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I N D I C E

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio. 1

§  1.1 Le unità di voto parlamentare. 2

§  1.2 La flessibilità degli stanziamenti di bilancio. 4

§  1.3 Classificazione delle entrate e delle spese. 7

§  1.4 La struttura del disegno di legge di bilancio. 9

§  1.5 Bilancio pluriennale. 10

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2015. 11

§  2.1 La formazione delle dotazioni di bilancio per il 2015. 12

§  2.2 Il quadro generale riassuntivo. 15

§  2.3 Le previsioni, in termini di competenza, per il 2015 e per il biennio successivo  17

§  2.4 Analisi delle spese finali per Missioni 24

§  2.5 Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio  29

3. L’evoluzione della spesa e dell’entrata nel bilancio dello stato: tavole allegate  31

Allegato

§  Rimodulazioni delle autorizzazioni di spesa esposte nell’Allegato 1 degli stati di previsione dei Ministeri 39

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione dello Stato è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009).

Si tratta di un bilancio:

§  “annuale”: perché il periodo di tempo cui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre);

§  “di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

Ai sensi dell’articolo 21 le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di competenza e di cassa.

Si ricorda, al riguardo, che la legge di contabilità prevede una delega al Governo per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa (articolo 42).

La tradizionale concezione della legge di bilancio come legge meramente formale, che fotografa i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare (compito spettante alla legge di stabilità, che poi si ripercuote sul bilancio attraverso la nota di variazioni) è stata, in parte, superata dalla legge di contabilità, che ha introdotto la c.d. flessibilità del bilancio, in base alla quale, con la legge di bilancio, è possibile effettuare rimodulazioni delle dotazioni finanziarie, relative anche ai fattori legislativi, purché compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa (art. 23 della legge n. 196/2009) ovvero tra missioni diverse (secondo quanto disposto da più recenti disposizioni che hanno innovato in materia di flessibilità di bilancio, come più dettagliatamente si illustra al paragrafo 1.2 che segue).

 

L’articolo 7 della legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 15 ottobre di ogni anno, contestualmente alla presentazione del disegno di legge di stabilità: i due documenti compongono, insieme, la manovra triennale di finanza pubblica.

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

 

1.1 Le unità di voto parlamentare

In base alla vigente disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es., proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b)  per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa.

Con la classificazione del bilancio per missioni e programmi è stata operata una strutturazione in senso funzionale delle voci di bilancio, volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica[1].

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare:

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Ai sensi dell’articolo 22 della legge di contabilità, anche il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (e non più solo in termini di competenza come nel passato).

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, nonché quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa è presentata:

§  distinta in spese correnti e spese d’investimento. Per le spese correnti viene data specifica indicazione delle spese di personale;

§  ripartita in spesa “rimodulabile” e spesa “non rimodulabile”[2] (ai sensi dell’articolo 21, comma 5, della legge di contabilità).

Secondo la definizione contenuta nel comma 6 del citato articolo 21, le spese non rimodulabili sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione.

Esse corrispondono alle spese definite come oneri inderogabili, vale a dire spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione. Gli oneri inderogabili sono costituiti esclusivamente dalle spese obbligatorie, ossia quelle spese relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui, nonché le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi ne regolano l’evoluzione.

Il contenuto della nozione di onere inderogabile è stato precisato nel senso richiamato mediante una interpretazione della definizione contenuta nell’articolo 21, comma 6, della legge di contabilità, fornita dall’articolo 10, comma 15, del D.L. n. 98/2011 (legge n. 111/2011).

Le spese rimodulabili sono individuate:

a)  nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

b)  nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente, ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La distinzione della spesa nelle due categorie (rimodulabile e non rimodulabile) è stata formalizzata nella nuova legge di contabilità ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio. La rimodulabilità delle spese derivanti da fattori legislativi, in particolare, è disciplinata dall’articolo 23 della legge di contabilità, per il quale si rinvia al successivo paragrafo.

Con riferimento ai programmi di spesa, la legge di contabilità dispone l’affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

1.2 La flessibilità degli stanziamenti di bilancio

L’articolo 23 della legge di contabilità reca le disposizioni per la formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione.

A tal fine si prevede che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri - tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell’economia e sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi - devono indicare gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento. La norma introduce il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.

In tale fase, la norma prevede che i Ministri competenti possano proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione.

La circolare del Ministero dell’economia n. 16 del 12 maggio 2014, con i suoi allegati, fornisce, ai sensi dell’articolo 23, comma 1, della legge n. 196, anche indirizzi e chiarimenti per la predisposizione del bilancio a legislazione vigente per l'anno 2015 e per il triennio 2015-2017

È attribuito al Ministro dell’economia il compito di valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse richieste per la loro realizzazione.

La normativa contabile prevede, inoltre, che per motivate esigenze, con il disegno di legge di bilancio possano anche essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa. In tale ambito è in ogni caso preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti. In allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

Tali previsioni, che consentono di incidere, attraverso la legge di bilancio, sugli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, configurano il disegno di legge di bilancio come strumento atto anche ad attuare scelte allocative in precedenza riservate alla legge finanziaria (ora legge di stabilità).

 

Interventi normativi successivi all’approvazione della legge di contabilità n. 196/2009 hanno esteso, fino al 2015 (atteso che dal 2016 entrerà in vigora una nuova disciplina ai sensi della legge n.243/2012 prima illustrata) le potenzialità della legge di bilancio, prevedendo un ampliamento della discrezionalità amministrativa del Governo, con la possibilità per quest’ultimo di incidere con strumenti non legislativi sugli stanziamenti determinati con la legge di bilancio.

Si ricordano, in particolare, le norme recate, in deroga alla disciplina generale sopra illustrata, dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, il quale, all’articolo 2, prevede - a fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa dei vari Ministeri – la possibilità per le Amministrazioni centrali, con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, di effettuare rimodulazioni delle dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascuno stato di previsione della spesa (laddove l’articolo 23 della legge di contabilità riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

Tale facoltà delle Amministrazioni centrali, prevista dall’articolo 2, comma 1, del D.L. n. 78/2010 per il triennio 2011-2013 - ed esercitata esclusivamente con riferimento alle spese rimodulabili, nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica e con preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti - è stata poi estesa anche agli esercizi 2014 e 2015 dall’articolo 9, comma 10, del D.L. n. 150/2013.

 

Ulteriori misure in tema di flessibilità da attuarsi con la legge di bilancio sono state introdotte dall’articolo 6 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. spending review), con riferimento alle somme stanziate nel bilancio dello Stato relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento, ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni.

In particolare, l’articolo 6, comma 15, del D.L. n. 95 dispone la reiscrizione degli stanziamenti di spese pluriennali, totalmente non impegnate entro l’anno, nella competenza dell'esercizio successivo a quello terminale dell'autorizzazione medesima. Tale possibilità - esclusa per le autorizzazioni di spesa permanenti e per i fondi da ripartire - è limitata ai soli tre anni successivi a quello di prima iscrizione in bilancio. Qualora nei suddetti tre anni le somme non risultino impegnate, l’autorizzazione viene definanziata[3].

Come esplicitato nella circolare del Ministero dell’economia 12 maggio 2014, n. 16, la disposizione ha lo scopo di spostare in avanti nel tempo la possibilità di impegnare contabilmente gli stanziamenti di bilancio, avvicinando sostanzialmente tale adempimento alla effettiva scadenza giuridica dell’obbligazione di spesa. Le autorizzazioni pluriennali di spesa indicate nell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF[4], per le quali gli stanziamenti annuali di competenza, in base all’ultimo Rendiconto, risultano totalmente non impegnati, individuano quelle autorizzazioni di spesa per le quali è possibile esercitare, con la legge di bilancio, la facoltà in questione.

Sempre in relazione alle autorizzazioni pluriennali di spesa, il medesimo D.L. n. 95 (all’articolo 6, comma 16, come modificato dall’articolo 6, comma 11-quater, del D.L. n. 35/2013) prevede, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilità di rimodularne, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata. Tale rimodulazione è finalizzata ad adeguare gli stanziamenti di competenza alle corrispondenti autorizzazioni di cassa che, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95/2012, sono determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, che deve essere predisposto dal responsabile della gestione, anch’esso in via sperimentale per gli anni 2013-2015, ed avvicinare, dunque, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alla cassa)[5].

La normativa contabile sopra descritta, richiede, pertanto, che le previsioni iniziali del bilancio in termini di cassa debbano rispecchiare le effettive necessità di pagamento delle Amministrazioni e risultare coerenti con i suddetti piani finanziari. La descritta programmazione è volta proprio a consentire di prevedere in anticipo i pagamenti da effettuare nel tempo e predisporre, di conseguenza, le occorrenti risorse finanziarie in termini di cassa sui relativi capitoli.

 

Si ricorda, da ultimo, che i margini di flessibilità del bilancio utilizzabili nel corso della gestione risultano altresì ampliati - rispetto a quelli consentiti dalla legge di contabilità ai sensi dell’articolo 33[6] – con il D.L. 24 aprile 2014, n. 66, che all’articolo 50, comma 2, autorizza il Ministro dell'economia, in via sperimentale per il 2014 e per il 2015, ad effettuare variazioni compensative nell’ambito degli stanziamenti dei capitoli di bilancio dei consumi intermedi (categoria 2) e degli investimenti fissi lordi (categoria 21), previa motivata e documentata richiesta da parte delle Amministrazioni interessate al Ministero dell'economia e delle finanze, al fine di consentire alle Amministrazioni di razionalizzare la spesa per acquisto di beni e servizi e di prevenire la formazione di debiti fuori bilancio.

Come precisato nella Circolare del Ministero dell’economia n. 18 del 5 giugno 2014, le suddette variazioni devono essere compensate all'interno della medesima categoria economica (la 2 e la 21) e possono riguardare missioni di spesa diverse. Esse sono effettuate con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze da comunicare alle Camere; dalle possibilità di compensazione restano escluse solo le spese predeterminate per legge. Le Amministrazioni che intendano avvalersi di tale facoltà dovranno fornire dimostrazione che la variazione proposta è volta alle razionalizzazione della spesa o al pagamento di debiti fuori bilancio. La medesima proposta non potrà comportare effetti negativi sui saldi di finanza pubblica.

1.3 Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)  titoli, a secondo della loro natura:

titolo I:    entrate tributarie;

titolo II:   entrate extra-tributarie;

titolo III:   entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

titolo IV:  entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)  ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)  tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)  categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)  capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)  missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)  programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale);

c)  capitoli, secondo l’oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (che corrispondono agli attuali piani di gestione).

 

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

1.4 La struttura del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge di bilancio di previsione è costituito:

§  da un unico stato di previsione dell’entrata;

§  dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§  dal quadro generale riassuntivo, esteso al triennio.

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:

a)  la nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse; per la spesa, in una prima sezione, la nota illustra il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti. In una seconda sezione, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle relative previsioni di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti legislativi nonché dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b)  una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa[7].

Sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

§  un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§  una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni[8]i;

§  la presentazione del budget dei costi[9], che riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare;

§  l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione.

1.5 Bilancio pluriennale

Il bilancio a legislazione vigente è presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, sia su base pluriennale.

L'articolo 22 della legge di contabilità prevede che esso sia elaborato dal Ministro dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), con riferimento ad un periodo di tre anni.

Il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (anziché in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed è organizzato per missioni e programmi.

La norma prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF. Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente.

È ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 21 della legge di contabilità, che esclude che le previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale costituiscano limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2015

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2014 e il bilancio pluriennale per il triennio 2015-2017 (A.C. 2680) è predisposto sulla base del criterio della legislazione vigente, ai sensi dell’articolo 21, comma 1, della legge di contabilità pubblica e della indicazioni fornite con la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 16 del 12 maggio 2014[10], e impostato secondo la struttura contabile per missioni e programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

La struttura del disegno di legge di bilancio 2015-2017 pur confermando, rispetto allo scorso anno, le 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, presenta una profonda revisione dei programmi, sia nell’articolazione che nel numero. Nel disegno di legge per il 2015 risultano 181 programmi di spesa (rispetto ai 176 dello scorso anno), che costituiscono le unità di voto parlamentare.

Tali modifiche conseguono prevalentemente dalla riorganizzazione effettuata da diversi Ministeri sulla base del processo avviato dal D.L n. 95 del 2012 (articolo 2, comma 10-ter), e ulteriormente accelerato con il comma 4 dell'articolo 16 del D.L. n. 66 del 2014 che ha determinato impatti rilevanti sulla struttura degli stati di previsione[11].

Il contenuto di molteplici programmi, anche a parità di denominazione, è mutato anche per una collocazione delle voci di spesa che meglio rappresenta le finalità dei singoli capitoli del bilancio sottostanti.

Il confronto tra gli anni tra le missioni e i programmi di spesa è reso possibile tramite una riclassificazione delle voci di spesa del bilancio 2014 secondo la attuale struttura per missioni e programmi del disegno di legge di bilancio 2015-2017, presentata nel ddl in esame (si veda, in particolare, il capitolo 2.4, relativo all’analisi della spesa per missione).

2.1 La formazione delle dotazioni di bilancio per il 2015

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, il disegno di legge di bilancio per il 2015 è coerente con lo scenario macroeconomico illustrato nella Nota di aggiornamento del DEF, presentata a settembre 2014 - al fine di perseguire, mediante la legge di stabilità, i volumi di entrata e di spesa programmata - e si colloca in un percorso di progressivo risanamento dei conti pubblici già avviato negli esercizi precedenti.

Gli aggregati di entrata e di spesa del bilancio, predisposti secondo il criterio della legislazione vigente, includono gli effetti finanziari delle misure di contenimento della spesa adottate nel corso di questi ultimi anni e dei provvedimenti di urgenza disposti nell’anno in corso volti principalmente al sostegno dell’economia, dell’occupazione e del reddito delle famiglie, nonché alla razionalizzazione della spesa pubblica.

In proposito vengono citati i recenti provvedimenti per l’attivazione delle risorse disponibili per lo sblocco delle opere già avviate o immediatamente cantierabili, per il rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga e dell’assicurazione sociale per l’impiego, per la riduzione delle aliquote Irap per le imprese, la proroga del pagamento della TASI.

 

Nella Relazione illustrativa si precisa, inoltre, che il disegno di legge di bilancio in esame recepisce gli effetti derivanti dall’attuazione dell’articolo 49 del D.L. n. 66 del 2014 in materia di riaccertamento dei residui.

Si ricorda che l’articolo 49 citato ha previsto l’avvio di un programma straordinario di riaccertamento dei residui passivi iscritti in bilancio, al fine di consentire la cancellazione di quelli ormai non più esigibili dai terzi per il venir meno dei presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante e la conseguente iscrizione delle somme corrispondenti alle partite così individuate quali nuovi stanziamenti in bilancio.

 

Il disegno di legge di bilancio in esame è inoltre comprensivo delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente.

Sul processo di formazione delle dotazioni finanziarie per l’esercizio 2015 hanno infatti inciso, sotto il profilo quantitativo, le rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni sulla base dei criteri di flessibilità previsti dalla normativa vigente, ai sensi dell’articolo 23, commi 1-3, della legge n. 196/2009, come ampliati dall’articolo 9, comma 10 del D.L. n. 150 del 2013 (che, si ricorda, ha prorogato la possibilità di proporre variazioni compensative anche tra programmi appartenenti a missioni di spesa diverse, nell’ambito di ciascuno stato di previsione) e dall’articolo 6, commi 15 e 16, del D.L. n. 95/2012 (che consente rimodulazioni nel tempo degli stanziamenti di competenza delle leggi pluriennali di spesa, fermo restando l’ammontare complessivo).

A questa maggiore flessibilità a favore delle amministrazioni, si è aggiunta quella introdotta, per la prima volta, dall'articolo 50, comma 2, del D.L. n. 66/2014, che consente variazioni compensative nell’ambito degli stanziamenti dei capitoli di bilancio dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi, volta a prevenire – sottolinea la Relazione illustrativa - la formazione di debiti fuori bilancio e a favorire il pagamento dei debiti commerciali, nel rispetto della direttiva UE in materia di tempi di pagamenti[12].

 

Come già accennano (si veda sul punto il § 1.2), in virtù della flessibilità il disegno di legge di bilancio assume un carattere non meramente formale, poiché può incidere sulla legislazione sostanziale di spesa nei seguenti modi:

§  proponendo rimodulazione di spese predeterminate per legge, ai sensi dell’articolo 23 della legge di contabilità;

§  quantificando, in base all’articolo 52, comma 1, della legge di contabilità, gli stanziamenti destinati al funzionamento degli enti pubblici aventi natura obbligatoria, precedentemente determinati dalla Tabella C della legge finanziaria;

§  proponendo rimodulazioni nel tempo degli stanziamenti di competenza delle leggi pluriennali di spesa, fermo restando l’ammontare complessivo, ai sensi dell’articolo 6, commi 15 e 16, del D.L. n. 95/2012.

Laddove le rimodulazioni riguardano dotazioni finanziarie riconducibili al fattore legislativo, la normativa vigente in tema di flessibilità (sia l’articolo 23, comma 3, della legge di contabilità che l’articolo 2 del D.L. n. 78/2010, sia l’articolo 6 del D.L. n. 95/2015) ne prevede apposita evidenza contabile.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2015 è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, l’Allegato 1 “Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”, che espone le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio ai sensi dell’articolo 23, comma 3 della legge di contabilità nonché, per le leggi pluriennali di spesa, ai sensi dell’articolo 6, comma 16, del D.L. n. 95/2012.

Si rileva che soltanto alcuni Ministeri risultano aver esercitato le misure di flessibilità a valere sulle spese rimodulabili riconducibili a fattori legislativi.

In Allegato al presente dossier è riportata una tabella che espone le autorizzazioni legislative di spesa presenti negli Allegati 1 degli stati di previsione dei Ministeri che hanno esercitato le misure di flessibilità. Per ciascuna autorizzazione di spesa è indicata la dotazione a legislazione vigente per il triennio 2015-2017 e l’entità della rimodulazione che è stata effettuata dall’Amministrazione in sede di predisposizione del bilancio a legislazione vigente medesimo. È altresì indicata la collocazione della legge di spesa all’interno della missione e del programma. Si rinvia a tal fine a pag. 39.

 

Si ricorda, da ultimo, che nel corso dell’attuale legislatura, alcune disposizioni legislative hanno operato riduzioni lineari alle spese rimodulabili del bilancio statale, ovvero di specifiche missioni e categorie economiche di spesa del bilancio statale, per gli anni 2015 e successivi, che qui interessano.

In particolare, l’articolo 12 comma 3, lettera c), del D.L. n. 35/2013 (legge n. 64/2013) ha disposto - a parziale copertura degli oneri recati dalle maggiori emissioni del debito pubblico operate dal decreto-legge allo scopo di reperire la liquidità necessaria per i pagamenti dei debiti commerciali pregressi della P.A. - una riduzione lineare, per complessivi 570,45 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015, delle dotazioni finanziarie disponibili, iscritte nel bilancio statale a legislazione vigente in termini di competenza e cassa, nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero, per gli importi indicati nell'Allegato 1 al provvedimento. Dalle riduzioni sono stati esclusi gli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, università e ricerca, nella Missione “Ricerca e Innovazione”, nonché gli stanziamenti relativi al Fondo per lo sviluppo e la coesione (ex FAS) e quelli relativi alle realizzazione delle opere e delle attività connesse all’Expo 2015.

Per quanto concerne i singoli stati di previsione, si ricorda:

§  per il Ministero dell’istruzione, l’articolo 27, co. 2, del D.L. n. 104/2013, che a parziale copertura delle misure ivi introdotte in materia di istruzione, università e ricerca, ha disposto una riduzione di 1 milione a decorrere dall’anno 2014 degli stanziamenti rimodulabili di parte del Ministero, nell’ambito del programma "Iniziative per lo sviluppo del sistema istruzione scolastica e per il diritto allo studio" della missione "Istruzione scolastica” (lett. c); una riduzione di 1,4 milioni a decorrere dall'anno 2015 degli stanziamenti rimodulabili di parte corrente del programma "Sistema universitario e formazione post-universitaria" della missione "Istruzione universitaria" (lett. e);

§  per il Ministero della difesa, l’articolo 5, co. 4-bis, del D.L. n. 2/2014, che determina una riduzione delle spese rimodulabili di parte corrente iscritte nell’ambito della missione «Difesa e sicurezza del territorio», programma «Approntamento impiego carabinieri per la difesa e la sicurezza», per importi pari a 204.591 euro per l’anno 2015, 202.266 euro per l’anno 2016, 216.215 euro per l’anno 2017 e 155.768 euro per l’anno 2018, a copertura degli oneri recati dalla norma circa la maggiore disponibilità di ufficiali dell’Arma dei carabinieri nel grado di maggiore per le esigenze connesse con le missioni internazionali di pace.

 

Infine, si ricorda che una serie di ulteriori disposizioni recenti legislative, che qui non si dettagliano, prevedono - a titolo di clausola di salvaguardia finanziaria degli effetti delle misure in esse contenute - una riduzione delle dotazioni rimodulabili a legislazione vigente delle Missioni di spesa dei Ministeri, disponendo che tali riduzioni operino solo qualora si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa originarie.

2.2 Il quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione a legislazione vigente, al netto delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA, evidenzia i seguenti importi per gli anni 2015-2017:

(valori in milioni di euro)

 

Per il 2015, in termini di competenza, al netto delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA, si prevedono entrate finali per 506,4 miliardi di euro e spese finali per 553,3 miliardi.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta pari nel 2015 a 46,9 miliardi di euro, in peggioramento rispetto al 2014, sia nella previsione del bilancio (-38,3 miliardi) che nel dato assestato 2014 (-41,6 miliardi).

Si rammenta che il saldo 2015 dovrebbe risultare migliorato a seguito delle modifiche che verranno apportate al disegno di legge di stabilità l fine di adeguarne il contenuto a quanto previsto dalla Relazione al Parlamento recante variazione alla Nota di aggiornamento del DEF 2014, approvata con apposite risoluzioni parlamentari il 30 ottobre 2014. Ciò in quanto tale Relazione prevede, a seguito delle intese intercorse con la Commissione europea, un miglioramento della manovra per circa 4,5 miliardi: miglioramento che si rifletterà anche sul saldo del disegno di legge di bilancio .

 

Per il biennio 2016-2017, il disegno di legge evidenzia un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, pari, rispettivamente, a 22,7 miliardi nel 2016 e a 15,4 miliardi nel 2017, in corrispondenza ad un andamento progressivamente crescente delle entrate finali (da 506,4 miliardi nel 2015 a 525,5 miliardi nel 2017), mentre le spese finali, che registrano una forte riduzione nel 2016 rispetto al 2015, si mantengono poi sostanzialmente stabili nel 2017.

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare, è pari a 106,6 miliardi nel 2015, a 80,7 miliardi nel 2016 e a 73,4 miliardi nel 2017.

La differenza rispetto al corrispondente valore in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti importi degli incassi.

 

Considerando i dati al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 27.421 milioni di euro per quanto concerne le entrate e a 43.785 milioni di euro, per quanto concerne le spese[13]), il disegno di legge di bilancio evidenzia, in termini di competenza, un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziarie nel triennio rispetto alla legislazione vigente:

(valori in milioni di euro)

 

Per il 2015, il saldo netto da finanziare, al lordo delle regolazioni, si attesta a 63,3 miliardi di euro, quale differenza tra entrate finali per 533,8 miliardi di euro e spese finali per 597,1 miliardi in peggioramento rispetto al dato assestato 2014 (48,5 miliardi).

Per gli anni successivi, il saldo netto da finanziare evidenzia, anche al lordo delle regolazioni debitorie, un progressivo miglioramento.

 

Circa le ragioni che determinano la presentazione del quadro riassuntivo al lordo ed al netto delle regolazioni contabili e debitorie, le stesse derivano dalla necessità di fornire un quadro quanto più completo possibile della situazione del bilancio, atteso che la presenza o meno delle regolazioni (nonché dei rimborsi d’imposta) incide sulla rappresentatività del documento del bilancio.

Ciò in quanto al netto delle regolazioni il documento esprime il risultato effettivo d’esercizio, ma non dà compiutamente conto di tutti gli effetti finanziari che si determinano nell’esercizio medesimo, non considerando gli effetti di operazioni che, pur gravando sullo stesso, sono riconducibili a fatti gestionali degli esercizi precedenti. Al lordo, invece, il documento di bilancio espone tutte le risultanze finanziarie che si registrano nell’esercizio di riferimento, ma, ricomprendendovi anche quelle derivanti da obbligazioni insorte negli esercizi precedenti, può non dare un quadro del tutto rappresentativo del risultato gestionale dell’esercizio cui attiene il bilancio, atteso che tale quadro risulta modificato – e di norma peggiorato, per la liquidazione delle partite pregresse – dalle regolazioni debitorie, oltre che, naturalmente, dai rimborsi d’imposta.

 

La regolazione contabile è lo strumento per ricondurre in bilancio una operazione gestionale che ha già manifestato il suo impatto sull’economia. In taluni casi essa riguarda la sistemazione dei rapporti tra bilancio e tesoreria, ad esempio per le anticipazioni di quest’ultima: anticipazioni che rilevano nel conto economico della PA nell’anno in cui avvengono, mentre si riflettono sul conto del bilancio nell’anno il cui lo stesso si fa carico della sua regolazione. La regolazione debitoria concernono situazioni differenziate, quali ripiani di disavanzi di aziende sanitarie, restituzioni di tributi dichiarati illegittimi ed altro, il cui carattere comune è costituito comunque dal fatto che mentre nel conto economico la partita debitoria rileva nel momento in cui nasce l’obbligazione, nel conto del bilancio, come nel caso precedente, essa incide nell’anno in cui si effettua il pagamento.

2.3 Le previsioni, in termini di competenza, per il 2015 e per il biennio successivo

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2014 e le previsioni del disegno di legge di bilancio per il 2015 e per il biennio successivo.

 

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

(*)  La Relazione illustrativa precisa che gli stanziamenti delle previsioni iniziali 2014 e di quelle assestate per il medesimo anno possono presentare importi diversi da quelli indicati nei documenti precedenti per effetto della revisione operata sulla classificazione economica dei capitoli di spesa. Per alcuni di essi, ciò ha comportato lo spostamento in un’altra categoria economica e, in taluni casi, anche una differente allocazione tra i titoli della spesa. Tali riclassificazioni, di conseguenza, comportano anche variazioni nei valori del saldo relativo al risparmio pubblico.

(**) Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Il disegno di legge di bilancio evidenzia – come già prima detto esponendo il quadro generale riassuntivo - per il 2015 un saldo netto da finanziare di 46,9 miliardi di euro, in peggioramento rispetto al saldo assestato del 2014 di oltre 5,3 miliardi di euro.

L’aumento del livello del saldo netto da finanziare nel 2015 è dovuto:

§  ad una riduzione delle entrate finali di oltre 11,4 miliardi (-2,2%), determinato da un diminuzione sia delle entrate tributarie per circa 6,6 miliardi che di quelle extratributarie per circa 4,7 miliardi;

§  ad una riduzione delle spese finali di oltre 6 miliardi (-1,1%), per effetto principalmente della contrazione della spesa in conto capitale di 20,7 miliardi di euro (-35,7%), cui fa riscontro un aumento delle spese correnti (+14,7 miliardi).

 

Nel biennio successivo il saldo netto da finanziare mostra, tuttavia, un significativo miglioramento con un valore atteso pari a -22,7 miliardi nel 2016 e a -15,4 miliardi nel 2017, che riflette soprattutto, come già ricordato, il miglioramento dell’andamento delle entrate finali (+2,0% nel 2016 e +1,6% nel 2017) e la riduzione delle spese finali, essenzialmente dovuta a quelle in conto capitale (-17,1% nel 2016 e -12,3% nel 2017).

 

L’avanzo primario, che, com’ è noto, costituisce un indicatore essenziale ai fini della sostenibilità del debito pubblico, si amplia nel triennio, passando dai 40,5 miliardi del 2015 ai 67,3 miliardi del 2016 e ai 74,9 miliardi del 2017.

Il risparmio pubblico, negativo nel 2015, torna su valori positivi nel biennio successivo in tutto il triennio. Il miglioramento atteso è spiegato sia dall’incremento previsto per le entrate tributarie, sia dalla riduzione delle spese correnti e in conto capitale.

Analisi economica delle entrate

Per quanto riguarda le entrate, la relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio indica i criteri in base ai quali sono state elaborate le previsioni aggiornate per il triennio 2015-2017, con riferimento alle disposizioni in vigore operanti per il 2015 e anni successivi. Tali previsioni, con riferimento in particolare alle entrate tributarie, risultano inoltre in linea con quelle tendenziali contenute nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2014.

Per ciò che attiene alle entrate tributarie (Titolo I), le previsioni sono costruite:

§  con riferimento all’anno in corso: sulla base del monitoraggio dell'andamento del gettito dei singoli tributi; elaborando una proiezione dei gettiti sull'intero anno anche in relazione all'entità dei versamenti rateizzati; considerando i fattori legislativi intervenuti nell'anno i cui effetti si riflettono sul livello delle entrate tributarie erariali dell'esercizio corrente;

§  con riferimento agli anni successivi: calcolando l'impatto dell'eventuale variazione risultante dall'elaborazione della proiezione dell'anno corrente sugli anni successivi; tenendo conto dei nuovi andamenti macroeconomici tendenziali; considerando gli effetti dei provvedimenti legislativi intervenuti successivamente alle previsioni già formulate nell'ultimo documento di finanza pubblica presentato al Parlamento.

Per ciò che concerne le altre entrate (titoli II e III) si è tenuto conto dei fattori, anche di natura legislativa, che influenzano l’andamento delle singole voci.

 

Per quanto riguarda il 2015, le entrate finali, al netto dei rimborsi IVA, ammontano nel bilancio a legislazione vigente a 506.364 milioni, in diminuzione rispetto al dato assestato 2014, nell’importo di 11.424 milioni.

Tale riduzione è determinata da minori entrate tributarie per 6.637 milioni, da minori entrate extratributarie per 4.659 milioni, nonché da minor gettito da alienazioni e ammortamento beni patrimoniali per 128 milioni.

Per le annualità 2016 e 2017 si prevede un andamento positivo delle entrate tributarie (+2,4% nel 2016 e +2,0% nel 2017). A fronte dell’incremento delle entrate tributarie, nel bilancio a legislazione vigente si riscontra, invece, una lieve diminuzione di quelle extratributarie, sia nel 2016 che nel 2017.

 

Con riferimento particolare alle entrate tributarie, la tabella che segue evidenzia che nel 2015 diminuiscono di 13.654 milioni le imposte sul patrimonio e sul reddito (-5,2%), a fronte dell’aumento di 6.516 milioni delle tasse e imposte sugli affari (+5,2%), di 158 milioni le imposte sulla produzione, consumi e dogane (+0,4%), di 70 milioni il gettito dai prodotti di monopolio (+0,7 %)e di 273 milioni il settore lotto, lotterie e giochi (+2,5%).

 

Entrate tributarie

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

 

Analizzando le principali imposte, rispetto al dato assestato 2014, nel bilancio a legislazione vigente per il 2015, il gettito IRPEF passa da 186.372 a 176.960 milioni e quello relativo all’IRES diminuisce da 50.359 a 42.399 milioni.

Per il gettito IVA viene indicato un aumento da 100.462 a 108.126 milioni, così come per le accise e imposte sugli oli minerali, che crescono da 26.761 a 28.018[14] milioni.

Analisi economica delle spese

Per quanto riguarda le spese finali, esse ammontano nel 2015 a complessivi 553,3 miliardi, evidenziando, rispetto all’assestato 2014 una riduzione, come detto, complessivo di 6 miliardi, per effetto della sensibile contrazione delle spese in conto capitale di 20,7 miliardi di euro (circa il 35,7% in meno rispetto al dato dell’assestamento 2014).

Le spese correnti manifestano, invece, un incremento (+14,7 miliardi rispetto al bilancio assestato 2014).

In particolare, la spesa corrente primaria, considerata al netto degli interessi, presenta nel disegno di legge di bilancio per il 2015 una consistenza di 428,5 miliardi di euro, prevista in aumento di circa 16,8 miliardi di euro rispetto all’assestato 2014.

Tale componente di spesa mostra un andamento più contenuto nei due anni successivi, in virtù – si legge nella relazione illustrativa – degli interventi correttivi adottati negli ultimi esercizi, passando, infatti, dai 428,5 miliardi del 2015 ai 419 miliardi del 2016 per poi risalire leggermente, a 423,4 miliardi, nel 2017.

La spesa per interessi – che manifesta un decremento nel 2015 rispetto al dato assestato 2014 di oltre 6 miliardi di euro - si stima un progressivo aumento nel biennio successivo, passando dagli 87,5 miliardi nel 2015 fino a oltre 90 miliardi nel 2017 in relazione profilo atteso dei rendimenti dei titoli pubblici, sia del pagamento degli interessi dovuti alla Cassa Depositi e Prestiti.

 

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando, in particolare, il raffronto tra il dato assestato 2014 e il dato a legislazione vigente per il 2015.

 

Spese finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro – al netto delle regolazioni debitorie)

 

La tabella evidenzia come l’incremento delle spese correnti nel 2015 di 14,7 miliardi di euro rispetto al dato assestato 2014, è dovuto, essenzialmente, all’andamento delle seguenti categorie di spesa:

§  trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, previsti nel 2015 in aumento di circa 15 miliardi di euro. Tale incremento è imputabile pressoché interamente ai trasferimenti alle regioni che aumentano di 14,6 miliardi.

Tale variazione positiva è legata in gran parte a regolazioni contabili delle entrate erariali con le regioni a statuto speciale e le province autonome, relative anche ad anni precedenti che, nel complesso, aumentano di 12,6 miliardi, attestandosi a 32,2 miliardi nel 2015 (per le regolazioni relative alla Regione Sicilia è previsto un incremento di 11.027 milioni, quelle verso la Regione Friuli-Venezia Giulia di 2.357 milioni, mentre per le Province autonome di Trento e Bolzano l’importo 2015 risulta diminuito di 771 milioni a causa di trasferimenti erariali più elevati nel 2014 e collegati a importi relativi a esercizi precedenti). Per quanto riguarda le regioni a statuto ordinario si prevedono nel 2015 maggiori trasferimenti per 4,3 miliardi relativi a somme da erogare a titolo di compartecipazione all’IVA[15]. Si evidenziano inoltre, in tale ambito, i maggiori trasferimenti agli enti di previdenza ed assistenza sociale (+2.835 milioni). La crescita è spiegata prevalentemente da: oltre 2 miliardi di maggiori trasferimenti all’INPS a titolo di anticipazione di bilancio per la copertura del fabbisogno di spesa, 932 milioni destinati al ripiano dei debiti quantificati in seguito al riaccertamento straordinario dei residui passivi effettuato ai sensi dell’articolo 49, comma 2, lettera c) del D.L. n. 66/2014, circa 550 milioni per agevolazioni contributive, sotto contribuzioni e esoneri, 468 milioni di aumento per la tutela dei lavoratori salvaguardati dalla riforma pensionistica disposta dal decreto-legge 201 del 2011. A fronte di tali aumenti va rilevata la diminuzione di 1.145 milioni del Fondo sociale per occupazione e formazione;

§  i trasferimenti alle famiglie e alle istituzioni sociali private, previsti in aumento nel 2015 di complessivi 1.735 milioni.

Il citato incremento dei trasferimenti alle famiglie è dovuto, illustra la Relazione, agli effetti derivanti dall’applicazione del D.L. n. 66/2014 che all’articolo 1, comma 5, dispone il riconoscimento di un credito ai percettori di redditi da lavoro dipendente, che determina un aumento di 765 milioni, e all’articolo 50 comma 6 dispone l’istituzione di un apposito fondo destinato a rendere strutturale la riduzione del cuneo fiscale a favore lavoratori dipendenti, cui è attribuibile un aumento pari a 1.930 milioni;

§  le altre spese correnti registrano un aumento degli stanziamenti di 725 milioni.

In base alla Relazione illustrativa, le principali variazioni riguardano:

-    l’incremento di 500 milioni del fondo da ripartire per la sistemazione contabile delle partite iscritte al conto sospeso con la Banca d’Italia, finanziato ai sensi dell’articolo 49, comma 2, lettera c), del D.L. n.66/2014;

-    l’aumento di 332 milioni del fondo da ripartire per la riduzione della pressione fiscale, previsto dall’articolo 1, comma 431, della legge n. 147/2013;

-    l’incremento per 125 milioni delle risorse destinate all’equa riparazione dei danni subiti in caso di violazione del termine ragione del processo;

-    una riduzione di 304 milioni delle risorse destinate al Fondo per le politiche sociali, che determina quasi completamente l’azzeramento di tale fondo.

 

Sono invece previsti in leggera riduzione rispetto al 2014 sia i redditi da lavoro dipendente (-319 milioni) che i consumi intermedi (-1.104 milioni).

Anche la spesa per interessi passivi si riduce nel 2015 di circa 2.127 milioni. Come precisato nella Relazione illustrativa al disegno di legge, le ipotesi assunte per le previsioni della spesa per interessi risentono sia del profilo atteso dei rendimenti dei titoli pubblici sia del pagamento degli interessi dovuti alla Cassa Depositi e Prestiti.

 

La riduzione delle spese in conto capitale per oltre 20,7 miliardi rispetto al dato assestato 2014, è ascrivibile per la gran parte all’acquisizione di attività finanziarie (circa 17,6 miliardi), a causa al venir meno di interventi, quali il contributo per la sottoscrizione del capitale del Meccanismo europeo di stabilità, pari a 2,9 miliardi, e il contributo per il pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili degli enti locali e delle regioni, pari complessivamente a 14,5 miliardi.

Si riducono anche i contributi per investimenti a imprese, la cui contrazione di 2.608 milioni è in larga misura ascrivibile al profilo dello stanziamento delle somme inerenti le Ferrovie dello Stato Spa (-1.692 milioni), e gli investimenti fissi lordi, che registrano una riduzione di 1.034 milioni, dovuta principalmente alla riduzione degli investimenti per la difesa (546 milioni) e per la realizzazione dell’evento Expo di Milano (324 milioni).

Nella Relazione illustrativa si precisa peraltro che la spesa in conto capitale presenta riduzioni significative - diminuendo dai 58 miliardi delle previsione assestate del 2014 a 37,4 miliardi nel 2015 e fino a 27,2 nel 2017 - anche per l’azzerarsi di alcuni fondi che sono tipicamente proposti al rifinanziamento con la legge di stabilità o in corso d’anno

2.4 Analisi delle spese finali per Missioni

Il disegno di legge di bilancio per il 2015 presenta una struttura contabile articolata in 34 Missioni e 181 programmi.

Pur confermando lo stesso numero di missioni rispetto alla legge di bilancio 2014 è stata compiuta una profonda revisione delle unità di voto, conseguente ad una riorganizzazione realizzata da diversi Ministeri sulla base del processo avviato dal D.L. n. 95 del 2012, accelerato in seguito con il D.L. n. 66 del 2014. Tali riorganizzazioni hanno avuto un rilevante impatto sulla struttura degli stati di previsione della spesa, in particolare, in merito all’individuazione e al contenuto dei programmi. Con l’occasione, attraverso le variazioni nelle denominazioni di alcune missioni e di diversi programmi, si è voluta porre in evidenza la rilevanza che il Governo assegna ad alcune politiche, affinando la rappresentazione delle stesse, per mezzo di una collocazione delle voci di spesa che meglio delinea le finalità dei singoli capitoli di bilancio.

In apposito riquadro, riportato in fondo al paragrafo, sono indicati i principali programmi in cui sono concentrate le risorse destinate a finanziare interventi n conto capitale.

Le unità di voto complessive sono state portate da 174 a 181, come già evidenziato sopra, attraverso l’individuazione di 16 nuovi programmi di spesa e la soppressione di altri 9. Tale incremento è dovuto anche alla maggiore numerosità dei centri di responsabilità (CDR), i quali sono passati da 93 a 118, anche per effetto delle ristrutturazioni di alcuni Ministeri che hanno scelto di organizzarsi in direzioni generali e non più in dipartimenti.

È stata elaborata una riclassificazione, riportando le singole unità gestionali del bilancio per il 2014 (piani gestionali) alla classificazione per missioni e programmi adottata nel disegno di legge di bilancio per 2015, in modo da consentire una migliore confrontabilità dei dati tra le nuove previsioni e quelle precedenti.

In termini di composizione, circa il 46 per cento della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è concentrato in sole 2 missioni: “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali” (che rappresenta il 25,5 per cento) e “Politiche previdenziali” (20,7 per cento).

Un ulteriore 34 per cento della spesa è rappresentato dalla somma degli stanziamenti per le missioni “Istruzione scolastica” (8,9 per cento), “Politiche economico-finanziarie e di bilancio” (8,0 per cento), “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” (7,0 per cento), “ L’Italia in Europa e nel mondo” (5,7 per cento) e “Difesa e sicurezza del territorio” (4,1 per cento).

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni iscritte nel bilancio di previsione per il 2015-2017 a raffronto con gli stanziamenti previsti nell’assestamento 2014.

Le missioni sono altresì rappresentate in quota percentuale rispetto al complesso della spesa statale, calcolata però al netto della missione debito pubblico. I dati sono al netto delle regolazioni contabili e debitorie.

 (milioni di euro)

 

Al netto della missione debito pubblico, rispetto all’assestato 2014, le missioni di spesa che, a parità di struttura del disegno di legge di bilancio 2015-2017, registrano il maggior incremento, in termini assoluti, nel 2015 sono le seguenti:

§  Politiche previdenziali (+3,6 miliardi), che passa da 93,1 a 96,7 miliardi per l’anno 2015;

§  Competitività e sviluppo delle imprese (+3,7 miliardi);

§  Sviluppo e riequilibrio territoriale (+806 milioni);

§  Casa e assetto urbanistico, che reca un incremento di circa 700 milioni, passando da 784 milioni nel 2014 a 1.467 milioni per l’anno 2015;

§  L’Italia in Europa e nel mondo, che reca un incremento di circa 450 milioni, passando da 25.974 milioni nel 2014 a 26.429 milioni per l’anno 2015.

 

Tra le missioni che presentano variazioni in diminuzione in valore assoluto, si segnalano, invece, la Missione Diritto alla mobilità (-2,5 miliardi); la Missione Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (-1,3 miliardi); la Missione Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (-758 milioni); la Missione Difesa e sicurezza del territorio (-1,2 miliardi) e la Missione Politiche per il lavoro (-1,2 miliardi).

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione iscritti nel disegno di legge di bilancio di previsione per il 2015:

 

Incidenza % stanziamenti per Missione – Bilancio 2015

 

 

* Nella voce “Altre missioni” sono raggruppate le Missioni che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale della spesa inferiore al 2%.

 

 

 

2.5 Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio

Ai sensi dell’articolo 21, comma 11, lettera a), della legge n. 196 del 2009, gli allegati A e B alla nota integrativa della Tabella 1 (Stato di previsione delle entrate) recano gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

Tale disposizione tra l’altro prevede, per le entrate, che la nota integrativa al bilancio di previsione specifichi gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti evidenziando separatamente gli effetti di quelle introdotte nell’esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l’indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

Nel rispetto della citata disposizione, l’allegato A considera gli effetti delle disposizioni in materia di esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio ivi incluse; l’allegato B contiene solo gli effetti di quelle introdotte nell’esercizio, ossia le disposizioni intervenute successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio per l’anno finanziario 2014. Nell’allegato B sono, dunque, inclusi unicamente gli effetti delle disposizioni introdotte da ottobre 2013 a settembre 2014.

Rispetto alle misure dell’allegato A inserito nella nota integrativa dello stato di previsione delle entrate per l’anno finanziario 2014, il numero delle disposizioni recanti esenzioni o riduzione del prelievo obbligatorio, nel complesso, è pari a 282 misure, risultante dalla variazione in aumento derivante dall’ingresso di nuove disposizioni (Allegato B) introdotte nell’esercizio (23) e da quella in diminuzione correlata alle disposizioni non più in vigore (2).

Gli effetti indicati, riferiti al triennio 2015-2017, sono stati aggiornati per tener conto degli affinamenti delle metodologie di stima di alcune misure nonché dei dati delle dichiarazioni dei redditi ultimi disponibili, con estrapolazione all’anno 2015 e proiezioni per il biennio successivo (2016-2017).

 

Si rileva che l’ammontare complessivo degli effetti dei 282 regimi agevolativi indicato nell’allegato A alla nota integrativa della Tabella 1 del ddl di bilancio 2015 (Stato di previsione delle entrate) è pari a.

§  161.147,2 milioni per il 2015 (+8.480,6 rispetto al ddl di bilancio 2014);

§  159.903,6 milioni per il 2016 (+7.946 rispetto al ddl di bilancio 2014);

§  161.073,2 milioni per il 2017.

 

 

L’allegato B indica un ammontare degli effetti delle 23 agevolazioni introdotte da ottobre 2013 a settembre 2014 pari a:

§  483,2 milioni per il 2015 (+242,3 rispetto al ddl di bilancio 2014);

§  671,6 milioni per il 2016 (+453,2 rispetto al ddl di bilancio 2014);

§  808,7 milioni per il 2017.

Tali importi sono comunque contabilizzati anche nell’allegato A.

 

3. L’evoluzione della spesa e dell’entrata nel bilancio dello stato: tavole allegate

 

 

 

Tavola I      Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II     Evoluzione della spesa finale per categorie e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola III    Evoluzione delle entrate finali per categorie e incidenza percentuale sulle entrate finali del bilancio dello Stato;

Tavola IV    Andamento delle principali imposte.

 

 

 

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.

 

Tavola I – Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola II – Evoluzione della spesa finale per categorie
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola III – Evoluzione delle entrate finali per categorie
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

 

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

Tavola IV – Andamento delle principali imposte

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)