La legge n. 164 del 2014
interviene sulla legge n. 243 del 2012 mediante la quale sono state
dettate le disposizioni per
l’attuazione del principio del pareggio
di bilancio, ai sensi del sesto
comma dell’articolo 81 della Costituzione,
introdotto dalla legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1. Tale comma, si rammenta, prevede che il contenuto della
legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare
l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti da una
apposita legge (costituita, per
l’appunto, dalla L. n. 243), che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel
rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. Il requisito della
maggioranza assoluta risulta altresì necessario anche per l’introduzione di
modifiche alla legge n. 243 medesima, come prevede espressamente l’articolo 1,
comma 2, della stessa.
I contenuti e gli ambiti che sono stati affidati
alla legge attuativa del principio del pareggio di bilancio – vale a dire alla
legge n. 243/2012 in questione – sono stati individuati all’articolo 5,
commi 1-3, della legge costituzionale n. 1/2012, mediante cui si è
disposto che la legge attuativa dovrà disciplinare, per il complesso delle
pubbliche amministrazioni:
§ le verifiche
preventive e consuntive sugli andamenti
di finanza pubblica;
§ l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli
dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi
e agli eventi eccezionali;
§ il limite
massimo degli scostamenti negativi cumulati - di cui alla lettera b) -
corretti per il ciclo economico rispetto al PIL, al superamento del quale
occorre intervenire con misure di correzione;
§ la definizione
delle gravi recessioni economiche,
delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi
eccezionali ai sensi dell’articolo 81, secondo comma Cost., al verificarsi dei
quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto
degli effetti del ciclo e il superamento del limite massimo degli scostamenti
negativi cumulati, sulla base di un piano di rientro;
§ l’introduzione di regole
sulla spesa a salvaguardia degli equilibri di bilancio e per assicurare
la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel
lungo periodo;
§ l'istituzione presso le Camere, nel rispetto
dell’autonomia costituzionale, di un organismo
indipendente, al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli
andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di
bilancio;
§ le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi
avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in
deroga all'articolo 119 Cost., concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di
governo, dei livelli essenziali
delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti
civili e sociali.
§ L’articolo 5 prevede,
inoltre, che legge rinforzata debba disciplinare:
§ il contenuto della legge
di bilancio dello Stato;
§ la facoltà degli enti
territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Province
autonome di Trento e di Bolzano) di ricorrere all'indebitamento;
§ le modalità attraverso le
quali i citati enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito
del complesso delle pubbliche amministrazioni.
Dando seguito a tali
prescrizioni, la legge n. 243 del 2012 reca disposizioni volte a dare attuazione al
principio dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio delle pubbliche
amministrazioni e della sostenibilità del debito pubblico (Capi II-V, articoli
3-13), disciplina i contenuti della legge di bilancio (Capo VI, articoli 14-15)
e istituisce l’Ufficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente per
l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per l’osservanza
delle regole di bilancio (Capo VII, articoli 16-19). La legge reca, inoltre,
norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti sui bilanci
delle amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali di coordinamento
con la legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 (Capo VIII,
articoli 20 e 21).
In
questa sede viene in rilievo in particolare – in considerazione del contenuto
della legge in esame - il Capo IV (articoli
da 9 a 12) della legge 243. Esso reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico,
prevedendo, a tale ultimo fine, che nelle fasi
favorevoli del ciclo economico sia determinata, nei documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio, la misura del contributo del complesso dei predetti enti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della
quota di entrate proprie di tali enti influenzata dall’andamento del ciclo
economico.
Per le fasi avverse del ciclo o al verificarsi
di eventi eccezionali è invece prevista una specifica disciplina volta ad
assicurare il concorso dello Stato
al finanziamento dei livelli essenziali
e delle funzioni fondamentali, mediante
l’istituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle
risorse derivanti dal ricorso dello Stato all’indebitamento consentito dalla
correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.
Quanto al ricorso all’indebitamento da parte
degli enti territoriali, previsto solo per finanziare spese di investimento e
con l’obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito,
viene stabilita una procedura di intesa
a livello regionale per consentire che l’accesso al debito dei singoli enti
avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l’anno di
riferimento, l’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale, misurato
in termini di cassa.
Le suddette disposizioni si
applicano a decorrere dal 1° gennaio 2016.
A tale proposito, le Commissioni Bilancio delle due Camere, nel documento
conclusivo approvato, a conclusione dell'indagine
conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di
bilancio, condotta congiuntamente dalle due Commissioni, ha affermato che l’applicazione
delle disposizioni in materia di equilibrio di bilancio delle regioni e degli
enti locali nonché di concorso degli stessi alla sostenibilità del debito
pubblico, contenute al Capo IV della medesima legge n. 243, dovrebbero
riguardare i bilanci approvati nel 2016 per l’anno successivo. Il termine di
applicazione andrebbe dunque interpretato nel senso di riferire la nuova
normativa alla sessione di bilancio 2017.
La legge n. 164 del 2016 si struttura secondo cinque linee di
intervento, in corrispondenza di ciascuno degli articoli che compongono il Capo
IV della legge n. 243, ed in particolare: l’articolo
1 modifica le disposizioni sull’equilibrio dei bilanci di regioni ed enti
locali, di cui all’articolo 9 della legge n. 243; l’articolo 2 interviene sulle norme concernenti il ricorso
all’indebitamento degli enti territoriali, disciplinato dall’articolo 10 della
legge suddetta; l’articolo 3
concerne le regole sul concorso dello Stato al finanziamento dei livelli
essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo economico
o al verificarsi di eventi eccezionali, in riferimento all’articolo 11 della
stessa legge; l’articolo 4, modifica
le disposizioni (articolo 12 della legge n. 243) relative al concorso delle
regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito ed, infine, l’articolo 5 integra l’ultimo comma
dell’articolo 18 in tema di accesso alle banche dati delle amministrazioni
pubbliche da parte dell’Ufficio parlamentare di bilancio.
Prima di passare all’illustrazione dei singoli
articoli si ritiene opportuno richiamare sinteticamente, a chiusura della
presente parte introduttiva, la nuova
regola di bilancio dettata dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, atteso
che essa costituisce la cornice legislativa di fondo su cui si innesta la
disciplina attuativa dettata dalla legge n. 243 del 2012.
Il
pareggio di bilancio in Costituzione
La legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1, novellando gli articoli 81, 97, 117 e 119 Cost., ha introdotto il principio dell’equilibrio tra entrate e
spese del bilancio, cd. “pareggio di bilancio”, correlandolo a un vincolo
di sostenibilità del debito di tutte
le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia
economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.
In particolare, il principio del
pareggio è contenuto nel novellato articolo
81, il quale stabilisce, al primo
comma, che lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del
proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del
ciclo economico. Ai sensi del secondo
comma dell’articolo 81, alla regola generale dell’equilibrio di bilancio è
possibile derogare, facendo ricorso
all’indebitamento, solo al fine di considerare gli effetti del ciclo
economico e al verificarsi di eventi eccezionali, che i sensi dell’articolo 5
della legge costituzionale possono consistere in gravi recessioni economiche;
crisi finanziarie e gravi calamità naturali. Per circoscrivere e rendere
effettivamente straordinario il ricorso all'indebitamento connesso a eventi
eccezionali, il secondo comma dell’articolo 81 prevede che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi
delle due Camere sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto
a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti. A corredo del principio del pareggio di bilancio, il
nuovo terzo comma dell’articolo 81
prevede che ogni legge - ivi inclusa la legge
di bilancio che in virtù della riforma acquista un carattere sostanziale - che importi nuovi o maggiori oneri provvede
ai mezzi per farvi fronte. Il quarto
comma dell’articolo 81 conferma il principio dell’annualità del bilancio e
del rendiconto consuntivo, che devono essere presentati dal Governo e approvati
dalle Camere. Il quinto comma
conferma la possibilità dell’esercizio provvisorio per un periodo non superiore
complessivamente a quattro mesi. Ai sensi del nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione, la definizione del
contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti
ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono
demandati a una apposita legge che dovrà essere approvata a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Con apposita novella all'articolo 97 della Costituzione,
l'obbligo di assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito
pubblico viene esteso a tutte le amministrazioni pubbliche, in conformità con
l’ordinamento dell'Unione europea, cui la norma costituzionale espressamente
rinvia.
Per quanto concerne la disciplina di bilancio degli enti
decentrati, la legge costituzionale apporta modifiche all'articolo 119 della Costituzione, al fine di specificare che l'autonomia finanziaria degli enti
territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni), è assicurata nel rispetto dell’equilibrio dei
relativi bilanci, prevedendo al contempo che tali enti sono tenuti a concorrere
ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall’ordinamento dell’Unione europea. Con una modifica al sesto comma
dell’articolo 119 viene inoltre precisato che il ricorso all'indebitamento -
che la vigente disciplina costituzionale consente esclusivamente per finanziare
spese di investimento - è subordinato alla contestuale definizione di piani di
ammortamento e alla condizione che per il complesso degli enti di ciascuna
Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.
Articolo 1
(Modifiche all'articolo 9 della legge 24
dicembre 2012, n. 243)
L'articolo 1
modifica in più punti l'articolo 9 della legge n. 243 del 2012 relativo all'equilibrio
dei bilanci delle regioni e degli enti locali, al fine di rendere coerente
la disciplina dei vincoli di finanza pubblica che gli enti locali sono tenuti a
rispettare, ai sensi della legge n. 243/2012, con il nuovo quadro di regole
contabili, introdotte dal D.Lgs. n. 118/2011 e dal successivo D.Lgs. n.
126/2014, recanti la disciplina dei armonizzazione dei bilanci regionali e
locali.
In particolare, la lettera
a) dell'unico comma di cui si compone l’articolo in esame, modifica
il comma 1 dell’articolo 9 della legge n. 243/2012, sostituendo i
quattro saldi di riferimento ai fini dell’equilibrio dei bilanci
delle regioni e degli enti locali ivi previsti – consistenti in un saldo non
negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese
finali e in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le
entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate
di ammortamento dei prestiti - con un unico saldo non negativo (sia in
fase di previsione che di rendiconto), in termini di competenza, tra le entrate
finali e le spese finali.
La sostituzione dei vincoli
di competenza e di cassa con un unico saldo di competenza non negativo tra
entrate e spese finali è in linea con quanto previsto per l’anno in corso dalla
legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016), ai commi da 707 a 734, che hanno
introdotto, a far data dal 2016, seppure in via transitoria, il vincolo del
pareggio di bilancio per gli enti territoriali ai fini del concorso al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in luogo del precedente
strumento del patto di stabilità interno.
Si ricorda che in base al vigente articolo 9, comma 1, della legge
n. 243/2012 i bilanci di regioni, comuni, province, città metropolitane e
province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto,
registrano:
§ un
saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali
e le spese finali;
§
un saldo non negativo, in termini di competenza
e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di
capitale delle rate di ammortamento dei prestiti (la quota in conto interessi è
già inclusa nell’ambito delle spese correnti).
In sostanza, con la nuova
formulazione del comma risultano soppressi gli obblighi di pareggio
in termini di cassa e in termini di saldo corrente.
Secondo quanto riportato nella Relazione illustrativa,
l'eliminazione del vincolo di parte corrente - che non incide sui saldi di
finanza pubblica, ma sulla composizione della spesa - è giustificato dalla
circostanza che tale saldo è già disciplinato dall'ordinamento contabile degli
enti locali e delle regioni, rispettivamente ai sensi dell’articolo 162, comma
6, del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) per gli enti
locali e dell’articolo 40 del D.Lgs. n. 118 del 2011 per le regioni. Tali
disposizioni prevedono, infatti, l'obbligo per gli enti territoriali di
approvare un bilancio di previsione che garantisca sia l'equilibrio di parte corrente, compreso l'ammortamento dei
prestiti, sia l'equilibrio di cassa.
In aggiunta, la Relazione illustrativa evidenzia come il nuovo
saldo di riferimento ai fini
dell’equilibrio dei bilanci sia basato sulla competenza finanziaria potenziata introdotta dalla riforma della
contabilità, che lo rende più vicino al saldo rilevato dall'ISTAT ai fini del
computo dell'indebitamento netto nazionale.
Il principio della competenza finanziaria "potenziata",
si rammenta, richiede la registrazione contabile delle obbligazioni giuridiche in
considerazione della loro esigibilità, e prevede che tutte le obbligazioni
giuridiche, attive e passive, che danno luogo ad entrate e spese per l’ente,
devono essere registrate nelle scritture contabili quando l'obbligazione è
perfezionata, con imputazione all'esercizio in cui l'obbligazione viene a
scadenza. Pertanto, tale principio avvicina il criterio della competenza a
quello della cassa.
Si ricorda che, per gli enti locali, le norme sull’ordinamento
finanziario e contabile sono contenute nel testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), di cui al D.Lgs. n. 267/2000, Parte
seconda. Il principio del pareggio finanziario, in particolare, è recato dall’articolo 162, relativo ai principi di
bilancio, in cui, al comma 6, è precisato che il bilancio di previsione è
deliberato in pareggio finanziario
complessivo per la competenza, comprensivo dell'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e garantendo un
fondo di cassa finale non negativo. Inoltre, il comma stabilisce che le previsioni
di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di
competenza relative ai trasferimenti in c/capitale, al saldo negativo delle
partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei
mutui e degli altri prestiti, con l'esclusione dei rimborsi anticipati, non
possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei
primi tre titoli dell'entrata, ai contributi destinati al rimborso dei prestiti
e all'utilizzo dell'avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere
altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel
principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire
elementi di flessibilità degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del
principio dell'integrità".
Il medesimo principio è ribadito per le regioni all'articolo 40,
comma 1, del D.Lgs. n. 118 del 2011.
Va ricordato, come sopra accennato, che per il 2016 la legge n. 208 del
2015 (legge di stabilità per il 2016) - che ha segnato anche per gli enti
locali il superamento del patto di stabilità interno - ha
introdotto l’obbligo del conseguimento del pareggio del
bilancio per le regioni e gli enti locali, definendo il nuovo
vincolo come un saldo unico di
competenza non negativo tra entrate e spese finali.
In particolare, il contenuto della nuova regola, che costituisce il
modo mediante cui regioni e province autonome, comuni, province e città
metropolitane concorrono al contenimento dei saldi di finanza pubblica, è
dettato dal comma 710 della legge n. 208/2015, nel quale si stabilisce che tali
enti devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le
entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato per effetto dell'applicazione
del patto di solidarietà tra enti territoriali, come previsto ai successivi
commi da 728 a 732.
Per il solo anno 2016,
è considerato nelle
entrate e nelle spese finali in termini di competenza il fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa al netto della quota rinveniente dal
ricorso all'indebitamento. Sono invece escluse
dal computo del saldo le spese sostenute dagli enti locali per interventi di edilizia scolastica effettuati a valere
sull’avanzo di amministrazione e su risorse rivenienti dal ricorso al debito (nel
limite massimo di 480 milioni nel 2016).
La lettera b),
introducendo il comma 1-bis, specifica quali sono le
entrate e le spese finali che rientrano nel computo del saldo non negativo
indicato al comma 1.
In particolare, la norma
specifica che, ai fini della determinazione del saldo, le entrate finali
sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di
bilancio previsto dal D.Lgs. n. 118/2011 e le spese finali sono quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio.
Si ricorda, che i primi
cinque titoli delle entrate del citato schema di bilancio, la cui somma
corrisponde alle entrate finali, sono i seguenti:
§ Titolo 1: Entrate correnti di natura
tributaria, contributiva e perequativa;
§ Titolo 2: Trasferimenti correnti;
§ Titolo 3: Entrate extratributarie;
§ Titolo 4: Entrate in conto capitale;
§ Titolo 5: Entrate da riduzione di attività
finanziarie.
I primi tre titoli delle spese, la cui somma rappresenta le spese finali, sono i seguenti:
§ Titolo 1: Spese correnti;
§ Titolo 2: Spese in conto capitale;
§ Titolo 3: Spese per incremento di attività
finanziarie.
La disposizione introdotta
dalla lettera b) in esame, si rileva, è del tutto analoga a quella già vigente
per il 2016, contenuta nel comma 711
della legge n. 208/2015. Tale comma 711 prevede inoltre, che, limitatamente all’anno 2016, nelle
entrate e nelle spese finali in termini di competenza che rientrano nel computo
del saldo non negativo sia considerato il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa al netto della quota
rinveniente dal ricorso all’indebitamento.
Relativamente a tale
questione dell’inclusione del fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, nel computo del saldo, con una modifica inserita nel corso dell’esame al Senato, è stata prevista
nel comma 1-bis in commento una fase
transitoria per gli anni 2017-2019, durante la quale spetta alla
legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica
e su base triennale, disporre l'introduzione del fondo pluriennale vincolato
nel calcolo del saldo. L'inclusione definitiva nel saldo del citato
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate
finali, è stabilita a decorrere dall'esercizio 2020.
Il fondo
pluriennale vincolato è un saldo finanziario, costituito da risorse già
accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell'ente già
impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata
l'entrata. Si tratta, più precisamente, di un saldo finanziario che garantisce
la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, che nasce dall’esigenza di applicare il
principio della competenza finanziaria potenziata, di cui all’allegato 1 del D.Lgs.
n. 118/2011, e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra
l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse.
Il fondo pluriennale vincolato è alimentato
solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di
investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di
imputazione delle relative spese. Le risorse del fondo sono destinate prevalentemente
a spese in conto capitale, ma possono essere destinate a garantire la copertura
di spese correnti, ad esempio quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da
trasferimenti correnti vincolati, esigibili in esercizi precedenti a quelli in
cui è esigibile la corrispondente spesa.
Esso – va sottolineato - risulta immediatamente utilizzabile a
seguito dell'accertamento delle entrate che lo finanziano, consentendo in tal
modo di poter procedere all'impegno delle spese esigibili nell'esercizio in
corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo
esercizio finanziario), e all'impegno delle spese esigibili negli esercizi
successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo);
In altre parole, il principio della competenza potenziata prevede
che il fondo pluriennale vincolato sia uno strumento di rappresentazione della
programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti
sia di investimento, che evidenzi con trasparenza e attendibilità il
procedimento di impiego delle risorse acquisite dall’ente che richiedono un
periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le
finalità programmate e previste. In particolare, la programmazione e la
previsione delle opere pubbliche è fondata sul Programma triennale delle opere
pubbliche e relativo elenco annuale di cui alla vigente normativa che
prevedono, tra l’altro, la formulazione del cronoprogramma (previsione dei SAL)
relativo agli interventi di investimento programmati.
La
considerazione del Fondo pluriennale vincolato ai fini della determinazione
dell’equilibrio complessivo fra entrate finali e spese finali in termini di
competenza determina, in sostanza, una politica espansiva per gli enti
che vi fanno ricorso, con oneri in termini di indebitamento netto.
Tale funzione del Fondo viene espressamente
sottolineata – e quantificata in termini finanziari - nella relazione tecnica
al comma 711 della legge n. 208/2015 già più volte richiamato, con cui si è
disposto che nel saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate
finali e le spese finali, venga previsto che per il solo 2016 il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa, al netto della quota rinveniente
dal ricorso all'indebitamento. In particolare la relazione tecnica afferma che "la considerazione del Fondo pluriennale
vincolato fra le poste utili al conseguimento del pareggio di bilancio
determina un’ulteriore politica espansiva per gli enti locali, con oneri in
termini di indebitamento netto per l’anno 2016 pari a 666 milioni di euro. Gli
oneri derivano dal differenziale fra la maggiore spesa determinata
dall’inclusione del Fondo pluriennale vincolato fra le entrate valide ai fini
del pareggio e la minore spesa indotta dall’obbligo di accantonare nel Fondo
pluriennale vincolato di spesa gli accertamenti che prevedono impegni
pluriennali; differenziale influenzato anche da una probabile accelerazione
degli Stati avanzamento lavori (SAL). Tale differenziale è stato stimato
ipotizzando un incremento di realizzo degli Stati avanzamento lavori nei primi
due anni pari al 13%."
La lettera c)
sostituisce il comma 2 dell’articolo 9 della legge n. 243/2012 il quale
prevede, nella versione vigente, che qualora, in sede di rendiconto di
gestione, si registri un valore negativo, in termini di competenza, del saldo
tra le entrate finali e le spese finali l'ente debba adottare misure di
correzione tali da assicurare il recupero entro il triennio successivo.
La riformulazione disposta
dalla lettera c) in esame precisa che le misure di correzione devono essere
ripartite in quote costanti per ciascun anno. Tuttavia, che per
assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea, è previsto
che con la legge dello Stato si possano prevedere differenti modalità di recupero
del saldo negativo (in luogo di quella in quote costanti).
La lettera d)
sopprime il comma 3 dell’articolo 9 della legge n. 243/2012 che
disciplina la destinazione di eventuali saldi positivi destinandoli
all'estinzione del debito maturato dall'ente e al finanziamento di spese di
investimento, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea e dell'equilibrio dei bilanci.
Come anche ribadito nella
relazione illustrativa, la soppressione di tale norma è connessa al fatto che,
fermo restando l’obbligo di garantire, a preventivo e a consuntivo,
l’equilibrio tra entrate finali e spese finali, in base alle norme vigenti, gli
enti territoriali possono comunque destinare i propri avanzi solo a copertura
del proprio debito, ovvero a spese di investimento.
Secondo quanto previsto dall’articolo 187 del TUEL, Il risultato di
amministrazione è distinto in fondi liberi, fondi vincolati, fondi destinati
agli investimenti e fondi accantonati. La quota
libera dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente, accertato ai
sensi dell'art. 186, può essere utilizzato con provvedimento di variazione di
bilancio, per le finalità di seguito indicate in ordine di priorità:
a)
per la copertura dei debiti fuori bilancio;
b)
per i provvedimenti necessari per la
salvaguardia degli equilibri di bilancio;
c)
per il finanziamento di spese di investimento;
d)
per il finanziamento delle spese correnti a
carattere non permanente;
e)
per l'estinzione anticipata dei prestiti.
La lettera e)
sostituisce il comma 4 dell’articolo 9 della legge n. 243/2012 relativo
alla definizione, con legge dello Stato, delle sanzioni da applicare
alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle
province autonome di Trento e di Bolzano nel caso di mancato conseguimento
dell'equilibrio gestionale.
La norma vigente prevede
che le sanzioni si applichino sino al ripristino delle condizioni di equilibrio
di cui al comma 1, da promuovere anche attraverso la previsione di specifici
piani di rientro.
La nuova formulazione
del comma reca, invece, il rinvio alla legge dello Stato per la definizione
oltre che delle sanzioni anche dei premi, in attuazione delle disposizioni
di cui al presente articolo, senza la previsione di specifici piani di rientro.
La citata legge dello
Stato, nel disciplinare i premi e le sanzioni, deve peraltro attenersi ai
seguenti principi:
a)
proporzionalità
fra premi e sanzioni;
b)
proporzionalità
fra sanzioni e violazioni;
c)
destinazione
dei proventi delle sanzioni a favore dei premi, agli enti del medesimo comparto
che hanno rispettato i propri obiettivi.
Al riguardo, si ricorda che è vigente nell’ordinamento il sistema di premialità disciplinato dal
comma 122 dell'articolo 1 della legge n. 220/2010, che consente la riduzione gli obiettivi annuali del patto di stabilità per gli enti locali che siano stati virtuosi nell’anno precedente,
commisurata agli effetti finanziari determinati dall'applicazione della
sanzione finanziata comminata nei confronti
degli enti locali che non hanno rispettato l'obiettivo del patto.
Sulla disciplina è intervenuto, da ultimo, l’articolo 4, comma 3,
del D.L. n. 66/2014, il quale ha riservato
l’applicazione del sistema di premialità, sulla base dei criteri individuati ai
sensi del comma 122, esclusivamente agli enti locali che risultino altresì rispettosi dei tempi di pagamento
previsti dal D.Lgs. n. 231/2002, come rilevato
nella certificazione del patto di stabilità interno.
Per completezza, si ricorda che il sistema di premialità è stato
attuato negli anni dal 2011 al 2014. L’applicazione
del meccanismo è stato sospeso per il 2015 dall’articolo 3 del D.L. n. 154/2015.
L'attuale sistema sanzionatorio per il rispetto dell'equilibrio di
bilancio
La disciplina dell'equilibrio di
bilancio, in vigore dal 2016, di cui ai commi da 707 a 713 e da 719 a 734 della
legge di stabilità per il 2016, è accompagnata da una serie di sanzioni per il
caso di mancato conseguimento del saldo di equilibrio. Queste, per alcuni
profili analoghe a quelle già previste per il mancato rispetto del patto di
stabilità, comportano per gli enti inadempienti:
§
per gli enti locali, il taglio delle risorse del
fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo di solidarietà comunale, in
misura pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato, ovvero, per
le province di Sicilia e Sardegna, nella riduzione dei trasferimenti erariali
e, per gli enti locali delle restanti autonomie speciali, dei trasferimenti
regionali. In caso di incapienza gli enti locali sono tenuti a versare
all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue, ed in caso di mancato
versamento delle stesse, si prevedono apposite procedure di acquisizione da
parte dell'erario degli importi dovuti;
§
il versamento all'entrata del bilancio statale,
nel caso delle regioni inadempienti, entro 60 giorni dal termine stabilito per
certificare il rispetto del saldo, dell'importo corrispondente allo scostamento
registrato, disponendosi anche per esse procedure per consentire comunque
l'acquisizione degli importi in questione da parte dell'erario;
§
il divieto di impegnare spese correnti in misura
superiore all'importo dei corrispondenti impegni effettuati nell'anno
precedente a quello di riferimento, nonché il divieto di ricorrere
all'indebitamento per gli investimenti;
§ il
divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, nonché di
stipulare (qualora abbiano finalità elusiva della sanzione in esame) contratti
di servizio con soggetti privati;
§ l'obbligo
di rideterminare in riduzione del 30 per cento le indennità di funzione ed i
gettoni di presenza del presidente, del sindaco e dei componenti della giunta
in carica nell'esercizio in cui è avvenuta la violazione.
Viene inoltre affidata alla Corte
dei conti, in sede di accertamento circa l'osservanza delle nuove regole sul
bilancio, il potere di irrogare sanzioni agli amministratori qualora emerga
l'artificioso rispetto della nuova disciplina dettata dai commi da 707 a 734,
conseguito mediante una non corretta applicazione delle regole contabili.
Articolo 2
(Modifiche
all'articolo 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243)
L'articolo 2
modifica in alcuni punti l'articolo 10 della legge n. 243 del 2012 concernente il
ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali.
Il citato articolo 10 della legge n. 243/2012 dispone, ai primi due
commi, non modificati dall’articolo 2 in esame, che:
§ il
ricorso all'indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province,
delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano è
consentito esclusivamente per finanziare
spese di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente
articolo e dalla legge dello Stato (comma 1);
§
le operazioni di indebitamento sono effettuate
solo contestualmente all'adozione di piani
di ammortamento per il rimborso del debito di durata non superiore alla vita utile
dell'investimento, con
evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e delle
corrispondenti modalità di copertura (comma 2).
Tali norme ribadiscono i principi contenuti nell’articolo 119 della Costituzione,
secondo il quale il ricorso all'indebitamento delle regioni, dei comuni, delle
province e delle città metropolitane è consentito solo per finanziare spese di
investimento, con la contestuale definizione di piani di
ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione
sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È disposta infine l'esclusione della
garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli enti territoriali.
Con riguardo ai restanti
tre commi dell’articolo 10 della legge n. 243/2012, su cui interviene
l’articolo 2 in esame, la lettera a) dello stesso sostituisce il comma
3, il quale prevede, nel testo vigente, che le operazioni di indebitamento sono
effettuate sulla base di una procedura di intesa
a livello regionale, per garantire, nell’anno di riferimento, che l’accesso
al debito dei singoli enti territoriali avvenga nel rispetto dell’equilibrio complessivo a livello di
comparto regionale (comprensivo cioè di tutti degli enti della regione interessata, compresa la medesima
regione), misurato in termini di “gestione di cassa finale” del saldo
complessivo.
Tale previsione corrisponde a quanto previsto
nell’articolo 119, ultimo comma della Costituzione, come novellato dalla legge
costituzionale n. 1/2012, il quale dispone, quale condizione per il ricorso
all’indebitamento, oltre alla predisposizione di piano di ammortamento anche il
rispetto dell’equilibrio di bilancio per il complesso degli enti di ciascuna
regione.
La nuova
formulazione del comma 3 recata dalla lettera a), precisa che anche le operazioni di investimento
realizzate mediante l’utilizzo dell'avanzo degli esercizi precedenti
sono subordinate all'acquisizione delle suddette intese concluse
in ambito regionale, le quali – nella nuova formulazione - devono garantire,
per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo non negativo di cui
all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione
interessata, compresa la regione stessa.
Dunque, in coerenza con le
modifiche apportate all'articolo 9 che hanno stabilito come unico saldo di
equilibrio quello non negativo di competenza tra entrate e spese finali,
scompare il riferimento al saldo di cassa finale.
Inoltre, per il medesimo
motivo, la nuova formulazione non riporta più la disposizione, contenuta nel
secondo periodo del testo vigente del comma 3, la quale prevede che ogni anno i
comuni, le province e le città metropolitane comunicano alla regione (o alla
provincia autonoma) di appartenenza il saldo di cassa che l'ente locale prevede
di conseguire, nonché gli investimenti che intende realizzare attraverso il
ricorso all'indebitamento o con i risultati di amministrazione degli esercizi
precedenti.
La nuova formulazione del comma 3 non riporta, altresì, la disposizione, ora contenuta nell’ultimo periodo di tale comma,
che prevede che ciascun ente
territoriale possa in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel
limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio
bilancio di previsione.
Il venir meno di tale
disposizione, che rappresentava
una misura di flessibilità aggiuntiva in favore degli enti locali, sembrerebbe
volere attribuire all’intesa conclusa in ambito regionale una funzione
essenziale, nel senso che l’ente non può ricorrere ad indebitamento in assenza
dell’intesa medesima.
Qualora
in sede regionale non siano possibili per gli enti locali interessati
operazioni di indebitamento o di investimento, viene tuttavia introdotto un
ulteriore livello mediante cui inserire a favore dell’ente locale eventuali
spazi finanziari a tal fine. La nuova formulazione del comma 4, come sostituito
dalla lettera b) dell’articolo
in esame, prevede infatti che le operazioni di indebitamento e di
investimento non soddisfatte dalle intese regionali sono effettuate
sulla base dei patti di solidarietà nazionali, fermo restando il
rispetto del saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate
finali e le spese finali, del complesso degli enti territoriali.
La norma introduce, dunque,
a tal fine, il riferimento all’utilizzo dello strumento del patto di
solidarietà, che consente di attivare meccanismi di
compensazione degli obiettivi finanziari assegnati agli enti territoriali, in questo caso a livello nazionale,
finalizzati, in particolare, ad incentivare le spese di investimento
degli enti locali.
Si
tratta – si rammenta - di uno strumento di flessibilità introdotto con il comma
732 dell'articolo 1 della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità 2016), aggiuntivo
rispetto a quelli già previsti a livello regionale (disciplinati, da
ultimo, dal comma 728 della legge n. 208/2011). Il meccanismo si basa,
come per il patto regionale orizzontale, sulla cessione di spazi finanziari da
parte degli enti locali che prevedono di conseguire un differenziale positivo
rispetto al saldo non negativo previsto dalla normativa nazionale - la cui
entità va comunicata al Ministero dell'economia entro il termine del 15
giugno - a vantaggio di quelli che, invece, prevedono di
conseguire, nel medesimo anno di riferimento, un differenziale negativo
rispetto al saldo prefissato. Lo scopo è quello di consentire a tali ultimi
enti l'utilizzo di maggiori spazi finanziari per effettuare maggiori spese esclusivamente
per sostenere impegni di spesa in conto capitale.
Come per il patto orizzontale regionale, le amministrazioni che hanno ceduto o
acquisito spazi finanziari ottengono nel biennio successivo, rispettivamente,
un alleggerimento o un peggioramento del proprio obiettivo di saldo,
commisurato alla metà del valore dello spazio acquisito (nel caso di richiesta)
o attribuito (nel caso di cessione). Qualora l'entità delle richieste pervenute
dagli enti che necessitano di sostenere spese di conto capitale superi
l'ammontare degli spazi finanziari resi disponibili dagli altri, l'attribuzione
è effettuata in misura proporzionale ai maggiori spazi finanziari richiesti.
La
nuova formulazione del comma 4, si ricorda, fa venir meno la
disposizione che, nel testo vigente, disciplina il caso di mancato
rispetto degli equilibri a livello regionale in sede di rendiconto, prevedendo
che il saldo negativo concorra alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno
successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la
medesima regione. Anche in questo caso,
il venir meno di tale disposizione si pone in coerenza con le modifiche
apportate all'articolo 9, che non prevedono più il conseguimento
dell’equilibrio della gestione di cassa finale.
La lettera
c), infine, sostituisce il comma 5 dell’articolo 10 della
legge n. 243/2012, il quale, nel testo vigente, prevede che con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza
Unificata, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione dell’articolo 10
medesimo.
La nuova formulazione del
comma è volta a precisare che il suddetto decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri disciplina altresì le modalità attuative del potere
sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle
regioni e province autonome di Trento e di Bolzano.
Il relativo schema di
decreto è trasmesso alle Camere per l'espressione del parere delle Commissioni
parlamentari competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri devono
essere espressi entro quindici giorni dalla trasmissione. Trascorso tale
periodo il decreto può essere comunque adottato.
Si ricorda, in merito, che la Corte costituzionale con la sentenza
n. 88 del 2014 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 5, ora
sostituito, nella parte in cui non prevede la parola "tecnica che concerne
i criteri e le modalità di attuazione dell’articolo 10. Secondo la Corte,
l’individuazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di
«criteri e modalità di attuazione» potrebbe comportare l’esercizio di un potere
tanto di natura meramente tecnica, quanto di natura discrezionale. Per evitare
tale ultima evenienza e quindi per ricondurre a legittimità costituzionale la
norma impugnata, per la Corte deve essere riservato al decreto un compito
attuativo meramente tecnico. La Corte prosegue affermando che naturalmente,
qualora il decreto dovesse esorbitare dai limiti tracciati, incidendo così
sulle prerogative delle autonomie speciali, resta ferma la possibilità «di
esperire i rimedi consentiti dall’ordinamento, ivi compreso, se del caso, il
conflitto di attribuzione davanti a questa Corte» (sentenze n. 121 del 2007 e
n. 376 del 2003).
Le regole per
l’indebitamento degli enti locali
sono contenute nel TUEL, agli articoli da 202 a 205-bis. In particolare, il TUEL ribadisce il principio secondo il
quale il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali è ammesso
esclusivamente nelle forme previste dalle leggi vigenti in materia e per la
realizzazione degli investimenti. Il ricorso all'indebitamento è possibile solo
se sussistono le seguenti condizioni: a) avvenuta approvazione del
rendiconto dell'esercizio del penultimo anno precedente quello in cui si
intende deliberare il ricorso a forme di indebitamento; b) avvenuta
deliberazione del bilancio di previsione. Per quanto concerne i limiti
all’indebitamento, l’articolo 204 del TUEL dispone che è consentito all'ente locale di
assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul
mercato solo se l'importo annuale degli interessi non superi i limiti calcolati
in percentuale delle entrate correnti, fissati al 10 per cento a decorrere dall'anno 2015.
Per le regioni a statuto ordinario, la
disciplina è contenuta all'articolo 23 del D.Lgs. 76/2000 e all'articolo 10
della legge 281/1970[6],
come modificato dalla legge di stabilità 2012 (L. 183/2011, dell'art. 8, comma
2). Ulteriori disposizioni possono essere contenute in ciascuna legge regionale
di contabilità.
Per le regioni a statuto speciale e le
province autonome, la disciplina della contrazione di mutui per investimenti è
dettata da norme di principio contenute negli statuti speciali - o nelle norme
di attuazione – norme comunque di rango costituzionale e dalle norme dettate da
ciascuna legge regionale di contabilità. Secondo quanto disposto dalle norme
statutarie[7] la regione ha facoltà di assumere mutui ed emettere
prestiti interni per provvedere ad investimenti per una cifra annuale non
superiore alle entrate ordinarie; è inoltre esclusa ogni garanzia dello Stato
sui prestiti dalle stesse contratti.
Articolo 3
(Modifiche
all'articolo 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243)
L'articolo 3 interviene
sull'articolo 11 della legge n. 243 del 2012 inerente il concorso dello
Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali
nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.
A seguito dell’intervento
operato dalla norma in esame la disciplina di tale concorso viene completamente
ridisegnata, mediante la soppressione del secondo e terzo comma del vigente
articolo 11 nonché con una nuova – e sostanzialmente diversa - formulazione del
primo comma dell’articolo medesimo dell’articolo 11.
L’articolo 11, com’è noto, disciplina
il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e
delle funzioni fondamentali inerenti
ai diritti civili e sociali, nelle
fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.
Nel testo ora vigente esso prevede, al comma 1, l’istituzione di un Fondo straordinario nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, alimentato
da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all’indebitamento da parte
dello Stato consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del
saldo del conto consolidato. Il Fondo è finalizzato al concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo
economico ovvero al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai
diritti civili e sociali
La dotazione del fondo è determinata
nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della
stima degli effetti dell’andamento del ciclo economico e tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti
territoriali, influenzata dall’ andamento
del ciclo economico.
Il comma 2 specifica che qualora le Camere autorizzino (ai sensi
dell’articolo 6 della legge n. 243), scostamenti temporanei del saldo
strutturale rispetto all’obiettivo programmatico, l’ammontare del Fondo viene
determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali
sulla finanza degli enti territoriali.
Il comma 3 infine stabilisce che il riparto del Fondo tra gli enti territoriali che fanno ricorso
all’indebitamento ai sensi dell’articolo precedente è demandato ad un D.P.C.M.,
da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica e previo parere parlamentare da esprimere entro giorni dalla
trasmissione alle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario, tenendo
conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo
economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei
singoli enti.
La nuova disciplina dell’articolo 11 disposta dall’articolo 3
in esame è incentrata sulla soppressione del Fondo straordinario ora
previsto dal comma 1, in luogo del quale la lettera a) dell’unico
comma dell’articolo demanda alla legge dello Stato, nel rispetto dei
principi stabiliti dalla medesima legge n. 243 del 2012, le modalità del
concorso statale al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni
e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, in ragione
dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali.
Si ricorda che secondo l'articolo
5, comma 1, lettera d) della legge costituzionale n. 1 del 2012 sono
definiti quali eventi eccezionali le
gravi recessioni economiche, le crisi finanziarie e le gravi calamità naturali.
L'articolo 6 della legge n. 243
del 2012 ha precisato che per eventi
eccezionali, da individuare in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea,
si intendono:
§ periodi
di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera
Unione europea;
§ eventi
straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi
finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni
sulla situazione finanziaria generale del Paese.
Il medesimo articolo ha altresì
stabilito la procedura per fronteggiare
tali eventi eccezionali, disponendo che il Governo, qualora a causa di essi
ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo
programmatico, sentita la Commissione europea, presenta alle Camere, per le
conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione con cui aggiorna gli
obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica richiesta di
autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca
le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello
stesso e definisca il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico. Il
piano è attuato a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali è
autorizzato lo scostamento per gli eventi eccezionali, tenendo conto
dell'andamento del ciclo economico. La deliberazione con la quale ciascuna
Camera autorizza lo scostamento e approva il piano di rientro è adottata a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
Nella lettera
a) medesima si precisa che resta
fermo quanto previsto dall'articolo 9, comma 5 della legge n. 243/2012,
ovvero la possibilità per la legge statale di determinare ulteriori obblighi
al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea e
dall'articolo 12, comma 1 della medesima legge, ovvero il concorso degli
enti territoriali ad assicurare, secondo modalità stabilite con legge dello
Stato, la sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche.
Tali procedure si applicano
altresì qualora il Governo intenda ricorrere all'indebitamento per realizzare
operazioni relative alle partite finanziarie al fine di fronteggiare gli eventi
straordinari di cui alla precedente lettera b).
In
conseguenza della soppressione del Fondo sopra illustrato, la lettera b)
dell’articolo 3 procede all’abrogazione dei commi 2 e 3 dell'articolo 11,
nei quali:
§ si specifica che qualora le Camere
autorizzino scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all’obiettivo
programmatico, l’ammontare del Fondo viene determinato anche tenendo conto
delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti
territoriali (comma 2).
§ si dispone che il riparto del Fondo tra gli
enti territoriali che fanno ricorso all’indebitamento è demandato ad un
D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica e previo parere parlamentare, tenendo conto della quota
di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo economico e degli
effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti (comma
3).
In
ordine al concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni (LEP) e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, ora demandato dal nuovo articolo 11 a modalità da definirsi con
legge dello Stato, si ricorda che si tratta di materie su cui lo Stato ha
competenza esclusiva in base alle lettere m) e p) dell'articolo
117 della Costituzione. Peraltro la definizione dei LEP non è ancora
intervenuta, salvo che per il comparto sanitario, in cui la determinazione dei
livelli essenziali di assistenza (LEA) è tuttora quella operata con D.P.C.M. 29
novembre 2011)
Per le materie diverse
dalla sanità è intervenuto il D.Lgs. n. 68 del 2011 , il cui articolo 13 dispone che per
stabilire i LEP vanno considerate, per ciascuna materia, macro-aree di
intervento, operando secondo una progressiva convergenza degli obiettivi di
servizio verso i LEP medesimi. È inoltre previsto a tal fine, come necessario
presupposto, un D.P.C.M. per la ricognizione dei LEP nei settori
dell'assistenza, dell'istruzione e del trasporto pubblico locale che, tuttavia,
ancora non è stato emanato.
Sulla questione dei LEP è
nel corso del tempo più volte intervenuta la Corte costituzionale, con diverse
pronunce che in questa sede non si richiamano, da ultimo con sentenza n. 65 del
2016, con cui essa ha posto l’attenzione sulla “utilità della determinazione,
da parte dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., dei livelli essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale (in tal senso, già sentenza n. 273 del 2013). Un tale intervento, che
deve svolgersi «attraverso moduli di leale collaborazione tra Stato e Regione»
(sentenza n. 297 del 2012), offrirebbe, infatti, alle Regioni un significativo
criterio di orientamento nell’individuazione degli obiettivi e degli ambiti di
riduzione delle risorse impiegate, segnando il limite al di sotto del quale la
spesa – sempreché resa efficiente – non sarebbe ulteriormente comprimibile.”.
Articolo 4
(Modifiche
all'articolo 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243)
L'articolo 4
provvede alla modifica dell' articolo 12 della legge n. 243 del 2012,
relativo al concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità
del debito pubblico.
In particolare, la lettera
a), reca una modifica – di natura prevalentemente formale - al
comma 1 dell’articolo, che nella versione vigente demanda alla legge dello
Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla legge n. 243 del 2012, il
concorso delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e
delle province autonome di Trento e di Bolzano alla sostenibilità del debito
del complesso delle amministrazioni pubbliche. La lettera a) in esame elimina
la precisazione che il concorso suddetto avvenga ai sensi
dell’articolo 12, in quanto nella nuova formulazione dello stesso
risultante dalle modifiche apportate dalle successive lettere b) e c)
dell’articolo 4 in commento le modalità di tale concorso verranno stabilite
con legge dello Stato.
Quanto alla lettera b),
essa, nel modificare il comma 2 dell’articolo 12, demanda alla legge
dello Stato la disciplina del concorso dei medesimi enti alla riduzione
del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, da operare
mediante versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato,
tenuto conto dell'andamento del ciclo economico. Si precisa che resta
fermo quanto previsto dall'articolo 9, comma 5, ovvero la possibilità per la
legge statale di determinare ulteriori obblighi al fine di assicurare il
rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea.
Si rammenta che il testo vigente del comma 2 prevede che nelle fasi
favorevoli del ciclo economico, i documenti di programmazione finanziaria e di
bilancio, tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al
comma 1 (regioni ed enti locali) influenzata dall'andamento del ciclo
economico, determinano la misura del contributo del complesso dei medesimi enti
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.
Il testo ora risultante dalla
modifica apportata dalla lettera b)
in commento innova significativamente l’attuale disciplina, in quanto:
§ la misura del concorso alla riduzione del
debito da parte degli enti territoriali non viene più determinata dai documenti
di programmazione, bensì demandata a legge dello Stato;
§ ai fini di tale concorso viene eliminata la
previsione che debba tenersi conto della quota di entrate proprie degli enti
influenzata dall’andamento favorevole del ciclo economico, facendosi ora
riferimento all’andamento, in termini generali, del ciclo.
La lettera c)
dispone l'abrogazione del comma 3, che disciplina il riparto del
contributo degli enti territoriali al Fondo per l’ammortamento dei titoli
di Stato tramite decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Tale
abrogazione deriva da quanto disposto dalla precedente lettera b) dell’articolo 4 in esame, che
ha demandato per intero a legge dello Stato le modalità del concorso degli
enti territoriali alla riduzione del debito; tali modalità, pertanto, non
possono più, come nel testo vigente dell’articolo 12, essere disciplinate dal
comma 3 dello stesso.
Tale comma precisa infatti, in proposito, che
il contributo di cui al comma 2 sia ripartito tra gli enti territoriali con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con la Conferenza
unificata, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente
influenzata dall'andamento del ciclo economico. Lo schema del decreto è
trasmesso alle Camere per l'espressione del parere da parte delle Commissioni
competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri sono espressi entro
trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere
comunque adottato.
Si segnala peraltro che la Corte costituzionale con la sentenza n. 88 del 2014 ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di tale comma nella parte in cui prevede che «Il
contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica», anziché «Il contributo
di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con la Conferenza unificata di
cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni».
Articolo 5
(Modifiche
all'articolo 18 della legge 24 dicembre 2012, n. 243)
L'articolo 5 interviene
sull’articolo 18 della legge n. 243 del 2012, al fine di equiparare
l’Ufficio parlamentare di bilancio, per talune attività, agli enti ed
uffici del Sistema statistico nazionale.
Com’è noto, l’Ufficio
parlamentare di bilancio (Upb), previsto dagli articoli da 16 a 19 della
legge suddetta, è un organismo indipendente cui è affidato il compito di
svolgere analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche e di finanza
pubblica del Governo e di valutare il rispetto delle regole di bilancio
nazionali ed europee.
Sulla base di quanto dispone l’articolo 18 della legge medesima, l’Upb
effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito a:
§ previsioni
macroeconomiche e di finanza pubblica e impatto macroeconomico dei
provvedimenti legislativi di maggior rilievo; in particolare, valida le
previsioni macroeconomiche del Governo contenute nei documenti di
programmazione;
§ andamenti
di finanza pubblica, anche per sottosettore, e osservanza delle regole di
bilancio;
§ attivazione
e utilizzo di alcuni istituti previsti dal nuovo quadro di regole europee (in
particolare, il meccanismo correttivo e l’autorizzazione in caso di evento
eccezionale);
§ sostenibilità
della finanza pubblica nel lungo periodo;
§ ulteriori
temi economico-finanziari rilevanti ai fini delle predette attività.
In particolare il comma
7 dell’articolo 18, sul quale interviene l’articolo 5 in commento,
stabilisce che al fine di consentire all'Ufficio lo svolgimento dei propri
compiti istituzionali, le pubbliche amministrazioni – vale a dire, a
norma del precedente comma 6, tutte le amministrazioni pubbliche, gli enti di
diritto pubblico e gli enti partecipati da soggetti pubblici assicurano all'Upb
l'accesso a tutte le banche di dati in materia di economia o di finanza
pubblica da loro costituite o alimentate.
L’articolo in esame aggiunge un periodo a tale comma, stabilendo che ai fini dell’accesso ai dati
raccolti per fini statistici ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989,
n. 322, l’Ufficio è equiparato agli enti ed uffici facenti parte del
Sistema statistico nazionale.
Il D.Lgs. n. 322/1989 reca
disposizioni sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione
dell'Istituto nazionale di statistica (Sistan). A norma dell’articolo 2 dello
stesso, gli enti ed uffici in questione sono i seguenti:
a)
l'Istituto nazionale di statistica (ISTAT);
b)
gli uffici di statistica centrali e
periferici delle amministrazioni dello Stato e delle amministrazioni ed aziende
autonome, istituiti ai sensi dell'art. 3;
c)
gli uffici di statistica delle regioni e
delle province autonome;
d)
gli uffici di statistica delle province;
e) gli
uffici di statistica dei comuni singoli o associati e delle unità sanitarie
locali;
f) gli
uffici di statistica delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura;
g) gli
uffici di statistica, comunque denominati, di amministrazioni e enti pubblici
individuati ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo;
h) gli
altri enti ed organismi pubblici di informazione statistica individuati con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
