriali dell’Agenzia delle dogane, già oggetto di pregressi interventi, divenuti operativi dal 10 gennaio 2011. Detti interventi a livello centrale implicheranno la soppressione delle entità organizzative di minori dimensioni, le cui competenze si prestino a essere assorbite, per continuità di materia o per relazioni funzionali preesistenti, da strutture di proporzioni maggiori.

La relazione prefigura inoltre l'esigenza di procedere a scomposizioni e ricomposizioni di nuclei di competenze, per massimizzare le economie derivanti dalla integrazione delle attività delle dogane e dei monopoli, anche attraverso - per le funzioni di indirizzo e coordinamento - un rafforzamento della distinzione per materia (dogane e accise) dei compiti istituzionali, in linea con il processo di adeguamento organizzativo disposto nel giugno del 2012 (determinazione direttoriale n. 15792 del 19 giugno 2012)[79]. L'operazione sarà condotta secondo i criteri previsti dall'articolo 23-quinquies, comma 5, del decreto-legge n. 95/2012, per la riorganizzazione e, in particolare, per la soppressione degli uffici territoriali

La relazione sottolinea poi come le risorse rese disponibili dai processi di razionalizzazione contribuiranno al rafforzamento delle strutture operative e delle residue strutture di indirizzo. Queste ultime saranno riconsiderate nella terza fase del processo di riorganizzazione, da avviare e concludere entro il 2015. Il processo di revisione delle strutture organizzative sarà accompagnato da misure coerenti di razionalizzazione della logistica nonché di integrazione dei sistemi gestionali e di analisi ed eventuale omogeneizzazione dei sistemi informativi.

2.4. La riorganizzazione delle Agenzie fiscali e la normativa taglia-enti

2.4.1. Inquadramento generale della riorganizzazione

Volendo inquadrare il riordino delle agenzie fiscali all'interno del più ampio complesso degli interventi di razionalizzazione della platea degli enti pubblici, occorre osservare che le operazioni sottese al predetto riordino non sono avvenute in attuazione della normativa taglia-enti in senso stretto (in quanto nessuna delle due procedure previste dall'art. 26 del decreto-legge n. 112/2008 si rivolgeva alle agenzie fiscali), ma rientrano piuttosto nel novero degli interventi di riorganizzazione disposti con effetto immediato dal Legislatore in via di decretazione d'urgenza[80].

Il dato trova conferma anche nella circostanza che il predetto decreto-legge n. 112/2008 aveva già previsto al comma 13 dell'articolo 83 - in una disposizione separata e distinta da quella concernente la normativa taglia-enti - la riduzione da 6 a 4 dei componenti (oltre al direttore) del comitato di gestione delle agenzie fiscali, con ciò modificando l'articolo 1, comma 1, lett. b) del D.Lgs. n. 300/1999.

2.4.2. Metodologia del riordino e coerenza con la normativa taglia enti

Come evidenziato in più punti dalla relazione al Parlamento, al riordino per incorporazione delle agenzie fiscali appare sostanzialmente sovraintendere il perseguimento di una più profonda integrazione funzionale fra strutture già esistenti e contigue, al fine di migliorare la performance e conseguire economie di scala.

In tal senso la predetta relazione porta ad esempio, in relazione all'incorporazione dell'Agenzia del territorio da parte dell'Agenzia delle entrate, gli adempimenti legati all'imposta di registro, "che per la maggior parte si collocano in posizione intermedia tra l'aspetto della imposizione fiscale e quello dei valori e delle proprietà immobiliari". Per quanto invece concerne l'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli dello Stato da parte dell'Agenzia delle dogane, la relazione sottolinea che "gli elementi che accomunano le due amministrazioni sul piano operativo afferiscono, per materia, alla gestione delle accise, per modalità d'intervento, alla lotta e al contrasto agli illeciti di settore".

Analogamente, l'attribuzione all'Agenzia delle dogane e dei monopoli delle competenze, già attribuite all'ASSI, sulla certificazione delle scommesse sulle corse dei cavalli ai fini del pagamento delle vincite dovute agli scommettitori, trova una evidente connessione con le funzioni relative alla regolazione ed al controllo del comparto dei giochi in precedenza attribuite all'Amministrazione autonoma dei Monopoli dello Stato.

Di conseguenza i criteri sottesi al riordino delle agenzie fiscali sembrano attagliarsi a talune delle direttive già codificate dal comma 634 dell’articolo 2 della legge n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008), secondo il quale - si ricorda - potevano essere "riordinati, trasformati o soppressi e messi in liquidazione, enti ed organismi pubblici statali”, nel rispetto di taluni principi e criteri direttivi, tra cui, in particolare: “a) fusione di enti … che svolgono attività analoghe o complementari …” e “g) trasferimento, all’amministrazione che riveste preminente competenza nella materia, delle funzioni di enti, organismi e strutture soppressi”.

2.4.3. Impatto della manovra sulle nomine governative

Volendo quantificare l'impatto complessivo dei predetti interventi di riordino sulle nomine governative presso le agenzie fiscali, si evidenzia come siano venuti meno in totale 1 incarico di direttore e 12 incarichi di componente del comitato di gestione.

Nel dettaglio, 8 incarichi di componente del comitato di gestione sono venuti meno per effetto del ricordato art. 83, comma 13, del D.L. n. 112/2008[81]; altri 4 incarichi di componente del comitato di gestione ed 1 incarico di direttore sono venuti meno con la soppressione dell'Agenzia del territorio di cui all'art. 23-quater del D.L. n. 95/2012.

Nel predetto calcolo non sono computati gli organi dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (nello specifico, il direttore generale dell'AAMS), poiché questa non risultava dotata della personalità giuridica di diritto pubblico e non costituiva quindi un ente pubblico[82].

Tale computo non può nemmeno ricomprendere le cariche venute meno in conseguenza della soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI: in primo luogo perché detta Agenzia, all'atto della sua soppressione ad opera del comma 9 dell'art. 23-quater del D.L. n. 95/2012, non era stata ancora costituita; in secondo luogo perché, allo stato della normativa vigente sino a tale momento, l'ASSI non risultava espressamente dotata di personalità giuridica di diritto pubblico.

2.5. Verso un nuovo riordino delle agenzie fiscali

Il nuovo assetto delle agenzie fiscali, come delineato dall'attuazione dell'art. 23-quater del D.L. n. 95/2012, potrebbe conoscere ulteriori sviluppi nel prossimo futuro.

Il testo unificato delle proposte di legge C. 282-950-1122-1339-A, delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita, approvato dell'Assemblea della Camera dei deputati in prima lettura ed attualmente all'esame della 6ª Commissione (Finanze e tesoro) del Senato (S. 1058), reca infatti talune disposizioni che, se approvate definitivamente, consentiranno al Governo di modificare ulteriormente il quadro funzionale ed organizzativo di riferimento per le agenzie fiscali.

In tal senso si segnala anzitutto che, ai sensi dell'articolo 1, comma 4, del predetto testo unificato, il Governo sarà tenuto ad effettuare "un apposito monitoraggio in ordine allo stato di attuazione dell’incorporazione dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate e dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato nell’Agenzia delle dogane" e conseguentemente a riferire periodicamente[83] alle Commissioni parlamentari competenti "anche in relazione ad eventuali modifiche normative".

Più specificamente, il testo unificato (articolo 9, comma 1) delega il Governo ad introdurre ulteriori norme per il rafforzamento dell'attività conoscitiva e di controllo in materia fiscale. Tra i principi e criteri direttivi a riguardo, la lettera h) prevede che il Governo possa "procedere alla revisione della disciplina dell’organizzazione delle agenzie fiscali, anche in funzione delle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di potenziamento dell’efficienza dell’azione amministrativa, nonché ai fini di una più razionale ripartizione delle funzioni tra le diverse agenzie".

Infine l'articolo 14 del citato testo unificato delega il Governo a procedere al riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici.

Tra i principi e criteri direttivi a riguardo, la lettera ff) prevede tra l'altro l'istituzione della Lega ippica italiana, associazione senza fine di lucro, soggetta alla vigilanza del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, cui si iscrivono gli allevatori, i proprietari di cavalli, e le società di gestione degli ippodromi che soddisfano i requisiti minimi prestabiliti.

Da quanto si evince dalla disposizione in esame, l'istituenda Lega ippica italiana non sembra dunque configurarsi come un nuovo soggetto pubblico, sulla scia di quanto in precedenza avvenuto invece con l'Unione nazionale per l'incremento delle razze equine UNIRE, ente pubblico non economico, e più recentemente con la subentrata Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI, mera agenzia di diritto pubblico.

La stessa lettera ff) prevede altresì l'attribuzione al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali di funzioni di regolazione e controllo di secondo livello delle corse ippiche, nonché alla predetta Lega ippica italiana, anche in collaborazione con l’Amministrazione economico-finanziaria, di funzioni, fra l’altro, di organizzazione degli eventi ippici, di controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, di ripartizione e di rendicontazione del fondo per lo sviluppo e la promozione del settore ippico.

Occorrerà pertanto verificare come tali funzioni dovranno coordinarsi con le competenze di recente attribuite all'Agenzia delle dogane e dei monopoli a seguito della soppressione dell'ASSI.

2.6. Le singole operazioni di riorganizzazione

Anche con l'intento di offrire un contributo a una verifica dello stato di attuazione delle norme concernenti la riorganizzazione delle Agenzie fiscali, i paragrafi seguenti propongono una ricostruzione sommaria delle fasi che hanno scandito le singole operazioni di incorporazione, basata sulle date di effettiva adozione dei provvedimenti attuativi laddove pubblicati o comunque reperibili.

In tale ricostruzione sono evidenziati eventuali scostamenti tra il cronoprogramma prefissato dalla legge ed i tempi di effettiva ottemperanza agli obblighi in esso previsti.

In un separato paragrafo sono sinteticamente riportate le indicazioni programmatiche recate dalla relazione al Parlamento, concernenti aspetti specifici dei procedimenti di incorporazione.

Per praticità e chiarezza di esposizione, in relazione all'Agenzia delle dogane e dei Monopoli, sono state mantenute separate le ricostruzioni inerenti da un lato l'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli dello Stato AAMS e dall'altro lato le funzioni attribuitele a seguito della soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI.

2.6.1. L'incorporazione dell'Agenzia del territorio nell'Agenzia delle entrate

Il 15 agosto 2012 sono entrate in vigore le norme recate dall'art. 23-quater del decreto-legge n. 95/2012, introdotto dalla legge di conversione n. 135/2012, che hanno disposto l'incorporazione dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate a decorrere dal 1° dicembre 2012.

Per la fase temporale antecedente la data del 1° dicembre 2012, il predetto art. 23-quater, comma 3, prevedeva che, fino all'adozione del decreto di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali (su cui subito infra), per garantire la continuità dei rapporti già in capo all'Agenzia del territorio, l'Agenzia delle entrate poteva delegare uno o più dirigenti per lo svolgimento delle attività di ordinaria amministrazione, ivi comprese le operazioni di pagamento e riscossione a valere sui conti correnti già intestati all'Agenzia del territorio.

In ottemperanza poi a quanto previsto dall'art. 23-quinquies dello stesso decreto-legge n. 95/2012, il comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate ha provveduto, con deliberazione del 30 ottobre 2012, alla riduzione degli uffici dirigenziali e delle relative dotazioni organiche.

Con il D.M. 8 novembre 2012 è stato disposto il trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali, con decorrenza 1° dicembre 2012. In proposito si osserva che il citato art. 23-quater prevedeva l'emanazione di tale decreto entro il 31 dicembre 2012; la sollecita emanazione del suddetto provvedimento da parte del Governo, ha di fatto consentito di far coincidere la decorrenza dell'incorporazione dell'Agenzia del territorio con quella del trasferimento delle risorse.

Alla data del 1° dicembre 2012 l'incorporazione dell'Agenzia del territorio nell'Agenzia delle entrate è divenuta operativa. L'Agenzia delle entrate è subentrata nello svolgimento delle funzioni già attribuite all'Agenzia del territorio con le inerenti risorse umane, finanziarie e strumentali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, senza che fosse esperita alcuna procedura di liquidazione, neppure giudiziale[84]. L'Agenzia delle entrate è parimenti subentrata nella convenzione già stipulata dall'Agenzia del territorio con il Ministero dell'economia e delle finanze[85].

Per quanto concerne i profili di contabilità pubblica, sempre alla data del 1° dicembre 2012 l'Agenzia delle entrate è subentrata nella titolarità del conto di tesoreria unica intestato all'Agenzia del territorio. Ai sensi dell'art. 4 del ricordato D.M. 8 novembre 2012, spettava all'Agenzia delle entrate, provvedere alla contestuale chiusura di tale conto e della contabilità; era altresì previsto che le relative disponibilità fossero versate all'entrata del bilancio dello Stato e quindi riassegnate all'Agenzia delle entrate.

Dal punto di vista della governance, alla suddetta data del 1° dicembre 2012 gli organi dell'Agenzia del territorio[86] sono decaduti, fatti salvi gli adempimenti necessari per la chiusura del bilancio 2012. Ed infatti, in data 31 dicembre 2012 il comitato di gestione dell'Agenzia del territorio ha deliberato il bilancio di chiusura della medesima Agenzia al 30 novembre 2012[87]; con la relazione dell'organo interno di controllo, detto bilancio è stato trasmesso per l'approvazione al Ministero dell'economia e delle finanze. Le risorse finanziarie disponibili, a qualsiasi titolo, sul bilancio dell'Agenzia del territorio, sono state versate all'entrata del bilancio dello Stato e sono state riassegnate, a far data dall'anno contabile 2013, all'Agenzia delle entrate.

Per quanto concerne gli effetti della incorporazione sul personale dell'Agenzia del territorio, alla predetta data del 1° dicembre 2012 la dotazione organica dell'Agenzia delle entrate è stata provvisoriamente incrementata di un numero pari alle unità di personale di ruolo trasferite, già in servizio presso l'Agenzia del territorio. Il personale proveniente dall'Agenzia del territorio è stato dunque inquadrato nel ruolo dell'Agenzia delle entrate. Ai sensi del citato art. 23-quater, comma 5, i dipendenti trasferiti mantengono l'inquadramento previdenziale di provenienza ed il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento; nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale dell'amministrazione incorporante, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.

Per quanto specificamente concerne la dirigenza pubblica, con delibera in data 30 novembre 2012 del comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate, e sempre con decorrenza 1° dicembre 2012, sono stati istituiti, nei limiti della dotazione organica della dirigenza di prima fascia, due posti di vicedirettore, di cui uno per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all'area di attività dell'Agenzia del territorio[88].

Infine, per quanto concerne la governance interna all'incorporante Agenzia delle entrate, il rinnovo dei relativi organi avrebbe dovuto intervenire (ai sensi dell'art. 2, comma 20-ter del citato decreto-legge n. 95/2012, per il collegio dei revisori dei conti, ed ai sensi dell'art. 23-quater, comma 4, ultimo periodo, dello stesso decreto-legge, per il comitato di gestione) entro 15 giorni dalla data di incorporazione, ossia entro il 16 dicembre 2013. Invece, in ritardo rispetto a tale scadenza, il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di rinnovo del collegio dei revisori dei conti dell'Agenzia delle entrate è stato emanato l'8 gennaio 2013, ed il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di rinnovo del comitato di gestione della medesima Agenzia è stato adottato il 21 gennaio 2013. La composizione del comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate è stata successivamente integrata con due membri designati dalla Conferenza Stato Città e Autonomie locali con separato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri il 18 aprile 2013.

2.6.1.1 Ulteriori obiettivi di integrazione funzionale previsti dalla relazione al Parlamento

La relazione al Parlamento prevede entro il 31 dicembre 2013 la realizzazione della governance integrata dei processi no core, ossia delle attività indirette e di gestione (personale, amministrazione, ICT, audit e sicurezza, comunicazione, governo strategico e pianificazione), e la razionalizzazione delle “strutture che nell'ambito delle due Agenzie svolgono attività similari e sovrapponibili.”

In quest’arco temporale dovranno essere altresì approntate le necessarie modifiche allo Statuto e al regolamento dell'Agenzia delle entrate.

Lo statuto, che disciplina le attività istituzionalmente affidate all'Agenzia, dovrà essere conseguentemente integrato mediante delibera del comitato di gestione e sottoposto all’approvazione del Ministro dell'economia e delle finanze. Tale procedura non risulta ancora perfezionata.

Il regolamento di amministrazione disciplina invece l'organizzazione centrale e territoriale dell'Ente e l'ordinamento del personale. Esso, in accordo con gli step attuativi previsti dalla relazione, è stato modificato, con delibera del comitato di gestione del 30 novembre 2012, prevedendo la revisione delle strutture centrali di vertice. In particolare sono state istituite le Direzioni Centrali Catasto e cartografia, Pubblicità immobiliare e Affari legali, Osservatorio del mercato immobiliare e servizi estimativi, mentre la Direzione Audit, la Direzione Risorse Umane, la Direzione Pianificazione, Controllo e Amministrazione dell’ex Agenzia del Territorio sono confluite nelle corrispondenti Direzioni Centrali dell’Agenzia dell’Entrate.

Si segnala altresì che dal 16 giugno 2013 è in linea il portale dell’Agenzia delle entrate, risultante dall’unificazione dei due siti web.

La relazione al Parlamento prevede entro il 31 dicembre 2014 l’allineamento della consistenza effettiva del personale in servizio alle ridotte dotazioni organiche definitive.

In proposito occorre osservare come l'articolo 23-quinquies del citato D.L. n. 95/2012 indicava al comma 1, lettera a), la data del 31 ottobre 2012 quale termine per l’attuazione delle riduzioni del personale dirigenziale (di livello generale e non) delle agenzie fiscali. La lettera b) dello stesso comma prevedeva inoltre, pur senza fissare un termine in proposito, una ulteriore rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale.

Dette riduzioni del personale devono verificarsi all’esito della riduzione degli assetti organizzativi prevista dall’articolo 1 del decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, costituendo quindi una ulteriore riduzione rispetto a quella prevista da tale disposizione, eliminando sovrapposizioni o duplicazioni delle strutture e delle funzioni coincidenti o analoghe e razionalizzando l'uso delle risorse.

Secondo quanto riferito nella relazione sulla gestione allegata al Bilancio di esercizio 2012 l'Agenzia delle entrate ha rideterminato secondo i criteri indicati dalla predetta norma le proprie dotazioni organiche con delibera del comitato di gestione del 30 ottobre 2012.

Occorre d'altra parte osservare che l'art. 2, comma 2, del D.M. 8 novembre 2011, nel disporre il trasferimento delle risorse umane dall'Agenzia del territorio all'Agenzia delle entrate, ha previsto che il perfezionamento del processo di riorganizzazione dell'Agenzia delle entrate dovesse effettuarsi entro novanta giorni dall'emanazione del provvedimento, ossia entro il 6 febbraio 2013, assicurando che la relativa dotazione organica fosse coerente con il disposto del richiamato articolo 23-quinquies del D.L. n. 95/2012.

In tal senso la relazione sulla gestione allegata al Bilancio di esercizio 2012 dell'Agenzia delle entrate si limita a riferire che l'incorporazione dell'Agenzia del territorio comporterà una nuova rideterminazione delle dotazioni organiche dopo il completamento del riassetto organizzativo.

La relazione al Parlamento prevede infine entro il 31 dicembre 2015 la gestione integrata dei processi “core”, la cui ottimizzazione dovrà essere compiuta garantendo la salvaguardia e il corretto svolgimento delle funzioni istituzionalmente affidate agli enti accorpati, la tutela e la valorizzazione dei livelli di expertise raggiunti, in modo mirato e progressivo, in tempi congrui che consentano alle strutture operative di assorbire gli effetti della riorganizzazione.

A tal fine, la Relazione evidenzia come la precedente fase dedicata alla razionalizzazione delle strutture di supporto potrà essere utile al collaudo e alla condivisione, tra le diverse professionalità provenienti dalle due Agenzie, della metodologia operativa e per individuare priorità e criticità del processo, attraverso la valutazione degli impatti amministrativi, gestionali e contabili delle decisioni assunte, in vista dell’adozione di una struttura organizzativa integrata per processi.

2.6.2. L'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato AAMS nell'Agenzia delle dogane e dei monopoli

Il 15 agosto 2012 sono entrate in vigore le norme recate dall'art. 23-quater del citato decreto-legge n. 95/2012 che hanno disposto l'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato AAMS nell'Agenzia delle dogane (che assume la denominazione "Agenzia delle dogane e dei monopoli"), a decorrere dal 1° dicembre 2012.

Per la fase temporale antecedente la data del 1° dicembre 2012, il predetto art. 23-quater, comma 3, prevedeva che, fino all'adozione del decreto di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali (su cui subito infra), per garantire la continuità dei rapporti già in capo all'AAMS, l'Agenzia delle dogane poteva delegare uno o più dirigenti per lo svolgimento delle attività di ordinaria amministrazione, ivi comprese le operazioni di pagamento e riscossione a valere sui conti correnti aperti presso la Tesoreria centrale già intestati all'AAMS.

In ottemperanza poi a quanto previsto dall'art. 23-quinquies del decreto-legge n. 95/2012, il comitato di gestione dell'Agenzia delle dogane ha provveduto, con propria delibera del 30 ottobre 2012, alla riduzione degli uffici dirigenziali e delle relative dotazioni organiche.

Con il D.M. 8 novembre 2012 è stato disposto il trasferimento delle risorse umane, con decorrenza 1° dicembre 2012. In proposito si osserva che il citato art. 23-quater prevedeva l'emanazione di tale decreto entro il 31 dicembre 2012; la sollecita emanazione del suddetto provvedimento da parte del Governo, ha di fatto consentito di far coincidere la decorrenza dell'incorporazione dell'AAMS con quella del trasferimento delle risorse umane. A differenza però di quanto avvenuto per l'incorporazione dell'Agenzia del territorio ad opera dell'Agenzia delle entrate, il trasferimento delle risorse strumentali e finanziarie è avvenuto con una decorrenza differente e successiva[89] rispetto al trasferimento delle risorse umane.

Alla data del 1° dicembre 2012 l'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato nell'Agenzia delle dogane e dei monopoli è divenuta operativa. L'Agenzia delle dogane e dei monopoli è subentrata nello svolgimento delle funzioni già attribuite all'AAMS, con le inerenti risorse umane, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione, neppure giudiziale[90]. Nelle more della stipula della nuova convenzione triennale con il Ministero dell'economia e delle finanze, resta fermo per l'Agenzia delle dogane e dei monopoli quanto stabilito nella convenzione con l'Agenzia delle dogane per gli anni 2012-2014.

Per quanto concerne gli effetti della incorporazione sul personale dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, alla predetta data del 1° dicembre 2012 la dotazione organica dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli è provvisoriamente incrementata di un numero pari alle unità di personale di ruolo trasferite, già in servizio presso l'AAMS. Detto personale è inquadrato, ai sensi dell'art. 2 del D.M. 8 novembre 2012, nel ruolo del personale dirigenziale e nel ruolo del personale non dirigenziale, quest'ultimo distinto in sezione dogane e sezione monopoli[91]. Ai sensi del citato art. 23-quater, comma 5, i dipendenti trasferiti mantengono l'inquadramento previdenziale di provenienza ed il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento; nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale dell'amministrazione incorporante, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.

Per quanto specificamente concerne la dirigenza pubblica, con delibere del comitato di gestione dell'Agenzia delle dogane in data 29 novembre 2012, e sempre con decorrenza 1° dicembre 2012, sono stati istituiti due posti di vicedirettore, di cui uno[92] per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all'area di attività dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato.

Dal punto di vista della governance interna, alla data del 1° dicembre 2012 gli organi dell'AAMS sono decaduti, fatti salvi gli adempimenti necessari per la chiusura del bilancio 2012.

In tal senso gli artt. 4 e 5 del D.M. 8 novembre 2012 e l'art. 1, comma 477, secondo periodo, L. 228/2012 (legge di stabilità 2013) avevano fissato al 31 dicembre 2012 il termine per la chiusura del bilancio di esercizio dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Parimenti era stato previsto che i conti correnti presso la Tesoreria centrale intestati all'AAMS rimanessero aperti fino alla definitiva chiusura delle operazioni di rendicontazione e regolazione dei pagamenti dell'esercizio finanziario 2012. Era stato altresì previsto che le risorse finanziarie disponibili, a qualsiasi titolo, sul bilancio dell'AAMS fossero versate all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, a far data dall'anno contabile 2013, all'Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Gli effetti contabili dell'incorporazione dell'AAMS sul bilancio dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli decorrono dal 1° gennaio 2013. In particolare, dall'esercizio finanziario 2013 tutte le entrate relative alla gestione dei giochi affluiscono al bilancio dello Stato e la gestione dei giochi è svolta dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli sulla base di modalità e condizioni stabilite nella convenzione con il Ministero dell'economia e delle finanze. È inoltre riconosciuta all'Agenzia delle dogane e dei monopoli una integrazione dello stanziamento di bilancio per la copertura delle spese di funzionamento e di personale dell'AAMS (art. 4, comma 5, del D.M. 8 novembre 2012).

Sempre a decorrere dal 1° gennaio 2013 sono trasferite le risorse strumentali dell'AAMS all'Agenzia delle dogane e dei monopoli (art. 3 del D.M. 8 novembre 2012).

Infine per quanto concerne la governance all'incorporante Agenzia delle dogane e dei monopoli, il rinnovo dei relativi organi sarebbe dovuto intervenire (ai sensi dell'art. 2, comma 20-ter del citato decreto-legge n. 95/2012, per il collegio dei revisori dei conti, ed ai sensi dell'art. 23-quater, comma 4, ultimo periodo, dello stesso decreto-legge, per il comitato di gestione) entro 15 giorni dalla data di incorporazione, ossia entro il 16 dicembre 2013. Invece, in ritardo rispetto a tale scadenza, il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di rinnovo del collegio dei revisori dei conti dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli è stato emanato l'8 gennaio 2013, ed il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di rinnovo del comitato di gestione della medesima Agenzia è stato adottato il 21 gennaio 2013.

2.6.2.1 Ulteriori obiettivi di integrazione funzionale previsti dalla relazione al Parlamento

La relazione al Parlamento illustra dettagliatamente gli interventi di riduzione delle dotazioni organiche e delle strutture di livello dirigenziale, previsti dall’articolo 23-quinquies del decreto legge 95/2012, posti in essere preliminarmente all'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato nell'Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Per l'Agenzia delle dogane la dotazione organica del personale non dirigenziale si è ridotta da 11.040 unità a 10.020 unità, all'esito della riduzione del dieci per cento della relativa spesa che è scesa, così, da € 483.470.358 a € 435.123.322. Al riguardo appare opportuno segnalare come detta riduzione di spesa si configuri come tendenziale, in quanto l’intervento previsto opera sulle dotazioni organiche.

La conseguente dotazione organica del personale dirigenziale di livello non generale[93] non potrà superare le 251 unità (contro le 256 attuali). Il numero massimo degli uffici dirigenziali di livello generale e delle relative dotazioni organiche[94] è individuato in 17 uffici/posizioni dirigenziali di livello generale (con una riduzione di 5 posizioni dirigenziali di livello generale rispetto a quelle attualmente esistenti).

Per l'Agenzia delle dogane, quindi, la dotazione organica del personale dirigenziale è rideterminata in 268 unità, di cui 17 di livello generale e 251 di livello non generale[95].

Quanto all'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, la dotazione organica del personale non dirigenziale è stata rideterminata in 2.499 unità, con una riduzione di poco meno di 300 unità (2.786 le dotazioni preesistenti in base al D.P.C.M. 30 giugno 2011), che corrisponde, secondo la relazione a una contrazione della spesa del dieci per cento, così come prescritto dall'articolo 23-quinquies, comma 1, lettera b) del decreto legge 95/2012. La dotazione organica del personale dirigenziale di livello non generale passa, invece, da 100 a 80 unità, mentre quella del personale dirigenziale di livello generale passa da 5 a 4 unità (articolo 23-quinquies, comma 1, lett. a), n. 1).

Per quanto invece concerne le analoghe misure adottate successivamente all'incorporazione, occorre far presente che l'Agenzia delle dogane ha provveduto, con delibera del comitato di gestione del 20 marzo 2013, alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, ottemperando così al disposto di cui all'art. 23-quinquies, comma 1, lettera b) del D.L. n. 95/2012. In tal senso occorre anche ricordare che, ai sensi dell'art. 2, comma 2 del D.M. 8 novembre 2012, il processo di riorganizzazione dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli avrebbe dovuto perfezionarsi entro il 6 febbraio 2013 (ossia entro novanta giorni dall'emanazione del D.M. 8 novembre 2012), assicurando che la dotazione organica definitiva dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli fosse coerente con il disposto dell'art. 23-quinquies del D.L. n. 95/2012.

La relazione al Parlamento approfondisce inoltre i profili dell’incorporazione dell'AAMS nell'Agenzia delle dogane e dei monopoli concernenti la contabilità e il bilancio.

Il bilancio dell’Agenzia delle dogane ha infatti natura civilistica, mentre quello dell’AAMS era disciplinato dalle norme di contabilità pubblica. Uno specifico tavolo di lavoro congiunto tra il Dipartimento delle Finanze e il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, ha in primo luogo affrontato il problema della gestione della fase transitoria relativa al 2012.

È stato quindi deciso di tenere distinte le attività riguardanti i settori del lotto, delle lotterie e dei giochi, dalle attività connesse alla gestione dell'ente, coerentemente a quanto già avveniva per la riscossione dei tributi doganali e delle accise di competenza delle Agenzia delle dogane.

Nuovi capitoli di entrata, analoghi agli equivalenti capitoli in entrata dell'AAMS, accoglieranno gli introiti derivanti dalle attività di lotto, lotterie e giochi.

Analogamente, dal lato delle spese, specifici capitoli saranno finalizzati a consentire l'erogazione ai beneficiari delle somme derivanti dalle predette attività di lotto, lotterie e giochi.

Dette attività dovranno quindi confluire, in termini contabili, direttamente nello stato di previsione del Bilancio dello Stato e, a consuntivo, nel Rendiconto Generale dello Stato. Occorrerà quindi procedere alle conseguenti modifiche e integrazioni della struttura del Bilancio dello Stato.

Le risorse da destinare alla gestione della nuova Agenzia delle dogane e dei monopoli, sono incrementate mediante uno stanziamento aggiuntivo commisurato agli oneri gestionali (personale, forniture, investimenti) attualmente a carico dell'AAMS. Attraverso i summenzionati interventi dovrà essere garantita la neutralità finanziaria dell'operazione.

Di fatto il Bilancio dello Stato così integrato accoglierà, in termini d’entrate e di spesa, quei flussi finanziari in entrata e in uscita ora gestiti in termini contabili nell'ambito del conto consuntivo dell'AAMS, che il Regio Decreto legge 8 dicembre 1927, n. 2258, convertito nella legge 6 dicembre 1928 n.3474, individuava quale allegato al Bilancio previsionale dello Stato e, in fase consuntiva, al Rendiconto Generale dello Stato.

2.6.3. L'incorporazione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI nell'Agenzia delle dogane e dei monopoli

Il 15 agosto 2012 sono entrate in vigore le norme recate dall'art. 23-quater del ricordato decreto-legge n. 95/2012 che hanno disposto la soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI, a decorrere dal 15 agosto 2012.

Il 17 agosto 2012, con decreto del Ministro per le politiche agricole, alimentari e forestali è stato delegato un dirigente del Ministero per il disbrigo delle attività di ordinaria amministrazione.

Il bilancio di chiusura dell'ASSI al 14 agosto 2012[96], deliberato dal commissario straordinario dell'Ente il 28 dicembre 2012, è stato consegnato al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, nonché al Ministero dell'economia e delle finanze il 31 dicembre 2012. Lo stesso bilancio, con le relazioni della società di revisione e del collegio dei sindaci, è stato trasmesso ai predetti Ministeri il 25 gennaio 2013, insieme ai bilanci consuntivi degli esercizi 2010 e 2011.

Ai sensi dell'art. 23-quater, comma 9, del D.L. n. 95/2012, il decreto di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali avrebbe dovuto essere emanato entro il 31 dicembre 2012. Tale decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, è stato invece emanato successivamente, ossia il 31 gennaio 2013; inoltre, ai sensi dell'art. 1 del medesimo decreto, il trasferimento delle funzioni è avvenuto alla data di registrazione del decreto stesso, ossia il 25 febbraio 2013. Sotto lo stesso profilo si osserva che, ai sensi dell'art. 23-quater, comma 9, del D.L. n. 95/2012, le misure concernenti il trasferimento del personale e la dotazione organica avrebbero dovuto essere emanate a decorrere dal 1° dicembre 2012; esse sono invece intervenute più tardi con l'emanazione del D.M. 31 gennaio 2013 e con decorrenza dalla data di adozione del provvedimento.

Per quanto concerne le ricadute dell'incorporazione sul personale dell'ASSI, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, del 21 gennaio 2013 è stata approvata la tabella di corrispondenza per l'inquadramento di tale personale negli enti di destinazione. Tuttavia, secondo l'art. 23-quater, comma 9, del D.L. n. 95/2012, il decreto di approvazione della predetta tabella avrebbe dovuto essere emanato entro il 5 settembre 2012 (ossia entro 60 gg. dall'entrata in vigore del D.L. n. 95/2012). Anche tale decreto è stato dunque emanato in una data successiva a quella prevista.

Il 31 gennaio 2013, per effetto del ricordato decreto ministeriale in pari data, è stato trasferito nel ruolo dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli il personale di ruolo a tempo indeterminato in servizio presso l'ASSI al 14 agosto 2012 e indicato nell'allegato n. 2 al predetto decreto (pari a 10 unità)[97]. La dotazione organica dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli è stata quindi incrementata provvisoriamente di un numero pari alle unità di personale di ruolo trasferite.

L'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha quindi istituito nel ruolo del personale non dirigenziale la sezione ASSI, ove sono state collocate le suddette 10 unità di personale trasferite[98]. Ai sensi del citato art. 23-quater, comma 5, i dipendenti trasferiti mantengono l'inquadramento previdenziale di provenienza ed il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento; nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale dell'amministrazione incorporante, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.

Infine il 25 febbraio 2013 (data di registrazione del D.M. 31 gennaio 2013) sono state attribuite all'Agenzia delle dogane e dei monopoli le competenze, già proprie dell'ASSI, relative alla certificazione delle scommesse sulle corse dei cavalli ai fini del pagamento delle vincite dovute agli scommettitori (art. 1 del D.M. 31 gennaio 2013).

[1] Nella presente pubblicazione la locuzione “normativa taglia-enti” indica convenzionalmente, in senso lato, il complesso delle norme e delle procedure adottate e stratificatesi negli ultimi dodici anni al fine di ridurre e razionalizzare il parco degli enti pubblici statali esistenti; in senso stretto si riferisce più specificatamente alla disciplina introdotta dall’articolo 26 del decreto-legge n.112/2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 133/2008.

[2] N. Niglio, Il riordino degli enti pubblici nazionali alla luce delle recenti disposizioni legislative, p. 1.

[3] I termini originariamente previsti per il riordino sono stati ripetutamente differiti; nel testo sono indicati quelli da ultimo fissati dal decreto-legge n. 194/2009, convertito in legge con modificazioni dalla legge n. 25/2010. Erano altresì fatti salvi dalla soppressione gli enti oggetto di apposite previsioni legislative di riordino entrate in vigore nella XVI Legislatura.

[4] Niglio, op. cit., p. 3 giudica tale fase della politica taglia-enti “decisamente poco incisiva e deludente sul piano dei risultati raggiunti”.

[5] Corte dei conti, Misure adottate ed attività svolta ai fini della trasformazione e della soppressione di enti pubblici disposta dall’art. 28 della legge n. 448/2001, p. 44.

[6] L'analitica fase ricognitiva effettuata nell'ambito del procedimento taglia-leggi non ha comunque messo completamente al riparo da ripensamenti e dalla necessità di ripetuti interventi correttivi, che hanno talora determinato – tra l'altro – la reviviscenza di norme precedentemente abrogate.

[7] Tutti confermati, previa richiesta delle rispettive amministrazioni vigilanti, con il D.I. del 19 novembre 2008.

[8] Rispettivamente nelle sedute del 16 dicembre 2009 e del 4 novembre 2009.

[9] Ad esempio, l’ISTAT, nell’Annuario 2006, conteggiava 15.580 istituzioni pubbliche, tra le quali annoverava 321 enti sanitari, 28 enti previdenziali e 6.630 “altre istituzioni pubbliche” (i restanti soggetti erano costituiti da 23 ministeri, 20 regioni, 102 province, 8.101 comuni, 355 comunità montane), e nel Conto annuale 2010 del Ministero dell’economia e delle finanze i dati relativi agli andamenti del personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni evidenziavano la presenza di 174 enti pubblici non economici (inclusi gli enti di ricerca e 3 Agenzie fiscali) su un totale di 9.867 amministrazioni pubbliche.

[10] Sempre nel corso della sua audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione svoltasi il 16 dicembre 2009, già ricordata nel testo al § 4.1.

[11] La disposizione in esame, nell'autorizzare il Governo all'adozione di regolamenti di delegificazione, usa la stessa terminologia prevista per la delega legislativa. Ciò potrebbe indurre il dubbio che si sia in presenza di una dequalificazione della procedura (da delega a delegificazione), indotta dalla necessità di non superare i limiti di contenuto della legge finanziaria (che non può contenere deleghe al Governo).

[12] In proposito è utile ricordare che la lettera a) del comma 634 dell'articolo 2 della legge n. 244/2007 prevedeva la privatizzazione ovvero la soppressione degli "enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico". Sul piano prettamente interpretativo, si osserva tuttavia che anche a voler ipotizzare lo svolgimento di funzioni di non rilevante interesse pubblico da parte di un ente per tale ragione soppresso, le stesse funzioni sembrerebbero doversi comunque trasferire all'amministrazione con preminente competenza in materia, in forza del disposto generale di cui alla successiva lettera g) dello stesso comma 634, collocato in chiusura dell'elenco dei principi e criteri direttivi da seguire nel riordino della materia.

[13] Le funzioni dell’Istituto nazionale conserve alimentari INCA, soppresso dall'articolo 7, comma 20, del decreto-legge n. 78/2010, in un primo momento attribuite all'Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN, sono state espressamente soppresse dal terzo periodo del comma 2 dell'articolo 12 del decreto-legge n. 95/2012, in conseguenza della soppressione dello stesso INRAN disposto nel precedente comma 1. Nello stesso senso, si segnala che l'articolo 12, comma 52, del decreto-legge n. 95/2012, in riferimento alla soppressione dell’Associazione italiana di studi cooperativi "Luigi Luzzatti" prevista dal precedente comma 49, dispone l’effettivo trasferimento delle funzioni già svolte dall’ente soppresso al Ministero dello sviluppo economico subordinatamente al previo accertamento della sussistenza e dell'attualità dell’interesse pubblico allo svolgimento delle funzioni stesse. Non a caso si tratta, in entrambi i casi, di soppressioni di enti (e di funzioni) disposte in via diretta da provvedimenti d'urgenza ispirati - come sarà chiarito nel successivo § 4.3 - ad una matrice maggiormente decisionista ed interventista in materia.

[14] Quelli per la pubblica amministrazione e l’innovazione, per la semplificazione normativa e per l’attuazione del programma di governo.

[15] Ad esempio con il decreto-legge n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 102/2009 il potere di proposta per l’adozione dei regolamenti di riordino, originariamente posto in capo ai tre predetti Ministri, è stato attribuito ai Ministri vigilanti sugli enti interessati dal riordino. Invece sempre nel corso del 2009 non sono state adottate, a causa della contrarietà del Ministero dell’economia e delle finanze per asserite ragioni di impatto finanziario, altre modificazioni proposte dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione (cfr. l’audizione del Ministro Brunetta presso la Commissione parlamentare per la semplificazione svoltasi il 16 dicembre 2009, già ricordata nel testo al § 4.1).

[16] Si tratta in particolare dei decreti-legge n. 98/2011, n. 214/2011 e n. 95/2012, citati nel testo al § 2. Ad essi vanno comunque aggiunti ulteriori provvedimenti che hanno disposto il riordino di specifiche aree del sistema degli enti pubblici, quali ad esempio il decreto-legge n. 171/2008, concernente gli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, ed il decreto legislativo n. 213/2009, concernente il riordino degli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca. Un percorso di riordino a parte hanno parimenti ricevuto gli enti di ricerca operanti nell'ambito della pubblica istruzione.

[17] Sulla complessità della fase attuativa dei procedimenti di accorpamento, vedasi in particolare l’approfondimento dedicato alla riorganizzazione delle agenzie fiscali, nella quarta sezione del presente dossier.

[18] Corte dei conti, Verifica dello stato di attuazione del processo di soppressione ed incorporazione di enti ed organismi pubblici disciplinato dal D.L. n. 78/10 (convertito nella legge n. 122/10), p. 54.

[19] Si vedano, ad esempio, la più volte citata audizione del Ministro Brunetta da parte della Commissione parlamentare per la semplificazione normativa del 16 dicembre 2009 e la nota di attuazione relativa all'ordine del giorno C. 9/04865-B/075 a firma Favia ed altri, trasmessa dal Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione alla Camera dei deputati il 19 luglio 2012 (vd. nel testo § 4.1). Anche nella seduta dell'Assemblea della Camera del 3 febbraio 2010, in sede di svolgimento di interrogazioni a risposta immediata (citata nel testo al § 4.1), il Ministro Calderoli dichiarava espressamente che “il percorso iniziato con il decreto-legge n. 112 del 2008 non ha consentito di raggiungere i risultati sperati in termini di riduzione del numero degli enti pubblici non economici a causa delle discutibili ma, purtroppo, insindacabili resistenze delle amministrazioni vigilanti che hanno l’onere di dichiarare l’utilità di un ente”.

[20] Così sempre il Ministro Brunetta, nella ricordata audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione il 16 dicembre 2009.

[21] Fa eccezione il riordino per accorpamento delle sei Casse militari nella nuova Cassa di previdenza delle Forze Armate.

[22] Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011, p. 48.

[23] Non bisogna dimenticare infatti che obblighi di adeguamento degli statuti allo scopo di prevedere analoghi limiti massimi alla consistenza degli organi di amministrazione, erano già stati previsti dall'art. 4-sexiedecies del decreto-legge 3 novembre 2008, n. 171, per gli enti vigilati dal Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali, nonché dall'art. 8 del decreto legislativo 31 dicembre 2009, n. 213 per gli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

[24] Pur con riferimento a un ente pubblico non economico non statale, rileva la sentenza del 24 novembre 2011 con cui il T.A.R. Lombardia, Sez. III, ha dichiarato nulle la nomina del consiglio direttivo dell'Automobil Club Milano e la conseguente nomina del presidente dello stesso.

[25] F. Giglioni, Il taglio degli enti pubblici. Commento all’art. 1, c. 31, D.L. n. 138 del 2011, p. 4.

[26] “Il nuovo intervento di razionalizzazione operato sugli enti pubblici nazionali ha concluso, dunque, un percorso normativo cominciato oramai numerose manovre or sono con il persistente obiettivo di realizzare un progetto di riordino del sistema degli enti ed organismi pubblici e conseguire stabili miglioramenti sui livelli dell’indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni” (Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011, p. 58).

[27] Appaiono dunque condivisibili ed estensibili all’intero procedimento taglia-enti le considerazioni che la Corte dei conti, nella Verifica dello stato di attuazione del processo di soppressione ed incorporazione di enti ed organismi pubblici disciplinato dal D.L. n. 78/10 (convertito nella legge n. 122/10), p. 4, espressamente riferì al decreto-legge n. 78/2010 sulla “irrinunciabilità che operazioni di architettura istituzionale del tipo considerato siano supportate da un’attenta opera di valutazione degli effetti sulle realtà incise e, comunque, abbiano fondamento in intenti univoci. Ciò per scongiurare che il perseguimento degli obiettivi di razionalizzazione, miglioramento dell’efficienza organizzativa e riduzione della spesa cui sono preordinate venga, nella pratica attuazione, sostanzialmente vanificato”.

[28] Il cui iter si è concluso con l’emanazione del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 73.

[29] Ai sensi del decreto legislativo n. 419/1999

[30] Tale procedimento, previsto dall'articolo 46, comma 1, del decreto-legge n. 5/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 35/2012, risulta attualmente essere stato attivato e portato a compimento solo per l'"Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia" - UNUCI, privatizzata dal D.P.R. 18 marzo 2013, in attesa di pubblicazione.

[31] L'Ente nazionale sementi elette ENSE è stato soppresso dall'art. 7, comma 20, del decreto-legge n. 78/2010; l'Unione nazionale per l'incremento delle razze equine UNIRE è stato trasformato dall'articolo 14, comma 28, del decreto-legge n. 98/2011 nell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI; la stessa ASSI e l'Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN sono stati da ultimo soppressi rispettivamente dall'articolo 23-quater, comma 9, e dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012.

[32] Corte dei conti, Misure adottate ed attività svolta ai fini della trasformazione e della soppressione di enti pubblici disposta dall’art. 28 della legge n. 448/2001, p. 23. Tale affermazione giungeva al termine di un’indagine che “al fine di prospettare un quadro completo dell’attività di soppressione degli enti pubblici, ha preso in considerazione tutte le operazioni effettuate a partire dalla legge n. 1404/1956” (p. 3).

[33] Come avviene invece per gli analoghi procedimenti di riordino e soppressione ancora in gestione sulla base di normative precedenti al 2001. Su di essi, il Governo riferisce annualmente al Parlamento mediante la Relazione annuale sullo stato della liquidazione degli enti pubblici di cui alla legge n. 1404 del 1956.

[34] Sono state viceversa trasmesse dal Governo alle Camere relazioni riguardanti specifiche operazioni di riordino: vedasi in tal senso la relazione, prevista dall’art. 23-quater, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012, sulla riorganizzazione delle agenzie fiscali, trasmessa dal Ministro dell’economia e delle finanze il 30 ottobre 2012.

[35] La più recente Relazione è stata presentata nell’ottobre 2011 con riferimento agli anni 2010-2011.

[36] Si tratta in particolare della Fondazione “Il Vittoriale degli Italiani”, trasformata con il D.P.R. 13 ottobre 2009, n. 180, dell’Istituto nazionale di beneficenza Vittorio Emanuele III (D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 261), dell’Ente opere laiche palatine pugliesi (D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 263), e della ricordata Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia" - UNUCI (D.P.R. 18 marzo 2013, in attesa di pubblicazione.

[37] La cifra indicativa è comprensiva anche di taluni enti non ancora costituiti, la cui norma istitutiva è peraltro vigente. La cifra comprende altresì alcuni soggetti (ad esempio determinate agenzie) la cui norma istitutiva non specifica o non chiarisce univocamente il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico, e quindi la natura di ente pubblico. Tale dato non ha peraltro impedito ad alcuni di questi soggetti di rientrare nelle procedure di riordino previste dalla normativa taglia-enti.

[38] A titolo esemplificativo, da un’analisi delle relazioni tecniche allegate agli schemi di riordino sottoposti al parere della Commissione parlamentare per la semplificazione emerge che dal riordino dell’Unione nazionale ufficiali in congedo d’Italia (poi DPR 203/2009) e della Lega Navale italiana (poi DPR 205/2009) si prevedevano risparmi annuali pari – rispettivamente a 5.635 e 2.482 euro.

[39] Articolo 10-bis, comma 1, del decreto-legge n. 194/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 25/2010 (come modificato dall'articolo 7, comma 30, del decreto-legge n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010).

[40] Quale ad esempio l’Ente nazionale risi ENR e l’Istituto di servizi per il mercato agricolo e alimentare ISMEA.

[41] In base all'art. 1 del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 2 aprile 2012, 4 dei suddetti componenti integrativi devono riferirsi alle rappresentanze del CIV del soppresso INPDAP; gli altri 2 devono riferirsi invece alle rappresentanze del CIV del soppresso ENPALS.

[42] Sulla soppressione dell’Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP e dell’Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori dello spettacolo e dello sport professionistico ENPALS, cfr. infra § 6.1.

[43] In caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro tale termine, il Consiglio dei Ministri può comunque procedere alla nomina con provvedimento motivato.

[44] L’ultimo periodo del comma 2 dell’articolo 6 elenca peraltro gli enti per i quali tale disposizione non si applica.

[45] Il relativo progetto di sperimentazione gestionale veniva quindi prorogato al 31 dicembre 2013. Venivano altresì previste la soppressione e la liquidazione in caso di mancato raggiungimento dei risultati.

[46] L’art. 21, comma 6, del D.L. n. 201/2011 ha disposto l’integrazione della composizione del consiglio di indirizzo e vigilanza dell’INPS con 6 componenti in rappresentanza dei consigli di indirizzo e vigilanza dei soppressi INPDAP ed ENPALS.

[47] L’art. 27-bis del D.L. n. 216/2011 prevedeva che le modifiche statutarie inerenti la composizione degli organi di amministrazione dei tre Consorzi ricostituiti potevano avvenire anche in deroga all’art. 6, comma 5, del D.L. n. 78/2010. Il Consorzio dell’Adda ed il Consorzio del Ticino hanno comunque adeguato i rispettivi statuti rispettando i limiti dimensionali previsti dal D.L. n. 78/2010.

[48] Quest’ultima era oggetto di un separato schema di decreto legislativo, pure approvato solo in via preliminare dal Consiglio dei Ministri, malgrado avesse ricevuto il parere delle Commissioni parlamentari.

[49] Per quanto concerne in particolare il Comitato per il marchio comunitario di qualità ecologica dei prodotti e per il sistema comunitario di ecogestione ed audit, la soppressione dal testo definitivo del regolamento delle disposizioni che lo riguardavano era stata prospettata nelle condizioni poste dalle Commissioni parlamentari nei rispettivi pareri, motivandola con il fatto che detto Comitato “pur essendo plesso istituito e disciplinato direttamente dai Regolamenti comunitari CE 66/2010 e CE 1221/2009, non sembra provvisto delle caratteristiche necessarie per atteggiarsi nel diritto interno ad autonomo ente con personalità giuridica”. Allo stesso modo la soppressione delle disposizioni relative ai Consorzi del Ticino, dell’Adda e dell’Oglio era stata inserita nelle condizioni apposte ai predetti pareri, anche in considerazione della natura speciale della norma (art. 27-bis del decreto-legge n. 216/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 14/2012) che ne aveva previsto il ripristino. Per quanto concerne poi le modifiche apportate agli statuti dei predetti Consorzi, vedasi supra § 6.1.

[50] Il Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi è stato istituito dall’articolo 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 luglio 2012, n. 94.

[51] Per un approfondimento sulle caratteristiche delle agenzie fiscali, si rinvia agli approfondimenti svolti nella quarta sezione del presente dossier.

[52] Sull’argomento, vedasi più approfonditamente la quarta sezione del presente dossier.

[53] Sull’argomento, vedasi più approfonditamente la quarta sezione del presente dossier.

[54] Sull’argomento, vedasi più approfonditamente la quarta sezione del presente dossier.

[55] Lo statuto dell’ENSE era già stato modificato nel 2009 in attuazione dell’art. 4-sexiesdecies del D.L. n. 171/2008, convertito dalla legge n. 205/2008, con la riduzione da 9 a 5 dei componenti del CDA (cfr. infra).

[56] Gli enti pubblici nazionali oggetto della presente indagine afferiscono alla galassia delle amministrazioni pubbliche latamente intese ma non rientrano nell’ambito più ristretto delle amministrazioni dello Stato, tanto che sono stati anche denominati “amministrazioni parallele”.

[57] Gli IRCCS pubblici fanno parte del Servizio sanitario nazionale; gli ordini professionali sono previsti dalle normative di settore che fissano l’ordinamento delle rispettive professioni.

[58] Sussistono infatti anche IRCCS privati e privatizzati (trasformati cioè in fondazioni di rilievo nazionale), ovviamente non computati ai fini della presente ricerca; all’interno degli ordini professionali rilevano anche i collegi.

[59] Riguardo agli IRCCS, ferme restando le funzioni di vigilanza e controllo spettanti al Ministero della salute, competono alle Regioni le funzioni legislative e regolamentari connesse alle attività svolte da tali Enti. Gli ordini professionali sono strutturati secondo una rete territoriale articolata per distretti; taluni di essi costituiscono infatti federazione nazionale ed altri (non computati ai fini della presente ricerca) hanno rilevanza locale (regionale o provinciale).

[60] Articolo 26, comma 1, del D.L. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 133/2008.

[61] Gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,in un primo tempo inclusi a titolo sperimentale nella procedura delineata dall’articolo 28 della legge n. 448/2001, ne sono stati esclusi poco dopo in forza dell’art. 2, comma 640 della legge n. 244/2007.

[62] In quanto sprovviste (o non espressamente dotate dalla norma istitutiva) della personalità giuridica di diritto pubblico.

[63] Prevista dal decreto-legge 31 agosto 2013 n. 101, il cui disegno di legge di conversione è attualmente all'esame del Senato.

[64] Cioè espressamente dotate di personalità giuridica di diritto pubblico.

[65] La natura di ente pubblico non economico vigilato dal Ministro per la cooperazione internazionale e l'integrazione è stata espressamente riconosciuta dall'art. 2, comma 6, del decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri 7 novembre 2012.

[66] Ai sensi dell'art. 2, comma 5-octies, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, l'attività del commissario liquidatore di tale Agenzia è prorogata non oltre il 31 dicembre 2014.

[67] Per completezza di analisi si precisa che un riferimento espresso agli artt. 8 e 9 del D.Lgs. n. 300/1999 non era stato operato dalle norme istitutive rispettivamente dell'Agenzia nazionale per la sicurezza alimentare e dell'Agenzia per le ONLUS (poi denominata "per il terzo settore" e successivamente soppressa), alle quali peraltro non era stata espressamente attribuita la personalità giuridica di diritto pubblico.

[68] Così recita l'art. 10 del D.Lgs. n. 300/1999.

[69] Talune modalità di espletamento di tale vigilanza sono specificate nell'art. 60 del D.Lgs. n. 300/1999.

[70] Da ultimo, il Consiglio dei Ministri del 12 luglio 2013 ha avviato la procedura per la nomina dei direttori delle agenzie fiscali, previo parere della Conferenza unificata. Tali nomine sono state quindi formalizzate con decreti del Presidente della Repubblica in data 29 luglio 2013.

[71] L'articolo 12 dello statuto dell'Agenzia del demanio (pubblicato sulla G.U. n. 304 del 31 dicembre 2008) prevede invece un mandato semestrale rinnovabile una sola volta.

[72] Le recenti nomine dei direttori delle agenzie fiscali sono state comunicate alla Camera dei deputati, ai sensi dell’art. 19, comma 9, del D.Lgs. n. 165/2001, dal Ministro dell'economia e delle finanze con lettera del 24 settembre 2013, annunciata nella seduta del 27 settembre 2013.

[73] Ai sensi dell’articolo 2, comma 160, del decreto-legge n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 286/2006. Sull’argomento cfr. supra nel paragrafo 1.2.3.

[74] È necessario altresì sottolineare che il comitato di gestione di tali agenzie è per l'appunto composto, almeno in parte, da dipendenti delle pubbliche amministrazioni e da dirigenti dell'agenzia.

[75] Si tratta in particolare dell'ENIT, della SIAE e della Cassa di previdenza delle Forze armate.

[76] Ossia D.P.R. su proposta del Ministro competente, senza che la disciplina espliciti l'espressione del previo parere delle Commissioni parlamentari competenti

[77] Ossia Information and Comunication Technology.

[78] In particolare l'incorporazione veniva inquadrata dalla relazione nella prospettiva di rafforzare gli interventi di razionalizzazione degli spazi e di valorizzare la gestione integrata degli archivi.

[79] A livello territoriale si conta di rafforzare, per esempio, le sinergie tra l'attività delle dogane portuali e quella delle dogane interne e di agevolare il transito portuale, facilitando l'evoluzione dei cosiddetti retro porti e proseguendo nell’opera di razionalizzazione delle Sot (sezioni operative territoriali) e degli Uffici delle dogane, al fine di rendere l'organizzazione maggiormente coerente con lo sviluppo dei traffici, anche alla luce delle nuove opportunità sinergiche aperte, quantomeno sul piano della logistica, dal confronto tra le due reti territoriali.

[80] Si ricorda che il decreto-legge n. 95/2012, oltre al riordino delle agenzie fiscali, aveva previsto anche la soppressione dell'INRAN, dell'Associazione italiana di studi cooperativi "Luigi Luzzatti", della Fondazione Valore Italia (dal 1° gennaio 2014) e dell'ISVAP (con l'istituzione dell'IVASS), oltre al riordino dell'AGEA.

[81] Tale disposizione aveva disposto, come riferito nel § 4.1, la riduzione da 6 a 4 dei componenti (oltre al direttore) del comitato di gestione delle quattro agenzie fiscali allora in funzione. Occorre in proposito osservare come tale misura si collocasse parimenti in linea con i principi e criteri direttivi di cui al citato comma 634 dell’articolo 2 della legge n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008), e segnatamente di quello alla lettera “d) … “riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali almeno del 30 per cento”.

[82] La trasformazione dell’AAMS in Agenzia fiscale con autonoma personalità giuridica era stata disposta dall’articolo 40, commi da 2 a 6, del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159, convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222 (con decorrenza inizialmente stabilita al 1° ottobre 2008). Tali norme affidavano ad appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, tra l’altro, l’individuazione della data dalla quale le funzioni svolte dall'AAMS dovevano passare alla nuova Agenzia, con contestuale soppressione della stessa AAMS; peraltro, lo schema di decreto ministeriale recante le norme per l’istituzione dell’Agenzia fiscale dei Monopoli di Stato attuative del D.L. n. 159/2007, trasmesso al Parlamento il 12 ottobre 2011, non è stato mai approvato dal Consiglio dei ministri in via definitiva, benché su di esso si fossero effettivamente espresse le competenti Commissioni di Camera e Senato fra il novembre 2011 e il febbraio 2012.

[83] In sede di prima applicazione il Governo riferisce alle Commissioni entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge; a regime il Governo riferirà invece ogni quattro mesi.

[84] L'art. 23-quater, comma 7, del decreto-legge n. 95/2012, prevedeva che al fine di garantire, fino al perfezionamento del processo di riorganizzazione, la continuità delle attività già facenti capo agli enti oggetto del riordino, la relativa attività continuasse ad essere esercitata dalle articolazioni competenti, con i relativi titolari, presso le sedi e gli uffici già a tal fine utilizzati.

[85] Il Dipartimento delle finanze ha perciò trasferito all'Agenzia delle entrate le risorse residue sul capitolo di spesa n. 3911 dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, pari a circa 53 milioni di euro.

[86] Degli organi dell'incorporante Agenzia delle entrate si dirà infra.

[87] Il giorno precedente la soppressione dell'Agenzia del territorio, in linea con la previsione del comma 4 dell'art. 23-quater del D.L. n. 95/2012. Si osserva peraltro che l'art. 1, comma 477, della L. n. 228/2012 (legge di stabilità 2013), aveva previsto un più ampio termine di 90 gg. a decorrere dal 1° dicembre 2012, per l'approvazione del bilancio di chiusura e la sua trasmissione (con la relazione redatta dall'organo interno di controllo) per l'approvazione al Ministero dell'economia e delle finanze.

[88] Per quanto concerne l'istituzione di due posti di vicedirettore, si segnala che nella fattispecie sono stati nominati vicedirettori due dirigenti interni: ciò ha consentito di non ricorrere alla deroga ai contingenti previsti dall'art. 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001, pur ammessa dall'art. 23-quater del D.L. n. 95/2012 in relazione al vicedirettore con compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all'area di attività dell'Agenzia del territorio.

[89] Ossia dal 1° gennaio 2013: su ciò vedasi infra.

[90] L'art. 23-quater, comma 7, del decreto-legge n. 95/2012, prevedeva che al fine di garantire, fino al perfezionamento del processo di riorganizzazione, la continuità delle attività già facenti capo agli enti oggetto del riordino, la relativa attività continuasse ad essere esercitata dalle articolazioni competenti, con i relativi titolari, presso le sedi e gli uffici già a tal fine utilizzati.

[91] A decorrere dal 31 gennaio 2013 nel ruolo del personale non dirigenziale sarà aggiunta una ulteriore sezione ex ASSI, sulla quale vedasi infra nel § 6.3.

[92] Anche in deroga ai contingenti previsti dall'articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001.

[93] Sulla base del rapporto massimo di 1 a 40 tra dirigenti e personale non dirigenziale prescritto dal Legislatore.

[94] Sempre secondo le indicazioni fornite dal legislatore, ossia secondo un rapporto di 1 a 15 tra personale dirigente di livello generale e personale dirigente di livello non generale.

[95] La relazione segnala come non sussistano posizioni di soprannumerarietà, anche se sarà necessaria la soppressione di alcune strutture di livello dirigenziale generale.

[96] Ossia al giorno precedente la soppressione dell'ASSI.

[97] Ai sensi dell'art. 2, comma 2, del citato decreto ministeriale del 31 gennaio 2013. In base all'art. 2, comma 1, del medesimo decreto, il personale di ruolo a tempo indeterminato in servizio presso l'ex ASSI al 14 agosto 2012 di cui all'allegato n. 1, pari a 155 unità, è stato trasferito al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

[98] L'art. 23-quater, comma 9, ultimo periodo prevedeva "ferma in ogni caso l'assegnazione delle residue posizioni dirigenziali generali di ASSI all'Agenzia delle dogane e dei monopoli"; tuttavia, nelle 10 unità di personale ex ASSI ivi trasferite non risultano dirigenti generali, ma solo personale di terza e seconda area.