Camera dei deputati Dossier BI0338B

Articolo 1
(Controllo parlamentare della spesa, ciclo e strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio)

L’articolo 1 interviene sugli articoli da 6 a 10-bis, 12 e 14 della legge di contabilità, recanti disposizioni sul controllo parlamentare della spesa e sul ciclo e sugli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio, operando un ampio novero di modifiche che di seguito si illustrano secondo i differenti ambiti di intervento.

Accesso alle banche dati

I commi 1 e 2 dell’articolo modificano l’articolo 6 della legge n. 196 del 2009 in materia di accesso alle banche dati delle pubbliche amministrazioni, nel quale si dispone che ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica le Camere hanno accesso, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica. L’intervento recato dai commi in questione consiste nel disporre che tale accesso, oltre a concernere tutte le informazioni risultanti da tali banche, ha altresì la finalità di consentirne la consultazione da parte dei membri del Parlamento. Viene inoltre specificato che i software utilizzati ai fini della pubblicazione della legge di bilancio e di quelle di assestamento e rendiconto (di cui rispettivamente agli articoli 21, 33 e 35 della legge di contabilità), nonché dei corrispondenti disegni di legge, siano in formato aperto e riutilizzabile di sensi degli articolo 68 e 69 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005).

Tali articoli prevedono che per formato dei dati di tipo aperto si intende un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi[4]. Quanto alla riutilizzabilità degli stessi, i medesimi articoli dispongono che le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni.

Modifiche ai termini di presentazione dei documenti di bilancio

Quanto alle disposizioni che intervengono sui documenti che compongono il ciclo di bilancio, viene in primo luogo in rilievo il comma 3, che modificando l’articolo 7 della legge n. 196/2009 si prevede che la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza debba essere presentata alle Camere entro il 27 settembre di ogni anno, anziché entro il 20 settembre, come finora previsto. Tale modifica è da ricondurre alla circostanza che, come anche emerso nel corso dell’indagine conoscitiva richiamata in premessa del presente dossier, il vigente termine del 20 settembre non consente di riportare nella Nota di aggiornamento i dati di finanza pubblica a consuntivo aggiornato sulla base di quelli riportati nella seconda notifica sull’indebitamento netto e sul debito delle amministrazioni pubbliche, che viene effettuata dall’ISTAT alla Commissione europea in prossimità del termine del 30 settembre.

Ancora, ed in tal caso al fine di tenere conto dell’evoluzione del quadro normativo europeo, il comma 5 novella l’articolo 9 della legge n. 196 del 2009, in materia di rapporti con l’Unione europea in tema di finanza pubblica, inserendo dopo il comma 1 del suddetto articolo – in cui si dispone che il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma siano presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile – un nuovo comma (1-bis) mediante cui si dispone che entro la data del 15 ottobre sia presentato alla Commissione europea ed all’Eurogruppo il Documento programmatico di bilancio (DPB).

Tale Documento è stato finora trasmesso alla suddetta data in base all’articolo 6 del regolamento (UE) n. 473/2013, nel quale si prevede che ogni anno, entro il 15 ottobre, gli Stati membri trasmettano alla Commissione e all'Eurogruppo il progetto di documento programmatico di bilancio per l'anno successivo.

La norma introdotta prevede altresì la trasmissione alle Camere di tale Documento entro il medesimo termine, in modo da colmare una lacuna dell’ordinamento contabile finora vigente, che non prevedeva tale trasmissione (benché la stessa sia stata di fatto finora effettuata in base al suddetto articolo 6 del regolamento (UE) n. 473/2013).

Allo stesso tempo, e in relazione al posporsi del termine di presentazione della Nota di aggiornamento al DEF, il medesimo comma 3 dell’articolo 1 in esame modifica, sempre all’articolo 7 della legge di contabilità, il termine di presentazione del disegno di legge di bilancio, attualmente previsto per il 15 di ottobre, posticipandolo al 20 ottobre.

Sulla base delle suesposte modifiche risultano modificati alcuni dei termini del ciclo di bilancio, come riepiloga la tabella che segue, che compara i nuovi termini della legge n. 196/2009 con quelli precedenti le modifiche ora apportate dalla legge n. 163/2016.

I nuovi termini di presentazione della manovra

	Presentazione alle Camere entro la data del:
	l. 196/2009 previgente	l. 196/2009 vigente
Nota di aggiornamento DEF	*20 settembre*	27 settembre
Doc. programmatico di bilancio	Non previsto*	15 ottobre
Disegno di legge di bilancio	*15 ottobre*	20 ottobre

*Trasmesso comunque entro il 15 ottobre a norma dell’art.6 del reg.(UE) n.473/2013.

I nuovi contenuti del DEF e della Nota di aggiornamento al DEF

La nuova legge interviene, ampliandoli, anche sui contenuti dei documenti programmatici di bilancio.

In primo luogo, per quanto riguarda il Documento di economia e finanza e la Nota di aggiornamento, si sistematizza la disciplina - recata dall’articolo 6 della legge n. 243/2012 - che concerne l’ipotesi in cui il Governo, in caso di eventi eccezionali, intenda discostarsi dall’obiettivo programmatico (o aggiornare il piano di rientro in corso vero tale obiettivo ovvero ricorrere all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie) debba presentare alla Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una apposita relazione. In tal caso si prevede ora che qualora nell’imminenza della presentazione del DEF si verifichino gli eventi eccezionali di cui all’articolo 6 suddetto, la relazione di cui al comma 3 dell’articolo medesimo possa essere presentata alle Camere come annesso al DEF (comma 6, lettera e) dell’articolo 1 in esame, che inserisce all’articolo 10 della legge di contabilità il comma 5-bis). Qualora, invece, i suddetti eventi eccezionali si presentino nell’imminenza della presentazione della Nota di aggiornamento, si prevede (comma 7, lettera d), che sostituisce il comma 6 dell’articolo 10-bis della legge n. 196/2009) che la relazione medesima possa essere presentata alle Camere come annesso alla Nota.

La finalità delle due modifiche è finalizzata a non vincolare temporalmente alla presentazione del DEF e della Nota di aggiornamento al DEF - consentendo invece che si possa intervenire anche “nell’imminenza” della presentazione degli stessi - la possibilità di assumere eventuali misure necessarie a fronteggiare gli eventi eccezionali di cui all’articolo 6 della legge n. 243/2012[5].

Poiché, inoltre, come detto, il nuovo comma 6 ora introdotto sostituisce il previgente comma 6 all’articolo 10-bis della legge n. 196/2009, risulta in tal modo eliminata l’analoga relazione ivi prevista, che risulta riassorbita nei contenuti della relazione disciplinata dall’articolo 6 della legge n. 243/2012.

In secondo luogo, con riguardo al DEF, inoltre, si interviene sul contenuto della seconda sezione dello stesso (Analisi e tendenze della finanza pubblica), laddove l’articolo 10, comma 3, lettera f) dispone che questa debba anche recare, almeno per il triennio successivo, le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa (con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità), nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio. A tale contenuto viene ora aggiunto che le informazioni in questione debbano concernere anche l’ammontare della spesa per interessi nel bilancio dello Stato correlata a strumenti finanziari derivati.

Ancora, e sempre con riguardo ai contenuti del DEF vengono inseriti due nuovi commi (10-bis e 10-ter) nell’articolo 10 della legge di contabilità, mediante i quali si ricomprendono tra i contenuti informativi del Documento di economia e finanza quelli riferiti al BES (benessere equo e sostenibile).

In particolare si dispone che in apposito allegato al DEF, predisposto dal Ministro dell’economia sulla base dei dati forniti dall’ISTAT, sono riportati l’andamento, nell’ultimo triennio, degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) selezionati e definiti dal Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile, istituito presso l’ISTAT medesimo, nonché le previsioni sull'evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, anche sulla base delle misure previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica e dei contenuti del PNR (Programma nazionale di riforma), previsti nel DEF (comma 10-bis). Si segnala che il suddetto Comitato viene istituito e disciplinato dall’articolo 14 della proposta di legge in esame.

Si prevede inoltre (comma 10-ter), che con apposita relazione, predisposta dal Ministro dell’economia da presentare alle Camere entro il 15 febbraio di ciascun anno, è evidenziata l’evoluzione dell’andamento degli indicatori di BES medesimi, sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Com’è noto l’Istat dal 2013 edita un Rapporto annuale sul benessere equo e sostenibile (BES), l‘ultimo dei quali, relativo al 2015, è stato pubblicato il 2 dicembre di tale anno. Come precisato dall’Istituto nella presentazione dello stesso[6], la terza edizione del Rapporto offre un quadro integrato dei principali fenomeni sociali, economici e ambientali che hanno caratterizzato l'evoluzione del nostro Paese negli anni recenti, assumendo come punto di partenza la multidimensionalità del benessere e analizzando un ampio numero di indicatori.

Per quanto concerne la Nota di aggiornamento, all’articolo 10-bis della legge di contabilità viene aggiunta, al comma 1, la lettera c-bis che, con l’evidente finalità di arricchire il contenuto della Nota, prevede che essa rechi l’indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Può rilevarsi come la modifica in questione, combinandosi al posponimento dal 20 al 27 settembre del termine di presentazione della Nota, risulti finalizzata a perseguire la finalità di consentire agli attori istituzionali coinvolti nel processo di formazione del bilancio di acquisire informazioni sull’articolazione della manovra con un livello di maggior dettaglio rispetto a quello attualmente assicurato dalla Nota di aggiornamento. Ciò anche con riferimento alle funzioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio, ai fini della validazione da parte dello stesso del quadro macroeconomico programmatico in tempo utile per la trasmissione del Documento programmatico di bilancio, di cui tale quadro fa parte, alle autorità europee.

Disposizioni con finalità di aggiornamento e manutenzione del testo

La legge n. 163/2016 apporta poi alla legge di contabilità diverse modifiche di natura prevalentemente testuale, nelle quali rileva principalmente la necessità da un lato di eliminarne alcuni aspetti divenuti di fatto non più attuali e, d’altro lato, di adeguarne il testo al superamento della legge di stabilità, ora incorporata nella nuova legge di bilancio.

Quanto alle disposizioni di coordinamento, al comma 3 dell’articolo 1 in esame si sopprime il riferimento alla legge di stabilità contenuto, rispettivamente, nei commi 2 e 3 dell’articolo 7. Per le medesime ragioni, il comma 4 interviene sull’articolo 8 della legge di contabilità, in materia di coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali, al fine di renderlo coerente con le innovazioni apportate alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali. In particolare, vengono sostituiti i riferimenti al Patto di stabilità interno con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti territoriali e si abrogano i commi 3 e 4 del richiamato articolo 8, non più attuali a seguito dell’approvazione della legge n. 243/2012.

I predetti commi prevedevano infatti il coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica ai fini del collegamento tra gli obiettivi aggregati da fissare nell'ambito del DEF e le regole previste per il singolo ente in ragione della categoria di appartenenza, nonché, per la spesa in conto capitale, la quota di indebitamento delle amministrazioni locali, e successivamente per il complesso delle province e dei comuni, articolata per regioni, in coerenza con l'obiettivo aggregato individuato per l'intera pubblica amministrazione.

Analogamente, la lettera f) del successivo comma 6 modifica il comma 6 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009, concernente il Documento di economia e finanza sostituendo ivi il riferimento alla legge di stabilità con quello alla nuova legge di bilancio.

Tra le modifiche di coordinamento normativo introdotte dall’articolo 1 vanno, altresì, annoverate quelle volte a coordinare la legislazione vigente non già con le modifiche introdotte dalla presente legge n. 163/2016, bensì con quelle inserite nell’ordinamento dalla legge rinforzata n. 243 del 2012, in relazione al principio dell’equilibrio dei bilanci. Si tratta, in particolare, delle disposizioni che collegano gli obiettivi di finanza pubblica e le misure per realizzarli contenute nel DEF (di cui alle lettere e) ed f) del comma 2 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009), al conseguimento dell’obiettivo di medio termine, previsto dall’articolo 3 della legge n. 243 del 2012, conformemente alle regole europee, e che collegano altresì l’eventuale aggiornamento di tali obiettivi, disposto dalla Nota di aggiornamento, al medesimo obiettivo di medio termine.

Altra disposizione che ha finalità prevalente di manutenzione del testo e di coordinamento con le nuove regole nel frattempo intervenute dopo l’entrata in vigore delle legge di contabilità è quella in cui si sopprime la lettera e) del comma 3 dell’articolo 10 della citata legge n. 196, la quale dispone che, nell’ambito dei contenuti della seconda sezione del DEF, vi sia anche, in coerenza con gli obiettivi programmatici del Documento, “l’individuazione di regole generali sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche”. Tale lettera viene soppressa, anche in relazione alla circostanza che anche su tale materia sono da tempo vigenti specifiche regole europee di finanza pubblica. Con le medesime finalità viene soppressa la lettera d) del comma 1 dell’articolo 10-bis, che in merito ai contenuti della Nota richiama, tra l’altro, il contenuto del Patto di stabilità interno, da considerarsi ormai superato alla luce della disciplina sul pareggio di bilancio negli enti territoriali introdotta dalla legge n. 243 del 2012. Nella medesima direzione, abrogandosi l’articolo 12 della legge di contabilità viene soppressa la Relazione generale sulla situazione economica del Paese, strumento informativo che nel corso del tempo ha perso significatività in presenza dei nuovi corredi informativi recati dai documenti di finanza pubblica.

Disposizioni in materia di contabilità e monitoraggio dei conti pubblici

Da ultimo, con l’articolo 1 in commento si interviene (comma 9) sui commi 4 ed 8 dell’articolo 14 della legge di contabilità in materia di monitoraggio dei conti pubblici. In particolare:

§ si modifica, semplificandone i contenuti informativi, la vigente disciplina della Relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche recata dal comma 4 del suddetto articolo, prevedendo che entro il 31 maggio, il 30 settembre e il 30 novembre la Ragioneria generale dello Stato presenti alle Camere una relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, riferita rispettivamente al primo trimestre, al primo semestre e ai primi nove mesi dell'anno. La relazione presentata entro il 30 settembre riporta l'aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche.

Rispetto agli attuali contenuti vengono eliminati l’aggiornamento delle stime secondo l'articolazione per sottosettori, le indicazioni sulla consistenza del debito pubblico e quelle sulla consistenza e sullo smaltimento dei residui.

§ si integrano le previsioni contenute nel successivo comma 8, laddove la legge n.196/2009 dispone che il Ministro dell'economia e delle finanze stabilisca con propri decreti la codificazione, le modalità e i tempi per l'attuazione delle disposizioni recate da altri commi dell’articolo 14, nei quali si prevede che le amministrazioni pubbliche trasmettano quotidianamente alla banca dati SIOPE, tramite i propri tesorieri o cassieri, i dati concernenti tutti gli incassi e i pagamenti effettuati, codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale. Il medesimo comma dispone altresì che analogamente il Ministro provveda, con propri decreti, ad apportare modifiche e integrazioni alla codificazione stabilita. Le modifiche apportate dispongono ora che a tali modifiche ed integrazioni non debba invece procedersi qualora si debbano recepire gli aggiornamenti del piano dei conti previsto dalla nuova disciplina sull’armonizzazione contabile, prescrivendo a tal fine che quando si effettuano tali aggiornamenti si operino contestualmente anche le conseguenti modifiche alla codifica SIOPE.

La nuova disciplina dell’armonizzazione contabile cui si riferisce la norma è quella recata dal D.Lgs. n. 118 del 2011 per le amministrazioni territoriali e dal D.Lgs. n. 91/2011 per le altre amministrazioni. In entrambe il piano dei conti è previsto dall’articolo 4. Ivi si stabilisce che per le amministrazioni territoriali il piano dei conti integrato è costituito dall'elenco delle articolazioni delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniali, definito in modo da evidenziare, attraverso i principi contabili applicati, le modalità di raccordo, anche in una sequenza temporale, dei dati finanziari ed economico-patrimoniali, nonché consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali. Tale piano deve risultare raccordato con quello previsto dall’articolo 4 del D.Lgs. n. 91/2011, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico-patrimoniali redatto secondo comuni criteri di contabilizzazione.

Il “ciclo” del monitoraggio dei risultati di spesa nella L. n.196/2009

Benché non oggetto di modifiche dalla legge n. 163/2016 in commento, va segnalato come nella legge di contabilità la questione del monitoraggio degli obiettivi di spesa sia stata recentemente disciplinata mediante l’introduzione dell’articolo 22-bis ad opera del decreto legislativo n. 90/2016 di riforma della struttura del bilancio dello Stato, nel quale si prevede – ai fini del monitoraggio dei risultati dell’azione di spesa – un ciclo di programmazione finanziaria così articolato:

§ entro il 31 maggio, con D.P.C.M. su proposta del Ministro dell'economia (previa deliberazione del CDM), sono definiti obiettivi di spesa per ciascun Ministero, riferiti al successivo triennio;

§ ai fini del conseguimento dei suddetti obiettivi i Ministri propongono gli interventi da adottare con il disegno di legge di bilancio;

§ dopo l'approvazione della legge di bilancio, il Ministro dell'economia e ciascun Ministro di spesa stabiliscono entro il 1°marzo di ciascun anno in appositi accordi le modalità e i termini per il monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa, anche in termini di quantità e qualità di beni e servizi erogati, ed il relativo cronoprogramma degli interventi;

§ sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia entro il 15 luglio, quest’ultimo informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi;

§ entro il 1° marzo ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia e delle finanze, una relazione – che verrà allegata al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente.

In relazione alla suddetta nuova procedura di programmazione finanziaria, è stato soppresso il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, previsto dall'articolo 41 della legge di contabilità n. 196 del 2009, da considerarsi sostituito dalle Relazioni sull'esito degli accordi.

Articolo 2
(Bilancio di previsione)

L’articolo 2 interviene sul disegno di legge di bilancio, disponendo la confluenza in esso del contenuto dell’ex disegno di legge di stabilità, ai fini della definizione di un documento unico di bilancio, sulla base delle disposizioni recate dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012^{^[7]}, che ha previsto l'unificazione delle due leggi a decorrere dal 1° gennaio 2016.

In particolare, l’articolo modifica ed integra in più punti l’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, relativo appunto alla disciplina del bilancio di previsione, per adattarla alla nuova articolazione in due sezioni della nuova legge di bilancio.

La prima sezione svolge essenzialmente le funzioni dell’ex disegno di legge di stabilità e la seconda sezione assolve quelle dell’ex disegno di legge di bilancio.

In ragione di quanto sopra detto, il comma 1 provvede pertanto ad abrogare l’articolo 11 della legge di contabilità, concernente la disciplina della legge di stabilità, i cui contenuti sono ripresi, con alcune modifiche, nell’articolo 21 della legge n. 196/2009, nell’ambito della prima sezione del nuovo disegno di legge di bilancio.

Viene inoltre integrato in più punti l’articolo 23 della legge n. 196 del 2009, concernente il processo di formazione del bilancio di previsione, allo scopo di ridefinire le regole di flessibilità che riguardano la seconda sezione del nuovo disegno di legge di bilancio.

La struttura della nuova legge di bilancio

Il comma 3 dell’articolo in esame, integrando l’articolo 21 della legge n. 196/2009, definisce la struttura della nuova legge di bilancio, prevedendo, in ottemperanza a quanto stabilito dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012, che il disegno di legge di bilancio sia riferito ad un periodo triennale e sia articolato in due sezioni.

La prima sezione, dedicata esclusivamente alle misure volte a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, svolge, essenzialmente, le funzioni dell’ex disegno di legge di stabilità; la seconda, dedicata, invece, alle previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente, assolve le funzione del disegno di legge di bilancio.

Pur ricalcando il contenuto del bilancio di previsione, la seconda sezione viene tuttavia ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente - attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni - sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente (cfr. nuovo comma 3 dell’articolo 23 della legge di contabilità, come integrato dal comma 6 dell’articolo 2 in esame).

Il contenuto della prima sezione (ex legge di stabilità)

La prima sezione - disciplinata dai nuovi commi da 1‑bis a 1‑quinquies dell’articolo 21 della legge n. 196/2009 introdotti dal comma 3, lettera b) dell’articolo in esame - riprende sostanzialmente, con alcune modifiche e adattamenti, i contenuti del soppresso articolo 11 della legge n. 196, riguardante la disciplina della legge di stabilità. In conformità al disposto dell’articolo 15 della legge n. 243/2012, in tale sezione sono contenute le disposizioni in materia di entrata e di spesa destinate a realizzare gli obiettivi programmatici, con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio.

In particolare, il nuovo comma 1‑bis dell’articolo 21 stabilisce che la prima sezione dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente per adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. Essa contiene, per ciascun anno del triennio, le misure quantitative necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal DEF ed i loro eventuali aggiornamenti risultanti dalla relativa Nota di aggiornamento.

Il nuovo comma 1‑ter dell’articolo 21 individua in modo tassativo il contenuto della prima sezione, rappresentato da:

a) la determinazione del livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare (SNF) in termini di competenza e di cassa, per ciascun anno del triennio, in coerenza con gli obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche;

Rispetto al dettato dell’ex articolo 11, comma 3, lett. a), della legge di contabilità - che prevedeva la determinazione dei livelli massimi dei suddetti saldi solo in termini di competenza, con specifica indicazione delle eventuali regolazioni pregresse - viene eliminato il riferimento alle regolazioni contabili e debitorie pregresse, delle quali viene data separata evidenza nel prospetto di raccordo tra il bilancio dello Stato e il conto della P.A. contenuto nella nota tecnico-illustrativa, di cui al nuovo comma 12‑quater dell’articolo 21 della legge n. 196.

b) norme in materia di entrata e di spesa tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio. Tali norme, precisa la disposizione, devono determinare variazioni delle previsioni di bilancio indicate nella seconda sezione, attraverso la modifica, la soppressione o l’integrazione dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione delle entrate e della spesa o delle autorizzazioni legislative sottostanti, ovvero attraverso nuovi interventi;

Il dettato della lettera b) mira ad evitare che le disposizioni della prima sezione possano apportare variazioni alle previsioni di bilancio contenute nella seconda sezione attraverso una modifica diretta dell’ammontare degli stanziamenti iscritti nella seconda sezione. Tale modifica è possibile solo incidendo sulle norme o sui parametri stabiliti per legge che determinano l’evoluzione dei suddetti stanziamenti di bilancio.

Per quanto concerne le entrate, la disposizione presenta un contenuto analogo a quello dell’abrogato articolo 11, comma 3, lettera b), della legge n. 196/2009, rispetto al quale è stato tuttavia eliminato il riferimento espresso alle variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché alle altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi; ciò in quanto tale riferimento è ora assorbito dal più generale riferimento alla modifica dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione delle entrate medesime.

Con riferimento alle spese, il successivo comma 1-quater specifica che le nuove o maggiori spese disposte dalla prima sezione del disegno di legge di bilancio non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese, sia correnti sia in conto capitale, incompatibili con gli obiettivi di finanza pubblica determinati nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari.

Si evidenzia qui che non viene riproposta la disposizione di cui all’abrogato articolo 11, comma 3, lettera i), della legge n. 196/2009, ai sensi della quale la (ex) legge di stabilità indica le sole norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa. Pertanto la legge di bilancio potrà avere anche un carattere espansivo.

Sul punto giova ricordare, come segnalato nell'audizione della Corte dei Conti^{^[8]}, che di fatto la legge di stabilità, nonostante l'impostazione restrittiva della legge di contabilità, "è stata utilizzata nelle ultime sessioni in senso espansivo, con ciò ponendo la questione della sua coerenza con la legge di contabilità. Tale problema è stato poi risolto nella prassi tenendo conto del nuovo quadro ordinamentale di riferimento che, in accordo con gli obiettivi programmatici, consente che con tale strumento (legge di stabilità) venga attuata una politica di peggioramento dei saldi tendenziali, al verificarsi di determinate condizioni (ciclo negativo, eventi eccezionali, clausole di riforme strutturali, fattori rilevanti e via dicendo). La mancata indicazione di un segno come vincolo in termini di effetto della prima parte della legge di bilancio (restrizione ovvero espansione) si muove dunque in conformità con l’evoluzione dell’ordinamento sull’argomento, laddove la norma di chiusura è costituita dal vincolo della coerenza con i saldi programmatici, tenuto conto dei tendenziali".

c) norme volte a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva o a stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi;

La disposizione riproduce il contenuto della lettera b‑bis) del comma 3 dell’articolo 11 della legge n. 196, introdotta dall’articolo 2, comma 3, del D.Lgs. n. 160 del 2015[9].

Tale provvedimento ha previsto inoltre la redazione di un rapporto annuale sulle spese fiscali da allegare allo stato di previsione dell'entrata (nuovo art. 11‑bis della legge n. 196) e di un rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione fiscale e contributiva, da presentare contestualmente alla Nota di Aggiornamento del DEF;

d) la determinazione degli importi dei fondi speciali previsti dall'articolo 18 e le relative tabelle;

A tale proposito, la norma non innova la normativa vigente;

e) l'importo complessivo massimo destinato, in ciascun anno del triennio di riferimento, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Il suddetto importo, per la parte non utilizzata al termine dell'esercizio, è conservato nel conto dei residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all'emanazione dei provvedimenti negoziali;

Anche per questo aspetto la norma non innova la normativa vigente;

f) eventuali norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi, la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, nonché degli effetti finanziari derivanti dalle sentenze definitive, qualora si rendano necessarie a garanzia dei saldi di finanza pubblica;

La norma riproduce sostanzialmente la normativa vigente, con l’aggiunta delle misure correttive relative agli scostamenti rispetto all’andamento degli oneri, per gli esercizi successivi a quello in corso, derivanti dall’attuazione di leggi recanti previsioni di spesa; tale aggiunta viene effettuata in conformità alla nuova procedura prevista, per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime, dai commi da 12-bis a 12-quater dell’articolo 17 della legge di contabilità, introdotti dalle lettere a), c) e d) del comma 1 del successivo articolo 3 della presente legge, alla cui illustrazione di rinvia.

g) norme eventualmente necessarie a garantire il concorso degli enti territoriali agli obiettivi di finanza pubblica.

La norma non innova sostanzialmente la legislazione vigente, provvedendo a eliminare i riferimenti al Patto di stabilità interno, da considerarsi ormai superato alla luce della disciplina sul pareggio di bilancio negli enti territoriali introdotta dalla legge n. 243 del 2012, nonché al Patto di convergenza previsto dalla legge sul federalismo fiscale (legge 42/2009).

Sempre sul piano del contenuto, inoltre, è confermata, dal nuovo comma 1-quinquies dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, l’esclusione dalla prima sezione delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché degli interventi di natura localistica o microsettoriale, conformemente a quanto previsto dall’articolo 15, comma 2, terzo periodo, della legge n. 243 del 2012, nonché dalla legge di contabilità con riferimento alla ex legge di stabilità (art. 11, co. 3, alinea).

Sono altresì escluse le norme che dispongono la variazione diretta delle previsioni di entrata o di spesa contenute nella seconda sezione del disegno di legge di bilancio.

Tale espresso divieto ribadisce quanto implicitamente previsto alla lettera b) del nuovo comma 1-ter dell’articolo 21, in precedenza già illustrato, che enuclea il contenuto proprio della prima sezione, di cui si è detto in precedenza, secondo la quale le norme della prima sezione possono determinare variazioni delle previsioni di bilancio indicate nella seconda sezione soltanto attraverso la modifica dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione delle entrate e della spesa o delle autorizzazioni legislative sottostanti gli stanziamenti.

Si sottolinea, infine, che non sono riproposte, quale contenuto esclusivo della prima sezione del disegno di legge di bilancio, le disposizioni di cui all’ex articolo 11, comma 3, lettere d), e), f) ed h) della legge n. 196, che prevedevano, rispettivamente, la determinazione degli importi delle leggi di spesa permanente, la riduzione di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente nonché le variazioni delle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, di cui rispettivamente alle tabelle C, D ed E della legge di stabilità. La mancata riproposizione va ricondotta al fatto che nell’impianto organico della nuova legge di bilancio, tali determinazioni sono trasferite nell’ambito della seconda sezione.

Il contenuto della seconda sezione (ex legge di bilancio)

La seconda sezione è disciplinata nel suo contenuto dal nuovo comma 1‑sexies dell’articolo 21 della legge n. 196, che riprende, in sostanza, i contenuti del bilancio di previsione, come già definiti dall’articolo 21 della legge di contabilità.

La seconda sezione del disegno di legge di bilancio contiene le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri indicati nel DEF, comprensive:

§ dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e fabbisogno;

§ delle rimodulazioni proposte, per i fattori legislativi, ai sensi dell’articolo 23.

Vista la nuova struttura del disegno di legge di bilancio, la seconda sezione evidenzia, per ciascuna unità di voto parlamentare, gli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione.

Ciò in conformità con quanto disposto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 243/2012, il quale prevede espressamente che alle previsioni a legislazione vigente, che subiscono le variazioni determinate dalla prima sezione del disegno di legge di bilancio, debba essere in ogni caso assicurata autonoma evidenza contabile.

Il superamento delle spese "rimodulabili" e "non rimodulabili",

Le spese per oneri inderogabili e di fabbisogno sono quelle così definite dalle lettere a) e c) del comma 5 dell’articoli 21, come riformulato dal D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90, attuativo della delega contenuta all’articolo 40, comma 1, della legge di contabilità, finalizzata al completamento delle riforma della struttura del bilancio dello Stato.

Si rammenta qui che con il citato D.Lgs. n. 90/2016 è stata superata la ripartizione delle spese in "rimodulabili" e "non rimodulabili", in favore di una classificazione che distingue direttamente le spese in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno, a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa.

Il comma 5 dell’articolo 21 è stato pertanto riformulato, nel senso di prevedere che nell'ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:

§ oneri inderogabili, in quanto spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa;

§ fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§ spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse da quelle di cui alle lettere a) e b), quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Si ricorda, altresì, che è stato riformulato il comma 4 dell'articolo 21, al fine di prevedere che in appositi allegati agli stati di previsione della spesa venga data indicazione, per ciascun programma, della quota delle spese di oneri inderogabili, di fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno.

Si sottolinea, peraltro, che la nuova ripartizione delle spese rispecchia, nella sostanza, i contenuti della precedente classificazione, posto che, in base alle definizioni contenute nei commi 6 e 7 dell'articolo 21, ora soppressi, la spesa rimodulabile coincideva con quella classificata come fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno e quella non rimodulabile con gli oneri inderogabili.

Nell’insieme, la seconda sezione del disegno di legge di bilancio mantiene i contenuti del bilancio di previsione, come ridefiniti dall’articolo 21 della legge di contabilità in conseguenza della riforma operata in attuazione della delega prevista dall’articolo 40 della medesima legge n. 196/2009, mediante il decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90, senza integrazioni rilevanti.

In base al comma 2 dell’articolo 21, riformulato dal D.Lgs. n. 90/2016, la seconda sezione espone per l’entrata e, distintamente per ciascun Ministero, per la spesa le unità di voto parlamentare, corrispondenti, rispettivamente, alla tipologia di entrata e ai programmi di spesa, intesi come aggregati omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali, diretti al perseguimento degli obiettivi delle missioni.

Rispetto al precedente disegno di legge di bilancio - a seguito dello snellimento della struttura del bilancio determinato dal D.Lgs. n. 90/2016 medesimo, che ha comportato il venir meno delle allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome[10] - la seconda sezione è costituita dallo stato di previsione dell'entrata, dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri e dal quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio.

Il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato
attuato con il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90

Si rammenta qui che gli articoli da 1 a 3 del citato D.Lgs. n. 90/2012 hanno recato numerose modifiche agli articoli della legge di contabilità che disciplinano il bilancio di previsione dello Stato – in particolare gli articoli 21 e 25 - ai fini del completamento della riforma in senso funzionale della struttura del bilancio dello Stato, organizzata per missioni e programmi. In estrema sintesi, si è provveduto:

§ alla ridefinizione dei programmi di spesa al fine di rendere più stringente il collegamento tra le risorse stanziate e le funzioni perseguite, stabilendo altresì una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile, con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa;

§ all'introduzione delle azioni in luogo dei capitoli, quali ulteriore articolazione di dettaglio dei programmi di spesa ed unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione delle risorse dedicate, nell'ambito di un programma, al raggiungimento di una stessa finalità. Poiché l'introduzione delle azioni comporta un ampio rifacimento di tutti i sistemi informativi delle istituzioni competenti in materia di formazione, gestione e rendicontazione del bilancio dello Stato, nelle more di tale passaggio l'unità di riferimento per la gestione e la rendicontazione resta il capitolo di spesa e le sue eventuali articolazioni in piani gestionali. Dal 2017 è prevista una applicazione sperimentale delle azioni, che si affiancheranno, con carattere meramente conoscitivo, ai preesistenti capitoli di spesa. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base agli esiti della Relazione sull'efficacia dell'introduzione delle azioni, che viene predisposta annualmente dal MEF - Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei conti, e trasmessa alle Camere entro il termine previsto per la presentazione del rendiconto (con riferimento all'esercizio 2017, in sede di rendiconto 2017). Sulla base dei risultati forniti nella Relazione, stante il completamento dell'adeguamento dei sistemi informativi, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, verrà fissato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno l'unità elementare di riferimento per la gestione e la rendicontazione in sostituzione dei capitoli;

§ a snellire il processo di composizione e di definizione dei documenti di bilancio, attraverso il riordino degli elementi conoscitivi (Note integrative), delle appendici e degli allegati del bilancio dello Stato. In particolare, oltre ad aver eliminato dal corpus del documento di bilancio le appendici relative alle amministrazioni autonome (Fondo edifici di culto e Archivi notarili), prima allegate ai Ministeri dell’interno e della giustizia, sono stati scorporati dal disegno di legge di bilancio anche alcune relazioni che costituivano allegati delle Amministrazioni interessate, al fine di renderli documenti a se stanti, da presentare annualmente al Parlamento in concomitanza con la presentazione del disegno di legge del bilancio. Si tratta dei seguenti allegati:

- Relazione sui rapporti tra l'Italia e il Fondo monetario internazionale, prima ricompresa nell'ambito della Nota integrativa allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze;

- Tabella dei cambi di finanziamento, prima allegata allo stato di previsione del Ministero degli affari esteri, per la quale è ora prevista la pubblicazione annuale sul sito web istituzionale del Ministro;

- Relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi del Ministero della difesa, prima allegate all’omonimo Ministero;

- Relazione sull'applicazione della normativa della circolazione in ambito internazionale e sull'attuazione della direttiva CEE e del relativo regolamento in Italia e negli Stati membri, prima allegata allo stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo.

Per quel che concerne gli elementi informativi che ciascuno stato di previsione della spesa deve riportare, si evidenzia che il comma 3, lettera e), della legge in esame elimina la presentazione della scheda illustrativa dei singoli programmi di spesa, di cui alla lettera b) del comma 11 dell’articolo 21 della legge di contabilità.

La soppressione delle schede illustrative dei programmi è sostanzialmente finalizzata ad evitare la duplicazione delle informazioni riferite ai dati di bilancio, che, a seguito del complesso processo di razionalizzazione della documentazione che compone il disegno di legge di bilancio, avviato con le disposizioni recate dal menzionato D.Lgs. n. 90/2016, risultano ora già previste in altri documenti informativi, ed in particolare, nelle note integrative dei singoli stati di previsione della spesa, come modificate dall’articolo 2, comma 4, del D.Lgs. medesimo, come illustra il riquadro che segue

Le note integrative

La struttura e i contenuti delle note integrative del bilancio di previsione sono stati modificati dall’articolo 2 del D.Lgs. n. 90/2016, anche per conformarsi all’introduzione del nuovo livello delle spese costituito dalle “azioni”, quale ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa, che specifica la finalità della spesa rispetto a quella individuata in ciascun programma. In base alla nuova formulazione del comma 11 dell'articolo 21 della legge n. 196/2009, la nota integrativa al bilancio di previsione per la spesa espone:

§ le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l'amministrazione opera e le priorità politiche, in coerenza con quanto indicato nel Documento di economia e finanza e nel DPCM relativo alla definizione degli obiettivi di spesa dei singoli Ministeri, ai sensi del nuovo articolo 22-bis, introdotto nella legge di contabilità dall'articolo 4 del D.Lgs. n. 90/2016;

§ il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle unità elementari di bilancio sottostanti, indicando, per ciascuna unità, le risorse finanziarie per il triennio di riferimento con riguardo alle categorie economiche di spesa, nonché i riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni;

§ il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma e formulati con riferimento a ciascuna unità elementari di bilancio, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi.

Nelle more dell'adeguamento dei sistemi informativi conseguente alla revisione della struttura delle note integrative, il piano degli obiettivi continuerà a fare riferimento ai programmi di spesa; il pieno adeguamento nel senso della riforma – con la formulazione degli obiettivi con riferimento a ciascuna azione - dovrà comunque avvenire entro i termini utili per la predisposizione del disegno di legge di bilancio relativo all'anno 2018 (art. 2, co. 5, D.Lgs. n. 90/2016).

In coerenza con quanto previsto per le note integrative al disegno di legge di bilancio, è stata rivista anche la struttura della Nota integrativa allegata al rendiconto generale dello Stato, riformulando il comma 2 dell'articolo 35 della legge n. 196 (art. 2, co. 6, D.Lgs n. 90/2016). La Nota integrativa della spesa allegata al rendiconto, riformulata con riferimento alle azioni sottostanti, illustra:

§ i risultati finanziari per categorie economiche di spesa, motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali di spesa e quelle finali indicate nel rendiconto generale dello Stato tenuto conto dei principali fatti di gestione intervenuti nel corso dell'esercizio;

§ l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella nota integrativa al bilancio di previsione, motivando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni.

Per evitare la sovrapposizione di informazioni, il D.Lgs. n. 90 ha eliminato altresì, tra gli elementi informativi contenuti negli stati di previsione:

§ le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali, ;

§ la Relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza, presentata dal Ministro dello sviluppo economico ed allegata al disegno di legge del bilancio di previsione ai sensi del comma 13 dell'articolo 21.

Tali informazioni infatti, sono già contenute nell'analoga Relazione allegata al DEF, prevista dall'articolo 11, comma 7, della legge n. 196/2009, che viene presentata alle Camere dal Ministro dello sviluppo economico entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento.

In base alla normativa vigente, pertanto, ciascuno stato di previsione della spesa è corredato dei seguenti elementi informativi:

§ nota integrativa;

§ elenco, per ogni programma, delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti, distinti con riferimento alle voci del piano dei conti integrato di cui all’articolo 38-ter (vedi al riguardo quanto illustrato nella scheda relativa all’articolo 7);

§ riepilogo, per ogni programma, delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§ budget dei costi della relativa amministrazione^{^[11]}, che riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

Di tali elementi informativi ne è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio.

Con riferimento al prospetto di riconciliazione del budget dei costi, l’articolo 5, comma 1, lettera c) della legge in esame ne prevede altresì l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento.

Per lo stato di previsione dell’entrata è previsto, oltre alla nota integrativa, un allegato recante un rapporto annuale sulle spese fiscali.

Con riferimento al contenuto della seconda sezione, va rilevato, infine, che il nuovo comma 11-ter dell'articolo 21 (inserito dal comma 3, lettera f) dell’articolo in esame) prevede che nella seconda sezione del disegno di legge di bilancio è annualmente stabilito, per ciascun anno del triennio di riferimento, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale, l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare.

Tale previsione era contenuta in una apposita norma della ex legge di bilancio, ed è quindi trasferita tra i contenuti della seconda sezione del nuovo disegno di legge di bilancio (da qui deriva, per motivi di mero coordinamento, l'abrogazione del comma 16 dell'articolo 21, ad opera della lettera h) del comma 3 della legge in esame).

La Nota di variazioni

Il comma 3, lettera g), dell’articolo in esame riformula la disposizione del comma 12 dell’articolo 21, relativo alla Nota di variazioni.

Il nuovo comma 12 prevede che gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche apportate da ciascuna Camera alla prima sezione del disegno di legge di bilancio siano incorporati, per ciascuna unità di voto parlamentare, nella seconda sezione, quale risultante dagli emendamenti approvati, attraverso un’apposita nota di variazioni, presentata dal Governo e votata dalla medesima Camera prima della votazione finale del provvedimento.

Per ciascuna delle predette unità di voto, la norma precisa che la nota deve evidenziare altresì, distintamente con riferimento sia alle previsioni contenute nella seconda sezione sia agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni della prima sezione, le variazioni apportate rispetto al testo del disegno di legge presentato dal Governo ovvero rispetto al testo approvato nella precedente lettura parlamentare.

La relazione tecnica

La lettera g) del comma 3 dell’articolo in esame riformula, con riferimento al nuovo disegno di legge di bilancio unificato, le disposizioni di disciplina della relazione tecnica già contenute nella legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità (ex articolo 11, comma 10), a tal fine introducendo i nuovi commi 12-bis e 12-ter nell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009.

In particolare, il nuovo comma 12-bis dell’articolo 21 prevede che il nuovo disegno di legge di bilancio sia corredato da una relazione tecnica nella quale sono indicati:

a) la quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell'ambito della prima sezione;

b) i criteri essenziali utilizzati per la formulazione, sulla base della legislazione vigente, delle previsioni di entrata e di spesa contenute nella seconda sezione;

c) elementi di informazione che diano conto della coerenza del valore programmatico del saldo netto da finanziare o da impiegare con gli obiettivi programmatici contenuti nella Nota di aggiornamento del DEF.

Il comma, in sostanza, è volto a prevedere l’obbligo di presentazione della relazione tecnica non solo con riferimento alla prima sezione, come prescritto espressamente dall’articolo 15, comma 7, della legge n. 243 del 2012, ma anche con riguardo alla seconda sezione, in modo da consentire di valutare l’attendibilità dei criteri utilizzati per l’elaborazione delle previsioni di entrata e di spesa, che rappresentano la base su cui si innesta la parte dispositiva della manovra.

Come sottolineato dalla Corte dei conti nella audizione già citata, la modifica de qua va valutata positivamente, "rendendo chiari in dettaglio (e quindi ricostruibili) i criteri di costruzione dei tendenziali". La Corte ha in particolare osservato che "una Relazione tecnica di dettaglio sulla componente a legislazione vigente del bilancio (per “programma”, per esempio) permetterebbe di meglio comprendere: 1) i criteri seguiti nella costruzione della previsione (con la connessa possibilità di verificarne l’affidabilità); 2) quanta parte della futura legislazione onerosa vi sia eventualmente incorporata; 3) di conseguenza, la sussistenza o meno di effettivi spazi di copertura nei casi in cui si utilizzino a tale scopo i "tendenziali"; 4) la sostenibilità tanto delle clausole di salvaguardia che insistano su programmi di spesa, quanto delle stesse clausole di invarianza".

La previsione in base alla quale la relazione tecnica deve contenere anche elementi di valutazione che diano conto della coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e l’indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di Aggiornamento del DEF, va messa in relazione sia con quanto previsto dall’articolo 21, comma 1‑quater (introdotto dalla precedente lettera b) del comma 3 in esame), il quale dispone che le nuove o maggiori spese disposte dalla prima sezione non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese incompatibili con gli obiettivi programmatici fissati nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari, sia con il fatto che l’abrogazione dell’articolo 11 della legge di contabilità determina anche l’eliminazione del riferimento alla copertura finanziaria dell’ex legge di stabilità (disciplinato al comma 6 dell’ex articolo 11), posto che per la legge di bilancio non è previsto un autonomo prospetto di copertura.

Sul punto va peraltro ricordato che la legge n. 243 del 2012 non prevede esplicitamente una disposizione per la copertura della legge di bilancio. L’articolo 14 della legge, infatti, regola solo il principio dell’equilibrio del bilancio dello Stato che viene assicurato in corrispondenza di un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Dal punto di vista tecnico, conseguentemente, non sarà necessario prevedere, come accade per l’attuale legge di stabilità, un autonomo prospetto di copertura che assicuri, in termini di saldo netto da finanziare, la compensazione delle innovazioni disposte dalla prima sezione per le partite correnti.

Anche su tale aspetto va richiamato quanto sottolineato dalla Corte dei conti nella sua audizione, nella quale, nel concordare sui suddetti presupposti, ha posto in evidenza la "linea di continuità con l'ordinamento in vigore" della nuova disciplina, essendo già previsto "il vincolo di coerenza tra la sessione di bilancio e i relativi strumenti legislativi, da un lato, e gli obiettivi programmatici previamente approvati, dall’altro (articolo 11, comma 7, della legge n. 196 del 2009)", condividendo pertanto "la scelta della proposta di legge di non riproporre la copertura in esame della prima sezione della legge di bilancio".

Come segnalato sul punto nelle conclusioni dell’indagine conoscitiva più volte citata, ciò non implica tuttavia l’eliminazione del divieto di dequalificazione della spesa nel corso dell’esame della manovra, posto che la coerenza del saldo netto con i saldi programmatici della pubblica amministrazione dipende non solo dall’ammontare della manovra, ma anche dalla sua composizione, e in particolare dalla ripartizione degli oneri tra oneri correnti e oneri di conto capitale. Appare quindi necessario – si rileva nelle conclusioni medesime - continuare a prevedere regole che escludano la possibilità di un peggioramento del saldo di parte corrente nel corso dell’esame parlamentare, assumendo come punto di riferimento, ai fini della determinazione dell’ammontare di tale peggioramento, non già il saldo corrente dell’esercizio precedente, come avviene a legislazione vigente, ma quello risultante dalla proposta del Governo, stante la coerenza di quest’ultima con i documenti programmatici.

È stato altresì previsto (comma 12-quater dell’articolo 21) che della coerenza tra il saldo netto da finanziare e gli obiettivi programmatici per la Pubblica Amministrazione, si dia conto anche nella Nota tecnico-illustrativa, con elementi di dettaglio.

Alla relazione tecnica sono allegati, a fini conoscitivi (comma 12-ter):

§ il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell’ambito della prima sezione;

§ un prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni e dalle variazioni quantitative disposte nell’ambito della seconda sezione (ai sensi dell’articolo 23, comma 3, come modificato dalla legge in esame).

I due prospetti evidenziano gli effetti finanziari con riferimento ai tre saldi contabili (saldo netto, fabbisogno ed indebitamento).

Tali prospetti sono aggiornati al passaggio dell'esame del disegno di legge di bilancio tra i due rami del Parlamento.

Al riguardo si rammenta che il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, previsto dalla disposizione in esame, corrisponde al prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra, già previsto dall’articolo 11, comma 4, della legge n. 196, che costituiva un allegato al disegno di legge di stabilità e non della sua Relazione tecnica.

La nota tecnico-illustrativa

La lettera g) del comma 3 dell’articolo in esame riformula la disposizione che prevede la presentazione, in allegato al disegno di legge di bilancio, di una nota tecnico-illustrativa - già prevista nella legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità (ex articolo 11, comma 9) - con funzione di raccordo, a fini conoscitivi, tra il medesimo disegno di legge di bilancio e il conto economico delle pubbliche amministrazioni.

In base al nuovo comma 12‑quater, essa indica:

a) elementi di dettaglio sulla coerenza del valore programmatico del saldo netto da finanziare o da impiegare con gli obiettivi programmatici di cui all'articolo 10‑bis, comma 1, della legge n. 196, dando separata evidenza alle regolazioni contabili e debitorie pregresse;

b) i contenuti della manovra, i relativi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi;

c) le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni, secondo quanto previsto all'articolo 10, comma 3, lettera b), della legge n. 196 e del conto di cassa delle medesime P.A., integrate con gli effetti delle modifiche proposte con il disegno di legge di bilancio per il triennio di riferimento.

Il comma 12‑quinquies dispone che la suddetta nota tecnico-illustrativa sia aggiornata al passaggio dell'esame del disegno di legge di bilancio tra i due rami del Parlamento.

La soppressione del bilancio pluriennale

Il comma 4 dell’articolo in esame abroga l'articolo 22 della legge n. 196 del 2009, recante il bilancio pluriennale.

Si rileva che il nuovo disegno di legge di bilancio, in quanto articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti.

Maggiore flessibilità del bilancio

Il comma 6 dell’articolo 2 integra in più punti l’articolo 23 della legge n. 196 del 2009, concernente il processo di formazione del bilancio di previsione, ampliando l'ambito applicativo della flessibilità in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio, con l’obiettivo di dotare le amministrazioni di strumenti più idonei ad una migliore programmazione delle risorse.

In particolare, la lettera a) del comma 6, modificando il comma 1 dell’ articolo 23, elimina il vincolo della compensatività all'interno di una stessa missione per le rimodulazioni che il Ministro può effettuare in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, ai fini della programmazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi del Dicastero, laddove il previgente testo riconosceva ai Ministri tale facoltà soltanto fra programmi della stessa missione di spesa.

La lettera b) del comma 6, che sostituisce il comma 3 dell’articolo 23 della legge di contabilità relativo alle rimodulazioni di spesa di fattore legislativo, prevede che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, all’interno di ciascuno stato di previsione, possano essere:

§ rimodulate in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi (laddove il previgente testo dell’articolo 23, comma 3, riconosceva tale possibilità solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione di spesa), ferma restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti;

Si tratta di una facoltà che è già stata concessa alle amministrazioni centrali, in deroga alle norme di contabilità, dapprima per il triennio 2011-2013 (art. 2, comma 1, D.L n. 78/2010), poi estesa agli esercizi 2014 e 2015 (art. 9, comma 10, D.L. n. 150/2013) e infine all’esercizio 2016 dall’articolo 10, comma 11, del D.L. n. 192/2014.

§ rimodulate in via compensativa le dotazioni finanziarie relative alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel Cronoprogramma dei pagamenti, di cui al comma 1‑ter del medesimo articolo 23 (introdotto dal decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 93, attuativo della delega in materia di riordino della disciplina per la gestione del bilancio e di potenziamento della funzione del bilancio di cassa), restando anche in questo caso precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Tale facoltà di rimodulazione delle dotazioni finanziarie del bilancio dello Stato è già stata concessa alle amministrazioni dal D.L. n. 95/2012, il quale, in relazione all'obbligo posto a carico dei dirigenti di predisporre, in sede di gestione, un piano finanziario dei pagamenti, ha contestualmente previsto, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilità di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, al fine di adeguarli alle corrispondenti autorizzazioni di cassa del piano dei pagamenti ed avvicinare, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento. Tale facoltà è stata prorogata al 2016 dall’articolo 10, comma 10, lett. b) del D.L. n. 192/2014.

§ rifinanziate, definanziate e riprogrammate, per un periodo temporale anche pluriennale, le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi.

Tale disposizione, in sostanza, è finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio le variazioni di autorizzazioni legislative di spesa, sia di parte corrente che a carattere pluriennale in conto capitale, prima effettuate con le tabelle C, D ed E della legge di stabilità, ai sensi dell’ex articolo 11, comma 3, lettere d), e) ed f) della legge n. 196.

La lettera c) del comma 6 dell’articolo in esame - introducendo il comma 3‑ter dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009 - prevede esplicita evidenza contabile delle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa effettuate ai sensi del nuovo articolo 23 della legge di contabilità, in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio, per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

Tali allegati sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

L’evidenza contabile opera sia se si tratti di modifiche di carattere compensativo - come peraltro già previsto dalla normativa contabile previgente (Allegato 1 a ciascuno stato di previsione della spesa) - sia che si tratti dei rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni, previsti dalla nuova formulazione del comma 3 dell’articolo 23 della legge di contabilità. Pertanto le variazioni delle autorizzazioni legislative di spesa prima esposte nelle tabelle della legge di stabilità non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una evidenza contabile solo per finalità conoscitive in appositi allegati.

La lettera c) del comma 6 dell’articolo in esame, inoltre, prevede altresì che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio possono essere disposte anche regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di bilancio dalle leggi vigenti (nuovo comma 3‑bis dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009).

Bilancio di genere

Il comma 7 dell’articolo in esame reca modifiche all'articolo 38‑septies della legge n. 196 del 2009 (introdotto dall’articolo 9 del D.Lgs. n. 90/2016), che disciplina il bilancio di genere. Le modifiche sono volte:

§ a precisare che la metodologia per la redazione del bilancio di genere, che dovrà essere definita con apposito D.P.C.M., deve tenere conto anche delle esperienze già adottate nei bilanci degli enti territoriali;

§ a prevede una relazione al Parlamento da parte del Ministro dell’economia e delle finanze sulla sperimentazione e, successivamente, sugli esiti dell’adozione definitiva del bilancio di genere (nuovo comma 3-bis dell’articolo 38-septies).

L’articolo 38-septies richiamato prevede l'avvio di una sperimentazione dell'adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito.

La norma prevede che la metodologia generale per la redazione di tale tipologia di bilancio dovrà essere definita tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90. Le amministrazioni centrali dello Stato devono fornire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) del Ministero dell'Economia e delle Finanze le informazioni necessarie, secondo gli schemi contabili, gli indicatori statistici e le modalità di rappresentazione stabilite dalla stessa RGS.

Modifiche formali e di coordinamento

Oltre alle disposizioni sopra illustrate, l’articolo 2 apporta alla legge di contabilità diverse modifiche di natura prevalentemente testuale, nelle quali rileva principalmente la necessità di adeguarne il testo al superamento della legge di stabilità, ora incorporata nella nuova legge di bilancio.

In tal senso interviene il comma 5, che reca una modifica formale all’articolo 22‑bis della legge n. 196 in materia di programmazione finanziaria e accordi tra Ministeri, eliminando per motivi di coordinamento il riferimento al disegno di legge di stabilità.

Altra disposizione che ha finalità prevalente di coordinamento con il nuovo impianto della legge di contabilità è quella contenuta nel comma 8, il quale reca modifiche di carattere formale all’articolo 52 della legge di contabilità, precisando che ogni richiamo contenuto in disposizioni di legge o di atti aventi forza di legge vigenti alla legge finanziaria e di stabilità di stabilità deve intendersi riferito alla legge di bilancio. Il comma abroga inoltre la disposizione che prevede l'istituzione di una commissione composta da due esperti in discipline economiche, da due rappresentanti del Ministero dell'economia e delle finanze e da due rappresentanti dell'ISTAT, costituita al fine di valutare le informazioni da far confluire nella Relazione generale sulla situazione economica del Paese, Relazione soppressa dall’articolo 1.

Infine, la lettera d) del comma 6, al fine di tener conto della soppressione del disegno di legge di stabilità, reca l’abrogazione del comma 5, dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009, che stabiliva che la legge di bilancio era formata apportando agli schemi degli stati di previsione dell’entrata e della spesa le variazioni determinate dalla legge di stabilità.

Tra le modifiche formali e di coordinamento introdotte dall’articolo 2 va altresì ricordato il comma 2, il quale interviene sull’articolo 18 della legge di contabilità, relativo alla disciplina dei fondi speciali. In particolare viene sostituito, nel comma 1 dell'articolo 18, ove ricorra, il riferimento alla legge di stabilità con quello alla prima sezione della nuova legge di bilancio.

Sono poi introdotte ulteriori modifiche formali al comma 3 dell’articolo 18, relativamente alle spese corrispondenti ad obblighi internazionali, per le quali viene precisato che la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo la conclusione dell'esercizio a cui si riferisce per le leggi approvate entro l’anno e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale entro l’anno successivo.

Peraltro già la versione previgente prevedeva che la copertura per adempimento di obblighi internazionali resti valida per i provvedimenti che risultino presentati alle Camere entro l'anno ed entrati in vigore entro l'anno successivo.

Viene inoltre ribadito che le nuove o maggiori spese derivanti dagli obblighi internazionali sono comunque iscritte nel bilancio dell’esercizio nel corso del quale entrano in vigore le norme che le autorizzano e sono portate in aumento dei saldi (ossia il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare, in aumento dei quali vengono portate le nuove o maggiori spese cui si riferiscono gli slittamenti di copertura a valere sui fondi speciali).

Articolo 3
(Copertura finanziaria delle leggi)

L’articolo 3 interviene sull’articolo 17 della legge n. 196 del 2009, modificando in più parti la disciplina recata dall’articolo medesimo in ordine alla copertura finanziaria delle leggi di spesa. In particolare, la norma in esame:

§ reca alcune modifiche alle modalità di copertura previste dal comma 1 dell’articolo 17, nonché alle clausole di neutralità finanziaria;

§ elimina le clausole di salvaguardia, prevedendo contestualmente nuovi meccanismi di compensazione in caso di scostamento degli oneri rispetto alle previsioni);

§ vieta l’utilizzo delle risorse dell’otto per mille e del cinque per mille quale fonte di copertura;

§ detta alcune disposizioni di coordinamento normativo rese necessarie dal nuovo articolo 81 della Costituzione[12].

Si rammenta che i due temi delle clausole di salvaguardia e dell’utilizzo del cinque e dell’otto per mille sono stati affrontati nel corso dell’indagine conoscitiva della V Commissione sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio; nel documento conclusivo^{^[13]}, infatti, era stato rilevato quanto segue: “L’attuazione dei principi fissati dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012 sul contenuto della legge di bilancio potrebbe essere l’occasione, attraverso modifiche e integrazioni alla legge di contabilità, per affrontare alcuni temi emersi in sede parlamentare nel corso dell’esame dei profili finanziari di provvedimenti recanti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Il primo tema si riferisce all’opportunità di escludere, in via generale, la possibilità di ricorrere a coperture a valere su specifiche autorizzazioni di spesa che dovrebbero essere destinate a finalità indicate dai contribuenti all’atto del prelievo fiscale […]. Il secondo tema riguarda, invece, le clausole di salvaguardia finanziaria […]”.

Modifiche alle modalità di copertura

L’articolo 3 in esame provvede previamente (lettera a) a sostituire la lettera a) del comma 1 dell’articolo 17, precisando che in attuazione dell’articolo 81 della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura finanziaria dei medesimi oneri ai sensi del periodo successivo. Nel caso si verifichino nuove o maggiori spese rispetto alle previsioni, la nuova formulazione elimina il riferimento alle clausole di salvaguardia, stabilendo che per la compensazione dei relativi effetti finanziari si provvede ai sensi dei commi 12-bis, 12-ter e 12-quater, introdotti dall’articolo 3 in commento (cfr.ultra).

La nuova lettera a) dell’articolo 17 fa inoltre salvo rispetto alla disciplina della copertura finanziaria dettata dall’articolo 17:

§ sia quanto previsto in tema di scostamenti dovuti ad eventi eccezionali come previsti dall’articolo 6 della legge n. 243 del 2012, per cui ricorrono ovviamente le procedure specifiche ivi dettate (che qui non si dettagliano)[14], tra cui la possibilità di ricorrere ad indebitamento;

§ sia la nuova legge di bilancio di cui all’articolo 21 della legge di contabilità: ciò in quanto quest’ultima, va rammentato, non richiede più (a differenza della legge di stabilità, ora inglobata nell’unica legge di bilancio) un prospetto di copertura, in quanto soggiace ora, ai sensi dell’articolo 14 della legge n.243 medesima, ad una regola di equilibrio che corrisponde al valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Con la successiva lettera b) dell’articolo 3 in esame, si introducono due modifiche alla tipologia delle coperture finanziarie previste dal comma 1 dell’articolo 17 della legge di contabilità.

La prima modifica aggiunge a quelle già previste[15] una nuova modalità di copertura, disponendo che alla stessa possa procedersi anche mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa vigente dalle quali derivino risparmi di spesa. Tale fattispecie intende presumibilmente far riferimento alle circostanze in cui al fine del conseguimento di risorse utilizzabili a copertura non si possa operare direttamente su autorizzazioni di spesa, ma sia tuttavia possibile intervenire su fattori – anche diversi da norme legislative - che incidono sugli andamenti della spesa.

Con la seconda modifica si interviene su una delle modalità di copertura già previste, vale a dire quella della lettera b), laddove, nel prevedersi la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa, si dispone che ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si debba procedere alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura. Tale disposizione viene integrata prevedendosi ora che caso di riduzione di autorizzazioni legislative di spesa affluite la Tesoreria statale, la congruità della copertura proposta è valutata anche in relazione alla effettiva riduzione della capacità di spesa dei Ministeri.

Modifiche alle clausole di neutralità finanziaria.

Con la lettera d) si interviene sulle clausole di neutralità finanziaria, come finora previste nel comma 7 dell’articolo 17, nel quale, si rammenta, si prevede che per le disposizioni corredate di tali clausole la relazione tecnica debba riportare i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime. La legge n. 163 in commento aggiunge ora un comma 6-bis, in cui si prevede che, sempre per le disposizioni corredate delle clausole medesime, la relazione tecnica riporti la valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti in bilancio e delle relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, viene precisato, la clausola di neutralità finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura obbligatoria.

Conseguentemente, con la successiva lettera e) si sopprimono le disposizioni contenute al comma 7, quarto e quinto periodo, relative al contenuto della relazione tecnica per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria.

Eliminazione delle clausole di salvaguardia e nuove regole sugli oneri che eccedono le previsioni

In relazione all’eliminazione della clausola di salvaguardia effettuata sulla lettera a) dell’articolo 17, in esame, viene introdotta al medesimo articolo una nuova procedura per la compensazione degli oneri che eccedono le previsioni di spesa, in superamento delle clausole di salvaguardia.

Secondo la normativa finora vigente ad opera dell’articolo 17 della legge di contabilità, ciascuna legge onerosa indica espressamente la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, oppure le relative previsioni di spesa: in tale secondo caso, essa definisce una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che, eventualmente, eccedano le previsioni medesime. La clausola di salvaguardia deve essere effettiva ed automatica e deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa. In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze adotta, sentito il Ministro competente, le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

La nuova procedura sostituisce il meccanismo delle clausole di salvaguardia, definendo una nuova disciplina secondo cui:

§ nel caso di leggi i cui oneri siano individuati mediante previsioni di spesa affida al Ministero dell'economia e delle finanze il compito di provvedere al monitoraggio degli oneri, sulla base degli elementi di informazione trasmessi dal Ministero competente al fine di prevenire il verificarsi di eventuali scostamenti dell'andamento degli oneri rispetto alle previsioni di spesa (comma 12);

§ qualora siano in procinto di verificarsi i predetti scostamenti, quanto all’esercizio in corso, ai sensi del nuovo comma 12-bis, il Ministro dell'economia, in attesa delle misure correttive di cui al comma 12-quater, sentito il Ministro competente, con proprio decreto, provvede per l'esercizio in corso alla riduzione degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero competente nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dalla lettera a) del comma 5 dell’articolo 21[16]. Qualora i suddetti stanziamenti non siano sufficienti alla copertura finanziaria del maggior onere, allo stesso si dovrà provvedere, su proposta del Ministro dell’economia, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, mediante riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa[17]. Gli schemi di entrambi di decreti vanno trasmessi, corredati di apposita relazione che espone le cause che hanno determinato gli scostamenti (anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri previsti dalle predette leggi), alle Commissioni bilancio delle Camere, che dovranno esprimersi entro sette giorni dalla data della trasmissione, decorsi i quali i decreti possono comunque essere adottati;

§ qualora gli scostamenti non siano compensabili nel corso dell’esercizio con tali misure, il comma 12-ter dispone che si debba provvedere ai sensi del comma 13 dell’articolo 17 in esame;

Tale comma dispone che il Ministro dell'economia e delle finanze, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione[18].

§ quanto agli esercizi successivi a quello in corso, ai sensi del nuovo comma 12-quater si provvede con la legge di bilancio, attraverso le misure correttive di cui all'articolo 21, comma 1-ter, lettera f) (introdotto dall’articolo 2 della legge n.163/2016 in commento), in virtù del quale la prima sezione della medesima include eventuali misure correttive delle leggi che abbiano fatto registrare scostamenti dalle previsioni e degli effetti finanziari derivanti da sentenze definitive), adottando prioritariamente le correzioni sul lato della spesa.

Resta ferma, in ogni caso, la possibilità – già prevista in base alla disciplina finora recata dal comma 13 dell’articolo 17 articolo 17, non modificato – di ricorrere a iniziative legislative allorché l'attuazione di una legge rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica o in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni suscettibili di determinare maggiori oneri.

Va segnalato come la nuova procedura recata dai commi da 12-bis a 12-quater sia volta a sanare talune criticità insite nella procedura vigente ed emerse nell'ambito dell’indagine conoscitiva, già più volte citata, sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, laddove si è posto l'accento sul fatto che le clausole di salvaguardia nel corso del tempo si sono spesso concretizzate non in misure automaticamente applicabili in caso di superamento delle previsioni di spesa, ma nel rinvio a successivi decreti ministeriali che rideterminano i parametri sottostanti la spesa oggetto di previsione o l'ammontare di talune imposte. In particolare, si è rilevato che la predetta rideterminazione dei parametri attraverso provvedimenti di carattere amministrativo suscita non poche perplessità non solo per il rango secondario dello strumento normativo utilizzato, ma anche perché è suscettibile di determinare una situazione di oggettiva incertezza in merito alla portata dei benefìci concessi per legge, che spesso si sostanziano in veri e propri diritti soggettivi.

Divieto di utilizzo delle risorse derivanti dall’otto e dal cinque per mille Irpef

L’articolo 3 in esame introduce poi un nuovo comma 1.1 all’articolo 17, volto ad escludere l’utilizzo, a finalità di copertura finanziaria di leggi di spesa, di risorse autorizzate da determinate disposizioni legislative, quali quelle derivanti dalla quota dell’otto per mille dell’IRPEF di competenza statale e quelle relative all’istituto del cinque per mille dell’IRPEF, la cui destinazione è vincolata alla scelta effettuata dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi.

In particolare, il nuovo comma dispone che non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, le risorse:

§ derivanti dalla quota dell'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche attribuita alla diretta gestione statale.

Si ricorda che la disciplina dell’otto per mille IRPEF si fonda sulle disposizioni della legge 20 maggio 1985, n. 222, a seguito dell’Accordo di revisione del Concordato stipulato tra Stato e Santa Sede nel 1984, la quale ha stabilito, all’articolo 47, che a decorrere dal 1990 una quota pari all'otto per mille del gettito dell’IRPEF, liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali, venga destinata in parte, in parte, a scopi di interesse sociale o di carattere umanitario a diretta gestione statale e, in parte, a scopi di carattere religioso a diretta gestione della Chiesa cattolica. Con successivi interventi normativi, l’opzione del contribuente è stata estesa anche a favore di altre confessioni religiose, che in questa sede non si dettagliano. La quota dell’otto per mille del reddito IRPEF è determinata sulla base degli incassi in conto competenza relativi all’imposta sui redditi delle persone fisiche, risultanti dal rendiconto generale dello Stato. La scelta relativa all'effettiva destinazione viene effettuata dai contribuenti all'atto della presentazione della dichiarazione annuale dei redditi; in caso di scelte non espresse dai contribuenti, la destinazione viene stabilita in proporzione alle scelte espresse. L’articolo 48 della legge n. 222/1985 prevede che la quota dell’otto per mille di competenza dello Stato è utilizzata per interventi di carattere straordinario nei seguenti settori: fame nel mondo, calamità naturali, assistenza ai rifugiati, conservazione dei beni culturali. Dal 2014 è prevista una ulteriore finalità relativa ad interventi straordinari di ristrutturazione, miglioramento, messa in sicurezza, adeguamento antisismico ed efficientamento energetico degli immobili di proprietà pubblica adibiti all'istruzione scolastica (art. 1, co. 206, L. n. 147/2013).

In merito alla disposizione in esame, va segnalato come una delle maggiori criticità emerse nell’esperienza applicativa della legge n. 222 del 1985 sia connesso proprio all’utilizzo delle risorse destinate dai contribuenti all'otto per mille IRPEF di diretta gestione statale per finalità difformi da quelle indicate dalla normativa richiamata, finalità attinenti prevalentemente alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi ovvero il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. La quota dell’otto per mille a diretta gestione statale che effettivamente viene annualmente portata a ripartizione risulta spesso notevolmente inferiore rispetto a quanto teoricamente spettante allo Stato, sulla base delle scelte dei contribuenti. Tale differenza deriva dalla circostanza che l’importo derivante dalle scelte del contribuente viene, in corso di esercizio, decurtato ai sensi di disposizioni legislative, che ne dispongono la destinazione ad altre finalità;

§ le risorse derivanti dall'autorizzazione di spesa concernente la quota del cinque per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, che risultino effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.

Il 5 per mille dell’IRPEF è stato introdotto a partire dal 2006, con l'istituzione di un apposito Fondo da destinare ad una serie di finalità di interesse sociale e di ricerca. L’istituto è stato poi annualmente confermato, da apposite norme di legge, che definiscono il relativo ammontare, da intendersi quale limite massimo di spesa stanziato per le finalità cui è diretto il 5 per mille.

Da ultimo, l’articolo 1, comma 154, della legge n. 190/2014 (legge di stabilità per il 2015) ha stabilito in 500 milioni di euro annui l'importo destinato alla liquidazione della quota del 5 per mille a decorrere dall’anno 2015, confermandone a regime la disciplina, recata dall’articolo 2, commi da 4-novies a 4-undecies, del D.L. n. 40 del 2010 nonché l’applicazione delle norme attuative di tale disciplina, contenute nel D.P.C.M. 23 aprile 2010.

Per quanto concerne il criterio di riparto del beneficio, la normativa dà facoltà al contribuente di scegliere di destinare, in sede di dichiarazione dei redditi, la quota del 5 per mille della propria IRPEF ad una delle finalità cui il beneficio è destinato (eventualmente, direttamente ad un soggetto specifico, attraverso l’indicazione del codice fiscale del soggetto). La scelta del contribuente concorre proporzionalmente a determinare l’entità spettante a ciascun beneficiario, entro il tetto di spesa legislativamente autorizzato.

Quanto ai tempi della procedura di riparto del contributo del 5 per mille, a causa della complessità procedura sottesa all’esame dei soggetti ammissibili al contributo e dei relativi ricorsi che questi possono presentare, essa si svolge di media nell’arco di due anni. Ciò ha indotto il legislatore ha disporre in via permanente, il mantenimento in bilancio delle somme stanziate e non utilizzate (impegnate) ai fini dell’utilizzo nell'esercizio successivo.

Come precisato testualmente nel comma 1.1, il divieto di utilizzo delle risorse del 5 per mille risulta limitato alle sole somme effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.

Tale precisazione sembra da ricondurre alla possibilità che in taluni esercizi finanziari – ad esempio nel caso del riparto del cinque per mille del 2011, riferito alle dichiarazioni dell’anno di imposta 2010 – la somma effettivamente utilizzata sulla base delle scelte dei contribuenti possa risultare inferiore all’importo complessivo delle risorse stanziate dall’autorizzazione legislativa di spesa.

Disposizioni di coordinamento con l’articolo 81 Cost.

Da ultimo, alla luce del nuovo testo dell’articolo 81 dettato dalla L.Cost. n. 1/2012, l’articolo 3 reca disposizioni di coordinamento in ordine alla norma costituzionale che impone l’obbligo di copertura delle leggi di spesa sostituendo, rispettivamente:

§ il riferimento all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, contenuto nel comma 13 dell’articolo 17 della legge n. 196 del 2009, con il generico riferimento all’articolo 81;

§ il riferimento all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, contenuto nel comma 2 dell’articolo 19 della legge n. 196 del 2009, con il riferimento ora al terzo comma del medesimo articolo 81.

Articolo 4
(Classificazione delle spese)

L’articolo 4 integra la disciplina concernente la classificazione economica delle spese del bilancio dello Stato recata dall’articolo 25 della legge n. 196/2016 e modifica l’articolo 30 della stessa legge di contabilità, in materia di leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente, in modo funzionale alla nuova struttura unificata del disegno di legge di bilancio.

Classificazione economica delle spese del bilancio dello Stato

La disciplina concernente la classificazione economica delle spese del bilancio dello Stato prevista dall’articolo 25 (classificazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato) della legge n. 196 del 2009 viene integrata dal comma 1 dell’articolo 4 in esame, ivi aggiungendo il comma 3‑bis, laddove si prevede che, ai fini della classificazione economica, le spese del bilancio dello Stato debbano essere ripartite in titoli, a seconda che siano di natura economica corrente, in conto capitale o necessarie per il rimborso di prestiti.

L’integrazione apportata era già ampiamente riflessa nella normativa previgente sulla classificazione di bilancio, dovendo l'impianto degli stanziamenti iscritti nel bilancio dello Stato, secondo gli aggregati per "Missioni e Programmi", giocoforza, già coordinarsi con la vigente disciplina delle procedure di gestione e rendicontazione della normativa di contabilità generale dello Stato che è ispirata dalla classificazione in chiave economico-funzionale degli stanziamenti.

Si ricorda infatti che il comma 3 dell’articolo 25 della legge di contabilità, già stabiliva che le spese del bilancio dello Stato fossero esposte - ad integrazione della classificazione per missioni e programmi prevista al comma 2 - anche secondo le tradizionali classificazioni "economica e funzionale", dovendo conformarsi ai criteri comunemente adottati in Contabilità Nazionale, sulla base della disciplina comunitaria, per il consolidamento dei conti economici del settore della pubblica amministrazione, secondo le coordinate ed i protocolli disciplinari ivi espressamente richiamati dai successivi commi 4 e 5^{^[19]}.

La distinzione delle spese in ragione della loro natura economica era peraltro già presente anche nell’ambito dei quadri generali riassuntivi del bilancio dello Stato, in cui le spese del bilancio dello Stato - nello specifico, l'Allegato A/3 relativo all’analisi economica delle spese finali, nella loro ripartizione in titoli (Titolo I: spese correnti, Titolo II: spese in conto capitale; Il Titolo III: Rimborso delle passività finanziarie) - venendo contenuta anche all’interno dei singoli stati di previsione, nell’ambito degli appositi riepiloghi delle dotazioni di ciascun programma di spesa, che devono essere redatti ai sensi dell’articolo 21, comma 11, punto d), della stessa legge n. 196/2009.

La classificazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato

Sulla classificazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato è intervenuto recentemente il D.Lgs. n. 90/2016, di riforma della struttura del bilancio dello Stato, e in particolare l'articolo 2, che mira ad introdurre le azioni, quale ulteriore articolazione di dettaglio dei programmi di spesa, destinate a costituire, in prospettiva, le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli. Più in particolare, è stato introdotto nell'articolo 25 il termine di "unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione" in luogo di "capitoli di spesa", quale terminologia applicabile sia al caso attuale in cui il capitolo di spesa continua ancora a rappresentare l'unità di riferimento per la gestione e la rendicontazione, sia in prospettiva quando tale unità potrà essere rappresentata dall'azione. La nuova esposizione delle voci di bilancio riflette dunque la seguente classificazione di tre livelli:

§ missioni;

§ programmi;

§ unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione, eventualmente ripartite in articoli (i quali, in analogia con quanto ora previsto per i capitoli, corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentati dai capitoli; i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale). Durante tale periodo, i programmi di spesa saranno altresì suddivisi in "azioni" (quale livello di dettaglio dei programmi di spesa che specifica ulteriormente la finalità della spesa rispetto a quella individuata in ciascun programma, ai sensi del nuovo articolo 25-bis), suddivisione riveste carattere meramente conoscitivo, ad integrazione di quella per capitoli.

Le azioni costituiranno le unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione soltanto in un secondo momento. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni, che presuppone un periodo di sperimentazione che prende avvio con riferimento all’esercizio 2017, sarà valutato in base agli esiti di una Relazione predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, con riferimento all'efficacia delle azioni, che sarà presentata per la prima volta al Parlamento in sede di rendiconto 2017. Con successivo decreto del Ministro dell'economia sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.

Leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente

Le norme contabili in materia di leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente recate dall’articolo 30 della legge di contabilità vengono modificate dal comma 3 dell’articolo in esame, in modo funzionale alla nuova struttura unificata del disegno di legge di bilancio e alle nuove disposizioni contabili.

In particolare, la lettera a) – che modifica il comma 6 dell’articolo 30 - rinvia, per quel che concerne la quantificazione dell’onere annuo delle leggi di spesa a carattere permanente, alla seconda sezione della nuova legge di bilancio, nell’ambito della quale sarà d'ora innanzi possibile procedere a modificazioni degli stanziamenti di bilancio relativi a spese sia di parte corrente sia di conto capitale già previste dalla legislazione vigente. Di conseguenza, il riferimento all’articolo 11, comma 3, lettera d) viene sostituito da quello all’articolo 23, comma 3, lettera b), introdotto dalla presente legge, ai sensi del quale si rende dunque possibile procedere, nell'ambito della seconda sezione, a rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione, per un periodo temporale anche pluriennale, degli stanziamenti di spesa di parte corrente e in conto capitale, previsti dalla legislazione vigente.

Leggi di spesa pluriennale

Sull’articolo 30 della legge di contabilità (legge n. 196/2009) è intervenuto l’articolo 2, del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 93 (con efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017).

La nuova formulazione dell’articolo prevede che le leggi pluriennali di spesa in conto capitale quantificano la spesa complessiva e le quote di competenza attribuite a ciascun anno interessato. Con la legge di bilancio, nell’ambito della seconda sezione, le suddette quote possono essere rimodulate nel triennio in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti. In apposito allegato al disegno di legge di bilancio è data evidenza delle rimodulazioni proposte.

Le amministrazioni centrali dello Stato possono assumere impegni nei limiti dell'intera somma indicata dalle leggi pluriennali di spesa in conto capitale e i relativi pagamenti devono, comunque, essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali di bilancio. È inoltre aggiunto che le somme stanziate annualmente nel bilancio dello Stato, relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, che risultino non impegnate alla chiusura dell'esercizio, con l'esclusione di quelle riferite ad autorizzazioni di spese permanenti, possono essere reiscritte, con la legge di bilancio, nella competenza degli esercizi successivi in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti.

In sostanza, il citato D.Lgs. ha riformulato la disciplina degli stanziamenti riferibili alle leggi pluriennali di spesa ridefinendone i canoni della rimodulabilità nel triennio in gestione. La norma risponde chiaramente all'obiettivo di corrispondere agli stanziamenti di competenza maggior flessibilità e aderenza ai fabbisogni effettivi di cassa, conferendo la facoltà di uniformarli a questi ultimi, rafforzando il ruolo programmatorio del bilancio di cassa. Per le leggi di spesa pluriennali, dunque, le amministrazioni potranno adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli pagamenti che si prevede di effettuare attraverso lo strumento della rimodulazione "orizzontale" nei diversi anni, nel rispetto del limite di spesa complessivo autorizzato dalla legge, utilizzando a tale scopo, in sede di proposta, il Cronoprogramma dei pagamenti.

Il D.Lgs. ha inoltre introdotto la possibilità che le somme delle leggi pluriennali stanziate annualmente rimaste non utilizzate alla fine dell'esercizio, possano essere reiscritte, in sede di legge di bilancio, nella competenza degli esercizi successivi, in relazione ai pagamenti previsti in tali esercizi nel cronoprogramma. Tale ultima novità va letta congiuntamente alla soppressione della disposizione (contenuta nel comma 11 dell'articolo 30 della legge di contabilità) che ad oggi conferisce al Ministro dell'economia e delle finanze, la facoltà di prorogare di un ulteriore anno i termini di conservazione dei residui passivi relativi a spese in conto capitale.

L’obiettivo delle richiamate norme è quello di evitare il verificarsi di non volute economie di bilancio o perenzioni amministrative di somme impegnate e non pagate ed i conseguenti lunghi tempi per la reiscrizione dei residui passivi perenti

La lettera b) del comma 2 abroga il comma 7 dell’articolo 30 della citata legge n. 196, laddove si prevedeva un apposito allegato "informativo" illustrativo dei residui c.d. di "stanziamento", anche in considerazione delle modifiche apportate alla disciplina dei residui passivi dall'articolo 6 dal D.Lgs. n. 93/2016 (di riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato ed il potenziamento della funzione del bilancio di cassa), che dovrebbe portare ad un sostanziale superamento di tale istituto contabile.

I residui di stanziamento, si ricorda, corrispondono a spese - in generale, spese in conto capitale - per le quali è autorizzata la conservazione in bilancio, nel conto dei residui, anche se, entro la fine dell’esercizio finanziario, tali spese non sono state impegnate. Per tali residui, la normativa contabile ancora vigente, contenuta nell’articolo 36 del Regio Decreto n. 2440 del 1923, stabilisce che le somme stanziate per spese in conto capitale che non risultino impegnate alla chiusura dell'esercizio, possono essere mantenute in bilancio, quali "residui", non oltre l'esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio.

Relativamente alla disciplina dei residui passivi, si ricorda che l’articolo 6 del D.Lgs. n. 93/2016 ha abrogato gli articoli 36 e 53 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440[20] - che disciplinavano, rispettivamente, i termini di conservazione dei residui di parte corrente e di conto capitale e la procedura per l'accertamento di tali residui – riscrivendo la nuova normativa direttamente nell’ambito della legge di contabilità, ai nuovi articoli 34-bis e 34-ter.

Una breve sintesi della nuova normativa sui residui passivi è esposta in un riquadro in calce alla scheda di lettura dell’articolo 13 della presente legge, cui si rinvia.

Per quanto riguarda, in particolare, i residui di stanziamento, la nuova disciplina contenuta nel comma 3 dell’articolo 34-bis della legge n. 196/2009 riproduce in maniera pressoché identica le norme già previste dall'articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923. La normativa viene tuttavia integrata prevedendosi, per le leggi pluriennali, che in alternativa alla facoltà di conservazione in bilancio per un anno, lo stanziamento non impegnato possa, con la legge di bilancio, essere iscritto nella competenza degli esercizi successivi in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti.

Articolo 5
(Assestamento e variazioni di bilancio)

L’articolo 5 interviene sull’articolo 33 della legge n. 196 del 2009, relativo all’assestamento di bilancio.

In particolare, con la lettera a) si modifica il comma 1 dell’articolo 33 precisando che le previsioni di bilancio contenute nel disegno di legge di assestamento sono formulate a legislazione vigente, al fine di ribadire che il citato disegno di legge non può innovare la legislazione vigente.

Sul punto si ricorda come in tal senso si è espresso il documento conclusivo della più volte citata indagine conoscitiva svolta dalle Commissioni Bilancio delle due Camere, nel quale si osservava come il carattere sostanziale da attribuirsi alla legge di bilancio non possa essere esteso alla legge di assestamento, la quale verrebbe dunque ad assumere caratteristiche e contenuti analoghi alla sezione seconda della nuova legge di bilancio.

La lettera b) riformula il comma 3 dell’articolo 33 della legge di contabilità, al fine di aumentare i margini di flessibilità in sede di assestamento, prevedendo la possibilità che con il disegno di legge di assestamento possano essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, anche tra unità di voto diverse (laddove essa era originariamente limitata soltanto nell’ambito dei programmi di una medesima missione), fermo restando, anche in assestamento, la preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

In merito, si ricorda, che già a seguito delle modifiche apportate dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 90/2016 sul medesimo articolo 33, comma 3, la possibilità di effettuare variazioni compensative in sede di assestamento era stata ampliata, in linea con quanto ora previsto dalla legge in esame, tra programmi anche di missioni diverse.

È inoltre introdotta, con la lettera c), la previsione, in analogia con quanto previsto per il disegno di legge di bilancio, che il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici indicati in sede di Nota di aggiornamento del DEF. Tale relazione è aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento (nuovo comma 4-septies dell’articolo 33).

Si dispone infine che il budget dei costi, contenuto nello stato di previsione di ciascuna amministrazione, previsto dall’articolo 21, comma 11, lettera f) della legge di contabilità, sia aggiornato anche sulla base del disegno di legge di assestamento e, successivamente, sulla base delle eventuali modifiche apportate al medesimo disegno di legge a seguito dell’esame parlamentare.

Si rammenta che il budget dei costi è uno dei documenti che devono essere presentati in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa. Le previsioni economiche sono rappresentate secondo le voci del piano dei conti, distinte per programmi e per centri di costo. Il budget espone le previsioni formulate dai centri di costo dell'amministrazione ed include il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche alle previsioni finanziarie di bilancio.

Maggiori ambiti di flessibilità nella fase gestionale

Si rammenta che il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto maggiori ambiti di flessibilità anche nella fase gestionale del bilancio, con l'obiettivo, da un lato, di consentire alle amministrazioni la possibilità di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa e, dall’altro, di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti.

La flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dal nuovo comma 4 e dal comma 4-bis dell'articolo 33 come riformulato dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 90/2016 – pur rimanendo limitata soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, con esclusione dei fattori legislativi – viene ora affidata direttamente al Ministro competente (in luogo del Ministro dell'economia), richiedendosi soltanto una verifica preventiva da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, e concessa anche con riferimento all'ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa rappresentato dalle azioni. Al Ministro competente sono altresì riservate le proposte di variazioni compensative di sola cassa tra unità elementari di bilancio, al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti e rendere effettive le previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti.

Al Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del ministro competente, è invece riservata la facoltà di disporre variazioni di bilancio inerenti gli stanziamenti di spesa iscritti nelle categorie dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi.

Si tratta, peraltro, in alcuni casi, della messa a regime di disposizioni di flessibilità già previste a legislazione vigente in deroga alla allora vigente normativa contabile, come nel caso delle variazioni compensative tra gli stanziamenti delle categorie economiche 2 e 21, già sperimentata nel 2014 e 2015 al fine di consentire alle Amministrazioni di razionalizzare la spesa per acquisto di beni e servizi e di prevenire la formazione di debiti fuori bilancio[21], ovvero delle variazioni compensative in termini di sola cassa, tutt'ora vigenti[22].

Più in particolare, i 5 nuovi commi con i quali viene sostituito il previgente comma 4 dell'articolo 33, consentono variazioni compensative:

a. tra le dotazioni finanziarie di ciascun programma, nell'ambito di uno stesso stato di previsione da parte del Ministro competente, con proprio decreto da comunicare alla Corte dei conti, per motivate esigenze, previa verifica del Ministero dell'economia e delle finanze - RGS, con esclusione delle spese predeterminate per legge e nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dagli oneri inderogabili. Resta precluso, secondo quanto già previsto dalla legislazione previgente, l'utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti (nuovo comma 4 dell'art. 33);

b. tra gli stanziamenti di spesa di ciascuna azione, con decreti direttoriali previa verifica del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, con esclusione delle spese predeterminate per legge e nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dagli oneri inderogabili. Anche in questo caso è ribadito il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti (comma 4-bis dell'art. 33);

c. tra gli stanziamenti di bilancio iscritti nella categoria 2 "Consumi intermedi" e nella Categoria 21 "Investimenti fissi lordi", nell'ambito di ciascuno stato di previsione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze su proposta del Ministro competente, con esclusione degli stanziamenti riguardanti le spese predeterminate per legge e fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti (comma 4-ter dell'art. 33). Solo nel caso in cui le variazioni compensative abbiano ad oggetto spese concernenti l'acquisto di beni e servizi comuni a più centri di responsabilità amministrativa, gestite nell'ambito dello stesso Ministero da un unico ufficio o struttura di servizio, le medesime variazioni possono essere disposte con decreto interdirettoriale del dirigente generale, cui fa capo il predetto ufficio o struttura di servizio del Ministero interessato, e dell'Ispettore generale capo dell'Ispettorato generale del bilancio della Ragioneria generale dello Stato, da comunicare alla Corte dei conti (comma 4-quater dell'art. 33);

d. di sola cassa, tra unità elementari di bilancio di uno stesso stato di previsione, con decreto del Ministro competente da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, fatta eccezione per i pagamenti effettuati mediante l'emissione di ruoli di spesa fissa, previa verifica da parte del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Tale facoltà è concessa al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti e di rendere effettive le previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti (comma 4-quinqies dell'art. 33);

e. variazioni di bilancio in termini di residui, competenza e cassa necessarie alla ripartizione, anche tra amministrazioni diverse, dei Fondi da ripartire istituiti per legge, da operare con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze (comma 4-sexies dell'art. 33).

Articolo 6
(Impegni e pagamenti)

L’articolo 6 modifica ed integra l’articolo 34 della legge n. 196/2009, come riformulato dall'articolo 2 del decreto legislativo n. 93/2016, relativo alle procedure per l’impegno e il pagamento delle somme iscritte in bilancio, al fine di garantire adeguata pubblicità periodica alle informazioni relative agli impegni di spesa assunti per gli esercizi in cui l'obbligazione diviene esigibile, nonché alle informazioni contenute nei piani finanziari di pagamento.

In particolare, alla lettera a), il dispositivo modifica il comma 2 dell’articolo 34 precisando che, con riferimento all'assunzione di impegni per somme dovute dallo Stato in relazione all’adempimento di obbligazioni giuridiche perfezionate, la pubblicità sul complesso degli impegni di spesa assunti, già prevista dalla norma vigente, venga data non contestualmente all'assunzione dell'impegno ma mediante divulgazione periodica.

La modifica è diretta quindi a garantire l’informazione sul complesso degli impegni assunti (e dei relativi stanziamenti di bilancio utilizzati per la copertura finanziaria delle relative obbligazioni assunte), evitando al tempo stesso che le Amministrazioni interessate siano tenute a fornire una specifica pubblicità al momento di ogni singolo impegno di spesa assunto, come prevedeva la formulazione previgente della norma.

Si ricorda che il comma 2 dell'articolo 34 prevede che con riferimento alle somme dovute dallo Stato in relazione all'adempimento di obbligazioni giuridiche perfezionate vengono assunti gli impegni di spesa nei limiti dei pertinenti stanziamenti iscritti in bilancio, con imputazione agli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili, nonché nel rispetto delle leggi vigenti. È stabilito poi che l'assunzione degli impegni, oltre alla sussistenza della occorrente copertura finanziaria, è possibile solo quando siano individuati quattro elementi costitutivi ivi indicati:

1. la ragione del debito;

2. l'importo ovvero gli importi da pagare;

3. l'esercizio finanziario o gli esercizi finanziari su cui gravano le previste scadenze di pagamento;

4. il soggetto creditore univocamente individuato.

L'ultimo requisito, l'individuazione univoca del soggetto creditore, può essere tralasciato, ferma restando la presenza degli altri elementi costitutivi, nei casi di trasferimenti di somme a diverse amministrazioni pubbliche per i quali l'esatta individuazione del creditore sia possibile solo a seguito del completamento di un iter procedurale normativamente previsto.

Con la lettera b), la modifica al comma 7 dell’articolo 34 è poi volta a che l’obbligo, già previsto dalla norma previgente, di dare pubblicità ai piani finanziari di pagamento avvenga con cadenza periodica.

Il comma 7 dell'articolo 34 stabilisce che al fine di consentire la programmazione dei pagamenti in coerenza con le complessive autorizzazioni di cassa del bilancio statale, il dirigente responsabile della gestione, in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza, con esclusione delle spese relative alle competenze fisse e accessorie da corrispondere al personale e al rimborso del debito pubblico, ivi inclusi gli interessi passivi, ha l'obbligo di predisporre ed aggiornare, contestualmente all'assunzione del medesimo impegno, un apposito piano finanziario pluriennale dei pagamenti sulla base del quale ordina e paga le spese.

Con tale comma si è confermato quanto già introdotto in via provvisoria dall'articolo 6, commi 10, 11 e 12 del D.L. 95 del 2012, circa l'obbligo in sede di gestione, a carico del dirigente responsabile, di predisporre un apposito piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma) in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di spesa.

Impegni e pagamenti

L’articolo 3 del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 93 ha rivisto, con efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2018, la nozione di impegno contenuta nell'articolo 34 della legge di contabilità anche allo scopo di ridurre il fenomeno di formazione dei residui, ivi aggiungendovi anche le definizioni concernenti la nozione di pagamento.

Si prevede che, con riferimento alle somme dovute dallo Stato in relazione all'adempimento di obbligazioni giuridiche perfezionate, gli impegni di spesa vengono assunti nei limiti dei pertinenti stanziamenti iscritti in bilancio, con imputazione agli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili. Già all'atto della formalizzazione dell'impegno contabile, si richiede l'individuazione delle annualità in cui avverranno i relativi pagamenti, che formeranno oggetto del cronoprogramma. Viene rafforzato il concetto di impegno attraverso:

§ un nuovo meccanismo di registrazione contabile per l'imputazione in bilancio degli impegni assunti a seguito di obbligazioni contratte con il pagamento dilazionato nel corso di più anni finanziari, prevedendo che le risorse di competenza vengano impegnate sul bilancio pluriennale in relazione alle scadenze di pagamento in cui l'obbligazione giuridicamente perfezionata diviene esigibile;

§ l'individuazione puntuale di elementi essenziali quali: la ragione del debito, l'importo da pagare, gli esercizi finanziari su cui gravano le previste scadenze di pagamento e il soggetto creditore univocamente individuato, che ne costituiscono i presupposti per l'adozione del relativo atto;

§ la disciplina dell'impegno connesso ai trasferimenti di risorse ad amministrazioni pubbliche, rendendo meno cogente, in questo caso, l'individuazione esatta del creditore, in considerazione della complessità delle procedure finalizzate all'individuazione univoca, come nei casi di delibere CIPE e di passaggi alle Conferenze unificate o Stato-Regioni.

Per le spese afferenti all'acquisto di beni e servizi, sia di parte corrente che in conto capitale, si richiede che l'assunzione dell'impegno sia subordinata alla preventiva registrazione, sul sistema informativo per la gestione integrata delle scritture contabili, degli ordini o contratti che ne costituiscono il presupposto. Tale disposizione si applica a decorrere dal 1° gennaio 2017.

Il piano finanziario dei pagamenti, la cui predisposizione è obbligatoria ai sensi dell’articolo 23, comma 1-ter, della legge di contabilità già con riferimento al bilancio per il 2017, dovrà riportare, quando entrerà in vigore la suddetta nuova disciplina degli impegni, quali elementi necessari e presupposti del pagamento stesso, in relazione a ciascun impegno, l'ammontare del debito e l'esatta individuazione della persona del creditore, supportati dai titoli e dai documenti comprovanti il diritto acquisito, nonché la data in cui viene a scadenza l'obbligazione. Ai fini della predisposizione del piano finanziario dei pagamenti, va altresì considerato ogni elemento necessario e presupposto del pagamento, rilevabile nell'ambito della complessiva attività procedimentale antecedente il pagamento medesimo ed all'interno di ogni singolo atto ad esso collegato. In caso di mancato rispetto degli obblighi previsti per la predisposizione e l'aggiornamento del piano finanziario dei pagamenti (Cronoprogramma), l'amministrazione inadempiente non potrà accedere alle risorse dei fondi di riserva per le spese obbligatorie, per le spese impreviste e per le autorizzazioni di cassa.

Articolo 7
(Modifica all'articolo 38‑bis, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196, in materia di principi contabili)

L'articolo 7 prevede che l’allegato relativo ai principi contabili generali a cui deve conformarsi l'ordinamento finanziario e contabile delle amministrazioni centrali dello Stato (secondo l'articolo 38-bis, comma 3, della legge n. 196/2009, sul sistema di contabilità integrata finanziaria economico-patrimoniale) diventi parte integrante della legge di contabilità n. 196/2009.

Si tratta di ventiquattro principi contabili, definiti in conformità ai medesimi principi come riportati nel decreto legislativo n. 91 del 2011 di armonizzazione dei bilanci delle amministrazioni pubbliche, e sono costituiti dai seguenti: annualità, unità, universalità, integrità, veridicità, attendibilità, correttezza, chiarezza/comprensibilità, trasparenza, significatività e rilevanza, flessibilità, congruità, prudenza, coerenza, continuità, costanza, comparabilità, verificabilità, imparzialità, pubblicità, equilibri di bilancio, competenza finanziaria, competenza economica, prevalenza della sostanza sulla forma. Tale allegato, nella normativa previgente, era definito come parte integrante del decreto legislativo 90/2016.

La contabilità integrata

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto il sistema della contabilità integrata con l’articolo 8, inserendo all’interno della legge n. 196/2009 gli articoli da 38-bis a 38-sexies.

Di fatto, nelle more dell'attuazione della delega, un sistema di contabilità integrata è stato, di fatto, parzialmente anticipato dalle disposizioni dell'articolo 6, comma 6 del decreto-legge n. 95/2012, che hanno reso obbligatorio dal 2013 l'utilizzo delle funzionalità economico-patrimoniali del sistema informativo SICOGE (sistema di contabilità finanziaria, economico-patrimoniale) per tutte le amministrazioni centrali. Dal 2013 il sistema SICOGE per la parte economico-patrimoniale, è stato esteso a tutte le Amministrazioni centrali dello Stato, senza l'adozione contestuale del piano dei conti integrato (di cui al D.P.R. n. 132/2013) quale strumento funzionale alla contabilità integrata, utilizzando, per la parte relativa ai costi di gestione, il Piano dei conti dell'esistente contabilità economica analitica delle amministrazioni centrali, redatto in coerenza con i principi contabili nazionali, integrato da alcuni conti necessari per le scritture in partita doppia.

Il primo di tali articoli – 38-bis – prevede che, al fine di perseguire la qualità e la trasparenza dei dati di finanza pubblica, le Amministrazioni centrali dello Stato debbano adottare, nell'ambito della gestione, a fini conoscitivi, la contabilità economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria mediante l'adozione di un sistema integrato di scritture contabili che consenta la registrazione di ciascun evento gestionale contabilmente rilevante ed assicuri l'integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale.

La nuova contabilità economico patrimoniale concorre a realizzare un sistema di contabilità "integrata" rispetto a quella finanziaria: un sistema, vale a dire, in cui ciascun evento gestionale con rilevanza contabile viene contestualmente registrato sia nelle scritture finanziarie (ad esempio in termini di entrate e spese) che, per l'appunto, in quelle economico patrimoniali (ad esempio come costi e ricavi).

Al fine di garantire l'uniforme attuazione, tutte le amministrazioni centrali dello Stato, incluse le articolazioni periferiche, sono tenute ad utilizzare il sistema informativo SICOGE messo a disposizione dal Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, per le scritture di contabilità integrata finanziaria ed economico-patrimoniale analitica.

Entro il 31 ottobre 2016 dovranno essere definiti tramite regolamento i principi contabili applicati, che, analogamente a quelli generali, potranno essere modificati anche a seguito di una sperimentazione disciplinata dall’articolo 38-sexies.

Con l'articolo 38-ter si provvede a disciplinare il piano dei conti integrato, costituito, "da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico patrimoniali redatti secondo comuni criteri di contabilizzazione", che le amministrazioni centrali dello Stato dovranno adottare. L'articolo 38-quater introduce nella contabilità integrata in esame la transazione contabile elementare, stabilendo che "ogni atto gestionale posto in essere dai funzionari responsabili della gestione del sistema di contabilità integrata costituisce nelle rilevazioni contabili una transazione elementare". Viene precisato che ogni transazione elementare è caratterizzata da una codifica che consente di tracciare le operazioni contabili movimentando contemporaneamente le voci del piano dei conti finanziario, economico e patrimoniale.

L'articolo 38-quinquies stabilisce che in base agli esiti della sperimentazione la codificazione SIOPE delle amministrazioni. centrali dello Stato è sostituita con quella prevista dalla struttura del piano dei conti integrato relativamente alla contabilità finanziaria. Il SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici), si rammenta, è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche, che nasce dalla collaborazione tra la Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d'Italia e l' ISTAT, in attuazione dall'articolo 28 della legge n. 289/2002, ed è disciplinato dall'articolo 14, commi dal 6 all'11, della legge di contabilità 196/2009. Il SIOPE risponde anche all'esigenza di superare attraverso una codifica uniforme per tipologia di enti le differenze tra i sistemi contabili ancora adottati dai vari comparti delle amministrazioni pubbliche.

Articolo 8
(Definizione dei saldi di cassa)

L’articolo 8 abroga il comma 3 dell’articolo 44 (Definizione dei saldi di Cassa) della legge n. 196/2009 laddove la norma prevedeva l’emanazione di un decreto del Ministero dell'economia e delle finanze per definire, in coerenza con le regole internazionali, gli aggregati sottostanti i saldi in questione ed i criteri metodologici per il calcolo degli stessi. Tale decreto non è stato ad oggi ancora emanato.

L’articolo 44 della legge di contabilità reca la definizione del saldo di cassa del settore statale e del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche.

Il primo è definito come risultante del consolidamento tra i flussi di cassa del bilancio dello Stato e della Tesoreria statale: esso esprime il fabbisogno da finanziare attraverso emissioni di titoli di Stato ed altri strumenti a breve e lungo termine.

Il secondo rappresenta la risultante del consolidamento dei flussi di cassa tra i diversi sottosettori del comparto.

Articolo 9
(Conto riassuntivo del Tesoro)

L’articolo 9 interviene sull’ articolo 44-bis, comma 3, della legge n. 196/2009, laddove è prevista la revisione del Conto riassuntivo del Tesoro, e, in particolare, al fine di integrarne le informazioni con l'indicazione dei parametri indispensabili al raccordo dei dati delle gestioni del bilancio con quelli di "tesoreria" e la copertura del fabbisogno.

In proposito, va rammentato che il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90, emanato in attuazione della delega per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, ha disposto all’articolo 7 la revisione del conto riassuntivo del Tesoro, a partire da quello che verrà elaborato con riferimento al mese di gennaio 2017 (nuovo articolo 44-bis della legge n. 196/2009). Tale revisione è prevista allo scopo di garantire maggiore chiarezza e significatività delle informazioni riportate in tale documento mediante l’integrazione dei dati contabili del bilancio dello Stato e di quelli di tesoreria.

La previgente versione del comma 3 dell’articolo 44-bis prevedeva che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provvedesse all’elaborazione di apposite tabelle, mediante le quali i dati contabili della gestione del bilancio statale fossero integrati con quelli dei flussi prodotti dalla gestione di tesoreria, e raccordati poi con il dato del debito statale, con il saldo di cassa del settore statale. La modifica introdotta dalla norma in esame stabilisce il raccordo dei dati citati con le sole emissioni "nette" di titoli di Stato e gli altri strumenti a breve e lungo termine, rispetto agli andamenti del saldo di cassa del settore statale.

Gestioni di Bilancio e di Tesoreria

Il fabbisogno di cassa del settore statale viene definito dalla legge di contabilità (articolo 44, comma 1), sotto il profilo della sua "formazione", come il risultato del consolidamento tra flussi di cassa del bilancio dello Stato e della Tesoreria statale, esprimendo - sotto il profilo della sua "copertura" - la quota complessiva da finanziare attraverso emissioni di titoli di Stato ed altri strumenti a breve e lungo termine.

La novella in esame esplicita il vincolo "informativo" in capo al Dipartimento della R.G.S. circa la rappresentazione nel Conto riassuntivo degli effetti d'impatto che i flussi (di cassa) generati dal bilancio, avrebbero nel periodo prodotto sulle emissioni "nette" e sui flussi generati dalla politica del debito pubblico.

La questione, di intrinseca complessità tecnica, ma di fondamentale importanza anche per la valutazione dei flussi monetari prodotti dalla gestione del bilancio ai fini delle risultanze valevoli ai sensi del SEC2010, è in estrema sintesi quella di fornire periodicamente nel Conto riassuntivo Tesoro dati contabili conoscitivi circa i riflessi che gli andamenti della "liquidità" del settore statale - di cui la componente riferibile al bilancio è come noto solo una "parte" - siano in grado di riflettersi su flussi e variazioni generate nell'ammontare e nella tempistica delle emissioni e dei rimborsi prodotti dal debito e, in particolare, per la componente riferibile al solo emittente Stato.

Il Conto riassuntivo Tesoro espone infatti mensilmente la sintesi dei rapporti reciproci tra la gestione del bilancio e quella di tesoreria, stabilendo in che misura l’una finanzia l’altra, e fornendo un quadro analitico degli elementi che hanno contribuito nel periodo di riferimento alla formazione del disavanzo di cassa del Tesoro, nonché la dimostrazione del modo in cui le posizioni debitorie della tesoreria finanziano il disavanzo della gestione di bilancio o, viceversa, e di come gli incassi di bilancio, inclusa l’accensione di prestiti patrimoniali, finanziano eventualmente il "disavanzo" della gestione di tesoreria^{^[23]}.

Più nel dettaglio, sul piano della sua rappresentazione tecnico contabile, la gestione di tesoreria è rappresentata sulla base dei concetti contabili del debito e del credito verso terzi, tipici della gestione "bancaria". La tesoreria viene cioè configurata a seconda dei casi come soggetto debitore o creditore di entità terze anche tra loro differenti, ivi compreso il bilancio. I conti accesi in tesoreria a soggetti vari (titolari di contabilità speciali, enti locali in regime di tesoreria unica, enti del comparto sanitario o previdenziale) sono ad esempio genericamente configurati come debiti della tesoreria, utilizzando il concetto giuridico contabile per il quale le banche sono debitrici nei confronti dei propri depositanti. Allo stesso modo la gestione di Tesoreria è debitrice del saldo del conto Disponibilità del Tesoro. Il credito della Tesoreria si forma, invece, ogni qualvolta la stessa anticipi somme destinate ad essere successivamente ripianate dal bilancio o da altri conti della medesima tesoreria. I pagamenti effettuati dalla tesoreria in conto sospeso sono, in effetti, anticipazioni della stessa tesoreria, che si generano qualora il soggetto effettivamente debitore (ad es. il bilancio dello Stato) non eroga direttamente quanto dovuto ma ricorre ad un anticipo a valere sul conto Disponibilità che viene scritturato nel conto sospeso e diviene un credito in attesa di regolazione contabile a "carico" del bilancio. Nel momento in cui quest’ultimo erogherà i fondi a ripianamento, si produrrà la corretta imputazione contabile del pagamento.

Articolo 10
(Gestioni delle amministrazioni statali presso
il sistema bancario e postale)

L’articolo 10 inserisce l’articolo 44-quater (Gestioni delle amministrazioni statali presso il sistema bancario e postale) nella legge n. 196/2009, relativo alla disciplina delle gestioni di liquidità riconducibili alle amministrazioni che siano detenute a valere di conti accesi presso il sistema bancario e postale.

Il nuovo dispositivo stabilisce che l’apertura di conti presso il sistema bancario e postale da parte di amministrazioni dello Stato, per la gestione di specifici interventi e per la raccolta e la gestione di versamenti a favore del bilancio statale, è consentita solo se prevista per legge o autorizzata dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, su richiesta dell’amministrazione competente, debitamente motivata e documentata. È stabilito un meccanismo di silenzio-assenso per cui, in caso di mancata risposta entro sessanta giorni dalla presentazione della richiesta al Dipartimento della R.G.S., l’autorizzazione è da ritenersi concessa, ivi prevedendosi che gli interessi comunque realizzati su tali depositi siano versati all’entrata del bilancio dello Stato. È poi disposto che in caso di apertura di conti bancari o postali per la gestione di interventi che intervengano in assenza di apposita previsione normativa o dell’autorizzazione di cui al presente comma, le somme ivi giacenti debbano essere versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero competente. In tal caso, il dirigente responsabile o il "funzionario delegato di spesa" sono soggetti a sanzione pecuniaria in misura pari al doppio degli interessi maturati durante il periodo di giacenza, maggiorati di un importo pari al 2 per cento delle somme versate all’entrata. La sanzione è irrogata con decreto del Ministro competente e applicata mediante corrispondente trattenuta sulle competenze dei responsabili.

Viene poi introdotto, per le amministrazioni dello Stato, l’obbligo di trasmissione annuale al Ministero dell’economia – il 31 gennaio - l’elenco delle gestioni di risorse di propria titolarità, nonché le relative giacenze al 31 dicembre dell’anno precedente. È poi prevista la trasmissione trimestrale (l’ultimo giorno dei mesi di gennaio, aprile, luglio ed ottobre) della rendicontazione dei flussi finanziari e delle giacenze conti correnti bancari e postali, con riferimento, rispettivamente al primo trimestre, al primo semestre, ai primi nove mesi ed all’anno precedente. Per assicurare tali obblighi di trasmissione, la norma dispone che il mancato adempimento nei termini rileva ai fini della valutazione della performance individuale e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare.

Il competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile verifica il rispetto di tali procedure di cui e comunica le eventuali inadempienze alla Direzione generale competente ai fini dell’irrogazione delle sanzioni.

L’articolo 10 in esame dispone altresì, con norma transitoria recata dal comma 2 dello stesso, che per l’anno 2016, la trasmissione al Ministero dell’economia e delle finanze delle informazioni sia effettuata dalle amministrazioni dello Stato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge in esame (pubblicata in G.U. il 25 agosto 2016)

Infine il comma 3 dell’articolo medesimo interviene sull’articolo 346 del Regio Decreto n. 827/1924 (Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato) che disciplina la materia delle procedure di pagamento mediante ordinatori secondari di spesa, ivi sopprimendo i commi 4-13 che disciplinano l'eccezionale apertura di posizioni bancarie intestate al funzionario delegato.

In sostanza l’articolo 10 appare finalizzato al contenimento delle gestioni statali ad oggi operanti al di fuori del bilancio dello Stato ed anche dal sistema di tesoreria unica (cd. gestioni erariali per l'appunto "fuori bilancio"), limitando tale fenomeno ai soli casi effettivamente motivati e, soprattutto, espressamente autorizzati dal Dipartimento della R.G.S..

Ad oggi, alle amministrazioni dello Stato è consentito, sia pure in presenza di eccezionali circostanze, in forza di norme dell'articolo 346 del R.C.G.S. detenere risorse erariali anche su conti correnti bancari o postali, con l'effetto, comune alle posizioni c.d. di tesoreria, di contribuire ad attenuare la significatività delle risultanze della gestione ordinaria di bilancio, trattandosi di flussi di risorse non riconducibili, almeno in via immediata, alle dinamiche di cassa che vengono registrate dal bilancio annuale.

L'elenco di tali gestioni forma oggetto di un apposito Allegato unito allo stato di previsione del Ministero dell’economia e finanze previsto nel bilancio 2016, elaborato ai sensi dell’articolo 31‑bis della legge n. 196/2009, integrando le gestioni contabili (conti correnti o contabilità speciali) aperte presso la Tesoreria dello Stato.

Articolo 11
(Ricorso al mercato da parte delle pubbliche amministrazioni)

L’articolo 11 prevede una precisazione di carattere tecnico-informatico mediante una modifica all’articolo 48, comma 1, della legge di contabilità, relativo al ricorso al mercato finanziario delle pubbliche amministrazioni, finalizzata alla semplificazione dell’invio e della ricezione dei dati relativi ai contratti stipulati per operazioni di finanziamento che prevedono quale soggetto debitore un’Amministrazione pubblica.

Più in particolare, si richiede che sia specificato che i dati devono essere in formato elaborabile nell’apposita clausola inserita all’interno dei contratti stipulati per finanziamenti che costituiscono quale debitore un'amministrazione pubblica per richiedere l’invio telematico al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, all'ISTAT e alla Banca d'Italia del perfezionamento dell’operazione di finanziamento.

L'articolo 48 della legge di contabilità prevede in capo agli istituti finanziatori l’obbligo di comunicare in via telematica al Ministero dell’economia e delle finanze, all’ISTAT e alla Banca d’Italia, il perfezionamento delle operazioni finanziarie nelle quali sia costituita come parte debitrice un’amministrazione pubblica. Tale obbligo costituisce una clausola del relativo contratto di finanziamento la cui violazione comporta una sanzione amministrativa pari allo 0,5 per cento dell’importo dell’operazione.

La ragione sostanziale della disposizione, ovvero l'invio delle informazioni in formato elaborabile, appare quella di consentire da parte del Dipartimento della R.G.S. il monitoraggio puntuale e tempestivo delle operazioni finanziarie accese a totale carico delle pubbliche amministrazioni, al fine di controllarne l'immediato impatto sulla evoluzione del debito pubblico (e sul deficit, per la parte relativa agli interessi).

Articolo 12
(Entrata in vigore del Cronoprogramma)

L’articolo 12 interviene sul decreto legislativo n. 93/2016, che ha potenziato la funzione del bilancio di cassa, al fine di modificare la data di entrata in vigore delle disposizioni introdotte per il piano finanziario dei pagamenti (cd. Cronoprogramma), per la formazione delle previsioni di bilancio. L’entrata in vigore viene anticipata dal 1° gennaio 2017 al 16 giugno 2016. Si precisa inoltre che tali disposizioni, nel 2016, si applicano esclusivamente ai fini della definizione del disegno di legge di bilancio.

Il Cronoprogramma

Si ricorda che le modifiche alla legge n. 196/2009, introdotte dall’articolo 1, commi 1, 3 e 4 del D.Lgs. n. 93/2016, di cui si anticipa l'entrata in vigore riguardano il Piano finanziario dei pagamenti - Cronoprogramma.

In particolare, il comma 1 ha inserito dopo il comma 1 dell'articolo 23 (Formazione del bilancio) della legge n. 196 un comma 1‑ter, finalizzato alla gestione e della rendicontazione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi per la predisposizione di ciascuna unità elementare di bilancio. Tale nuovo comma prevede che le previsioni pluriennali di competenza e di cassa, sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (Cronoprogramma), il quale contiene dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel periodo di riferimento, distinguendo la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. Le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si adeguano a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalle leggi in vigore.

Il comma 3 dell'articolo 1 del D.Lgs. n. 93/2016 ha invece precisato al comma 2, dell'articolo 23, della legge n. 196, che il Ministro dell'economia e delle finanze nel valutare successivamente la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione, oltre a tenere conto dello stato di attuazione dei programmi in corso e dei risultati conseguiti negli anni precedenti in termini di efficacia e di efficienza della spesa, deve prendere in considerazione anche la coerenza tra la previsione del cronoprogramma presentato in sede di formazione del bilancio e gli effettivi risultati della gestione.

Il comma 4 dell'articolo 1 del D.Lgs. n. 93/2016 ha aggiunto un comma 5‑bis all'articolo 23, della legge n. 196, volto a precisare che il Piano finanziario dei pagamenti (Cronoprogramma) è aggiornato sulla base degli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.

Si ricorda che con il D.M. del Ministero dell'economia e delle finanze 31 dicembre 2010 è stata avviata la sperimentazione per gli esercizi 2011 e 2012, relativamente alla prima attivazione dei piani cronologici dei pagamenti per le sole amministrazioni ivi individuate (Difesa, Interno e Infrastrutture).

In seguito il decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, all'articolo 6, commi 10, 11 e 12, aveva già introdotto l'obbligo in sede di gestione, a carico del dirigente responsabile, di predisporre un apposito piano finanziario dei pagamenti in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di spesa, anticipando, in via sperimentale, una delle deleghe contenute nell'articolo 42 della legge n. 196 del 2009.

Con l'istituzionalizzazione del Cronoprogramma in sede di formulazione delle previsioni di spesa, le amministrazioni dovranno porre maggiore attenzione anche alle previsioni di cassa, presentando al momento della predisposizione del disegno di legge del bilancio triennale un cronoprogramma, redatto a livello di unità di gestione del bilancio, relativo alle previsioni di competenza e di cassa per il triennio successivo, ivi distinguendo le risorse di cassa destinate a pagamenti in conto residui da quelle destinate a pagamenti in conto competenza. Ciò al fine di rafforzare concretamente l'attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti. In fase di gestione, il dirigente dovrà provvedere, a seguito dell'assunzione degli impegni di spesa, ad aggiornare contestualmente il piano finanziario dei pagamenti.

Articolo 13
(Procedure di reiscrizione dei residui passivi perenti)

L’articolo 13 modifica l’articolo 3, comma 2, del D.P.R. 24 aprile 2001, n. 270^{^[24]}, che disciplina la procedura per la reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti qualora il capitolo di provenienza sia stato nel frattempo soppresso.

La modifica apportata dall’articolo esame dispone che, in tali ipotesi, le relative somme, trasferite dagli appositi Fondi di riserva per la riassegnazione dei residui passivi perenti, siano assegnate ad un capitolo di nuova istituzione, nell’ambito della pertinente unità di voto (Programma di spesa), o a nuovo articolo di un capitolo già esistente, avente le medesime caratteristiche e finalità del capitolo nel frattempo soppresso.

In sostanza, la modifica è volta a prevede quindi che l’imputazione della somma già oggetto di perenzione e oggetto di nuova iscrizione in bilancio, avvenga, per chiarezza espositiva dei dati di bilancio, in un capitolo o articolo di nuova istituzione, anziché essere assegnata un capitolo già esistente del competente centro di responsabilità, come in precedenza previsto.

Si ricorda che ai sensi della normativa ancora vigente, contenuta nell’articolo 36 del Regio Decreto n. 2440 del 1923^{^[25]} (Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato), i residui cd. “propri”, ovvero corredati da impegni di spesa, relativi alle spese correnti e alle spese in conto capitale non ancora pagate, sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate.

Decorsi i suddetti termini, tali residui sono eliminati dal conto del bilancio, in quanto, per l'appunto, "perenti" ai fini amministrativi ed oggetto di stralcio dalle scritture di contabilità finanziaria[26]. Dal momento che a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni "giuridici" di spesa, il relativo importo, che viene eliminato dal conto del bilancio, viene contestualmente trasferito alle scritture di contabilità patrimoniale, costituendo debito nel conto del patrimonio.

La normativa vigente di C.G.S. prevede, pertanto, che le somme eliminate dal conto del bilancio possano essere reiscritte in bilancio - con riassegnazione ai pertinenti capitoli di spesa delle relative somme prelevate dagli appositi Fondi speciali per la riassegnazione dei residui perenti, istituiti ai sensi dell’articolo 27 della legge di contabilità nello stato di previsione del Ministero dell'economia - qualora il creditore ne richieda il pagamento, una volta accertata la fondatezza della pretesa[27].

Il trasferimento di somme dai suddetti Fondi speciali e la loro corrispondente iscrizione sull’apposito capitolo di provenienza dell’amministrazione competente hanno luogo mediante decreti del Ministro dell'economia e finanze, da registrare alla Corte dei conti (art. 27, comma 2, L. n. 196/2009).

La nuova disciplina sulla formazione e il mantenimento in bilancio
dei residui passivi

La disciplina sulla formazione e sulla conservazione in bilancio dei residui passivi, attualmente contenuta principalmente nell’articolo 36 del Regio decreto n. 2440 del 1923, è stata rivista dal D.Lgs. n. 93/2016, emanato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 42 della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e al potenziamento della funzione del bilancio di cassa, anche alla luce delle novità introdotte nella nuova disciplina dell'impegno contabile delle somme stanziate in conto competenza, di cui alla nuova formulazione dell'articolo 34 della legge di contabilità (novellato dall'articolo 3 del D.Lgs. n. 93).

In particolare, il D.Lgs. n. 93/2016 ha disposto l'abrogazione degli articoli 36 e 53 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) - che disciplinavano, rispettivamente, i termini di conservazione dei residui di parte corrente e di conto capitale e la procedura per l'accertamento di tali residui – riscrivendo la nuova disciplina direttamente nell’ambito della legge di contabilità, ai nuovi articoli 34-bis e 34-ter.

La nuova normativa sui residui passivi acquista peraltro efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017, come previsto dall’articolo 9 del D.Lgs. medesimo.

In estrema sintesi, il nuovo articolo 34-bis conferma la disposizione generale per cui, al termine dell'esercizio, gli stanziamenti di spesa di parte corrente sprovvisti di formale impegno contabile, costituiscono "economie" di bilancio, a meno che non sia disposto diversamente da specifiche disposizioni normative.

Per i residui “propri” relativi alle spese correnti, l’art. 34-bis conferma la possibilità del loro mantenimento in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate, con l'eccezione rappresentata dai residui relativi alle spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, per i quali il termine di conservazione è portato a tre anni[28] (co. 2). Superati i predetti termini, tali residui costituiscono economie di bilancio salvo che l'amministrazione non dimostri, con adeguata motivazione, la permanenza delle ragioni della sussistenza del debito, in modo da giustificare la conservazione dei residui nelle scritture contabili. In tal caso le somme si intendono perenti agli effetti amministrativi e possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi.

Con riferimento ai residui propri relativi a spese in conto capitale, i termini di conservazione in bilancio (ora fissati in due esercizi finanziari successivi alla loro iscrizione in bilancio nell’articolo 36 del regio decreto del 1923) sono portati a tre anni[29]. Oltre tale termine, i residui si intendono perenti agli effetti amministrativi; le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi (co. 4).

Per le somme stanziate per spese in conto capitale non impegnate alla chiusura dell'esercizio (c.d. residui di stanziamento) è consentito il loro mantenimento in bilancio nei limiti di un solo anno dopo l’esercizio di iscrizione in bilancio, salvo che si tratti di stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, nel qual caso il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno, come peraltro già previsto dalla normativa contabile (co. 3). La norma consente inoltre, rispetto a quella attuale, una alternativa alla facoltà di conservazione in bilancio dei residui per un ulteriore anno, prevedendo che lo stanziamento non impegnato possa, con la legge di bilancio essere iscritto nella competenza dell'esercizio successivo, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, come previsto per le leggi pluriennali di spesa (art. 30, co. 2).

L’articolo 34-bis introduce una novità riferita ai residui generati dalle leggi relative a contributi pluriennali, di cui all'articolo 30, comma 3, che consiste nella possibilità di utilizzare le somme relative a contributi pluriennali, iscritte nel conto dei residui, non più dovute al creditore originario, a favore di altri soggetti, ferme restando le finalità per le quali le risorse sono state originariamente iscritte in bilancio. L'autorizzazione all'utilizzo è concessa dal Ministero dell'economia e delle finanze, previa verifica della sussistenza delle esigenze rappresentate e della compatibilità dell'operazione con il mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza pubblica.

Si confermano, infine, le disposizioni che prevedono l'esposizione contabile di tutti i residui di bilancio (propri e impropri) in appositi conti da allegare al Rendiconto generale dello Stato; e la separazione della gestione dei residui da quella della competenza.

L’articolo 34-ter reca le disposizioni per l’accertamento e riaccertamento annuale dei residui passivi. La norma disciplina i contenuti formali che devono recare i decreti di accertamento dei residui (D.A.R.) da produrre a cura dei ministeri per ciascun capitolo, da trasmettere alla Corte dei conti tramite gli uffici della R.G.S., recanti l'importo di cui si chiede la conservazione in conto residui, completo di un allegato relativamente ai residui di stanziamento da reiscrivere nella competenza nel nuovo esercizio, ai sensi del comma 5 dell'articolo 34-bis, con annessa l'elencazione – per anno di provenienza - di tutti gli stanziamenti reiscritti nella competenza in virtù della norma citata.

I commi 4 e 5, inoltre, stabiliscono la facoltà, per le amministrazioni coinvolte nelle procedure di accertamento ai fini della compilazione del Rendiconto, di procedere, contestualmente alla definizione dei residui provenienti dall'esercizio scaduto, anche al riaccertamento dei residui già andati in perenzione (cioè già transitati nella contabilità patrimoniale) ai fini della verifica dei presupposti indicati all'articolo 34,comma 2, della legge di contabilità.

Articolo 14
(Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile)

L’articolo 14 prevede l’istituzione del Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile presso l’Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

Tale Comitato è:

§ istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per l’economia e le finanze, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge;

§ presieduto dal Ministro dell’economia e delle finanze o da un suo rappresentante delegato;

§ composto dal Presidente dell’ISTAT, dal Governatore della Banca d’Italia (o loro rappresentanti delegati), da due esperti della materia provenienti da università ed enti di ricerca;

§ incaricato di selezionare e definire, sulla base dell’esperienza maturata a livello nazionale ed internazionale, gli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES).

Tali indicatori saranno successivamente adottati con decreto del MEF, previo parere delle Commissioni parlamentari.

La norma contiene, ai commi 3 e 4, una clausola di neutralità finanziaria che prevede che la gratuità della partecipazione al Comitato e l’utilizzo delle risorse dell’ISTAT per il suo funzionamento.

Si rammenta che – come prima esposto nell’illustrare l’articolo 1 - il comma 6, lettera g) dello stesso ha introdotto, all’interno dell’articolo 10 della legge di contabilità (sul DEF), due nuovi commi (10-bis e 10-ter) che prevedono la redazione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base dei dati forniti dall’ISTAT, di due documenti:

§ un apposito allegato al DEF, che riporti l’andamento, nell’ultimo triennio, di tali indicatori, nonché le previsioni sull'evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento;

§ una relazione, da presentare alle Camere per la trasmissione alle competenti Commissioni parlamentari entro il 15 febbraio di ciascun anno, sull’evoluzione dell’andamento degli indicatori di BES, sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Il benessere equo e sostenibile

Da oltre cinquant’anni è in atto in ambito internazionale un dibattito sul c.d. “superamento del PIL” come unico indicatore di misurazione del benessere, alimentato dalla consapevolezza che i parametri sui quali valutare il progresso di una società non possano essere esclusivamente di carattere economico, ma debbano tenere conto anche delle fondamentali dimensioni sociali e ambientali del benessere, corredate da misure di diseguaglianza e sostenibilità. Sono stati pertanto proposti indicatori di benessere, di sostenibilità ambientale, di qualità sociale e di parità tra i sessi, quali strumenti da tenere in considerazione nell’elaborazione, nell’adozione e nella valutazione delle politiche pubbliche, al fine di integrare l’uso degli indicatori macroeconomici, ritenuti non più sufficienti a misurare il grado di benessere di una comunità e a orientare, perciò, le politiche pubbliche.

In ambito internazionale si possono segnalare quelli utilizzati da istituzioni quali l’ONU, l’UE e l’OCSE. In ambito nazionale, da alcuni anni è stato avviato il progetto BES, tramite un’iniziativa congiunta del CNEL e dell’ISTAT, al fine di fornire un significativo contributo in questa direzione.

Tale progetto è finalizzato all’individuazione delle misure più idonee a rappresentare il progresso del Paese e dei territori verso l’incremento del benessere dei cittadini. Esso considera 12 dimensioni (articolate in 130 indicatori) - Salute, Istruzione e formazione, Lavoro e conciliazione tempi di vita, Benessere economico, Relazioni sociali, Politica e istituzioni, Sicurezza, Benessere soggettivo, Paesaggio e patrimonio culturale, Ambiente, Ricerca e innovazione, Qualità dei servizi - selezionate attraverso un processo di condivisione democratica promosso in Italia da CNEL e ISTAT che si sono impegnati ad elaborare uno strumento capace di misurare gli elementi fondanti del benessere in Italia e nei suoi territori.

Dal progetto scaturisce ogni anno un rapporto, giunto alla sua terza edizione con il “Rapporto BES 2015”.

Il CNEL e l’ISTAT hanno dato vita anche al «BES delle province» per la costruzione di indicatori territoriali per la governance di area vasta e il progetto «UrBES», promosso dalla rete delle città metropolitane dell’Associazione nazionale dei comuni italiani insieme con l’ISTAT, propone un sistema di indicatori del benessere per le città metropolitane e per alcuni comuni capoluogo.

Articolo 15
(Proroga del termine per l’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di tesoreria)

L’articolo 15 posticipa di un anno – al 31 dicembre 2017 - i termini per l’esercizio della delega relativa all’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di Tesoreria, di cui all’articolo 50, comma 2 della legge 196 del 2009, già più volte prorogato e fissato, da ultimo, al 31 dicembre 2016 dall’articolo 1, comma 8, della legge n. 23 giugno 2014, n. 89, di conversione in legge del D.L. n. 66/2014.

Si ricorda che l’articolo 1 della legge n. 89/2014 di conversione del D.L. n. 66/2014 interviene, ai commi 2-10, sui termini di delega recati dalla legge di contabilità n. 196/2009 il cui termine di esercizio era già scaduto al 1° gennaio 2014. Per tale motivo, i commi citati non si sono limitati a modificare il termine di attuazione delle suddette deleghe, ma hanno riformulato nel loro complesso le norme di delega, rinviando poi, per i principi e criteri direttivi, a quelli stabiliti dei rispettivi articoli della suddetta legge di contabilità.

Per quel che concerne l’adozione del decreto legislativo recante un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, i principi e criteri direttivi sono quelli previsti dall’articolo 50, comma 2, della legge di contabilità medesima:

a) la semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi contabili, coordinando le disposizioni in materia di responsabilità dei dirigenti; la riorganizzazione dei conti di tesoreria ed il loro raccordo con gli schemi di classificazione del bilancio dello Stato;

b) la razionalizzazione della disciplina della tesoreria unica; l’adeguamento della disciplina contabile e della normativa di finanza pubblica in considerazione del potenziamento della funzione del bilancio di cassa;

c) la modifica o l’abrogazione delle norme preesistenti incompatibili con la legge di contabilità.

Lo schema di decreto legislativo è inviato alla Camera e al Senato per l’espressione, entro sessanta giorni, del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e, decorsi i sessanta giorni, il decreto può essere comunque adottato. Il Governo, nell’ipotesi in cui non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette il testo alle Camere e rende comunicazioni in merito; decorsi trenta giorni, il decreto può essere adottato in via definitiva, ed entro i dodici messi successivi all’entrata in vigore possono essere adottate disposizioni integrative e correttive.

Articolo 16
(Copertura finanziaria)

L’articolo 16 reca la copertura finanziaria del provvedimento in esame prevedendo che agli oneri derivanti dalla legge in esame, pari a 3.010.000 euro per l'anno 2016, a 2.540.000 euro per l'anno 2017 e a 200.000 euro annui a decorrere dall'anno 2018, si provvede:

§ quanto a 975.000 euro per l'anno 2016, mediante utilizzo delle risorse autorizzate dall'articolo 1, comma 188^{^[30]}, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, per la gestione e l'adeguamento delle strutture e degli applicativi informatici indispensabili per il completamento della riforma del bilancio dello Stato;

§ quanto a 2.015.000 euro per l'anno 2016 e a 2.540.000 euro per l'anno 2017, a valere sulle risorse previste alla voce: «Adeguamento e ammodernamento del sistema a supporto della tenuta delle scritture contabili del bilancio dello Stato» indicate nella tabella allegata alla deliberazione del CIPE n. 114/2015 del 23 dicembre 2015 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 70 del 24 marzo 2016), che reca la programmazione delle risorse relative al Programma complementare di azione e coesione per la governance dei sistemi di gestione e controllo 2014-2020;

Si rammenta che con delibera n. 114 del 23 dicembre 2015 il CIPE ha approvato il “Programma complementare di azione e coesione per la governance dei sistemi di gestione e controllo 2014-2020”, assegnando ad esso un importo complessivo di 142,2 milioni a carico del Fondo di rotazione di cui alla legge n. 183/1987, a valere sulla voce “risorse residue a disposizione” della tabella allegata alla delibera n. 10/2015, con la quale sono state programmate le risorse di cofinanziamento nazionale relative al ciclo di programmazione dei fondi strutturali europei 2014-2020.

§ quanto a 20.000 euro per l'anno 2016 e a 200.000 euro annui a decorrere dall'anno 2018, mediante riduzione dello stanziamento del Fondo speciale di parte corrente, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero dell'economia e delle finanze.

[1] In coerenza con gli obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato della P.A.

[4] Specificano inoltre che sono dati di tipo aperto quei dati che presentano le seguenti caratteristiche:1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti, e sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

[5] Si rammenta che in base a quanto riporta l’articolo 6, per eventi eccezionali, da individuare in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, si intendono: a) periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea; b) eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

[7] L’articolo 15 della legge n. 243 del 2012, che definisce gli elementi essenziali che dovranno caratterizzare il contenuto della legge di bilancio, rinvia per le relative modalità di attuazione ad una successiva legge dello Stato, oggetto appunto della presente legge. In particolare, l’articolo 15 definisce il nuovo disegno di legge di bilancio come il documento che reca le disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad oggetto misure quantitative funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, indicati nei documenti di programmazione economica e finanziaria e le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente.

[8] Cfr. Audizione presso le Commissioni Bilancio riunite del 26 maggio 2016. https://www.camera.it/temiap/2016/09/14/OCD177-2337.pdf

[9] D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 160 recante “Stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale, in attuazione degli articoli 3 e 4 della legge 11 marzo 2014, n. 23”

[10] L’articolo 3 del D.Lgs. n. 90/2016 ha modificato il comma 10 dell'articolo 21 della legge n. 196 al fine di eliminare le appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome (Fondo edifici di culto e Archivi notarili) quali parti costituenti il disegno di legge del bilancio di previsione. Si è voluto evitare, in tal modo, che i bilanci preventivi e consuntivi delle sopracitate amministrazioni autonome costituiscano parte integrante dei bilanci preventivi e consuntivi delle Amministrazioni vigilanti, definendo un nuovo iter autonomo rispetto al disegno di legge di bilancio per la loro approvazione e successiva presentazione al Parlamento. A tal fine, si è provveduto ad apportare modifiche ed integrazioni ad una serie di disposizioni che disciplinano il funzionamento amministrativo e contabile delle Amministrazioni autonome in questione.

[11] Si ricorda che il budget economico è stato introdotto nel 1997, con l’introduzione della contabilità economica analitica per centri di costo in aggiunta a quella finanziaria. Il principio fondamentale del sistema di contabilità economica è la rilevazione dei costi, intesa come valorizzazione monetaria dell’utilizzazione delle risorse, mentre la spesa, che caratterizza la contabilità finanziaria, è espressa dall’esborso monetario legato all’acquisizione delle risorse medesime. Quindi il Budget illustra i costi (valore dell’utilizzo effettivo delle risorse) che lo Stato prevede di sostenere nel corso dell’anno, in coerenza con gli stanziamenti finanziari (spesa per l’acquisizione di risorse e trasferimenti) approvati dal Parlamento. Fino al 2011, il budget ha costituito un autonomo documento, trasmesso al Parlamento in modo separato rispetto al disegno di legge di bilancio (Doc. CLVIII).

[12] Di cui alle legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1.

[13] Approvato nella seduta del 10 novembre 2015.

[14] E che in sintesi prevedono, al comma 3, che il Governo, qualora, al fine di fronteggiare gli eventi eccezionali ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo programmatico, sentita la Commissione europea, presenta alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione con cui aggiorna gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico. Tali procedure, precisa il successivo comma 6, si applicano altresì qualora il Governo intenda ricorrere all'indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie al fine di fronteggiare gli eventi eccezionali suddetti.

[15] Che, si rammenta in sintesi, sono costituite dalle seguenti: a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali; b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura; c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.

[16] Vincoli costituiti dalle spese qualificate dal comma 5 dell’articolo 21 in termini di oneri inderogabili.

[17] Fermi anche in tal caso i vincoli costituiti dagli oneri inderogabili.

[18] Il testo vigente del comma contiene ancora il riferimento al quarto comma dell’articolo 81, ma tale riferimento viene ora aggiornato all’intero articolo 81 dalla lettera c-bis) dell’articolo 3 in commento.

[19] L'impianto normativo in vigore precedentemente già prevedeva quindi la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile, sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

[20] Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato.

[22] Ai sensi dell'articolo 10, comma 10, lett. a), del D.L. n. 192/2014.

[23] Cfr. BANCA D'ITALIA, Quaderni su Tematiche Istituzionali," Banca d'Italia e Tesoreria dello Stato, vicende storiche, riforme e prospettive.", Edizione 2010.

[24] Regolamento di semplificazione delle procedure di reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti (n. 36, allegato 1, legge n. 50/1999).

^{^[25]} Si segnala che la disciplina sulla formazione e sul mantenimento in bilancio dei residui passivi è stata interamente rivista dall’articolo 6 del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 93, attuativo della delega legislativa contenuta all’articolo 42 della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa. Il D.Lgs. n. 93 ha abrogato l’articolo 36 del R.D. n. 2440 del 1923 riscrivendo la nuova disciplina direttamente nell’ambito della legge di contabilità, ai nuovi articoli 34-bis e 34-ter. La nuova disciplina sui residui passivi acquista peraltro efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017, come previsto dall’articolo 9 del D.Lgs. medesimo (cfr. il riquadro in calce alla scheda di lettura).

[26] La perenzione amministrativa è un istituto della contabilità pubblica, secondo il quale i residui passivi che non vengono pagati entro un certo tempo a partire dall'esercizio cui si riferiscono vengono eliminati dalle scritture dello Stato. Le somme eliminate possono però riprodursi in bilancio, con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi con prelevamento dall'apposito Fondo speciale per la riassegnazione dei residui perenti delle spese, istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia, qualora il creditore ne richieda il pagamento (purché non sia trascorso il periodo di «prescrizione» giuridica del suo diritto). Quella della perenzione è, dunque, un istituto amministrativo che non arreca alcun danno al creditore in quale, anche se è avvenuta la cancellazione dell'importo dovutogli, può avanzare richiesta di pagamento provocando la reinscrizione in bilancio del suo credito.

[27] L’articolo 2 del D.P.R. n. 270/2001 prevede che entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta di pagamento attinente a residui passivi perenti, l'amministrazione competente comunica agli interessati il nominativo del responsabile del procedimento medesimo. Entro i successivi quindici giorni il responsabile comunica l'accertamento di infondatezza sostanziale o la necessità di integrazioni formali della richiesta, nonché il termine per provvedervi. Per i residui passivi perenti in conto capitale la competente amministrazione accerta l'effettiva assunzione da parte dello Stato dell'obbligo di pagare l'importo richiesto per contratto o in compenso di opere prestate o di lavori o di forniture eseguiti.

[28] Secondo la relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo, l'esigenza di differimento a tre anni per i trasferimenti alle altre amministrazioni pubbliche nasce dalle peculiari procedure di liquidazione e di pagamento dei trasferimenti correnti di che trattasi. Normalmente, tali procedure richiedono tempi tecnici che vanno oltre il biennio previsto dalla attuale normativa. La norma tende ad evitare, per tale tipologia di spesa, la perenzione amministrativa e di conseguenza la complessa procedura della reiscrizione in bilancio.

[29] L'esigenza di posticipare di un anno l'attuale termine di mantenimento in bilancio di tali residui, nasce dalla constatazione che per gli impegni assunti per spese di investimento le successive attività di liquidazione e di pagamento si concretizzano in periodi di tempo considerevolmente lunghi a causa della complessità delle opere, dei lavori o delle forniture, evitando dunque, anche per tale tipologia di spesa, l'accumulo di residui perenti.

[30] Il comma 188 dell’articolo 1 della legge n. 190 del 2014 ha autorizzato la spesa di 5 milioni di euro per l'anno 2015, di 22 milioni di euro per l'anno 2016, di 19 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e di 4 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2019, per la realizzazione, la gestione e l'adeguamento delle strutture e degli applicativi informatici per la tenuta delle scritture contabili indispensabili per il completamento della riforma del bilancio dello Stato di cui agli articoli 40, comma 2, 42, comma 1, e 50, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, all'articolo 1, commi 2, 5 e 8, della legge 23 giugno 2014, n. 89, e all'articolo 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243.

Modifiche alle modalità di copertura

Superamento delle clausole di salvaguardia

La legge di assestamento

La struttura della nuova legge di bilancio

Il contenuto della prima sezione (ex legge di stabilità)

Il contenuto della seconda sezione (ex legge di bilancio)

La Nota di variazioni

La relazione tecnica

La nota tecnico-illustrativa

La soppressione del bilancio pluriennale

Maggiore flessibilità del bilancio

Bilancio di genere

Modifiche formali e di coordinamento

Modifiche alle modalità di copertura

Eliminazione delle clausole di salvaguardia e nuove regole sugli oneri che eccedono le previsioni

Divieto di utilizzo delle risorse derivanti dall’otto e dal cinque per mille Irpef

Disposizioni di coordinamento con l’articolo 81 Cost.

Da ultimo, alla luce del nuovo testo dell’articolo 81 dettato dalla L.Cost. n. 1/2012, l’articolo 3 reca disposizioni di coordinamento in ordine alla norma costituzionale che impone l’obbligo di copertura delle leggi di spesa sostituendo, rispettivamente:

Classificazione economica delle spese del bilancio dello Stato

Leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente

Testo a fronte L. n. 196/2009 – L. n. 196/2009
come modificata dalla L. n. 163 del 2016

	Presentazione alle Camere entro la data del:
	Legge 196/2009 previgente	Legge n.196/2009 vigente
Nota di aggiornamento DEF	*20 settembre*	27 settembre
Doc. programmatico di bilancio	*Non previsto*	15 ottobre
Disegno di legge di bilancio	*15 ottobre*	20 ottobre

Modifiche alle modalità di copertura

Superamento delle clausole di salvaguardia

La legge di assestamento

La struttura della nuova legge di bilancio

Il contenuto della prima sezione (ex legge di stabilità)

Il contenuto della seconda sezione (ex legge di bilancio)

La Nota di variazioni

La relazione tecnica

La nota tecnico-illustrativa

La soppressione del bilancio pluriennale

Maggiore flessibilità del bilancio

Bilancio di genere

Modifiche formali e di coordinamento

Modifiche alle modalità di copertura

Eliminazione delle clausole di salvaguardia e nuove regole sugli oneri che eccedono le previsioni

Divieto di utilizzo delle risorse derivanti dall’otto e dal cinque per mille Irpef

Disposizioni di coordinamento con l’articolo 81 Cost.

Da ultimo, alla luce del nuovo testo dell’articolo 81 dettato dalla L.Cost. n. 1/2012, l’articolo 3 reca disposizioni di coordinamento in ordine alla norma costituzionale che impone l’obbligo di copertura delle leggi di spesa sostituendo, rispettivamente:

Classificazione economica delle spese del bilancio dello Stato

Leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente

Testo a fronte L. n. 196/2009 – L. n. 196/2009 come modificata dalla L. n. 163 del 2016

Testo a fronte L. n. 196/2009 – L. n. 196/2009
come modificata dalla L. n. 163 del 2016