Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento ambiente
Titolo: Allegati al DEF 2013 - 11° Allegato infrastrutture relativo al Programma delle infrastrutture strategiche (PIS)
Serie: Documentazione e ricerche    Numero: 8
Data: 23/04/2013
Descrittori:
DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO FINANZIARIA   OPERE PUBBLICHE
Organi della Camera: Comm. spec. per l'esame dei prog. di legge recanti misure urgenti per la prevenzione e la repressione dei fenomeni di corruzione


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Allegati al DEF 2013 - 11° Allegato infrastrutture relativo al Programma delle infrastrutture strategiche (PIS)

23 aprile 2013
Documentazione e ricerche



Indice

Premessa|L'11° Allegato Infrastrutture|Lo stato di attuazione del PIS|La due diligence e l'art. 41 del D.L. 201/2011|I corridoi europei|Le priorità da finanziare nel triennio|Ulteriori finalità|



Premessa

La presentazione dell'aggiornamento del Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) costituisce adempimento dell'obbligo prescritto dall'art. 1 della legge 443/2001 (c.d. legge obiettivo).

Gli articoli 1, commi 1 e 1-bis, di tale legge, infatti, disciplinano rispettivamente la procedura in base alla quale il Programma viene predisposto e inserito nei documenti di programmazione economica e finanziaria e le indicazioni che il Programma deve contenere. In particolare, riguardo alla procedura, il secondo periodo del comma 1 di tale articolo dispone, tra l'altro, che il Programma venga predisposto  dal  Ministro  delle  infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province autonome  interessate  (nonché l'ente Roma capitale ove interessato), e inserito, previo parere del CIPE e previa intesa della  Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nel Documento di  programmazione economico-finanziaria (ora Documento di economia e finanza), con l'indicazione dei relativi  stanziamenti.

 

L'art. 10, comma 8, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, come modificato dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, allo scopo di adeguare la programmazione economico-finanziaria nazionale a quella comunitaria nell'ambito del "semestre europeo", dispone che, in allegato al Documento di economia e finanza (DEF), venga presentato il Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) previsto dall'art. 1, comma 1, della L. 443/2001 e lo stato di avanzamento relativo all'anno precedente (cd. Allegato infrastrutture).

L'articolo 10, comma 8, come modificato dall'articolo 2, comma 2, della legge n. 39/2011, non ha, pertanto, innovato la procedura di approvazione del Programma secondo quanto stabilito dal citato articolo 1, comma 1, della L. 443/2001.

 

Ciò premesso, occorre ricordare che, negli ultimi due anni, gli Allegati infrastrutture sono stati trasmessi in occasione della presentazione della Nota di aggiornamento del DEF, mentre in sede di presentazione dei DEF sono stati anticipati alcuni elementi di informazione da far confluire nei medesimi allegati. 

In particolare, in occasione della presentazione del DEF 2012 sono state presentate le linee guida e un Rapporto Intermedio, mentre il 10° Allegato è stato trasmesso al Parlamento il 1° ottobre 2012.

Rispetto agli ultimi allegati, la Conferenza unificata si è espressa con un'intesa sul 10° Allegato, intesa che è stata acquisita successivamente alla trasmissione al Parlamento.

Per quanto concerne il CIPE, con la delibera n. 81/2010 è stato formulato parere favorevole all'ampliamento del PIS previsto dall'Allegato Infrastrutture alla Decisione di finanza pubblica (DFP) 2010-2013 (8° allegato infrastrutture). Quanto agli allegati successivi all'8°, il CIPE ha espresso parere favorevole sul 10° Allegato nella seduta del 21 dicembre 2012.

 

Riguardo al quadro giuridico di riferimento, si rammenta infine che con l'art. 41, comma 1, del D.L. 201/2011, attraverso la sostituzione dei commi 1-bis ed 1-ter dell'art. 161 del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), sono state modificate le modalità ed i criteri di programmazione delle opere strategiche per permettere la selezione delle opere prioritarie.

Il nuovo comma 1-bis dell'art. 161 prevede pertanto che, nell'ambito del PIS, il Documento di finanza pubblica individui, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), l'elenco delle opere prioritarie in base a tre criteri: a) coerenza con l'integrazione con le reti europee e territoriali; b)stato di avanzamento dell'iter procedurale; c) possibilità di prevalente finanziamento con capitale privato.



L'11° Allegato Infrastrutture

L'11° Allegato infrastrutture, di aggiornamento del PIS, secondo quanto riportato nel documento, si pone in una logica di continuità rispetto all'Allegato precedente in quanto, per un verso, sottolinea la coincidenza delle priorità infrastrutturali nazionali con quelle europee incluse nella rete TEN-T (core network) e, per l'altro, fa riferimento alla rilettura del PIS attraverso l'attività di due diligence avviata dal precedente allegato e l'attuazione del citato art. 41 del D.L. 201/2011.

 

Completano l'allegato alcune informazioni di carattere ricognitivo sui principali interventi adottati nell'ultimo anno in materia di infrastrutture strategiche e di trasporti, nonché di carattere programmatico circa le future priorità e gli ulteriori obiettivi da perseguire.

Il documento precisa che nel mese di settembre sarà presentato un aggiornamento dell'allegato che conterrà ulteriori elementi integrativi per tenere conto, in primis, del quadro strategico e finanziario delle reti TEN-T definitivamente approvato.

 

Approfondimenti:

Le infrastrutture strategiche

Codice dei contratti pubblici

La politica europea dei trasporti e le reti TEN-T

Il trasporto e la sicurezza stradali

Il trasporto aereo e il sistema aeroportuale

L'Alta velocità Torino-Lione

Finanziamenti per la realizzazione di infrastrutture ferroviarie

 

La continuità con il 10° Allegato
L'aggiornamen-to


Lo stato di attuazione del PIS

La Tabella 0   reca un aggiornamento al mese di dicembre 2012 delle informazioni riguardanti le macro opere incluse nella delibera CIPE 121/2001 , con cui è stato approvato il PIS in sede di prima applicazione della legge n. 443/2001.

Per ciascuna macro opera sono fornite informazioni circa il numero delle opere, il costo totale e lo stato di avanzamento (valore delle opere in realizzazione e ultimate, risorse disponibili per le opere in realizzazione e progettazione).

A differenza del precedente allegato, non viene, pertanto, fornito il dettaglio delle opere incluse nelle macro opere, ma solo di quelle deliberate dal CIPE ai cui valori - aggregati per le relative macro opere - si fa riferimento nella tabella 0 con la specificazione del numero, della tipologia (stradali, ferroviarie, altro), del costo (e delle disponibilità) e degli investimenti inclusi nel core network (ossia la rete essenziale delle reti TEN-T) e nelle Europe connecting facilities (nonché nelle relative disponibilità).

Completano la tabella due indicatori di realizzazione:

a) l'efficacia della programmazione, che deriva dal rapporto tra il numero di opere deliberate e il numero totale di opere;

b) l'efficacia della spesa, che deriva dal rapporto tra il valore delle opere in realizzazione e il costo totale (e non quello delle opere deliberate come erroneamente riportato nella tabella).

 

Nella seguente tabella sono elencati i costi riferiti alle singole macro opere riportati nel 10° Allegato raffrontati con quelli elencati nella Tabella 0 dell'11° Allegato.

Le macro opere del Programma - Confronto dei costi previsti dal 10° e dall'11° Allegato

(importi in milioni di euro)


Rispetto al 10° Allegato, i cui costi erano aggiornati a giugno 2012, il costo totale del Programma risulta in lieve diminuzione. Ciò è da attribuire, in primo luogo, all'azzeramento del costo del Ponte sullo Stretto di Messina per il quale a seguito della mancata stipula dell'atto aggiuntivo tra le parti (entro il 1° marzo 2013) l'articolo 34-decies del D.L. 179/2012 ha disposto la caducazione di tutti gli atti che regolano i rapporti di concessione, nonché delle convenzioni e di ogni altro rapporto contrattuale stipulato dalla società concessionaria.

La riduzione del predetto costo è stata parzialmente compensata dall'aumento del costo di alcune macro opere anche se si tratta di percentuali inferiori al 10%: tra le opere con costo in aumento si segnalano il sistema valichi, il corridoio plurimodale padano (che fa registrare il più elevato aumento pari all'8% rispetto al 10° Allegato), gli schemi idrici, il corridoio plurimodale tirrenico-nord europa. Alcune macro opere registrano, inoltre, una riduzione tra le quali il corridoio plurimodale adriatico e dorsale centrale, gli hub portuali. Da precisare che l'aggiornamento dei costi tiene conto anche del confronto con le regioni a seguito del quale sono state recepite alcune correzioni. In proposito, l'Allegato riporta gli esiti del confronto con le regioni svoltosi nei mesi antecedenti all'espressione dell'intesa.

 

I dati dell'11° Allegato confermano una considerazione evidenziata nella Nota di sintesi del 7° Rapporto sull'attuazione della "legge obiettivo" (v. infra), che è emersa dall'analisi comparata dei diversi monitoraggi e che è legata a una stabilizzazione del perimetro del Programma oggetto di analisi. La stabilizzazione del Programma sembra coincidere con la necessità di un ripensamento della programmazione e di una rimodulazione della pianificazione strategica, evidenziata peraltro anche negli ultimi documenti programmatici trasmessi dal Governo al Parlamento con riferimento all'attività di due diligence (v. infra). In questa direzione sembra muoversi anche il disposto dell'articolo 41, comma 1, del D.L. 201/2011.

Come già anticipato, l'11° Allegato reca informazioni dettagliate solo con riferimento alle opere deliberate almeno una volta dal CIPE. Per ciascuna macro opera, infatti, sono riportati i dati e le informazioni concernenti: gli enti aggiudicatori, i costi, le disponibilità, il fabbisogno finanziario residuo, lo stato di attuazione dell'intervento, la collocazione all'interno dei corridoi europei e la classificazione della natura dell'intervento già presente nel precedente Allegato (confermati, revocati, indifferibili, core network, completamento del PIS). In ordine alla classificazione dell'intervento, si segnala che anche in questo allegato si fa riferimento agli interventi finanziati nell'ambito del Piano nazionale per il Sud (PNS) di cui alla delibera CIPE 62/2011. Come evidenziato nella Nota di Sintesi del 7° Rapporto, infatti, è emersa una nuova attenzione per le infrastrutture volte a migliorare l'offerta trasportistica nel Mezzogiorno , riunite nel Piano Nazionale per il Sud. Si tratta principalmente di opere ferroviarie inserite nel Piano di Azione Coesione (Napoli-Bari-Lecce, Palermo-Catania, Salerno-Raggio Calabria).

Un ulteriore elemento di attenzione che emerge dalla lettura degli ultimi documenti programmatici, e anche dall'11° Allegato, riguarda le infrastrutture da realizzare con i capitali privati , attenzione attestata sia dalle misure già adottate a sostegno del partenariato pubblico-privato (PPP), sia dal riferimento al fatto che le risorse pubbliche potranno garantire in futuro non più del 30% degli investimenti infrastrutturali.

La tabella 1 riporta i dati delle opere deliberate completate, appaltate o cantierate il cui costo è pari a 73.239,68 milioni di euro, di cui disponibili 59.480,41.

La tabella 2, invece, elenca i costi delle opere deliberate in fase di progettazione il cui costo è pari a 53.379,27 milioni di euro, di cui disponibili 12.571,67. Ovviamente la somma dei costi totali delle opere delle due tabelle equivale al costo totale generale delle opere deliberate dal CIPE di 126,618 milioni di euro. 

Il 7° Rapporto sull'attuazione della "legge obiettivo", predisposto dal Servizio Studi della Camera in collaborazione con l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP) su mandato dell'VIII Commissione (Ambiente), reca un monitoraggio dello stato di attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche con dati aggiornati al 30 settembre 2012. L'analisi, che consente anche una valutazione dell'impatto rispetto al contesto regionale, è riferita all'intero Programma e contempla un numero di opere maggiore rispetto a quelle elencate nei documenti programmatici trasmessi dal Governo in quanto sono ricomprese opere riportate nei precedenti allegati e non confermate dal 10° Allegato. 

Il Rapporto reca un approfondimento specifico relativamente alle opere deliberate dal CIPE per le quali è disponibile un'analisi del quadro degli interventi, dei costi e delle disponibilità, nonché dello stato di attuazione.

Il Rapporto riporta un costo totale delle opere deliberate di 142,5 miliardi (al 30 settembre 2012) rispetto al quale le risorse disponibili ammontano a 78,3 miliardi di euro,che consentono una copertura finanziaria pari al 55% del costo: per il 37% sono rappresentate da finanziamenti pubblici e per il 18% da finanziamenti privati.

Rispetto alle fonti di finanziamento pubblico, il Rapporto evidenzia una maggiore articolazione e segmentazione di tali risorse in quanto - oltre ai fondi riconducibili alla "legge obiettivo" - un 4% (3 miliardi) delle disponibilità pubbliche è a carico del Fondo per le infrastrutture ferroviarie, stradali e relativo ad opere di interesse strategico istituito dall'articolo 32, comma 1, del decreto-legge n. 98/2011 e un altro 1,8% delle disponibilità riguarda le risorse del Piano Nazionale per il Sud. Si riscontra inoltre un ridimensionamento delle risorse assegnate a valere sul Fondo Infrastrutture istituito dall'art. 6-quinquies del decreto legge n. 112 del 2008 pari a circa 1,5 miliardi (1,9%), a seguito delle riduzioni e delle rimodulazioni del Fondo approvate dal CIPE con delibera n. 6 del 20 gennaio 2012. Per gli interventi definanziati, ma indifferibili, si è provveduto alla riassegnazione di circa 1,6 miliardi (2%), a valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione ai sensi dell'articolo 33, comma 3, della legge n. 183/2011.Per quanto riguarda i finanziamenti privati, il Rapporto evidenzia che a settembre 2012 sul totale degli investimenti privati l'86% riguarda opere del Centro-Nord, contro un 13% relativo al Mezzogiorno e una quota inferiore all'1% non ripartibile.

In relazione alla distribuzione territoriale delle opere deliberate dal CIPE, nelle regioni del Centro- Nord si concentrano opere per un valore pari al 69% del totale rispetto al 30% del Mezzogiorno e a un 1% di opere non ripartibili.

Si segnala, infine, che elementi di dettaglio per ciascuna delle opere deliberate dal CIPE sono contenuti nelle relative schede accessibili sul sito web della Camera attraverso la consultazione del sistema SILOS (Sistema informativo legge opere strategiche).

 

L'aggiornamen-to dei costi del Programma
Il raffronto con il 10° Allegato
Le opere deliberate dal CIPE


La due diligence e l'art. 41 del D.L. 201/2011

L'11° Allegato è corredato di ulteriori tabelle che, a prescindere dallo stato di avanzamento del PIS, recano una rivisitazione della programmazione.

In particolare, la Tabella A reca una programmazione di breve periodo, che traduce un aggiornamento dell'attività di due diligence sullo stato di avanzamento del Programma e sull'effettiva valenza strategica degli interventi, attività avviata nel precedente Allegato che è volta non solo a una rilettura delle priorità, ma all'esigenza di misurare e di verificare la copertura finanziaria delle opere. La Tabella reca un costo totale pari a 60.574,39 milioni di euro, di cui disponibili 36.418,44.

La Tabella B indica la programmazione in attuazione del disposto dell'articolo 41 del D.L. 201/2011, che ha disciplinato la definizione delle opere prioritarie nell'ambito del Programma delle infrastrutture strategiche. La Tabella B reca un costo totale pari a 53.679,69 milioni di euro, di cui disponibili 5.511,04 milioni di euro.

Molte delle opere indicate nelle tabelle A e B sono contenute nelle Tabelle 1 e 2 del "deliberato CIPE".

 

La due diligence
L'art. 41 del D.L. 201/2011


I corridoi europei

In considerazione dell'importanza attribuita ai corridoi europei nell'ambito della programmazione delle infrastrutture strategiche, l'Allegato dedica una specifica sezione agli investimenti effettuati nell'ultimo decennio (Tabelle C, D ed E) e da attivare entro il 2020 (Tabelle F, G, H, I) nell'ambito dei corridoi medesimi (Helsinki-La Valletta, Lione-Torino-Kiev, Genova-Rotterdam, Baltico –Adriatico) con distinta evidenza delle fonti di finanziamento pubbliche e private.

In tale contesto, l'Allegato annovera, tra gli obiettivi da perseguire, la necessità di proporre all'Unione europea di decidere entro il 2013 le risorse da assegnare alle reti TEN-T specificando quelle da assicurare ai singoli corridoi e redigendo per ciascun corridoio un piano economico e finanziario da cui si evincano le fonti (con distinzione della provenienza pubblica o privata) e gli impieghi.



Le priorità da finanziare nel triennio

L'11° Allegato dedica un capitolo a parte alle finalità strategiche da supportare finanziariamente nel triennio 2014/2020. Si tratta delle seguenti 4 distinte priorità funzionali cui già hanno fatto accenno i documenti programmatici dello scorso anno (Linee guida e 10° Allegato):

 

1. priorità obbligate

Secondo quanto riportato nel Documento, nel triennio 2014-16 sono necessari circa 2,4 miliardi, di cui circa 1,4 miliardi relativi all'annualità 2014, destinati alla realizzazione dei seguenti interventi: contratti di programma 2014 di ANAS e di RFI; completamento della messa in sicurezza della città di Venezia e della laguna (Mo.S.E); messa in sicurezza di ponti e viadotti ANAS; interventi di completamento di opere già cantierate e bloccate

 

2. priorità legate al nuovo assetto delle reti TEN-T

L'importo delle esigenze finanziarie del triennio è pari a circa 1,9 miliardi di cui circa 0,8 miliardi relativi all'annualità 2014. Trattasi, in particolare, di interventi relativi ad assi viari; nodi metropolitani e nodi logistici di particolare rilievo (porti, aeroporti, interporti).

 

3. priorità supportate dai capitali privati

Rientrano in tale priorità gli interventi che, grazie alla norma sulla defiscalizzazione (art. 18 L. 183/2011 come da ultimo modificato dall'art. 33, comma 3, del D.L. 179/2012, e relative Linee guida approvate dal CIPE nella seduta del 18 febbraio 2013) potrebbero assicurare un coinvolgimento di capitali privati e ridimensionare l'apporto di risorse pubbliche. Secondo quanto riportato nel Documento con un finanziamento pubblico di circa 1,5 miliardi, di cui circa 1 miliardo a partire dal 2014, si renderebbe possibile l'avvio di investimenti superiori a 15 miliardi per i seguenti interventi: asse autostradale Termoli-San Vittore; asse autostradale ‘Telesina'; asse autostradale Roma-Latina; completamento dell'Asse autostradale Salerno-Reggio Calabria.

 

4. priorità legate a dare continuità ad impegni assunti

Per tali priorità l'importo delle esigenze finanziarie si attesta su un valore di circa 600 milioni, di cui circa 400 milioni per l'annualità 2014, ed è essenzialmente finalizzato a completare il Piano delle opere piccole e medie nel Mezzogiorno e ad interventi legati al Piano città.



Ulteriori finalità

Oltre alla ricognizione delle principali misure adottate in materia di infrastrutture strategiche e trasporti, l'Allegato ribadisce ulteriori obiettivi da perseguire (cui si è fatto accenno anche nei documenti programmatici del 2012):

  • il contenimento dei consumi energetici nel comparto dei trasporti attraverso, tra l'altro, l'ottimizzazione del trasporto pubblico locale e del trasporto aereo, il ridimensionamento del trasporto delle merci;
  • la sicurezza stradale e della mobilità sulle rotte marittime;
  • la prevenzione delle infiltrazioni malavitose;
  • la sicurezza sui lavori;
  • una nuova politica per la riqualificazione funzionale delle città e per il rilancio dell'edilizia (Piano città, piccole e medie opere);
  •  la ricostruzione della città dell'Aquila;
  •  l'attuazione delle linee strategiche definite nei documenti programmatici dello scorso anno per la definizione di un'offerta logistica funzionale alle esigenze della domanda (ad es. favorire la multimodalità, l'interoperabilità, l'outsourcing).