Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione
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Autore: | Servizio Studi - Dipartimento bilancio | ||
Titolo: | Il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato in attuazione dell'articolo 40 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 | ||
Riferimenti: |
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Serie: | Atti del Governo Numero: 280 | ||
Data: | 09/03/2016 | ||
Descrittori: |
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Organi della Camera: | V-Bilancio, Tesoro e programmazione | ||
Altri riferimenti: |
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Il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato in attuazione dell'articolo 40 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
9 marzo 2016
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Indice |
La delega legislativa|Gli obiettivi dello schema di decreto|Contenuto| |
La delega legislativaLo schema di decreto legislativo in esame dà attuazione alla delega contenuta nell'articolo 1 della legge n. 89 del 2014 che, intervenendo con riferimento alla delega per il completamento della riforma del bilancio dello Stato prevista dall'articolo 40, comma 1, della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, il cui termine di esercizio (originariamente fissato in due anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, vale a dire entro il 1° gennaio 2012, poi posposto di due anni), era scaduto al 1° gennaio 2014, ne ha stabilito un nuovo termine di attuazione alla data del 31 dicembre 2015. Nel contempo la legge n. 89 ha anche rinnovato la delega, senza tuttavia intervenire sui principi e criteri direttivi della stessa, per i quali ha rinviato in toto a quelli già dettati dall'articolo 40, comma 2, della legge n. 196 del 2009. Il termine del 31 dicembre 2015 è stato da ultimo prorogato al 15 febbraio 2016 ad opera della legge n. 9 del 2016. I principi e criteri direttivi previsti dal comma 2 dell'articolo 40 possono sinteticamente riepilogarsi nei seguenti:
Quanto alla procedura di adozione dei decreti legislativi, come ridisciplinata (rispetto a quella prevista dalla legge di contabilità) dalla legge n. 89 sopra citata, si prevede che i relativi schemi siano sottoposti all'esame delle Camere, da parte delle Commissioni competenti per materia, limitatamente agli stati di previsione di rispettivo interesse, e per i profili finanziari, il cui parere deve essere reso entro 60 giorni, decorsi i quali i decreti possono essere adottati. Nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi ai pareri espressi, ne ritrasmette i testi con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni, rendendo le proprie comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Oltre il termine di ulteriori trenta giorni dalla nuova trasmissione dei testi, i decreti possono essere comunque adottati definitivamente dal Governo. Eventuali decreti correttivi vanno adottati entro due anni dall'entrata in vigore dei decreti legislativi. Quanto al termine per l'esercizio della delega, lo stesso è fissato come sopra detto al 15 febbraio 2016, ma, dispone il comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 89, qualora il termine per l'espressione del parere scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine finale per l'esercizio della delega o successivamente – come nel caso dello schema di decreto in esame, trasmesso alle Camere il 15 febbraio 2016 - il termine medesimo è prorogato di novanta giorni. |
Gli obiettivi dello schema di decretoIl provvedimento reca un consistente intervento normativo incentrato principalmente sulla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009, cui, oltre a numerose modifiche ed integrazioni all'attuale testo, vengono aggiunti ulteriori dieci articoli. I principali obiettivi del provvedimento possono riassuntivamente ricondursi:
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Contenuto |
Articoli 1-3: La revisione della struttura del bilancio di previsioneGli articoli da 1 a 3 dello schema in esame recano numerose modifiche agli articoli della legge di contabilità n. 196/2009 che disciplinano il bilancio di previsione dello Stato – in particolare gli articoli 21 e 25 - ai fini del completamento della riforma in senso funzionale della struttura del bilancio dello Stato, organizzata per missioni e programmi, provvedendo, in sostanza: - alla ridefinizione dei programmi di spesa al fine di rendere più stringente il collegamento tra le risorse stanziate e le funzioni perseguite; - all'introduzione delle azioni in luogo dei capitoli, quali ulteriore articolazione di dettaglio dei programmi di spesa ed unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione delle risorse dedicate, nell'ambito di un programma, al raggiungimento di una stessa finalità; - a snellire il processo di composizione e di definizione dei documenti di bilancio e di rendiconto, attraverso il riordino degli elementi conoscitivi, delle appendici e degli allegati del bilancio dello Stato.
In particolare, l'articolo 1 interviene sulla definizione dei programmi di spesa del bilancio dello Stato, in attuazione dei principi di delega enunciati alle lettere a), b) e c) dell'articolo 40, comma 2, della legge n. 196, al fine di rafforzare la funzione allocativa delle risorse in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi generali perseguiti attraverso la spesa pubblica, sia nella fase di decisione sia in quella di rendicontazione del bilancio dello Stato, stabilendo altresì una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile. I principi enunciati alle lettere a), b) e c) dell'articolo 40, comma 2, della legge n. 196, si ricorda, sono riassumibili come segue:
A tal fine, modificando in più parti l'articolo 21 della legge n. 196/2009 che disciplina il bilancio di previsione, l'articolo 1:
Con l'articolo 1 si provvede inoltre a ridefinire la classificazione delle spese iscritte nell'ambito dei programmi in base alla loro natura - cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa - superandola attuale ripartizione delle spese in "rimodulabili" e "non rimodulabili", a loro volta ulteriormente ripartite al loro interno, introdotta dalla legge n. 196, in favore di una classificazione che distingue direttamente su un unico livello le spese in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno, a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, al fine di consentire – si legge nella relazione illustrativa – maggiore flessibilità alle amministrazioni. A tal fine, sono riformulati i commi 4 e 5 dell'articolo 21 e soppressi i commi 6 e 7 (lettere d), e) ed f) dell'articolo in esame). In particolare, il comma 5 viene riformulato nel senso di prevedere che nell'ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:
La nuova ripartizione delle spese definita nel comma 5, rispecchia, nella sostanza, i contenuti della attuale classificazione delle spese tra rimodulabili e non rimodulabili, posto che attualmente la spesa rimodulabile coincide in pratica con quella classificata come fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno e quella non rimodulabile con gli oneri inderogabili, in base alle definizioni contenute nei commi 6 e 7 dell'articolo 21, di cui si propone la soppressione. Si ricorda che, secondo le disposizioni di cui ai commi 6 e 7 dell'articolo 21 della legge n. 196 –; di cui si propone la soppressione - sono considerate rimodulabili le spese classificate come fattori legislativi (definite come le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio) e come adeguamento al fabbisogno (ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni) (comma 7).
Sono invece definite non rimodulabili quelle spese per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo in via amministrativa sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione (comma 6). Esse corrispondono, in sostanza, alle spese definite come "oneri inderogabili", vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l'evoluzione. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie.
La distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili del bilancio dello Stato costituisce una classificazione intermedia e trasversale della spesa con la quale si individuano le risorse nella piena disponibilità dell'Amministrazione - e per le quali, nei limiti posti dalla norma, è possibile operare delle riallocazioni in fase di formazione del bilancio – e quelle invece indisponibili e immodificabili.
Si rammenta che ai fini di una più corretta individuazione delle spese del bilancio dello Stato che rientrano nella categoria delle non rimodulabili, il D.L. n. 98/2011 ha introdotto, all'articolo 10, comma 15, una norma interpretativa dell'articolo 21, comma 6, secondo e terzo periodo, della legge di contabilità, in base alla quale nell'ambito degli oneri inderogabili rientrerebbero esclusivamente le spese cosiddette obbligatorie, ossia:
Viene riformulato altresì il comma 4 dell'articolo 21, al fine di prevedere che in appositi allegati agli stati di previsione della spesa venga data indicazione, per ciascun programma, azione, natura economica e - nelle more dell'adozione delle azioni quali unità gestionali di bilancio - capitolo, non più della quota rimodulabile o non rimodulabile delle spese del programma bensì della sola quota delle spese di fattore legislativo di cui al comma 5, lettera b).
Le ulteriori modifiche apportate all'articolo 21 – di cui alle lettere da g) a l) dell'articolo in esame – alcune delle quale funzionali a garantire il coordinamento del testo con le modifiche sopra descritte, sono finalizzate a snellire il documento di bilancio eliminando alcuni elementi informativi, quali:
Ulteriori modifiche riguardano il comma 17 dell'articolo 21, in materia di assegnazione ai responsabili della gestione delle risorse attribuite con la legge di bilancio, ora stabilita in 10 giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, introducendo un meccanismo in base al quale, nelle more della predetta assegnazione, e comunque non oltre 60 giorni successivi all'entrata in vigore della legge di bilancio, è autorizzata la gestione sulla base delle medesime assegnazioni disposte nell'esercizio precedente (lettera o)).
È inoltre eliminata la disposizione dell'ultimo periodo del comma 17 che prevede il raccordo tra il bilancio di previsione dello Stato e il conto economico delle P.A. (lettera o)). Tale raccordo, si ricorda, è attualmente esposto anche nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di stabilità. Infine, la lettera q) riformula il testo del comma 18 dell'articolo 21 della legge 196 del 2009 per allineare il contenuto della norma all'effettiva modalità con cui nel disegno di legge di bilancio si fa riferimento agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. In particolare, la nuova formulazione prevede la presentazione, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria – e non l'annessione agli stati di previsione dei consuntivi dei suddetti enti, come ora recita la norma - con indicazione di quelli per i quali il conto consuntivo non risulta trasmesso al momento della predisposizione del disegno di legge di bilancio.
Le ulteriori modifiche proposte dai commi da 2 a 5 dall'articolo 1 sono volte a sostituire nel testo della legge n. 196 - ed in particolare negli articoli 22, 24, 25 e 27 - il riferimento ai capitoli con quello alle "unità gestionali di bilancio", per tenere conto dell'introduzione in prospettiva delle azioni quale ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa disposta dal successivo articolo 2.
L'articolo 2 dello schema disciplina, in attuazione del principio di delega di cui all'articolo 40, comma 2, lettera e) della legge n. 196/2009, l'introduzione delle azioni, quale ulteriore articolazione di dettaglio dei programmi di spesa, destinate a costituire, in prospettiva, le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli (commi 1-3). In relazione alla nuova struttura del bilancio e all'introduzione delle azioni, si rivede altresì la struttura della Nota integrativa al bilancio di previsione e al rendiconto dello Stato (commi 4-7).
Il principio di delega contenuto alla lettera e) dell'articolo 40, comma 2, della legge n. 196/2009 prevede la definizione delle azioni quali componenti del programma e unità elementari di bilancio, per le voci di spesa. Le azioni quali unità elementari della spesa vengono adottate anche ai fini gestionali e di rendicontazione. Il principio di delega prevede l'affiancamento ad esse di un piano dei conti integrato in modo tale da assicurare il loro raccordo alla classificazione COFOG e alla classificazione economica di terzo livello. A tal fine è stata avviata dal Ministero dell'economia e delle finanze, tramite il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, a partire dal 2012 un'apposita sperimentazione di cui si da conto nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma di contabilità e finanza pubblica, allegato al DEF 2015.
In linea con i suddetti principi di delega, l'articolo 2 provvede innanzitutto a modificare in più parti l'articolo 25 della legge di contabilità, ridefinendo la classificazione contabile delle voci di spesa del bilancio dello Stato nella prospettiva del superamento dei capitoli in favore delle azioni, come unità di riferimento per la gestione e la rendicontazione (comma 1). Più in particolare, le modifiche sono volte ad introdurre nell'articolo 25 il termine di "unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione" in luogo di "capitoli di spesa", quale terminologia applicabile sia al caso attuale in cui il capitolo di spesa continua ancora a rappresentare l'unità di riferimento per la gestione e la rendicontazione, sia in prospettiva quando tale unità potrà essere rappresentata dall'azione. La nuova esposizione delle voci di bilancio rifletterà dunque la seguente classificazione di tre livelli:
Nella sostanza, in base alla suddetta nuova articolazione delle voci di spesa di bilancio, il termine "macroaggregati", quale elemento rappresentativo di aggregazioni di spese all'interno del programma, viene sostituito con il termine "azioni" in coerenza con il modo in cui le azioni stesse sono definite quali componenti del programma. Soltanto in un secondo momento, le azioni costituiranno le unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in relazione ad una Relazione predisposta dalla Ragioneria generale dello Stato, con riferimento all'efficacia delle azioni nell'esercizio 2017, che sarà presentata al Parlamento in sede di rendiconto. Con successivo decreto del Ministro dell'economia sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno l'unità elementare del bilancio (cfr. comma 8 del nuovo articolo 25-bis).
Il comma 2 dell'articolo 2 introduce il nuovo articolo 25-bis nella legge n. 196, finalizzato a dare definizione delle azioni e alla loro concreta introduzione nel bilancio dello Stato, a partire dal 1° gennaio 2017, mediante un processo graduale. In particolare, l'articolo 25-bis fissa la suddivisione dei programmi in azioni a partire dal 1° gennaio 2017. Dal momento che i programmi costituiscono aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni e che le stesse missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa (articolo 21, comma 2, legge n. 196/2009), dal punto di vista sostanziale le azioni costituiscono aggregati di maggiore dettaglio dei programmi medesimi, rappresentativi della finalità della spesa individuata, in termini più generali, a livello di programma (commi 1 e 2 dell'art. 25-bis). Le azioni sono definite come entità individuate sulla base delle seguenti caratteristiche (comma 3):
L'individuazione delle azioni è rimessa ad un apposito decreto del presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia, da adottarsi entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui allo schema in esame (comma 6 dell'art. 25-bis e comma 3 dell'art. 2 dello schema).
La Relazione illustrativa sottolinea come l'individuazione delle azioni avrà come punto di partenza i risultati delle sperimentazioni condotte dalla Ragioneria generale dello Stato su questa materia, in condivisione con le amministrazioni interessate. Si ricorda, infatti, che è stato affidato ai Nuclei di analisi e valutazione della spesa (NAVS), attraverso cui si realizza, ai sensi dell'articolo 39 della legge n. 196/2009, la collaborazione tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le amministrazioni dello Stato, il compito di pervenire a una prima individuazione delle "azioni" per ciascuno stato di previsione, tenendo conto delle indicazioni e linee guida fornite dalla Ragioneria generale dello Stato. Successivamente, le proposte formulate dai diversi NAVS sono state riesaminate nel loro insieme dalla Ragioneria generale dello Stato e in alcuni casi riviste al fine di assicurarne l'omogeneità e l'organicità, per giungere alla individuazione definitiva delle azioni in cooperazione con le amministrazioni.
La Ragioneria generale dello Stato, in collaborazione con le amministrazioni di spesa, ha prodotto in via sperimentale un bilancio per missioni/programmi/azioni con rifermento al 2013, successivamente aggiornato per tenere conto delle innovazioni normative e di bilancio intercorse. Nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma di contabilità e finanza pubblica, allegato al DEF 2015, si precisava che il Ministero dell'economia avrebbe dato conto dei risultati registrati in corso di esercizio con riferimento a tale primo modello di bilancio articolato per azioni, con riferimento al bilancio 2015, nel Rapporto triennale al Parlamento sulla spesa delle Amministrazioni centrali dello Stato (ai sensi dell'articolo 41 della legge n. 196/2009), che avrebbe dovuto essere presentato nel 2015.
Si ricorda peraltro, come meglio si esporrà più avanti, che l'articolo 4 dello schema in esame sopprime il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato previsto dall'articolo 41 della legge di contabilità n. 196 del 2009, sostituito dalle Relazioni sull'esito degli accordi per il monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa previste dai commi 4 e 5 dell'articolo 4 medesimo, presentate dalle amministrazioni interessate al presidente del Consiglio e al Ministro dell'economia da parte, allegate al DEF.
Raggruppando tutte le risorse finanziarie destinate ad una medesima finalità, le azioni di possono contenere spese di natura economica differente. L'unica eccezione è costituita dalle spese di personale che, ai fini della gestione e della rendicontazione, vengono raggruppate in un'unica apposita azione all'interno di ciascun programma (comma 4). La disponibilità di informazioni dettagliate sulla natura economica della spesa nell'ambito delle azioni sarebbe assicurata dal piano dei conti "integrato", la cui definizione è disciplinata dal successivo articolo 38-ter della legge di contabilità, inserito dall'articolo 8 del presente schema (comma 5).
L'introduzione delle azioni comporta un ampio rifacimento di tutti i sistemi informativi delle istituzioni competenti in materia di formazione, gestione e rendicontazione del bilancio dello Stato. Per tale ragione, nelle more di tale passaggio l'unità di riferimento per la gestione e la rendicontazione resta il capitolo di spesa e le sue eventuali articolazioni in piani gestionali (comma 7). Come precisato nella Relazione illustrativa, in un primo tempo, sicuramente nel 2017, i sistemi informativi consentiranno, dunque, la coesistenza delle azioni insieme ai preesistenti capitoli di spesa. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base alla Relazione relativa all'efficacia dell'introduzione delle azioni che dovrà essere predisposta dal MEF - Ragioneria generale dello Stato, di intesa con la Corte dei conti, con riferimento all'esercizio 2017, presentata in sede di rendiconto 2017. Sulla base dei risultati forniti nella Relazione, stante il completamento dell'adeguamento dei sistemi informativi, con decreto del Ministro dell'economia verrà fissato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno l'unità elementare di riferimento per la gestione e la rendicontazione in sostituzione dei capitoli (comma 8). In considerazione della rilevanza del decreto in esame, che mette a regime la struttura delle azioni quali unità di gestione e rendicontazione del bilancio, si potrebbe valutare l'opportunità che decreto medesimo sia sottoposto a parere parlamentare.
I commi 4 e seguenti dell'articolo 2 sono finalizzati a modificare la struttura della Nota integrativa al bilancio di previsione e al rendiconto dello Stato in relazione alla nuova struttura del bilancio articolata, per le spese, nel nuovo livello costituito dalle azioni, in luogo dei macroaggregati. In base alla nuova formulazione della lettera a) del comma 11 dell'articolo 21, la Nota integrativa al bilancio di previsione per la spesa illustra:
Viene rivista anche la struttura della Nota integrativa allegata al rendiconto generale dello Stato, in coerenza con quanto previsto per le Note integrative al disegno di legge di bilancio, riformulando il comma 2 dell'articolo 35 della legge n. 196 (comma 6). La Nota integrativa della spesa allegata al rendiconto, riformulata con riferimento alle azioni sottostanti, illustra:
La riformulazione del comma assorbe inoltre la prescrizione normativa relativa alla presentazione di una Nota integrativa anche per lo stato di previsione dell'entrata, contenuta nel successivo comma 3 dell'articolo 35, che viene conseguentemente soppresso.
L'articolo 3 è volto a semplificare i documenti di bilancio e di rendiconto, ristrutturandone la composizione con riferimento ai numerosi allegati e appendici che costituiscono attualmente parte integrante dei relativi disegni di legge. Con riguardo all'intervento contenuto nell'articolo, la Relazione illustrativa non indica espressamente la disposizione di delega di riferimento, a differenza di quanto riscontrabile per gli altri articoli (salvo che per l'articolo 6, per il quale vale quanto qui si osserva). Pur considerando come l'intervento in esame vada considerato nell'ambito della complessiva operazione di riforma cui è finalizzato l'articolo 40 della legge n. 196/2009, risulterebbero comunque opportune ulteriori indicazioni in tal senso. In particolare, l'articolo interviene in merito alle Appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome - Archivi notarili e Fondo edifici di culto – attualmente inclusi, ai sensi dell'articolo 21, comma 10, della legge di contabilità, nel bilancio di previsione in allegato agli stati di previsione della Amministrazione vigilante, costituita rispettivamente dal Ministero della Giustizia e da quello dell'Interno. Ai sensi dell'articolo 21, comma 10, della legge n. 196, infatti, il bilancio di previsione è oggetto di un unico disegno di legge, costituito dallo stato di previsione dell'entrata, dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome, e dal quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio.
L'articolo modifica pertanto il comma 10 dell'articolo 21 della legge n. 196 al fine di eliminare il riferimento alle appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome, quali parti costituenti il disegno di legge del bilancio di previsione, evitando in tal modi che i bilanci preventivi e consuntivi delle sopracitate amministrazioni autonome costituiscano parte integrante dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Amministrazioni vigilanti ma definendo un nuovo iter autonomo rispetto al disegno di legge di bilancio per la loro approvazione e successiva presentazione al Parlamento. A tal fine, il comma 2 provvede ad apportare modifiche ed integrazioni ad una serie di disposizioni che disciplinano il funzionamento amministrativo e contabile delle Amministrazioni autonome in questione. In particolare, con riferimento al bilancio preventivo e consuntivo del Fondo edifici di culto, è riformulato l'articolo 59 della legge n. 222/1985, prevedendosene - in luogo dell'approvazione del Parlamento in allegato allo stato di previsione e al consuntivo del Ministero dell'interno - l'approvazione con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, e la successiva trasmissione alle Commissioni parlamentari competenti per materia rispettivamente entro il termine di presentazione, rispettivamente, del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge del rendiconto, nonché alla Corte dei conti limitatamente ai conti consuntivi. Analogamente si dispone per gli Archivi notarili, prevedendosi, con una novella all'articolo 14 del regio decreto n. 970/1929 e all'articolo 1 della legge n. 629/1952, l'approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e finanze (in luogo della presentazione al Parlamento in allegato a quello del Ministero della giustizia) e la successiva trasmissione da parte del Ministro alle Commissioni parlamentari competenti per materia e alla Corte dei conti per i consuntivi. Anche con riferimento della Cassa Ammende, il cui bilancio di previsione e il conto consuntivo vengono già approvati con decreto del Ministro della giustizia ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 547/1932, si introduce la previsione della trasmissione dei suddetti documenti alle Commissioni parlamentari competenti per materia, rispettivamente entro il termine di presentazione del disegno di legge di bilancio ovvero del disegno di legge del rendiconto, nonché alla Corte dei conti con riferimento ai conti consuntivi.
Sempre nell'ottica dello snellimento e della semplificazione, i successivi commi da 3 a 6 dell'articolo 3 sono volti a scorporare dal disegno di legge di bilancio alcune relazioni che attualmente costituiscono allegati ai documenti di bilancio delle Amministrazioni interessate, al fine di renderli documenti a se stanti, da presentare annualmente in concomitanza con la presentazione del disegno di legge del bilancio. Con una serie di novelle alle disposizioni normative che li prevedono, vengono sostituti con apposite Relazioni da presentare al Parlamento da parte dell'Amministrazione interessata entro il termine di presentazione del disegno di legge di bilancio, i seguenti allegati agli stati di previsione del disegno di legge di bilancio:
Si tratta delle seguenti Relazioni illustrative:
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Articoli 4-6: Programmazione delle risorse e monitoraggio della spesaGli articoli da 4 a 6 introducono, in attuazione dei principi di delega enunciati alle lettere g), h), i) dell'articolo 40, comma 2, della legge n. 196, innovazioni rilevanti in relazione alla programmazione delle risorse e al monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa, ampliando al contempo i margini di flessibilità di bilancio, sia in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, funzionali a consentire alle amministrazioni una migliore allocazione e programmazione delle risorse ed una maggiore tempestività nei pagamenti.
Oltre alla revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e della relativa legislazione, infatti, i principi e criteri direttivi di cui all'articolo 40 della legge di contabilità prevedono:
In particolare, l'articolo 4 dello schema di decreto introduce nella legge di contabilità, mediante il nuovo articolo 22-bis, misure in materia di programmazione delle risorse finanziarie e di accordi tra Ministeri, in attuazione di alcuni dei principi e criteri direttivi della delega. Il riferimento è in particolare laddove gli stessi fanno riferimento alla programmazione triennale delle risorse (lettera g) ed alla adozione di accordi triennali tra il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri Ministri, in cui vengono concordati gli obiettivi da conseguire nel triennio e i relativi tempi (lettera i). La finalità dell'articolo è ravvisabile in quella di avviare un progressivo superamento di una delle criticità dell'attuale processo di formazione del disegno di legge di bilancio, costituito dal criterio c.d. della "spesa storica": questo, com'è noto, si sostanzia in un approccio incrementale alla formazione del disegno di legge di bilancio, vale a dire alla tendenza – evidenziata anche nella relazione illustrativa all'articolo in esame – da parte delle amministrazioni a concentrarsi sulla formulazione di richieste di stanziamenti aggiuntivi a quelli degli esercizi precedenti. Può osservarsi come la definizione di nuove procedure di formazione delle decisioni di spesa delineate dall'articolo in commento possano per alcuni profili ricondursi al principio del cosiddetto bilancio "a base zero" (zero base budgeting), principio che, va rammentato, viene espressamente considerato nell'articolo 21 della legge di attuazione del pareggio di bilancio n. 243 del 2012.
In particolare il comma 1 prevede che, nell'ambito del contributo da parte dello Stato alla definizione della manovra annuale di finanza pubblica, sulla base degli obiettivi programmatici indicati nel Documento di economia e finanza, nonché secondo quanto previsto nel cronoprogramma delle riforme riportato nel medesimo Documento, entro il 31 maggio di ciascun anno con apposito DPCM (su proposta del Ministro dell'economia e previa deliberazione del Consiglio dei ministri) siano definiti gli obiettividi spesa per ciascun Ministero, con riferimento al successivo triennio di programmazione. Gli obiettivi, che – precisa il comma 1 in esame - considerano anche le eventuali iniziative connesse alle priorità politiche del Governo, possono essere definiti sia in termini di risparmi da conseguire o di risorse da impiegare. Ai fini del conseguimento degli obiettivi in tal modo stabiliti, il comma 2 dispone che i Ministri propongano gli interventi da inserire nella manovra di finanza pubblica, mediante il disegno di legge di stabilità e quello di bilancio. Si segnala come l'articolo 10 della legge n. 196/2009, che disciplina i contenuti del Documento di economia e finanza (DEF) non preveda espressamente la redazione di un cronoprogramma Questo, tuttavia, è di norma contenuto nella terza sezione del DEF medesimo, recante lo schema del Programma Nazionale di riforma (PNR), nel cui ambito (da ultimo nel DEF 2015) è riportato il cronoprogramma del Governo, concernente le principali riforme da attuare, e i tempi previsti per la loro attuazione. Come rileva la relazione illustrativa, la fissazione di obiettivi di spesa entro il termine del mese di maggio, in anticipo rispetto alle prassi seguite negli ultimi esercizi, consente ai Ministeri di disporre di un sufficiente margine di tempo per definire la loro proposta di bilancio e le misure correttive alla legislazione vigente da adottare con la legge di stabilità.
Con riferimento al comma 1 dell'articolo 22-bis in commento,, nel quale si stabilisce che gli obiettivi di spesa di ciascun Ministero vengono definiti con apposito DPCM, si segnala l'opportunità di coordinare tale disposizione con quanto disposto dal vigente articolo 23 comma 1, relativo alla formulazione degli schemi degli stati di previsione del bilancio dello Stato, il quale dispone che siano i Ministri ad indicare, in tale sede, gli obiettivi di ciascun Dicastero nonché a quantificare le risorse necessarie per il raggiungimento degli obiettivi medesimi.
In relazione al vincolo degli obiettivi di spesa posto dai primi due commi dell'articolo, il comma 3 prevede un'attività di analisi e valutazione della spesa volta a consentirne un monitoraggio dei risultati. Il comma dispone a tal fine che dopo l'approvazione della legge di bilancio tra il Ministro dell'economia e ciascun ministro di spesa debbano intervenire appositi accordi che stabiliscano modalità e termini del monitoraggio del conseguimento degli obiettivi che, viene precisato, deve concernere anche "quantità e qualità" dei beni e servizi erogati. Gli accordi vanno stabiliti con appositi decreti interministeriali entro il 1° marzo di ciascun anno, e possono essere aggiornati – è da presumere anche in corso d'anno - anche (ma non solo) a seguito di successive norme che incidano sugli obiettivi considerati negli accordi medesimi. Il monitoraggio è ulteriormente specificato secondo una tempistica indicata nei commi 4 e 5, nei quali rispettivamente si dispone:
Il comma 6 sopprime, il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato previsto dall'articolo 41 della legge di contabilità n. 196 del 2009. La soppressione è dovuta alla circostanza, secondo quanto precisa la relazione illustrativa, che tale rapporto è sostituito dalle Relazioni sull'esito degli accordi previste dai commi 4 e 5. Al riguardo si segnala come, pur dovendosi considerare che il Rapporto ha anche esso, come gli accordi di cui all'articolo 4 in commento, la finalità di consentire la verifica degli obiettivi di spesa delle amministrazioni dello Stato nell'ambito degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e di contribuire, sulla base della verifica dei risultati raggiunti, alla programmazione triennale delle risorse, va altresì rilevato come lo stesso rechi anche ulteriori contenuti – ad esempio in ordine alla complessiva composizione ed evoluzione della spesa ed agli indicatori di risultato – sulla cui riconducibilità agli accordi suddetti apparirebbe opportuno un chiarimento.
L'articolo 5 dispone misure volte ad ampliare l'ambito applicativo della flessibilità di bilancio sia in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, per dotare le amministrazioni di strumenti idonei ad una migliore programmazione delle risorse, in linea con quanto previsto dal precedente articolo 4, e consentire una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse. L'intervento recato dall'articolo è da ricondursi principalmente alla lettera l) di delega, laddove si dispone il riordino delle norme che autorizzano provvedimenti di variazione di bilancio in corso d'anno, nonché, secondo quanto riferisce la relazione illustrativa, anche alla lettera i) della delega medesima, presumibilmente per le parti funzionali anche alla programmazione delle risorse disciplinata dal precedente articolo 4. L'articolo 5 in esame, modificando l'articolo 23 della legge di contabilità, concernente le disposizioni per la formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa, elimina il vincolo della compensatività all'interno di una stessa missione per le rimodulazioni che il Ministro può effettuare, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, ai fini della programmazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi del Dicastero, laddove il vigente testo dell'articolo 23, comma 1, riconosce tale facoltà solo fra programmi della stessa missione di spesa (comma 1). Analogamente si dispone per le rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi che possono essere disposte con il disegno di legge di bilancio per motivate esigenze, di cui al comma 3 dell'articolo 23, per le quali pure l'articolo 5 elimina l'obbligo della compensazione all'interno di un programma o tra programmi di una medesima missione (comma 2). Va ricordato, peraltro, che la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi tra le missioni di ciascuno stato di previsione è una facoltà già concessa alle Amministrazioni centrali in deroga alle vigenti norme di contabilità - ed esercitata esclusivamente con riferimento alle spese rimodulabili, nel rispetto dell'invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica e con preclusione all'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti - inizialmente con riferimento al solo triennio 2011-2013 dall'articolo 2, comma 1, del D.L. n. 78/2010, poi estesa agli esercizi 2014 e 2015 dall'articolo 9, comma 10, del D.L. n. 150/2013 e infine all'esercizio 2016 dall'articolo 10, comma 11, del D.L. n. 192/2014. In analogia con quanto previsto per la flessibilità in sede di disegno di legge di bilancio, l'articolo 5 modifica l'articolo 33, comma 3, ampliando anche la possibilità di effettuare variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative a programmi di missioni diverse anche con il disegno di legge di assestamento (comma 4). Il comma 5 introduce inoltre maggiori ambiti di flessibilità anche nella fase gestionale, con l'obiettivo di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e di velocizzare i pagamenti in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti. Tale flessibilità, di tipo gestionale, prevista dal vigente comma 4 dell'articolo 33 soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma e limitatamente alle sole spese di fabbisogno con decreto del Ministro dell'economia, viene infatti estesa a tutte le tipologie di spese, ad eccezione di quelle predeterminate per legge, in alcuni casi affidata direttamente al Ministro competente, e concessa anche con riferimento all'ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa rappresentato dalle azioni. L'estensione della flessibilità ha l'obiettivo – sottolinea la Relazione illustrativa - di consentire alle amministrazioni la possibilità di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa assegnati ai sensi della nuova programmazione delle risorse prevista al precedente articolo 4. Si tratta, peraltro, in alcuni casi, della messa a regime di disposizioni di flessibilità già previste a legislazione vigente in deroga alla normativa contabile, come nel caso delle variazioni compensative tra gli stanziamenti iscritti in bilancio per acquisto di beni e servizi nelle categorie economiche 2 e 21, già sperimentata nel 2014 e 2015, ovvero delle variazioni compensative in termini di sola cassa, tutt'ora vigenti.
Più in particolare, i 5 nuovi commi con i quali viene sostituito il comma 4 dell'articolo 33, consentono:
Nelle more del definitivo passaggio alle azioni quali unità gestionali del bilancio, l'unità elementare di rifermento tra cui effettuare le variazioni compensative sopra illustrate restano i capitoli (comma 6). Il comma 7 dell'articolo 5, infine, modifica la normativa relativa al Fondo dei consumi intermedi, costituito, nell'ambito di ciascuno stato di previsione della spesa ai sensi dell'articolo 23, comma 1, della legge n. 289/2002, per provvedere ad eventuali sopravvenute maggiori esigenze di spesa dei Ministeri in corso di gestione per consumi intermedi. La modifica è volta a consentire l'utilizzo dei suddetti fondi per provvedere al fabbisogno necessario per tutti gli acquisti di beni e servizi, inclusi dunque quelli in conto capitale (posto che la categoria di spesa dei consumi intermedi è di natura corrente). Si ricorda che la citata disposizione ha disposto la riduzione del 10 per cento delle dotazioni iniziali delle unità previsionali di base (che allora rappresentavano le unità di voto del bilancio) degli stati di previsione dei Ministeri per l'anno finanziario 2003 concernenti spese per consumi intermedi non aventi natura obbligatoria. Le relative risorse sono state iscritte in ciascuno stato di previsione della spesa in un apposito fondo da ripartire nel corso della gestione per provvedere ad eventuali sopravvenute maggiori esigenze di spese per consumi intermedi. La ripartizione del fondo è disposta con decreti del Ministro competente, comunicati, anche con evidenze informatiche, al Ministero dell'economia e delle finanze, tramite gli Uffici centrali del bilancio, nonché alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.
L'articolo 6 reca un intervento che appare finalizzato a consentire una più agevole gestione da parte dei Ministeri interessati delle poste di bilancio derivanti da proventi prodotti da entrate finalizzate per legge a specifiche finalità, ovvero correlate a versamenti all'entrata autorizzati da specifiche norme legislative. In ordine al contenuto dell'articolo si rinvia a quanto segnalato in relazione all'articolo 3 che precede A tal fine, il comma 1 aggiunge all'articolo 23 della legge n. 196 del 2009 un comma 1-bis con il quale si stabilisce che con il disegno di legge di bilancio, possono essere iscritte negli stati di previsione della spesa di ciascuna Amministrazione e in quello dell'entrata importi corrispondenti a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio derivanti da entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività. Gli importi in questione sono commisurati all'andamento dei versamenti registrati nei singoli esercizi del triennio precedente a quello di iscrizione. Come precisato nella relazione illustrativa, la norma consente alle amministrazioni interessate – senza modificare l'ammontare finale dell'importo da corrispondere né il profilo temporale della spesa – di disporre fin dall'inizio dell'esercizio di somme che sarebbero comunque state loro assegnate in corso d'anno, con conseguenti vantaggi in termini di gestione.
Il comma prevede altresì che in sede di assestamento del bilancio dello Stato possono disporsi necessarie variazioni per adeguare gli stanziamenti iscritti in bilancio alle effettive somme riscosse nell'esercizio di riferimento. Con analoghe finalità, come per il comma precedente, di miglior elasticità di gestione, il comma 2sopprime i Fondi da ripartire istituiti dall'articolo 2, commi da 616 a 617 (ma il comma cita, per un presumibile refuso, i commi da 616 a 618), della legge n. 244 del 2007, mediante i quali, si rammenta, nell'ambito di un più complessivo intervento volto al conseguimento di riduzioni di spesa si prevede che:
In conseguenza della soppressione dei fondi da ripartire di cui ai suesposti commi 616 e 617 il secondo periodo del comma 2 in esame stabilisce che a decorrere dal 2017, gli stanziamenti iscritti negli stati di previsione dei Ministeri, correlati a versamenti di somme all'entrata del bilancio dello Stato ed autorizzati dai provvedimenti legislativi di cui all'elenco n. 1 allegato alla medesima legge n. 244 del 2007, sono annualmente quantificati dalla legge di bilancio, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica, tenuto conto dell'andamento dei versamenti stessi. Al riguardo, premesso che il riferimento, contenuto nel comma 2, anche al comma 618 appare derivante da un mero refuso (atteso che il comma 618 tratta materia diversa), si segnala, per il profilo della formulazione della norma, che poiché la soppressione dei fondi da ripartire comporta di fatto il venir meno del contenuto dei commi 616 e 617, risulterebbe opportuno sopprimere espressamente gli stessi, nonché, inoltre, integrare nel comma 615 il secondo periodo del comma 2, considerato che questo fa riferimento all'elenco n 1 allegato alla legge n. 244/2007 previsto dal comma 615 medesimo. |
Articoli 7 e 10: La tesoreria statale e le gestioni fuori bilancioL'articolo 7 aggiunge alla legge di contabilità due ulteriori articoli (44-bis e 44-ter) le cui disposizioni sono volte al perfezionamento del raccordo tra le autorizzazioni di cassa del bilancio dello Stato e la gestione di tesoreria, da attuarsi da un lato attraverso il rafforzamento del contenuto informativo delle informazioni contabili e l'integrazione dei due sistemi, e dall'altro tramite la riconduzione all'interno del bilancio dello Stato delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, che verranno ridotte nel numero e nell'entità complessiva. La norma, infatti, punta ad attuare due deleghe contenute nell'articolo 40, comma 2, della legge n. 196/2009, ovvero:
In particolare, con l'introduzione dell'articolo 44-bis si rivedono i contenuti del Conto riassuntivo del Tesoro, a partire da quello elaborato con riferimento al mese di gennaio 2017, e se ne prevede la pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero dell'Economia e delle Finanze (comma 1). In proposito si segnala che, in coerenza con i nuovi contenuti del Conto suddetto recati dall'articolo 44-bis in esame, l'articolo 10 del presente schema provvede ad abrogare la norma vigente (articolo 609 del Regio Decreto 23 maggio 1924, n. 827) che richiede la pubblicazione mensile del conto dei versamenti e dei pagamenti effettuati nelle tesorerie.
I commi 2 e 3 riguardano l'integrazione contabile, tra bilancio e tesoreria, in quanto stabiliscono che il Conto riassuntivo del Tesoro costituisce la rendicontazione mensile delle riscossioni e dei pagamenti relativi al servizio di tesoreria statale, riguardante:
La norma precisa inoltre che le informazioni sull'integrazione tra le gestioni di bilancio e di tesoreria sono fornite tramite apposite tabelle. In relazione a tale disposizione, si valuti l'opportunità di specificare meglio le modalità di emanazione di tali tabelle di raccordo, anche con riguardo al soggetto (verosimilmente il Dipartimento della RGS del MEF) che vi è tenuto.
L'articolo 44-ter prevede l'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, per individuare le gestioni operanti su contabilità speciali o conti di tesoreria:
Tale DPCM deve essere adottato entro 120 giorni, e la riconduzione in contabilità ordinaria o la soppressione definitiva devono essere effettuate entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, secondo il comma 8 (nel testo tale comma è indicato erroneamente come comma 2). II comma 3 elenca le gestioni contabili escluse dal processo di progressiva eliminazione previsto dalla norma, sulla base di quanto previsto dalla delega:
Ferme tali esclusioni, dalla data di entrata in vigore del presente decreto si dispone il divieto di aprire nuove contabilità speciali i cui fondi siano costituiti mediante versamento di somme iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato (comma 7 e comma 9, erroneamente indicato nel testo come comma 3). Il comma 4 dispone la chiusura dei conti correnti di tesoreria centrale inattivi. A decorrere dall'esercizio 2017, i conti per i quali siano trascorsi almeno tre anni dall'ultima movimentazione e non siano state effettuate ulteriori transazioni saranno estinti, previa autorizzazione del Ministero dell'Economia e delle Finanze. Viene mantenuto fermo l'analogo meccanismo di estinzione delle contabilità speciali costituite presso sezioni di tesoreria, previsto dal D.P.R. n. 367/1994 (articolo 10, comma 5), previa autorizzazione del MEF, a cura delle sezioni stesse quando sia trascorso almeno un anno dall'ultima operazione e non siano state effettuate ulteriori transazioni. Restano ferme, inoltre, le disposizioni relative alle contabilità speciali scolastiche (ossia le risorse iscritte nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca da destinare alle istituzioni scolastiche affluite in contabilità speciali presso le sezioni di tesoreria provinciale) recate dall'articolo 7, comma 39, del decreto-legge n. 95/2012. In base a tali norme, tali contabilità non sono più alimentate dall'anno 2013, e le relative disponibilità sono progressivamente versate all'entrata del bilancio dello Stato, con soppressione dal 2016. Per le contabilità speciali che restano attive, il comma 6 impone che le operazioni di pagamento delle spese delle pubbliche amministrazioni centrali e locali e dei loro enti siano disposte mediante l'utilizzo di strumenti telematici, secondo quanto previsto dall'articolo 2, comma 4-ter, lettera a), del decreto-legge n. 138/2011. l commi 10 e 11 (erroneamente indicati nel testo come commi 4 e 5) modificano la disciplina delle contabilità speciali aperte a seguito di calamità naturali per le quali sia stato deliberato lo stato d'emergenza, sempre con l'obiettivo di favorire la riconduzione alla gestione ordinaria di bilancio di risorse giacenti presso la tesoreria dello Stato. In particolare, il comma 10 modifica l'articolo 5 della legge n. 225/1992 per:
L'articolo 10 abroga l'articolo 609 del Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato (Regio Decreto 23 maggio 1924, n. 827), in virtù delle nuove disposizioni introdotte dall'articolo 7, nella parte in cui inseriscono l'articolo 44-bis all'interno della legge n. 196 del 2009 in materia di conto riassuntivo del Tesoro. La norma abrogata, infatti, richiede la pubblicazione mensile del conto dei versamenti e dei pagamenti effettuati nelle tesorerie. |
Articolo 8: La contabilità integrataVa segnalato come su tale nuovo sistema si sofferma il Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica previsto dall'articolo 3 della legge n. 196/2009, l'ultimo dei quali, allegato al Documento di economia e finanza 2015 riferisce che nelle more dell'attuazione della delega l'adozione di un sistema di contabilità integrata è stato, di fatto, parzialmente anticipato dalle disposizioni dell'articolo 6, comma 6 del decreto-legge n. 95/2012, che hanno reso obbligatorio dal 2013 l'utilizzo delle funzionalità economico-patrimoniali del sistema informativo SICOGE (sistema di contabilità finanziaria, economico-patrimoniale) per tutte le amministrazioni centrali. Dal 2013 il sistema SICOGE per la parte economico-patrimoniale, è stato esteso a tutte le Amministrazioni centrali dello Stato, senza l'adozione contestuale del piano dei conti integrato (di cui al D.P.R. n. 132/2013) quale strumento funzionale alla contabilità integrata, utilizzando, per la parte relativa ai costi di gestione, il Piano dei conti dell'esistente contabilità economica analitica delle amministrazioni centrali, redatto in coerenza con i principi contabili nazionali, integrato da alcuni conti necessari per le scritture in partita doppia. Con il primo di tali articoli – 38-bis – si dispone, al comma 1, che le Amministrazioni centrali dello Stato adottano la contabilità economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria mediante l'adozione di un sistema integrato di scritture contabili che:
Come riportato nella rubrica dell'articolo, la nuova contabilità economico patrimoniale concorre a realizzare un sistema di contabilità "integrata" rispetto a quella finanziaria: un sistema, vale a dire, in cui ciascun evento gestionale con rilevanza contabile viene contestualmente registrato sia nelle scritture finanziarie (ad esempio in termini di entrate e spese) che, per l'appunto, in quelle economico patrimoniali (ad esempio come costi e ricavi). Poiché la nuova contabilità, che la norma dispone espressamente riferita alla fase "gestionale", attiene alla gestione di bilancio, la stessa appare rivestire necessariamente natura esclusivamente conoscitiva, in coerenza con la norma di delega che, come prima detto, stabilisce per essa "l'affiancamento a fini conoscitivi" alla contabilità finanziaria. In relazione a ciò potrebbe considerarsi l'opportunità di precisare espressamente in norma la finalità conoscitiva della nuova contabilità. Il comma 2 stabilisce che le amministrazioni centrali dello Stato, incluse le articolazioni periferiche, utilizzeranno per le scritture di contabilità integrata finanziaria ed economico-patrimoniale analitica il sistema informativo SICOGE- che, si rammenta, è il sistema per la gestione integrata della contabilità economica e finanziaria per le Amministrazioni Centrali dello Stato e di alcune amministrazioni autonome dello Stato - messo a disposizione dalla Ragioneria generale dello Stato. L'uniformità e la corretta tenuta ed applicazione delle scritture e dei principi contabili dovranno essere assicurate dagli Uffici centrali del bilancio e dalle Ragionerie Territoriali; si prevede inoltre che la RGS e la Corte dei conti possano coordinarsi per le procedure di controllo contabile, anche attraverso convenzioni. Viene poi disposto (comma 3) che l'ordinamento finanziario e contabile delle amministrazioni centrali dello Stato si conformi ai principi contabili generali contenuti nell'allegato 1 del provvedimento.
Eventuali aggiornamenti degli stessi sono adottati con D.P.R. in relazione all'eventualità di tener conto delle disposizioni europee in materia di sistemi contabili e di bilancio, nonché a seguito della sperimentazione di cui all'articolo 38-sexies e delle eventuali modifiche connesse all'esercizio della delega di cui all'articolo 42 della legge n. 196/2009 (di cui allo schema di decreto A.G. n. 265) Su proposta del Ministro dell'economia si provvederà poi, con successivo regolamento da adottare entro il 31 ottobre 2016 a definire i principi contabili applicati, che, analogamente a quelli generali, potranno essere modificati anche a seguito della sperimentazione di cui all'articolo 38-sexies (commi 3 e 4). Si rammenta che i principi contabili applicati sono norme tecniche di dettaglio, di specificazione ed interpretazione delle norme contabili e dei principi generali, che svolgono una funzione di completamento del sistema generale e favoriscono comportamenti uniformi e corretti.
Con l'articolo 38-ter si provvede a disciplinare il piano dei conti integrato, costituito, precisa il comma 1, "da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico-patrimoniali redatti secondo comuni criteri di contabilizzazione", che le amministrazioni centrali dello Stato dovranno adottare tenuto conto del regolamento di cui al D.P.R. n. 132 del 2013. Sul rinvio al suddetto regolamento sembrerebbero opportuni chiarimenti, atteso che lo stesso (emanato ai sensi del D.Lgs. n. 91 del 2011 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili), disciplina le modalità di adozione del piano dei conti integrato delle amministrazioni pubbliche, piano che potrebbe ritenersi disciplinato ex-novo dalle norme ora in esame. Il comma 2 dell'articolo 38-ter in commento individua come segue le finalità del piano dei conti:
Il comma 3 rinvia infine ad un successivo regolamento da adottare entro il 31 ottobre 2016, la definizione: delle voci del piano dei conti integrato (costituito, viene precisato, dall'elenco dei conti relativi alle entrate e alle spese in termini di contabilità finanziaria e dai conti economico-patrimoniali); dei collegamenti dei conti finanziari, dei conti economico patrimoniali ai documenti contabili e di bilancio; del livello minimo di articolazione del piano dei conti per le fasi di riferimento del bilancio. Come già disposto per la contabilità integrata, gli eventuali aggiornamenti del piano dei conti sono adottati anche a seguito della sperimentazione di cui all'articolo 38-sexies.
L'articolo 38-quater introduce nella contabilità integrata in esame la transazione contabile elementare, stabilendo che "ogni atto gestionale posto in essere dai funzionari responsabili della gestione del sistema di contabilità integrata costituisce nelle rilevazioni contabili una transazione elementare". Viene precisato che ogni transazione elementare è caratterizzata da una codifica che consente di tracciare le operazioni contabili movimentando contemporaneamente le voci del piano dei conti finanziario, economico e patrimoniale. In proposito la relazione illustrativa rappresenta come l'affiancamento della contabilità economico-patrimoniale a quella finanziaria comporta la necessità di gestire oltre alla registrazione degli atti di entrata e spesa della contabilità finanziaria (accertamenti e riscossioni per l'entrata, impegni e pagamenti per la spesa) anche le registrazioni effettuate secondo le diverse logiche della contabilità economico-patrimoniale, vale a dire quelle inerenti costi/oneri, debiti, proventi/ricavi, crediti liquidità.
Si segnala che la transazione elementare è prevista, in termini sostanzialmente identici a quelli ora dettati dall'articolo in esame, anche nell'ambito dell'attuazione delle deleghe sull'armonizzazione contabile recate dall'articolo 2 delle legge di contabilità n. 196/2009 e dagli articoli 1 e 2 della legge delega sul federalismo fiscale n. 42 /2009. Il riferimento è alla disciplina sull'armonizzazione contabile degli enti territoriali (articolo 5 del D.Lgs. n. 118/2011) nonché a quella sull'armonizzazione delle amministrazioni pubbliche diverse da quelle territoriali (articolo 8 del D.Lgs. n. 91 del 2011). Quanto alla definizione puntuale della transazione elementare, l'articolo 38-quater in commento la rinvia agli esiti della sperimentazione di cui all'articolo 38-sexies, stabilendo che con decreto del Ministro dell'economia da emanare entro quattro mesi dalla fine della sperimentazione vengano definiti il contenuto della codifica della transazione elementare ed i criteri e le modalità di applicazione delle disposizioni ad essa relative. Con riguardo al periodo che intercorre fino a quando non interverrà il decreto suddetto la relazione illustrativa afferma che all'avvio della sperimentazione di procederà con una codifica provvisoria, tenendo di quanto operato nel percorso di sperimentazione della delega sull'armonizzazione degli enti territoriali, di cui al DCCM di sperimentazione del 28 novembre 2011. In proposito, attesa l'importanza dell'operazione di codifica, andrebbe valutata l'opportunità di precisare anche in norma il ricorso alla codifica provvisoria, che risulta ora espresso nella sola relazione illustrativa.
In relazione alle implicazioni che la contabilità integrata previsa dagli articoli da 38-bis a 38-quater comporta sugli attuali sistemi informativi delle amministrazioni centrali, l'articolo 38-quinquies interviene con riferimento al sistema SIOPE. Il SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici), si rammenta, è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche, che nasce dalla collaborazione tra la Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d'Italia e l' ISTAT, in attuazione dall'articolo 28 della legge n. 289/2002, ed è disciplinato dall'articolo 14, commi dal 6 all'11, della legge di contabilità 196/2009. Il SIOPE, che risponde anche all'esigenza di superare attraverso una codifica uniforme per tipologia di enti le differenze tra i sistemi contabili ancora adottati dai vari comparti delle amministrazioni pubbliche, rappresenta al momento uno strumento fondamentale per il monitoraggio dei conti pubblici, attraverso la rilevazione in tempo reale del fabbisogno delle amministrazioni pubbliche e l'acquisizione delle informazioni necessarie ad una più puntuale predisposizione delle statistiche trimestrali di contabilità nazionale, ai fini della verifica delle regole previste dall'ordinamento dell'Unione Europea, quali tra le altre la procedura su disavanzi eccessivi e l'osservanza del Patto di stabilità e crescita.
In particolare l'articolo 38-quinquies stabilisce che in base agli esiti della sperimentazione di cui all'articolo 38-sexies, con le modalità definite dall'articolo 14, comma 8 (vale a dire con decreti del Ministro dell'economia, sentita la Conferenza unificata) la codificazione SIOPE delle amministrazioni. centrali dello Stato è sostituita con quella prevista dalla struttura del piano dei conti integrato relativamente alla contabilità finanziaria. Viene anche previsto che eventuali ulteriori livelli di articolazione delle codifiche SIOPE siano da ricondursi alle aggregazioni previste dal piano dei conti integrato. Quanto infine alla disciplina della sperimentazione, più volte richiamata dagli articoli 38-bis e seguenti finora illustrati, l'articolo 38-sexies dispone che al fine di valutare gli effetti dell'adozione della contabilità integrata, del piano dei conti integrato e del suo utilizzo quale struttura di riferimento per la predisposizione dei documenti contabili e di bilancio unitamente alle Missioni, ai programmi e alle azioni (di cui all'articolo 25-bis) nonché della codifica della transazione contabile elementare, con decreto del Ministro dell'economia da adottare entro il 30 giugno 2016 è disciplinata un'attività di sperimentazione della durata di un esercizio finanziario, con verifica dei risultati a consuntivo. |
Articolo 9: Il bilancio di genereL'articolo 9 integra la legge n. 196/2009 con l'articolo 38-septies, che prevede l'avvio di una sperimentazione dell'adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito. La metodologia generale della redazione di tale tipologia di bilancio dovrà definita tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi entro 12 mesi. Le amministrazioni centrali dello Stato devono fornire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) del Ministero dell'Economia e delle Finanze le informazioni necessarie, secondo gli schemi contabili, gli indicatori statistici e le modalità di rappresentazione stabilite dalla stessa RGS. A tale scopo la norma richiama il D.Lgs. n. 150/2009 (articolo 10, comma 1, lettera b)), che ha richiesto alle amministrazioni pubbliche, la redazione di un bilancio di genere nell'ambito della relazione annuale sulla performance, senza tuttavia specificare le metodologie e i contenuti di tale documento. Le indicazioni su come ottemperare a tale obbligo, allegando alla Relazione sulla performance il bilancio di genere sono venute dalla Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle amministrazioni pubbliche, con la delibera n. 22/2011 (in particolare il paragrafo 4.2) e la Delibera 5/2012, secondo le quali il prospetto relativo alle pari opportunità e al bilancio di genere, sviluppato secondo una logica per obiettivi, dovrà contenere, secondo un criterio di rilevanza in relazione alla missione/mandato e al contesto di riferimento dell'amministrazione, alcune informazioni essenziali quali la dimensione delle pari opportunità, la prospettiva di riferimento, la tipologia di impatto, gli obiettivi, gli indicatori e le risorse associate a ciascun obiettivo. A titolo di esempio, si rinvia ad alcuni degli allegati alle Relazioni sulla performance redatti dalle amministrazioni centrali:
Per ulteriori approfondimenti sul bilancio di genere (gender budgeting) si veda il volume "Bilanci pubblici ed equità di genere". |
Articolo 11: La norma di copertura finanziariaL'articolo 11 quantifica gli oneri derivanti dallo schema di decreto in 13,844 milioni di euro per il 2017, in 11,444.milioni di euro per il 2018 ed in 2,5 milioni di euro a decorrere dal 2019, riferibili, come precisa la relazione tecnica, ai necessari adeguamenti dei sistemi informativi del Ministero dell'economia e delle finanze. La relativa copertura è a valere sull'autorizzazione di spesa recata dall'articolo 1, comma 188, della legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014). Tale comma ha autorizzato la spesa di 5 milioni di euro per l'anno 2015, di 22 milioni di euro per l'anno 2016, di 19 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e di 4 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2019 per la realizzazione, la gestione e l'adeguamento delle strutture e degli applicativi informatici per la tenuta delle scritture contabili indispensabili per il completamento della riforma del bilancio dello Stato di cui alle deleghe previste dalla legge di contabilità n. 196/2009, nonché in relazione alle esigenze necessarie a quanto previsto per la nuova legge di bilancio di cui all' articolo 15 della legge n. 243/2012. |