Lo schema di decreto legislativo

(Ambito di applicazione, rapporti con le discipline di settore e principi generali)

Il Titolo I (artt. da 1 a 4) disciplina l'ambito di applicazione del testo unico in esame, ne definisce i rapporti con le discipline di settore e reca i principi generali della materia.

Articolo 1
(Oggetto)

L’articolo 1, comma 1, precisa l’oggetto del testo unico quale disciplina generale in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale, così definiti dal successivo art. 2, comma 1, lett. a):

"i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che i comuni e le città metropolitane[3], nell’ambito delle rispettive competenze, assumono come necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale"[4].

La nozione di "servizi pubblici locali di interesse economico generale" risulta dalla combinazione e sintesi della nozione europea di "servizi pubblici di interesse economico generale (SIEG)" con quella in uso nella normativa nazionale di "servizi pubblici locali di rilevanza economica", a ciascuna delle quali è stato dedicato un apposito capitolo.

Al riguardo, si rammenta che la Corte costituzionale, con sent. n. 325/2010, ha asserito che “la nozione comunitaria di servizi pubblici di interesse economico generale (SIEG), ove limitata all’ambito locale, e quella interna di servizio pubblico locale di rilevanza economica hanno contenuto omologo”.

I. I servizi di interesse economico generale (SIEG)

In ambito comunitario il processo di integrazione dei Sieg si è avviato e sviluppato in connessione con l'organizzazione della libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, nonché con la progressiva liberalizzazione di settori di interesse economico generale tradizionalmente sottratti alle logiche di mercato e alle disposizioni in materia di concorrenza.

Gli Stati membri hanno, infatti, a lungo provveduto a definire, organizzare e finanziare i servizi di interesse generale secondo le loro tradizioni e la loro storia, in assenza di norme comunitarie che li vincolassero a un sistema di interdipendenza europea. Nel contesto di tali differenti esperienze organizzative è, tuttavia, emersa l'idea unitaria che determinate attività non potessero dipendere unicamente dalle regole del mercato e dal diritto comunitario in materia di concorrenza, ma necessitassero di una specifica regolamentazione idonea a garantire il diritto di accesso universale a beni e servizi fondamentali.

Negli anni Novanta del secolo scorso sono intervenute numerose direttive europee di settore (comunicazioni elettroniche, energia elettrica, gas, poste, etc.) volte a liberalizzare i servizi di interesse generale. Le direttive in questione hanno aperto la gestione di specifici settori alla concorrenza tra più operatori, facendo venire meno la riserva originaria di attività nei confronti del soggetto pubblico, ma hanno contestualmente previsto che le autorità nazionali di regolazione provvedessero alla determinazione di standard minimi relativi ai servizi, alla fissazione delle tariffe, alla definizione dei sistemi di autorizzazione o di concessione, dei contratti di servizio, degli obblighi a contrarre a carico dei gestori, delle carte di servizi, etc.

La Commissione europea - anche con strumenti cd. di soft law - ha svolto un ruolo significativo nella definizione della disciplina europea dei servizi di interesse generale (SIG): si fa riferimento, in particolare, al Libro verde sui servizi di interesse generale del 2003 e al Libro bianco sui servizi di interesse generale del 2004. Nel Libro verde si offre una nozione complessa, flessibile e mutevole dei servizi di interesse generale: "la realtà dei servizi di interesse generale che comprendono servizi sia di interesse economico che non economico è complessa e in costante evoluzione. Riguarda un'ampia gamma di attività diverse: le attività delle grandi industrie di rete (energia, servizi postali, trasporti e telecomunicazioni), la sanità, l'istruzione e i servizi sociali; attività che hanno dimensioni diverse, dal livello europeo o persino mondiale a quello puramente locale; attività che hanno una natura diversa, dalle attività di mercato a quelle non di mercato. L'organizzazione di questi servizi varia in base alle tradizioni culturali, alla storia e alla conformazione geografica di ciascuno Stato membro, alle caratteristiche delle attività svolte, in particolare allo sviluppo tecnologico. L'Unione europea rispetta questa diversità e il ruolo delle autorità nazionali, regionali e locali nel garantire il benessere dei loro cittadini e le scelte democratiche relative fra l'altro al livello della qualità dei servizi".

Il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) dà particolare rilievo alla nozione di SIEG, evidenziandone il ruolo essenziale per la promozione della coesione sociale e territoriale e disponendo che l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedano affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi (TFUE, art. 14).

I SIEG sono servizi che si prestano ad essere esercitati in forma imprenditoriale in regimi concorrenziali. Sono, dunque, forniti dal gestore agli utenti dietro corresponsione di un corrispettivo in denaro (e per questo distinti dai servizi non economici di interesse generale-SINEG, i quali sono erogati a titolo gratuito). Le imprese incaricate di svolgerli sono soggette alle disposizioni dei Trattati, in particolare alle regole in materia di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all’adempimento della specifica missione loro affidata (TFUE, art. 106).

In particolare, le disposizioni del Trattato rispondono a due esigenze: da una parte, garantire che i SIEG siano effettivamente uno strumento di rafforzamento della coesione sociale; in detta prospettiva agli Stati membri è consentito provvedere alla compensazione degli oneri sostenuti dalle imprese per effettuare quelle prestazioni che esse sono obbligate ad erogare per adempiere ai loro obblighi di servizio pubblico (criterio della compensazione). Dall'altra, assicurare che il finanziamento statale di servizi d’interesse economico generale non produca effetti distorsivi della concorrenza e degli scambi nel settore della fornitura dei servizi, come accadrebbe qualora la misura di detto finanziamento attribuisse all’impresa un vantaggio economico superiore a quello che sarebbe necessario a remunerare l’impresa per i costi del servizio pubblico (criterio della sovracompensazione o criterio degli aiuti di Stato, TFUE, art. 107).

Il diritto europeo riconosce agli Stati membri ampia libertà nel definire quali servizi sono di interesse economico generale. La Commissione europea è tenuta, tuttavia, a garantire che il finanziamento pubblico concesso per l'erogazione di tali servizi non falsi indebitamente la concorrenza nel mercato interno e che pertanto sia rispettato il principio di proporzionalità nella deroga alla disciplina concorrenziale strettamente funzionale al perseguimento dell'interesse pubblico (si veda la “Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa”, 20 dicembre 2011).

Al riguardo, appare opportuno richiamare anche la sentenza della Corte di giustizia dell'UE del 24 luglio 2003 C-280/00, Altmark trans GmbH and Regierungspräsidun Magdeburg contro Nahverkehrsgeselleschaft Altmark GmbH[5].

Il Protocollo sui servizi di interesse generale allegato al TFUE (Protocollo n. 26) ha segnato una tappa fondamentale nel processo di cd. europeizzazione (integrazione in ambito comunitario) dei servizi pubblici:

"Art. 1. I valori comuni dell'Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell'articolo 14 del trattato sul funzionamento dell'Unione Europea comprendono in particolare:

· il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti;

· la diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse;

· un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

Art. 2. Le disposizioni dei trattati lasciano impregiudicata la competenza degli Stati membri a fornire, a commissionare e ad organizzare servizi di interesse generale non economico[6]".

II. I servizi pubblici locali

La disciplina dei servizi pubblici locali ha subito, nel nostro ordinamento, numerose modifiche, dovute, tra l'altro, alla necessità di armonizzare la normativa nazionale con i principi comunitari.

La prima disciplina interna dei servizi pubblici locali è stata quella recata dal titolo V (artt. 112 e seguenti) del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 (Tuel): in particolare, l’art. 112 individua i servizi pubblici nella “produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”; l'art. 113, recante disposizioni in materia di gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, è stato oggetto degli interventi modificativi e parzialmente abrogativi di seguito indicati.

La legge 28 dicembre 2001, n. 448, ha modificato l’art. 113 del Tuel e vi ha inserito l’art. 113-bis, introducendo la distinzione tra servizi “di rilevanza industriale” e servizi “privi di rilevanza industriale”, assoggettando i primi al regime di concorrenza attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica, e prevedendo, per i secondi, l’affidamento diretto.

La disciplina dei servizi pubblici locali è stata successivamente modificata dal decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350, il quale ha sostituito, alla distinzione tra servizi pubblici di rilevanza industriale/non di rilevanza industriale, quella tra servizi pubblici “a rilevanza economica” e servizi pubblici “privi di rilevanza economica”, "con ciò mostrando l’intento di superare la distinzione dei servizi pubblici basata esclusivamente sul modo tecnico in cui il servizio pubblico viene prodotto, cioè sul suo carattere strutturale e di produzione" (Corte dei conti, parere n. 195 del 2009).

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 272 del 2004, ha successivamente dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 113-bis del Tuel in materia di servizi privi di rilevanza economica, in quanto tali servizi non attengono alla tutela della concorrenza (come invece i servizi di rilevanza economica) e perciò la relativa disciplina non spetta alla competenza statale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Come rilevato dalla Corte dei conti nel parere citato, "ciò ha determinato di fatto una sorta di vuoto di disciplina dei servizi privi di rilevanza economica, che non è stato colmato neppure dall’art. 23-bis del D.L. n. 112/2008, il quale si riferisce espressamente ai servizi a rilevanza economica". I servizi privi di rilevanza economica non sono oggetto di disciplina del testo unico in esame.

In questo quadro si è inserito l'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, con l’obiettivo di favorire la diffusione dei principi di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi. A tal fine è stato previsto: il principio della procedura a evidenza pubblica come regola generale per gli affidamenti dei servizi pubblici a rilevanza economica; la possibilità di affidamento a una società mista a condizione che venisse espletata una gara «a doppio oggetto», per l'affidamento del servizio e per la scelta del socio privato, con una partecipazione non inferiore al 40 per cento e l'attribuzione di specifici compiti operativi; l'eccezione dell'affidamento in house, subordinato a un parere (non vincolante) dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e all'esistenza di «situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettessero un efficace e utile ricorso al mercato»[7].

In tema di modalità di affidamento, la Corte costituzionale ha evidenziato (in particolare con la sentenza n. 325 del 2010) come l’introduzione nell’ordinamento nazionale di regole concorrenziali, come sono quelle in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici, più rigorose di quelle minime richieste dal diritto dell’Unione europea non è imposta dall’ordinamento europeo «e, dunque, non è costituzionalmente obbligata, ai sensi del primo comma dell’art. 117 Cost. […], ma neppure si pone in contrasto […] con la […] normativa comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l’assetto concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati membri».

Il comma 11 dell’art 23-bis ha, inoltre, disposto l’abrogazione tacita delle disposizioni dell'art. 113 del Tuel nelle parti incompatibili con le nuove disposizioni[8].

L'art. 23-bis, nel testo risultante dalle modifiche successivamente approvate, è stato dichiarato abrogato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 113 del 2011, a seguito degli esiti delle consultazioni referendarie del 12 e 13 giugno 2011. Le disposizioni dell'art. 113 del Tuel abrogate per incompatibilità con l'art. 23-bis non sono tuttavia tornate a rivivere a seguito dell'abrogazione referendaria dello stesso art. 23-bis (come espressamente dichiarato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 320 del 2011, su cui cfr. l'illustrazione dell'art. 9 del provvedimento in esame).

A seguito del vuoto normativo successivo alla pronuncia referendaria, il Governo è intervenuto sulla materia con l’articolo 4 del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011. Tale articolo ha introdotto una disciplina generale dei servizi pubblici locali le cui linee portanti in tema di affidamenti hanno ripreso la disciplina varata nel 2008. In particolare, vi si prevedeva che di regola la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica dovesse essere rimessa alla libera iniziativa economica privata (concorrenza nel mercato), con la possibilità per gli enti locali di introdurre diritti di esclusiva, sulla base di un'analisi di mercato che ne comprovasse la necessità e previo parere favorevole vincolante dell'Autorità garante della concorrenza, in favore di soggetti individuati tramite l'espletamento di procedure di gara (concorrenza per il mercato). Era contemplata la possibilità di affidamento del servizio a società miste, con gara a doppio oggetto. Nel caso di valore economico del servizio inferiore a 200.000 euro annui, l'Ente locale poteva procedere a un affidamento in house a società a capitale interamente pubblico, senza dover ricorrere al mercato. Tali disposizioni sono state poi oggetto di successive modificazioni, volte, tra l'altro, a limitare ulteriormente le possibilità di ricorrere alle gestioni dirette[9].

Su tale disciplina riproduttiva della disciplina oggetto del richiamato referendum è intervenuta la Corte costituzionale, che, con sentenza n. 199 del 2012, ha dichiarato l’illegittimità delle disposizioni adottate con l’art. 4 del decreto-legge n. 138 del 2011, e successive modificazioni, in quanto dirette sostanzialmente a reintrodurre la disciplina abrogata dalla volontà popolare. La Corte ha rilevato che, nonostante l’esclusione dall’ambito di applicazione della nuova disciplina del servizio idrico integrato, “risulta evidente l’analogia, talora la coincidenza, della disciplina contenuta nell’art. 4 rispetto a quella dell’abrogato art. 23-bis e l’identità della ratio ispiratrice”.

Sono, inoltre, da considerare alcune ulteriori specifiche discipline.

L'articolo 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, ha rimesso alle regioni e alle province autonome la definizione, entro il 30 giugno 2012, del perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza dei servizi pubblici locali; di norma gli ambiti o bacini territoriali ottimali non devono avere dimensione inferiore a quella provinciale[10].

L'articolo 34 del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012, ha previsto: al comma 20, per tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica, a prescindere dalle modalità di affidamento, che lo stesso sia effettuato comunque sulla base di un'apposita relazione, pubblicata sul sito Internet dell'ente affidante, che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche, se previste; al comma 21, l'obbligo per gli affidamenti in essere di adeguarsi ai requisiti previsti dalla normativa europea entro il termine del 31 dicembre 2013.

L'efficacia delle disposizioni del citato articolo 34 è stata prorogata dall'articolo 13 del decreto-legge n. 150 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 15 del 2014, ai sensi del quale la mancata istituzione o designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale, ovvero la mancata deliberazione dell'affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, comportano l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte del prefetto competente per territorio, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014, con spese a carico dell'ente inadempiente. Tuttavia, tale proroga non si applica in ogni caso, ma limitatamente alle ipotesi in cui l'ente affidante, ovvero, ove previsto, l'ente di governo dell'ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo, abbia avviato le procedure di affidamento di servizi, con l'adozione e la pubblicazione della relazione che motiva l'affidamento prescelto. Il mancato rispetto del termine comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014.

Su tali previsioni interviene l'art. 36 dello schema di decreto legislativo in commento, che affida al Presidente del Consiglio dei ministri l'effettuazione di una ricognizione dello stato di attuazione degli obblighi di cui all'art. 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011 e all'art. 13 del decreto-legge n. 150 del 2013, al termine della quale lo stesso esercita eventualmente i poteri sostitutivi previa diffida ad adempiere entro un termine minimo di 90 giorni.

L'art. 8 della legge n. 115 del 2015[11] ha da ultimo modificato la disciplina transitoria applicabile agli affidamenti diretti di servizi pubblici locali di rilevanza economica, di cui all’articolo 34, comma 22, del citato decreto-legge n. 179 del 2012[12].

Il comma 2 definisce tre ambiti materiali dei quali si dovrà tenere conto in sede di applicazione delle disposizioni del decreto legislativo: tutela e promozione della concorrenza, ambiente e livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

Si osserva che l'art. 113, comma 1, del decreto legislativo n. 267 del 2000, in materia di gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame[13] - menzionava soltanto la "tutela della concorrenza", quale ambito materiale di riferimento della disciplina delle modalità di gestione e di affidamento dei servizi pubblici locali.

Il richiamo alla materia "ambiente" è in linea con l'espressa inclusione dei servizi afferenti al ciclo dei rifiuti tra i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete, con la connessa attribuzione delle relative funzioni di regolazione a una autorità indipendente (al riguardo, si rinvia alla illustrazione degli artt. 2 e 16).

I tre ambiti materiali richiamati sono, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, riservati alla competenza esclusiva dello Stato. Come rilevato dalla Corte costituzionale, si tratta di ambiti materiali di carattere trasversale, che fanno riferimento non tanto ad oggetti precisi, quanto piuttosto a finalità che il legislatore statale è chiamato a perseguire (per questo la Corte li identifica anche come “materie-funzioni” o “materie-valore”) e che possono intrecciarsi con una pluralità di altre materie, incluse quelle di competenza concorrente o residuale delle regioni.

Alle finalità di tutela della concorrenza e dell’ambiente la Corte costituzionale ha fatto ricorso, in modo sistematico, per riconoscere la legittimità dell’esercizio della competenza legislativa statale. A titolo esemplificativo, appare esplicativa la sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 2006, in cui si afferma che "alla potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia “tutela della concorrenza”, devono essere ricondotte le disposizioni statali di principio contenute nell’art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto le medesime, pur incidendo sulla materia dei servizi pubblici locali, che appartiene alla competenza residuale delle Regioni, disciplinano l’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, di rilevanza economica, secondo un sistema teso a salvaguardare la concorrenzialità del mercato". Quanto al richiamo alle esigenze di tutela dell’ambiente (oltre che di tutela della concorrenza) a sostegno dell’intervento statale appare indicativa, ex plurimis, la sent. n. 32 del 2015[14].

La Corte, in più occasioni (si veda, ad esempio, la sent. n. 272 del 2004[15]), non ha invece ritenuto che la disciplina statale della gestione dei servizi pubblici locali possa giustificarsi sulla base della competenza dello Stato a determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

Lo stesso comma 2 riconosce che le disposizioni del decreto legislativo in esame individuano, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le funzioni fondamentali di indirizzo, controllo e regolazione, di comuni, province e città metropolitane[16] e costituiscono princìpi di riforma economico-sociale della Repubblica.

Come asserito in più occasioni dalla Corte costituzionale[17], anche dopo la riforma del Titolo V del 2001, i principi di riforma economico-sociale costituiscono un limite alla potestà legislativa primaria delle regioni a Statuto speciale[18].

Ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, rientra negli ambiti di competenza legislativa statale la definizione delle funzioni fondamentali di comuni, città metropolitane e province.

Al riguardo, si rammenta che:

· l'art. 14, comma 27, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010[19], annovera, tra le funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, alla lettera b), "l'organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale", e alla lettera f) "l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi";

· l'art. 13 del Tuel attribuisce al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze;

· l'art. 1 della legge n. 56 del 2014, al comma 44, lettera c), attribuisce alla città metropolitana, quale funzione fondamentale, la "strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D'intesa con i comuni interessati la città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive".

Il comma 3 reca una clausola di salvaguardia per l'applicazione delle disposizioni del decreto legislativo nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano: l'applicazione avrà luogo compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3[20]. Laddove necessario, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvederanno ad adeguare i rispettivi ordinamenti e norme di attuazione al decreto in esame entro sei mesi - è da presumere - dalla data della sua entrata in vigore.

Il Consiglio di Stato, in sede di espressione del parere sullo schema in esame, segnala "l’opportunità di non indicare il termine di sei mesi entro il quale il suddetto adeguamento dovrà avvenire e quindi di eliminare le parole: «entro sei mesi», rimettendo la tempistica dell’adeguamento in questione ai suddetti enti locali nell’ambito della loro autonomia costituzionale".

Articolo 7
(Modalità di gestione del servizio)

L’articolo 7 definisce le modalità di gestione del servizio, nei casi in cui, ai sensi dell'art. 6, l'amministrazione valuti che il perseguimento dell'interesse pubblico debba essere assicurato mediante l’attribuzione dell’obbligo di servizio pubblico a uno o più operatori economici.

Ai sensi del comma 1, l’ente competente all’organizzazione del servizio sceglie la modalità di gestione dello stesso tra le seguenti opzioni[37]:

· affidamento mediante procedura a evidenza pubblica, in applicazione delle disposizioni in materia di contratti pubblici.

La legge n. 11 del 2016, recante "Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE", ha delegato il Governo "ad adottare, entro il 18 aprile 2016, un decreto legislativo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, rispettivamente sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, di seguito denominato «decreto di recepimento delle direttive», nonché, entro il 31 luglio 2016, un decreto legislativo per il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (...), ferma restando la facoltà per il Governo di adottare entro il 18 aprile 2016 un unico decreto legislativo per le materie di cui al presente alinea, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi generali di cui all'articolo 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, e dei seguenti princìpi e criteri direttivi specifici, tenendo conto delle migliori pratiche adottate in altri Paesi dell'Unione europea: (omissis) b) con il decreto di riordino, adozione di un unico testo normativo con contenuti di disciplina adeguata anche per gli appalti di lavori, servizi e forniture denominato «codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione», recante le disposizioni legislative in materia di procedure di affidamento di gestione e di esecuzione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione disciplinate dalle tre direttive, che sostituisce il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (omissis)".

Alla predetta delega si è dato attuazione con il decreto legislativo n. 50 del 2016, recante "Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture"[38].

Si rammentano i principi generali per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti e concessioni recati dall'art. 30, comma 1, del decreto legislativo n. 50 del 2016: "L'affidamento e l'esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni, ai sensi del presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nell'affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice. Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute, dell'ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico".

· affidamento a società mista, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica, nel rispetto delle modalità previste dall'ordinamento dell'Unione europea e dal decreto legislativo recante il testo unico in materia di società a partecipazione pubblica da adottare in base all'articolo 18 della legge n. 124 del 2015. In proposito si segnala che il Governo ha adottato in via preliminare uno schema di decreto legislativo che è stato trasmesso alle Camere per i prescritti pareri (si veda in proposito il dossier n. 322 dei Servizi Studi di Senato e Camera sull'Atto del Governo n. 297).

Il partenariato pubblico-privato (cd. PPP) è una delle modalità di organizzazione dei servizi pubblici (accanto al ricorso al mercato e all'affidamento in house).

L'affidamento della realizzazione e gestione di un'opera ovvero dell'organizzazione e gestione di un servizio di interesse generale si realizza attraverso la cd. gara a doppio oggetto (riguardante sia la qualità di socio sia l’affidamento del contratto di appalto o di concessione oggetto esclusivo dell’attività della società mista).

Tale modello è stato dapprima previsto in ambito europeo: si rammenta la Comunicazione interpretativa della Commissione europea del 5 febbraio 2008 sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI), pubblicata nella G.U.C.E. 12 aprile 2008, C91/4, nella quale si afferma che è sufficiente una sola procedura di gara se la scelta del partner oggetto di preventiva gara è limitata all’affidamento della missione originaria, il che si verifica quando la scelta di quest’ultimo è accompagnata sia dalla costituzione del partenariato pubblico privato istituzionale (attraverso la costituzione di società mista), sia dall’affidamento della missione al socio operativo.

La Corte di giustizia si è pronunciata sulla possibilità di affidamento diretto a società a partecipazione mista (Corte di giustizia, sez. III, 15 ottobre 2009, C-196/08 (Acoset s.p.a.), ritenendo che le norme comunitarie “non ostano all’affidamento diretto di un servizio pubblico che preveda l’esecuzione preventiva di determinati lavori, come quello di cui trattasi nella causa principale, a una società a capitale misto, pubblico e privato, costituita specificamente al fine della fornitura di detto servizio e con oggetto sociale esclusivo, nella quale il socio privato sia selezionato mediante una procedura ad evidenza pubblica, previa verifica dei requisiti finanziari, tecnici, operativi e di gestione riferiti al servizio da svolgere e delle caratteristiche dell’offerta in considerazione delle prestazioni da fornire, a condizione che detta procedura di gara rispetti i principi di libera concorrenza, di trasparenza e di parità di trattamento imposti dal Trattato CE per le concessioni”[39].

Il modello della gara a doppio oggetto ha avuto anche l’avallo della giurisprudenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 marzo 2009, n. 1555, secondo cui “Le condizioni che devono sussistere affinché il ricorso ad una società mista, sia legittimo sono: 1) che esista una norma di legge che autorizzi l’amministrazione ad avvalersi di tale "strumento"; 2) che il partner privato sia scelto con gara; 3) che l’attività della costituenda società mista sia resa, almeno in via prevalente, in favore dell’autorità pubblica che ha proceduto alla costituzione della medesima; 4) che la gara (unica) per la scelta del partner e l’affidamento dei servizi definisca esattamente l’oggetto dei servizi medesimi (deve trattarsi di servizi "determinati"); 5) che la selezione della offerta migliore sia rapportata non alla solidità finanziaria dell’offerente, ma alla capacità di svolgere le prestazioni specifiche oggetto del contratto; 6) che il rapporto instaurando abbia durata predeterminata”.

Il principio della gara a doppio oggetto ha trovato codificazione, nel nostro ordinamento, con il comma 12 dell'art. 4 del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011 (l'art. 4, in materia di adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dell'Unione europea è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 199 del 2012), secondo cui, nel caso di procedure riguardanti al tempo stesso, "la qualità di socio, al quale deve essere conferita una partecipazione non inferiore al 40 per cento, e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio, il bando di gara o la lettera di invito assicura che: a) i criteri di valutazione delle offerte basati su qualità e corrispettivo del servizio prevalgano di norma su quelli riferiti al prezzo delle quote societarie; b) il socio privato selezionato svolga gli specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio per l'intera durata del servizio stesso e che, ove ciò non si verifica, si proceda a un nuovo affidamento; c) siano previsti criteri e modalità di liquidazione del socio privato alla cessazione della gestione"[40].

· gestione diretta mediante affidamento in house.

Con il decreto legislativo n. 50 del 2016, che, come rammentato, dà attuazione alla delega conferita al Governo dall'art. 1 della legge n. 11 del 2016, vengono, tra l'altro, recepite le disposizioni in materia di affidamenti in house contenute nelle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, concernenti, rispettivamente, l'aggiudicazione dei contratti di concessione, gli appalti pubblici e le procedure di appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali[41].

Si tratta dell'art. 17 della direttiva 2014/23/UE (Concessioni tra enti nell'ambito del settore pubblico), dell'art. 12 della direttiva 2014/24/UE (Appalti pubblici tra enti nell'ambito del settore pubblico), dell'art. 28 della direttiva 2014/25/UE (Appalti tra amministrazioni aggiudicatrici), i quali - con identiche disposizioni - disciplinano tipologie di concessioni e di appalti che presentano caratteristiche tali da poter essere escluse dall'ambito di applicazione della normativa europea in materia di procedure di affidamento dei contratti pubblici e da consentire il ricorso all'affidamento in house.

Tra le disposizioni europee richiamate, la previsione di cui all'art. 12 della direttiva 2014/24/UE, che disciplina l'in house nei settori classici, può essere assunta a paradigma anche per l'in house nell'ambito delle concessioni e dei settori speciali, vista l’identità dei testi normativi specifici.

Il citato art. 12 ha definito le condizioni che necessitano ai fini dell'esclusione, dall’ambito di applicazione della direttiva stessa, di un appalto pubblico aggiudicato da un’amministrazione a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato.

Già prima della codificazione normativa europea, la giurisprudenza europea e nazionale avevano avuto modo di elaborare indici identificativi da utilizzare per verificare la legittimità del ricorso all’in house providing: la totale partecipazione pubblica; il controllo analogo, anche congiunto nel caso di affidamento in house in favore di società partecipata da più enti pubblici; la prevalenza dell’attività con l’ente affidante.

La formulazione della disciplina dell'in house recata dal citato art. 12 ha recepito la giurisprudenza della Corte di Giustizia sui requisiti dell'in house, introducendo, tuttavia, rilevanti innovazioni, che il Consiglio di Stato ha avuto modo di evidenziare nel parere n. 298/15, al quale è stata dedicata la scheda di approfondimento sottostante.

Il parere della Seconda Sezione del Consiglio di Stato n. 298/2015: requisiti per gli affidamenti diretti in house

Nel parere n. 298/2015, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato - investita della richiesta di parere in ordine alla possibilità per il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca di affidare in via diretta al Cineca (Consorzio interuniversitario) servizi nel campo dell'informatica, concernenti il sistema universitario, della ricerca e scolastico - ha approfondito e chiarito, alla luce delle disposizioni della direttiva 2014/24/UE, i presupposti e le condizioni di ammissibilità degli affidamenti diretti in house.

In particolare, richiamando una propria precedente pronuncia, il Consiglio di Stato evidenzia che, oltre ai requisiti dell'istituto già definiti in via giurisprudenziale, una società partecipata da un ente pubblico, per poter essere investita direttamente della gestione di un compito, non deve presentare i seguenti ulteriori caratteri: la presenza di privati al capitale sociale o anche la mera previsione statutaria di una futura ed eventuale privatizzazione; la presenza di previsioni statutarie che permetterebbero alla società di acquisire una vocazione commerciale tale da rendere precario il controllo da parte dell'ente pubblico (ad esempio la possibilità di ampliare l'oggetto sociale, l'apertura obbligatoria della società, a breve termine, ad altri capitali, l'espansione territoriale dell'attività della società a tutta l'Italia e all'estero).

Passando all'esame dell'art. 12 della direttiva, il Consiglio di Stato rileva come il legislatore europeo - nel disciplinare un istituto regolato finora esclusivamente in via giurisprudenziale - abbia in parte recepito la giurisprudenza, ma, in una parte rilevante, abbia profondamente innovato, "definendo in modo parzialmente diverso le condizioni di esclusione dalla direttiva medesima. L’art. 12 cit., infatti, nel confermare che, nel caso di “in house providing” escluso dalla direttiva, 'l’amministrazione aggiudicatrice esercita sulla persona giuridica di cui trattasi un controllo analogo a quello da essa esercitato sui propri servizi' (art.12 cit., 1° par., lett. a), ha aggiunto una precisa definizione in ordine all’ulteriore requisito della cosiddetta 'parte più importante dell'attività svolta', secondo cui 'oltre l’80% delle attività della persona giuridica controllata sono effettuate nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche controllate dall’amministrazione aggiudicatrice' (art.12 cit., 1° par., lett. b). Ed alla successiva lett. c) ha aggiunto la condizione ulteriore e parzialmente innovativa (rispetto alla giurisprudenza comunitaria e nazionale), secondo cui 'nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto, prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata'. Ha poi aggiunto nell'ultima parte del primo paragrafo cit., a maggiore definizione della nozione comunitaria di 'controllo analogo', che 'si ritiene che un’amministrazione aggiudicatrice eserciti su una persona giuridica un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi ai sensi della lettera a) qualora essa eserciti un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della persona giuridica controllata. Tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall’amministrazione aggiudicatrice'. Quindi l’art. 12, paragrafo 1 cit. richiede che, ai fini dell'esclusione dei contratti tra soggetti pubblici dall’applicazione della direttiva, l’amministrazione aggiudicatrice debba svolgere sull'altro ente pubblico 'un controllo analogo a quello che esercita sui propri dipartimenti/servizi'; inoltre che più dell’80% delle prestazioni dell'altro ente pubblico siano effettuate a favore dell’amministrazione aggiudicatrice o di un altro ente pubblico controllato dalla prima; infine che l'altro ente pubblico che riceve l'affidamento dall'amministrazione aggiudicatrice non sia controllato da capitale privato, (…); e che in ogni caso tale partecipazione non determini influenza dominante (la percentuale dell’80% richiama la stessa quota dettata, per i settori speciali, dagli artt. 218 del dlg.163/06 e 23 Dir. 17/2004)".

Il Consiglio di Stato rileva, inoltre, che la disciplina contenuta nella direttiva è stata "introdotta per la prima volta con diritto scritto" ed è "destinata a regolare a brevissimo la concorrenza nei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nell’U.E.".

· limitatamente ai servizi diversi da quelli di rete, gestione in economia o mediante azienda speciale.

La gestione in economia consiste nella gestione diretta da parte dell'ente locale.

Per quanto riguarda le aziende speciali, sono ancora vigenti le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 902 del 1986 ("Approvazione del nuovo regolamento delle aziende di servizi dipendenti dagli enti locali")[42], per quanto compatibili con le disposizioni successivamente introdotte dal Tuel. In particolare:

ü l'art. 114 del Tuel definisce l'azienda speciale come "ente strumentale dell'ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal consiglio comunale o provinciale", e impone alle aziende speciali gli obblighi di conformare la propria attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità e di mantenere l'equilibrio economico;

ü l'art. 113 del Tuel - oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame - nel testo previgente le modifiche apportatevi con legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria per il 2002), contemplava l'azienda speciale come forma di gestione dei servizi pubblici locali, specificando che ad essa si poteva ricorrere "anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale"[43];

ü l'art. 113-bis del Tuel - dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con sent. n. 272 del 2004 - prevedeva, per la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, la possibilità di affidamento diretto ad aziende speciali, anche consortili (in alternativa all'affidamento diretto a società in house o a istituzioni). Per tali servizi era, inoltre, consentita la gestione in economia (gestione diretta da parte dell'ente locale) quando, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non fosse opportuno procedere ad affidamento ai richiamati soggetti (istituzioni, aziende speciali, società in house).

L'art. 35 della legge n. 448 del 2001 ha sostituito il richiamato art. 113, disponendo contestualmente che gli enti locali, entro il 30 giugno 2003, procedessero alla trasformazione delle aziende speciali in società di capitali, secondo la disciplina di cui all'art. 115 del Tuel ("Trasformazione delle aziende speciali in società per azioni"). La Corte dei conti ha avuto modo di rilevare che le disposizioni normative sulla trasformazione delle aziende speciali in società di capitali sono da inquadrarsi in un contesto normativo teso a garantire la piena espansione del mercato e a limitare ogni vulnus alla concorrenza (deliberazione n. 15 del 2014). Nella richiamata deliberazione la Corte dei conti-Sezione delle autonomie prende atto, tuttavia, di un mutamento del contesto normativo: "L’attuale situazione è, invece, caratterizzata dalla preoccupazione di arginare il fenomeno delle società partecipate, i cui risultati economici sono stati modesti se non fortemente negativi per gli enti soci, come pure è sentita l’esigenza di contrastare fenomeni elusivi, nel caso in cui l’uso improprio dello strumento societario si concretizzi nella violazione dei vincoli di finanza pubblica. L’evoluzione del quadro normativo è nel senso del superamento di una disciplina parcellizzata dei diversi modelli di gestione dei servizi pubblici locali, in favore di una regolazione che tende a omologare la disciplina degli organismi partecipati, ormai tutti interessati da disposizioni di razionalizzazione volte al contenimento della spesa, quale che sia il modello organizzatorio adottato".

In tale mutato contesto è da leggersi la novella apportata all'art. 114 del Tuel dall'art. 25 del decreto-legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, il quale, con l'inserimento del comma 5-bis, ha imposto alle aziende speciali e alle istituzioni l'obbligo annuale di iscrizione e di deposito dei propri bilanci al registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio.

L'art. 1, comma 557, della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità per il 2014) ha consolidato l'omogeneità di trattamento tra aziende speciali, istituzioni e società partecipate, disponendo la comune applicazione del regime limitativo delle assunzioni di personale, ferma restando la possibilità, per gli enti locali, di escludere da tali vincoli singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie.

Nell'illustrato nuovo contesto normativo sono da inquadrarsi, inoltre, le pronunce di alcune sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, le quali hanno consentito la trasformazione di società di capitali gestrici di servizi pubblici di rilevanza economica in aziende speciali. In tal senso si è pronunciata anche la Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 2 del 2014, con la quale viene demandata all'autonoma valutazione dell'ente locale l'opportunità di procedere alla liquidazione di una società partecipata e alla successiva costituzione di un'azienda speciale ai fini della gestione di un servizio pubblico di rilevanza economica (nella specie il servizio idrico), ritenendosi superato il divieto di gestione dei servizi pubblici locali tramite azienda speciale, sancito - con disposizione peraltro di natura transitoria - dall'art. 35, comma 8, della legge finanziaria per il 2002.

La disposizione in esame, che esclude per i servizi a rete la possibilità di gestione diretta o tramite azienda speciale, parrebbe porsi in controtendenza rispetto al quadro normativo e giurisprudenziale - da ultimo delineatosi - di omogeneizzazione del regime delle aziende speciali a quello delle società partecipate, le quali, d'altra parte, troveranno distinta disciplina con l'adozione del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (Atto del Governo n. 297, su cui cfr. dossier n. 322 dei servizi studi del Senato e della Camera).

La scelta delle modalità di gestione è effettuata con provvedimento motivato dell’ente competente, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento dal diritto europeo per la forma di gestione prescelta. Il provvedimento definisce, in relazione alle caratteristiche del mercato, i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e la loro durata, la natura dei diritti speciali o esclusivi eventualmente conferiti e descrive il sistema di compensazione, se previsto, indicando i parametri per il calcolo, il controllo e l’eventuale revisione della compensazione, nonché le modalità per evitare ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni (comma 2).

Nel comma 2 confluisce il contenuto:

· dell'art. 34, comma 20, del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012 - abrogato dall'art. 38 del testo unico in esame -, nel quale si prevede che l'affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica sia effettuato sulla base di apposita relazione, che dia conto "delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste";

· dell'art. 3-bis, comma 1-bis, terzo e quarto periodo, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012 - oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame - (il citato comma 1-bis è stato inserito nell'art. 3-bis dal richiamato art. 34 del decreto-legge n. 179 del 2012 e successivamente modificato dall'art. 1, comma 609, della legge n. 190 del 2014), dove si ribadisce che la relazione che supporta l'affidamento del servizio è chiamata a dar conto della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e a motivare "le ragioni [dell'affidamento] con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio".

Tali motivazioni sono chieste - ai sensi del successivo comma 3 - anche per i casi di affidamento in house o di gestione dei servizi mediante azienda speciale, ipotesi nelle quali, peraltro, gli obblighi motivazionali risultano ancora più analitici (si veda l'illustrazione del comma 3).

Ai sensi del comma 3, primo periodo, nel caso di affidamento in house o di gestione mediante azienda speciale, il provvedimento deve, altresì, dare specificamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato (per i servizi a rete è richiesto anche un piano economico-finanziario ai sensi del comma 4). Inoltre, laddove non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, sulla base di quanto disposto allo stesso comma 3, secondo periodo, il provvedimento deve motivare anche in ordine all’eventuale impossibilità di procedere mediante suddivisione in lotti del servizio da affidare, al fine di consentire, ove possibile, l’attività di più imprese nella prestazione del servizio e favorire forme di concorrenza comparativa.

Ai sensi del comma 4, per i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete, il provvedimento recante la motivazione in ordine alla modalità di gestione del servizio in house[44] contiene un piano economico-finanziario con la proiezione, per l’intero periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti e deve essere asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso e iscritte nell’albo degli intermediari finanziari, o da una società di revisione (comma 4, primo periodo). Nell’ipotesi di affidamento in house di tali servizi, il piano economico-finanziario deve, inoltre, specificare l’assetto economico-patrimoniale della società, il capitale proprio investito e l’ammontare dell’indebitamento (comma 4, secondo periodo).

Le disposizioni di cui ai commi 2, 3 e 4 impongono obblighi motivazionali in ordine all’individuazione di modalità di gestione dei servizi pubblici diverse rispetto a quella assicurata dal mercato (o più precisamente da forme di concorrenza nel mercato). Se la pubblica amministrazione non ritiene, nello specifico, che la gestione di un dato servizio possa essere assicurata dalle ordinarie logiche di mercato, quindi senza l’intervento del settore pubblico, il comma 2 introduce un primo obbligo motivazionale, che impone di dar conto delle ragioni che inducono a scegliere una determinata modalità di gestione (fra quelle individuate dal comma 1 dell'articolo in esame), avendo riguardo di evidenziare la sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo. Considerati i contenuti dell’art. 106, paragrafo 2, del TFUE, nella motivazione si dovrebbe fare riferimento, fra l’altro, alle ragioni ostative “all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione (…) affidata” alle imprese incaricate della gestione del servizio qualora le stesse fossero sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza. Si tratta del resto di una motivazione implicitamente richiesta dall’art 5, comma 2 (si veda la relativa illustrazione), secondo cui l’individuazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica che non siano già previsti dalla legge presuppone una verifica in ordine alla circostanza che gli stessi non possano essere forniti secondo le “normali regole di mercato in modo soddisfacente e a condizioni coerenti con il pubblico interesse”.

Ai sensi del comma 3, secondo periodo, in tali casi (ovvero nei casi in cui “non sussistano i presupposti per la concorrenza nel mercato”) – e quindi anche qualora si ricorresse a procedure ad evidenza pubblica – occorrerebbe altresì dar conto “dell’impossibilità[45] di procedere mediante suddivisione in lotti”. Ciò al fine di favorire il coinvolgimento di un numero maggiore di imprese (per l’assegnazione dei lotti), così da far emergere forme di concorrenza comparativa.

Qualora la modalità individuata per l’affidamento dovesse comportare il ricorso all’in house o all’azienda speciale, e non fosse pertanto possibile assicurare neanche forme di concorrenza per il mercato, il comma 3 impone obblighi motivazionali più stringenti. Le disposizioni richiamate sottendono un’impostazione volta a promuovere la concorrenza nel settore dei servizi pubblici locali in sintonia con l’ordinamento dell’Unione europea.

L’unica disposizione non pienamente in linea con tale impostazione sembrerebbe a priva vista essere contenuta al comma 3, primo periodo, laddove fra gli obblighi motivazionali in ordine al mancato ricorso al mercato è prevista la dimostrazione che la scelta assunta "non sia comparativamente più svantaggiosa per i cittadini" (e non comparativamente più vantaggiosa come una logica pro concorrenziale indurrebbe a suggerire). Detta disposizione, qualora non venisse interpretata alla luce della disciplina complessiva in esame, potrebbe essere intesa nel senso di giustificare il mancato ricorso al mercato (anche solo in termini di concorrenza per il mercato) essenzialmente in tutti i casi in cui tale scelta non sia penalizzante per i cittadini, sottendendo un favor per le scelte non concorrenziali, ancorché efficienti dal punto di vista economico-finanziario e di benefici per la collettività.

Tuttavia, una lettura sistemica con le disposizioni già richiamate, induce a ritenere senz’altro prevalente l'impostazione favorevole alla concorrenza, che sembra essere peraltro confermata anche dalla previsione, da parte dello stesso comma 3, nell’ambito delle motivazioni a giustificazione del ricorso ad affidamenti in house e di gestione mediante azienda speciale, che il provvedimento debba altresì dar conto dei "benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi (...) di efficienza e di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.

Nel parere reso dalla Conferenza unificata sullo schema di decreto legislativo in esame, sono confluiti i rilevi, avanzati unitariamente dalla Conferenza delle regioni e dall'ANCI, in ordine alla 'estrema difficoltà operativa relativa alle modalità di affidamento in house del servizio o mediante azienda speciale" previste dall'art. 7, comma 3. In particolare viene evidenziato che "tali modelli gestori sono possibili solo se l'ente dimostra che tale scelta non sia comparativamente più svantaggiosa rispetto ai costi standard del servizio definiti dalle Autorità indipendenti (articolo 15, comma 2) e ritorna - in modo diverso ma ugualmente complesso - la prova 'diabolica' del fallimento del mercato, che deve essere esplicitato nelle 'ragioni del mancato ricorso al mercato' ed anche nella mancata divisione in lotti". La Conferenza delle regioni e l'ANCI individuano, inoltre, nella "limitazione delle ipotesi di affidamento in house" la "sostanziale riproposizione" della disciplina di cui all'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, oggetto di abrogazione referendaria, e dell'art. 4 del decreto-legge n. 138 del 2011 dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale[46]. Rispetto alla disciplina europea recepita con decreto legislativo n. 50 del 2016, "l'obbligo, previsto dal comma 3 dell'articolo in esame, che il provvedimento di affidamento dia specificamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato pare (...) tradurre un approccio eccessivamente restrittivo". Propongono, conseguentemente, la soppressione del comma 3 (unitamente ad altre modifiche dei commi 4 e 5 dello stesso art. 7), ovvero - in subordine - l'esclusione, dall'ambito di applicazione dei commi 3, 4 e 5, delle società in house costituite per la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali[47]. Su detta ultima richiesta è allineata anche l'UPI.

Nel comma 4 confluiscono le previsioni del già richiamato art. 3-bis, comma 1-bis, quinto periodo e seguenti, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012 - oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame -, il quale, al fine di garantire la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario, dispone che la relazione sulla base della quale viene effettuato l’affidamento del servizio pubblico a rete deve comprendere un PEF che, fatte salve le disposizioni di settore, contenga anche la proiezione, per il periodo di durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti. Viene altresì richiesta una specificazione, nell'ipotesi di affidamento in house, dell'assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell'ammontare dell'indebitamento da aggiornare ogni triennio.

La disposizione di cui al secondo periodo del comma 4 parrebbe presentare taluni problemi interpretativi poiché nella sua formulazione lascia intendere che siano richiesti contenuti integrativi (rispetto a quelli contemplati al primo periodo) del piano economico finanziario (PEF) “nell’ipotesi di affidamento in house di tali [quelli a rete] servizi”. Invero, l’attuale formulazione del primo periodo, nel disporre che il PEF debba essere previsto dai “provvedimenti di cui al comma 3” sembra inequivocabilmente già riferirsi soltanto alle società in house. Si potrebbe pertanto supporre che il richiamo al comma 3, e non al comma 2, recato nel primo periodo del comma 4 sia frutto di un refuso. Un eventuale richiamo al comma 2, nel confermare la formulazione della disciplina vigente introdotta dall’art. 1, comma 609, lett. a), della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015)[48], estenderebbe l’obbligo di contemplare il PEF anche ai provvedimenti in cui si procede alla scelta della modalità di gestione del servizio mediante procedura a evidenza pubblica (incluso il ricorso ad una gara a doppio oggetto). Qualora il richiamo corretto fosse al comma 2, si potrebbe valutare di approfondire le modalità con cui sia possibile ottenere l’asseverazione - da parte di un istituto di credito o altra società di servizi o di revisione abilitata - di un PEF redatto in una fase in cui può non essere noto il soggetto affidatario.

In casi di affidamento in house o di gestione mediante azienda speciale, prima dell’adozione del provvedimento di cui al comma 3, l’amministrazione invia lo schema di atto deliberativo all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che esprime un parere entro il termine perentorio di trenta giorni dalla ricezione dello stesso. Il provvedimento definitivo sulla scelta della modalità di gestione deve, nelle motivazioni, dar conto dei rilievi mossi dall’Autorità (comma 5).

Il comma 6 reca disposizioni volte a determinare la data di scadenza di alcune tipologie di affidamenti in essere (riproponendo il contenuto del comma 22 dell'art. 34 del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012, oggetto di abrogazione da parte dello schema di decreto legislativo in esame).

Articolo 22
(Obblighi contrattuali e disposizioni per l'innovazione del trasporto pubblico locale)

L’articolo 22 reca disposizioni per l’innovazione del trasporto pubblico locale, ridefinendo alcuni obblighi contrattuali in capo alle imprese che gestiscono tale servizio.

Al comma 1 si stabilisce che i contratti di servizio stipulati successivamente al 31 dicembre 2017 dovranno escludere che l’affidatario del servizio di trasporto regionale o locale possa avvalersi di veicoli a motore appartenenti alle categorie M2 ed M3, alimentati a benzina o gasolio con caratteristiche antinquinamento EURO 0 e 1. Resta comunque fermo quanto previsto dai decreti del Ministro delle infrastrutture e trasporti, adottati ai sensi dell’articolo 1, comma 232, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015) di disciplina dei casi di esclusione dal divieto, ivi recato, di circolazione dei veicoli a motore EURO 0, per particolari caratteristiche di veicoli di carattere storico o destinati a usi particolari.

Con una previsione analoga a quella recata nel citato art.1, comma 232, della legge di stabilità per il 2015, al secondo periodo del comma 1 dell’articolo in esame, si demanda a uno o più decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti l’individuazione dei casi di esclusione, dal predetto divieto (che, come detto, concerne ora anche i veicoli EURO 1), di veicoli di carattere storico o destinati a usi specifici.

Il comma 2 stabilisce che i contratti di servizio stipulati successivamente al 31 dicembre 2017 debbano prevedere, altresì, le seguenti obbligazioni a carico dell’affidatario del servizio stesso: i) i veicoli utilizzati per il trasporto pubblico locale (mentre non è previsto un corrispondente obbligo per i veicoli adibiti al trasporto pubblico regionale) devono essere dotati di sistemi elettronici per il conteggio dei passeggeri, ai fini della determinazione delle matrici origine/destinazione; ii) i medesimi veicoli e quelli adibiti al trasporto pubblico regionale dovranno essere dotati di sistemi satellitari per il monitoraggio elettronico del servizio. I contratti di servizio, nella definizione del corrispettivo, dovranno tener conto degli oneri, in termini di investimenti, sostenuti per adempiere ai predetti obblighi di servizio, determinati secondo i criteri utilizzati per la definizione dei costi standard di cui all’articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147[104]. La relativa copertura sarà assicurata con quote annuali corrispondenti agli ammortamenti degli investimenti. Le previsioni dei contratti di servizio dovranno essere formulate nel rispetto dei principi di cui al regolamento (CE) 1370/2007, in materia di servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia.

Il regolamento (CE) n. 1370/2007 stabilisce le condizioni alle quali le autorità competenti degli Stati membri, “allorché impongono o stipulano obblighi di servizio pubblico, compensano gli operatori di servizio pubblico per i costi sostenuti e/o conferiscono loro diritti di esclusiva in cambio dell'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico” (art.1, paragrafo 2).

In proposito si segnala che, ancorché la disposizione in esame operi un rinvio ai (soli) “principi” di cui al regolamento CE 1370/2007, i regolamenti dell’Unione europea – a differenza delle direttive che richiedono ordinariamente una trasposizione in una fonte dell’ordinamento nazionale - sono di applicazione generale in tutti i Paesi dell’Unione europea (UE), vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili.

Dalle relazioni illustrativa e tecnica non è possibile evincere la ragione per la quale la dotazione di sistemi elettronici per il conteggio dei passeggeri, ai fini della determinazione delle matrici origine/destinazione, debba essere prevista esclusivamente nei veicoli adibiti al trasporto pubblico locale e non anche a quello regionale.

Il comma 3, al fine di favorire il rinnovo del materiale rotabile, consente alle imprese affidatarie del servizio di trasporto pubblico locale di ricorrere alla locazione di materiale rotabile per il trasporto ferroviario e alla locazione senza conducente di veicoli per il trasporto su gomma. In tale ultimo caso, occorre che i veicoli abbiano un’anzianità non superiore ai 12 anni e che la locazione abbia una durata pari o superiore ad un anno.

Il comma 4 demanda ai comuni la previsione, nell’ambito dei Piani urbani del traffico (Put), di iniziative per la diffusione di nuove tecnologie previste dal Piano nazionale di azione sui sistemi di trasporto intelligenti (ITS), fra cui l’allocazione di specifiche quote delle risorse messe a disposizione dall’Unione europea in investimenti in nuove tecnologie per il trasporto.

L’articolo 36 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada) impone l’obbligo di adottare il Put ai comuni con popolazione residente superiore a trentamila abitanti, nonché ai comuni con popolazione inferiore, sulla base di un elenco predisposto dalla regione di appartenenza, qualora l’ente locale registri, anche in periodi dell'anno, una particolare affluenza turistica; risulti interessato da elevati fenomeni di pendolarismo; ovvero sia coinvolto nella soluzione di rilevanti problematiche derivanti da congestione della circolazione stradale[105].

Quanto al contenuto, il Put è volto a favorire il “miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali”. Si segnala altresì, in stretta connessione con le disposizioni in commento, che la disciplina del Put già accorda priorità alle tecnologie di settore, demandando al Piano il ricorso “ad adeguati sistemi tecnologici, su base informatica di regolamentazione e controllo del traffico, nonché di verifica del rallentamento della velocità e di dissuasione della sosta, al fine anche di consentire modifiche ai flussi della circolazione stradale che si rendano necessarie in relazione agli obiettivi da perseguire”[106].

Con riferimento al richiamato Piano nazionale di azione sui sistemi di trasporto intelligenti, esso è stato adottato con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n.44 del 2014, sulla base delle direttive ministeriali impartite ai sensi dell’art. 8, comma 9, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 ("Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese"), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221. In particolare, il richiamato comma 9, “al fine di assicurare la massima diffusione di sistemi di trasporto intelligenti sul territorio nazionale, assicurandone l'efficienza, la razionalizzazione e l'economicità di impiego e in funzione del quadro normativo comunitario di riferimento”, demanda al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri competenti per materia, l’adozione delle direttive contenenti i requisiti per la diffusione, la progettazione, la realizzazione degli ITS, “per assicurare disponibilità di informazioni gratuite di base e l'aggiornamento delle informazioni infrastrutturali e dei dati di traffico, nonché le azioni per favorirne lo sviluppo sul territorio nazionale in modo coordinato, integrato e coerente con le politiche e le attività in essere a livello nazionale e comunitario”. Dette direttive sono state adottate con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’interno e il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca del 1 febbraio 2013, n. 39 (recante la base metodologica ed operativa per la definizione del piano nazionale per lo sviluppo dei sistemi ITS) e del 12 dicembre 2013, n.446 (che ha attribuito al Ministro delle infrastrutture il compito di adottare il Piano nazionale stesso).

Il comma 5 dispone che i contratti di servizio che saranno stipulati dal 31 dicembre 2016 per il trasporto regionale e locale debbano disporre che gli oneri per il mantenimento e rinnovo del materiale rotabile e degli impianti, con esclusione delle manutenzioni straordinarie degli impianti e delle infrastrutture di proprietà pubblica, siano posti a carico delle imprese affidatarie. La disposizione stabilisce, altresì, che il mantenimento e il rinnovo siano effettuati sulla base di standard qualitativi e di innovazione tecnologica definiti dagli stessi enti affidanti, ove non ricorrano alla locazione senza conducente. Le imprese affidatarie sono inoltre vincolate, ai sensi dei citati contratti di servizio: a predisporre un Piano economico finanziario (PEF) in cui si preveda di destinare al rinnovo del materiale rotabile, mediante nuovi acquisti, locazioni a lungo termine e leasing, nonché ad investimenti in nuove tecnologie, una quota non inferiore al dieci per cento del corrispettivo contrattuale; ad attivare sistemi di bigliettazione elettronica sui mezzi immatricolati, sostenendone i relativi oneri.

Ai sensi del comma 6, gli enti che affidano i servizi di trasporto pubblico locale e regionale, in sede di stipula dei contratti di servizio successivi al 31 dicembre 2017, dovranno determinare le compensazioni economiche e i corrispettivi da porre a base d’asta sulla base dei costi standard (in applicazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di cui all’articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147) e degli indicatori programmatori ivi definiti con criteri di efficienza ed economicità. La norma specifica che compensazioni e corrispettivi sono definiti ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, e delle normative comunitarie sugli obblighi di servizio pubblico, in modo da tener conto della specificità del servizio e degli obiettivi degli enti locali sia in termini di programmazione dei servizi che di promozione dell’efficienza del settore.

Il costo standard è, per quanto rileva in questa sede[107], lo strumento per la determinazione del corrispettivo dovuto all’operatore del servizio pubblico calcolato sulla base di un uso efficiente delle risorse, a prescindere dal costo effettivamente sostenuto dall’operatore stesso (che potrebbe ben essere superiore in presenza di una gestione inefficiente). L’art. 17 (Obblighi di servizio pubblico) del decreto legislativo n. 422 del 1997[108] dispone che le regioni e gli enti locali definiscono, ai sensi della normativa comunitaria[109], obblighi di servizio pubblico, prevedendo nei contratti di servizio le relative compensazioni economiche[110] alle aziende affidatarie del servizio, determinate secondo il criterio dei costi standard. Tale criterio “dovrà essere osservato dagli enti affidanti nella quantificazione dei corrispettivi da porre a base d'asta previsti nel bando di gara o nella lettera di invito delle procedure concorsuali” per la scelta del gestore del servizio, "tenendo conto (…) dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari alla mobilità".

L’articolo 1, comma 84, della legge n.147 del 2013 (legge di stabilità per il 2014) demanda al decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (previa intesa in sede di Conferenza unificata, la definizione dei costi standard dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, nonché dei criteri per l'aggiornamento e l'applicazione degli stessi. Il costo standard è determinato per unità di servizio prodotta, espressa in chilometri, per le differenti modalità di trasporto, in modo da assicurare un’uniformità a livello nazionale, che tenga tuttavia conto di “fattori di contesto” (con particolare riferimento alle aree a domanda debole), “della velocità commerciale, delle economie di scala, delle tecnologie di produzione, dell'ammodernamento del materiale rotabile e di un ragionevole margine di utile”.

Quanto al richiamo al rispetto delle normative comunitarie relative agli obblighi di servizio, si segnala che il regolamento (CE) n.1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, all’articolo 4, paragrafo 1, dispone che i contratti di servizio pubblico e le norme generali: i) definiscano “con chiarezza, gli obblighi di servizio pubblico che l'operatore del servizio pubblico deve assolvere e le zone geografiche interessate”; ii) stabiliscano “in anticipo, in modo obiettivo e trasparente (…) i parametri in base ai quali deve essere calcolata l'eventuale compensazione” e “la natura e la portata degli eventuali diritti di esclusiva concessi (…) in modo da impedire una compensazione eccessiva”; iii) definiscano “le modalità di ripartizione dei costi connessi alla fornitura di servizi”.

Il comma 7 modifica l’art.19 del decreto legislativo n. 422 del 1997 nel modo seguente:

a) al comma 5, primo periodo, viene consentito di derogare all’obbligo di assicurare che i ricavi da traffico siano almeno pari al 35 per cento dei costi operativi (al netto dei costi di infrastruttura), demandando a tal fine ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata, una eventuale ridefinizione della percentuale stessa al fine di tener conto del livello della domanda di trasporto e delle condizioni economiche e sociali;

b) viene abrogato il comma 6, che imponeva un adeguamento dei contratti di servizio in vigore alla data di entrata in vigore del decreto legislativo in occasione della prima revisione annuale.

Il comma 8 dispone che le disposizioni di cui al comma 7 si applichino a partire dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di entrata in vigore del decreto in esame. In altri termini, le disposizioni sulla deroga al rapporto pari al 35 per cento fra ricavi da traffico e costi operativi (così come sull’obbligo di conformarsi a tale rapporto nei casi in cui non si sia già provveduto) si applicheranno a partire dal 1° gennaio del prossimo anno[111].

Il comma 9 stabilisce che - nell’ottica di favorire la finalità di accrescere la quota dei costi coperta con i ricavi da traffico - le regioni e gli enti locali sono tenuti a modificare i sistemi tariffari e le tariffe tenendo anche conto “dei principi della semplificazione, dell’applicazione dell’ISEE, dei livelli di servizio e della media dei livelli tariffari europei, del corretto rapporto tra tariffa e abbonamenti ordinari, dell’integrazione tariffaria tra diverse modalità e gestori”. Tali modifiche riguardano sia i contratti di servizio stipulati successivamente all’adozione delle misure tariffarie, sia i contratti “in essere alla predetta data” (che si presume debba essere la data di adozione delle stesse misure tariffarie). In quest’ultimo caso, si dispone la riduzione del corrispettivo del medesimo contratto in misura pari al settanta per cento dell’incremento previsto dei ricavi da traffico conseguente alla variazione tariffaria, sempre che nel contratto di servizio non sia disposto altrimenti. L’aggiornamento dei livelli tariffari, così modificati, è effettuato sulla base delle misure emanate dall’Autorità di regolazione dei trasporti[112], ai sensi dell’articolo 37, comma 2, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

Il comma 2, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, demanda all’Autorità la definizione dei “criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori”.

Ai sensi del comma 10, nei casi in cui i proventi tariffari non coprano i costi di gestione del servizio a domanda individuale[113], il gestore è tenuto ad esplicitare, nella carta dei servizi e nel sito istituzionale, in modo sintetico e chiaro, la percentuale del costo di erogazione del servizio posta a carico del bilancio dell’ente locale e finanziata dalla fiscalità locale.

Il comma 11 reca una norma di interpretazione autentica dell’articolo 18, comma 2, lettera a), quarto periodo, del decreto legislativo n. 422 del 1997. Quest’ultima disposizione prevede che l'esclusione dal divieto di partecipare alle gare per l’affidamento di servizi di trasporto recato al precedente periodo (riguardante le società destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1370/2007[114] e la cui durata ecceda il termine del 3 dicembre 2019) non si applichi alle imprese affidatarie del servizio oggetto di procedura concorsuale. Ai sensi del comma in esame, l’esclusione deve intendersi circoscritta ai soli casi nei quali dette imprese concorrano all’affidamento del servizio già gestito, ovvero di un servizio avente caratteristiche qualitative, quantitative simili o che sia ricompreso nello stesso ambito territoriale dove già operano, fermo restando il divieto a partecipare a procedure “che affidano servizi con dimensioni economiche e geografiche su scala più ampia”.

Ai sensi del comma 12, sono fatte salve le modalità di affidamento diretto dei servizi di trasporto previste dal regolamento (CE) n. 1370/2007.

Ai sensi dell'art. 5 del regolamento richiamato (Aggiudicazione di contratti di servizio pubblico), paragrafi 2, 4 e 6, la possibilità di affidamento diretto è subordinata alla presenza di determinati requisiti: l'affidamento deve avvenire a favore di un soggetto giuridicamente distinto su cui l'autorità pubblica eserciti un controllo analogo a quello esercitato sulle proprie strutture (si deve trattare cioè di una società in house) e non ci deve essere un divieto da parte del Legislatore nazionale. Gli affidamenti diretti sono sempre consentiti (fatto salvo il divieto da parte del Legislatore nazionale) al di sotto di determinate soglie di valore e dimensione del servizio. Possono essere, inoltre, aggiudicati direttamente i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia, fatta eccezione per tram e metropolitane per i quali vale la disciplina generale[115].

Si riportano in questa sede le argomentazioni addotte del Consiglio di Stato, nel parere espresso sul provvedimento in esame, in ordine alla necessità di espungere dallo schema di decreto legislativo gli articoli 22, 23, 26, 27 e 35 disciplinanti aspetti specifici del settore del trasporto pubblico locale: "Gli articoli all’esame, recanti variegate previsioni legislative – volte alla rinnovazione/ammodernamento del parco automobilistico, all’introduzione di sistemi elettronici per il conteggio dei passeggeri, alla diffusione di nuove tecnologie in sede di definizione dei Piani urbani del traffico, all’introduzione di nuovi parametri per il calcolo delle compensazioni economiche degli obblighi di servizio pubblico, alla modificazione dei criteri di riparto del Fondo per il concorso finanziario dello Stato al trasporto pubblico locale, all’introduzione di misure di lotta all’evasione e di tutela dell’utenza nel settore in questione, alla promozione di una pianificazione e programmazione della mobilità sostenibile nelle aree urbane – intervengono in modo disorganico, con disposizioni di dettaglio, su una serie di aspetti specifici del settore del trasporto pubblico locale. A differenza dall’articolo 14 (Bacini e livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale) – il quale, pur inerendo anch’esso alla materia dei trasporti pubblici locali, trova ‘copertura’ nell’art. 19, lettere d) ed i), della legge di delega – i menzionati articoli perseguono finalità estranee ad una riforma organica della materia dei servizi pubblici locali e si presentano come ‘asistemici’ rispetto a un testo unico che tratta i servizi pubblici locali nella loro disciplina generale. Infatti, le disposizioni recate dagli articoli all’esame, in quanto specificamente concentrate su un singolo settore, determinano uno squilibrio sistematico nel testo unico e sembrano porsi in radicale contrasto con i principi e i criteri direttivi generali di cui all’art. 16, comma 2, lettere a), b), c) e d), della legge di delega. Le stesse sono, dunque, nel loro complesso incompatibili con la finalità di procedere al riordino sistematico della disciplina della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, sottesa alla delega legislativa. A ciò si aggiunge che gli articoli de quibus si innestano in modo disarticolato su plessi normativi preesistenti e si rivelano tecnicamente carenti, poiché danno luogo a sovrapposizioni e difetti di coordinamento (così, negli articoli 23, comma 4, e 27 manca un coordinamento tra attribuzioni ministeriali e attribuzioni dell’Autorità di regolazione dei trasporti) e ricorrono a tecniche legislative contrastanti con le finalità di riordino e di risoluzione delle antinomie enunciate nei criteri comuni per l’esercizio delle deleghe di semplificazione (v., ad es., la norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 22, comma 11). La Commissione raccomanda di conseguenza l’espunzione degli articoli 22, 23, 26, 27 e 35 dal decreto legislativo".

Nel parere sullo schema di decreto legislativo in esame espresso dalla Conferenza unificata si è dato conto delle considerazioni svolte dalla Conferenza delle regioni, dall'ANCI e dall'UPI.

La Conferenza delle regioni - pur esprimendo condivisione, tra l'altro, sulle disposizioni introdotte nello schema di testo unico in materia di trasporto pubblico locale - suggerisce " l'opportunità, in considerazione del parere espresso sul provvedimento dal Consiglio di Stato, di prevedere che le disposizioni di cui all'articolo 23 possano trovare collocazione in un autonomo provvedimento".

L'ANCI osserva come la scelta apprezzabile di procedere a una regolazione organica e omogenea del settore del trasporto pubblico locale possa tuttavia rappresentare un eccesso di delega rispetto ai principi e criteri direttivi di cui all'art. 19 della legge n. 124 del 2015. Sottolinea, inoltre, l'assenza, nello schema di testo unico, "del punto qualificante del cd. ddl Delrio in materia di trasporto pubblico locale e cioè la stabilizzazione del Fondo" di cui all'art. 16-bis del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012[116]. "A tal proposito, l'Associazione ritiene sia indispensabile, ai fini del rinnovo parco autobus inquinanti nelle Città, l'attribuzione di misure di premialità a favore delle Regioni che destinano una quota del fondo loro spettante al trasporto pubblico su gomma e l'attribuzione di una parte del Fondo TPL direttamente alle Città Metropolitane". Esprime, infine, apprezzamento per le norme per l'innovazione del TPL di cui all'art. 22 in esame.

L'UPI evidenzia che le specifiche disposizioni settoriali sul TPL e sul trasporto ferroviario regionale sono "di notevole impatto per il sistema", e "il Governo e il Parlamento dovranno verificare l'opportunità di mantenerle nel testo definitivo del decreto".

Articolo 23
(Modifica dei criteri di riparto del Fondo per il concorso finanziario dello Stato al trasporto pubblico locale)

L’articolo 23 stabilisce i criteri per la ripartizione del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale. Detti criteri sono, tra l'altro volti, a far sì che i servizi di trasporto pubblico locale e regionale siano affidati con procedure ad evidenza pubblica, penalizzando le regioni e gli enti locali che non procedano al loro tempestivo espletamento, nonché a incentivare il perseguimento degli obiettivi di efficienza e di centralità dell’utenza nell’erogazione del servizio.

Si rinvia all'illustrazione dell'art. 22 per le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato in ordine alla necessità di espungere dallo schema di decreto legislativo in esame l'art. 23 unitamente agli articoli 22, 26, 27 e 35.

Come evidenziato nei considerata del parere reso dalla Conferenza unificata sullo schema di decreto legislativo in esame, le Regioni "suggeriscono al Governo l'opportunità, in considerazione del parere espresso sul provvedimento dal Consiglio di Stato, di prevedere che le disposizioni di cui all'articolo 23 possano trovare collocazione in un autonomo provvedimento", manifestando la loro disponibilità a partecipare a un gruppo di lavoro che elabori nuovi criteri di riparto del Fondo per il trasporto pubblico locale.

Il comma 1 stabilisce che, a decorrere dal 2017, il riparto del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale (di cui all’articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135) è effettuato, entro il 30 giugno di ogni anno, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata. Qualora detta intesa non sia raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta in cui l'oggetto è posto all'ordine del giorno, ai sensi dell’articolo 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997[117], il Consiglio dei Ministri può provvedere con deliberazione motivata.

Il Fondo per il finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario è stato inizialmente istituito dall'art. 21, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. Esso prevedeva che il Fondo, allocato presso il Ministero dell'economia e delle finanze, avesse una dotazione iniziale pari a 400 milioni di euro, il cui utilizzo era escluso dai vincoli derivanti dal Patto di stabilità.

L'art. 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (come risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 301, della legge 24 dicembre 2012, n. 228) – che ha abrogato il richiamato comma 3 – prevede, al comma 1, che i criteri e le modalità con cui ripartire fra le regioni a statuto ordinario le risorse del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale anche ferroviario sono definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri[118], su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 281 del 1997, d'intesa con la Conferenza unificata entro il 31 gennaio 2013.

Detti criteri sono volti a incentivare le regioni e gli enti locali a razionalizzare e favorire un incremento dell’efficienza nella programmazione e gestione dei servizi relativi al trasporto pubblico locale, puntando su: un efficientamento dell’offerta di servizio intesa a soddisfare la domanda di trasporto pubblico; un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi; una progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e un corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata; la definizione di livelli occupazionali appropriati; la predisposizione di strumenti di monitoraggio e di verifica[119].

Nel parere espresso dalla Conferenza unificata è confluita la richiesta congiunta di ANCI e UPI che una quota del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale sia assegnata direttamente alle città metropolitane, "con criteri che tengano conto anche della quota di domanda di mobilità riferita ai non residente e non domiciliati (city users) e dell'offerta di servizi di Trasporto Pubblico Locale su impianti fissi". ANCI e UPI chiedono, altresì, che la quota assegnata alle città metropolitane sia "riportata nei decreti di riparto del Fondo" di cui al comma 1 dell'articolo in esame, "nonché transitoriamente nel decreto di cui al comma 2" dello stesso articolo.

Il comma 1 esplicita, inoltre, i seguenti criteri per il riparto del Fondo:

a) il dieci per cento dell’importo del Fondo viene assegnato sulla base dei proventi complessivi da traffico e dell’incremento dei medesimi registrato, tra il 2015, preso come anno base, e l’anno di riferimento, con rilevazione effettuata dall’Osservatorio per il trasporto pubblico locale[120] (di cui all’articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244). La percentuale è incrementata, negli anni successivi al primo, di un ulteriore cinque per cento annuo fino a raggiungere il trenta per cento dell’importo del predetto Fondo. La disposizione nel richiamare l’articolo 22, comma 7, lettera a), del provvedimento in esame fa sì che in sede di distribuzione delle risorse sulla base dei criteri in esame si debba tener conto della domanda di trasporto e delle condizioni economiche e sociali secondo quanto sarà stabilito dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di cui al medesimo comma 7, lettera a).

Dalle relazioni illustrativa e tecnica non si evincono le ragioni che hanno indotto ad individuare l'anno 2015 come base per la valutazione dell’incremento dei proventi, e non invece una media, eventualmente ponderata, di più annualità che avrebbe potuto assorbire eventuali effetti esogeni circoscritti all' annualità di riferimento[121].

b) per il primo anno, il dieci per cento dell’importo del Fondo è assegnato in base al criterio dei costi standard[122], secondo quanto stabilito dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di cui all’articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147. La percentuale è incrementata, negli anni successivi al primo, di un ulteriore cinque per cento annuo fino a raggiungere il venti per cento dell’importo del predetto Fondo.

L'art. 1, comma 84, della legge n.147 del 2013 (legge di stabilità per il 2014) - richiamato dalla disposizione in esame - demanda a un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, la definizione, entro il 31 marzo 2014, secondo criteri di uniformità a livello nazionale, dei costi standard dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale nonché i criteri per l'aggiornamento e l'applicazione degli stessi. La citata disposizione stabilisce altresì che nella “determinazione del costo standard per unità di servizio prodotta, espressa in chilometri, per ciascuna modalità di trasporto, si tiene conto dei fattori di contesto, con particolare riferimento alle aree metropolitane e alle aree a domanda debole, della velocità commerciale, delle economie di scala, delle tecnologie di produzione, dell'ammodernamento del materiale rotabile e di un ragionevole margine di utile”.

c) la quota residuale del Fondo, dopo aver dedotto le quote calcolate sulla base dei proventi da traffico (lettera a)) e dei costi standard (lettera b)), è distribuita, il primo anno, sulla base della tabella 1 allegata al richiamato DPCM 11 marzo 2013 (“Definizione dei criteri e delle modalità con cui ripartire il Fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario”); a partire dal secondo anno, la ripartizione sarà svolta sulla base dei livelli adeguati di servizio di cui al comma 4.

Nel primo anno di applicazione del riparto la quota residuale del Fondo sarà distribuita secondo le percentuali di riparto basate sui livelli storici previsti nella citata tabella 1[123].

Regione
Abruzzo	2,69%
Basilicata	1,55%
Calabria	4,31%
Campania	11,11%
Emilia-Romagna	7,35%
Lazio	11,68%
Liguria	4,09%
Lombardia	17,30%
Marche	2,18%
Molise	0,71%
Piemonte	9,84%
Puglia	8,10%
Toscana	8,81%
Umbria	2,03%
Veneto	8,24%
Totale	100,00%

d) è prevista una penalizzazione in termini di riduzione delle risorse - in sede di ripartizione delle risorse fra le regioni - nei casi in cui, entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello di riparto, i servizi di trasporto pubblico locale e regionale non siano affidati con procedure di evidenza pubblica ovvero non risulti pubblicato alla medesima data il bando di gara. La medesima decurtazione è contemplata qualora siano bandite gare non conformi alle misure adottate dall’Autorità di regolazione dei trasporti, qualora bandite successivamente all’adozione delle predette misure, ai sensi dell’articolo 37, comma 2, lettera f), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

Si rammenta che la lettera f) dell'art. 37, comma 2, del decreto-legge n. 201 del 2011 stabilisce che l’Autorità provvede a "definire gli schemi dei bandi delle gare per l'assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare e a stabilire i criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici; con riferimento al trasporto ferroviario regionale, l'Autorità verifica che nei relativi bandi di gara non sussistano condizioni discriminatorie o che impediscano l'accesso al mercato a concorrenti potenziali e specificamente che la disponibilità del materiale rotabile già al momento della gara non costituisca un requisito per la partecipazione ovvero un fattore di discriminazione tra le imprese partecipanti. In questi casi, all'impresa aggiudicataria è concesso un tempo massimo di diciotto mesi, decorrenti dall'aggiudicazione definitiva, per l'acquisizione del materiale rotabile indispensabile per lo svolgimento del servizio".

Essa è oggetto di modifiche da parte dell'art. 17, comma 1, del provvedimento in esame (al quale si rinvia). Tali modifiche sono, tra l'altro, dirette a conferire all'Autorità competenze specifiche in relazione ai contratti di servizio stipulati con società affidatarie in house del servizio di TPL.

La disposizione in esame non si applica ai contratti vigenti al 31 dicembre 2015 (per tutto il periodo della loro vigenza), a condizione che siano affidati in conformità alle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 1370/2007.

Con detta precisazione, si prevede di non penalizzare gli affidamenti diretti alle società in house che siano vigenti al 31 dicembre 2015, considerato che il citato regolamento, all’art. 5[124], consente detta forma di affidamento.

La riduzione in sede di riparto è pari al quindici per cento del valore dei corrispettivi dei contratti di servizio non affidati secondo le previste procedure.

La disciplina recata alla lettera d) interviene ai fini di incentivare, a regime, l’affidamento con procedura ad evidenza pubblica, attraverso una penalizzazione economica a forme di affidamento diretto a società in house, nonché di promuovere il rispetto delle misure adottate dall’Autorità di regolazione dei trasporti in materia di estensione dei bacini di gara, schemi di bandi di gara e convenzioni da inserire nei capitolati di gara, nomina delle commissioni aggiudicatrici, contratti di servizio stipulati con società affidatarie in house del servizio di TPL, insussistenza di condizioni discriminatorie nei bandi di gara relativi al trasporto ferroviario regionale.

e) è introdotta una clausola volta a far sì che, a seguito del riparto delle risorse del Fondo, nessuna regione possa essere penalizzata per una quota complessiva che ecceda il 5 per cento delle risorse ricevute nell’anno precedente.

E’, altresì, stabilito che l'importo derivante da tali riduzioni "è versato all’entrata del bilancio dello Stato, per essere assegnato al Fondo di cui all’articolo 1, comma 866, della legge 28 dicembre 2015 n. 208”.

Il Fondo richiamato, cui destinare i risparmi conseguenti alle riduzioni dei trasferimenti per il trasporto pubblico, è quello istituito ai sensi del comma 866 dell’articolo unico della legge di stabilità per il 2016, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, finalizzato all’acquisto, diretto o tramite società specializzate, nonché alla riqualificazione elettrica o al noleggio dei mezzi adibiti al trasporto pubblico locale e regionale, al fine di assicurare il concorso dello Stato al “raggiungimento degli standard europei del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale e regionale, e in particolare per l'accessibilità per persone a mobilità ridotta".

Il tenore della disposizione di cui al comma 1, lettera e), secondo periodo, lascerebbe intendere che la somma dei minori finanziamenti ricevuti da ciascuna regione per il trasporto pubblico rispetto all'anno precedente sia destinata al citato Fondo di cui all'art. 1, comma 866, della legge n. 208 del 2015. Ciò sembra presupporre un’invarianza delle risorse del Fondo per il concorso finanziario dello Stato al trasporto pubblico, tuttavia non prevista esplicitamente nel provvedimento. Nell’ipotesi che gli importi complessivi del Fondo si riducano da un anno all'altro, tale disposizione, nell’attuale formulazione, sembra in effetti presupporre l'esigenza di individuare comunque risorse aggiuntive (rispetto a quelle di volta in volta stanziate nell'ambito del medesimo Fondo) da destinare al fondo di cui alla legge n.208 del 2015. Tale esigenza non sussisterebbe solo qualora il riferimento alle “riduzioni”, attualmente recato nel testo, sia riferito esclusivamente alle minori entrate derivanti dall’applicazione del criterio di riparto di cui alla lettera d) - che prevede una penalizzazione pari al 15 per cento del valore dei corrispettivi dei contratti di servizio non affidati con procedure ad evidenza pubblica ovvero per i quali non risulti pubblicato il bando di gara alla data del 31 dicembre 2015, ovvero, ancora, le cui gare siano state espletate in violazione delle misure adottate dall'ART ai sensi dell'art. 37, comma 2, lett. f), del decreto-legge n. 201 del 2011, come modificato dall'art. 17, comma 1, del provvedimento in esame – atteso che tali risparmi sono generati a prescindere dall’invarianza complessiva del Fondo.

f) si prevede infine che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano assumano gli atti necessari a conformarsi entro il 31 dicembre dell’anno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto ai criteri di razionalizzazione contemplati nello schema di decreto in esame, in attuazione del principio di leale cooperazione e nel rispetto dei relativi statuti.

Al riguardo, si segnala che già l’articolo 1, comma 3, contiene una clausola di salvaguardia per l'applicazione delle disposizioni del decreto legislativo nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano. Esso prevede che l'applicazione avrà luogo compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. In detto comma si prevede che, laddove necessario, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvederanno ad adeguare i rispettivi ordinamenti e norme di attuazione al decreto in esame entro sei mesi, che si presume siano da considerare dalla data dell’entrata in vigore dello schema di decreto legislativo in esame[125].

Si valuti l’opportunità di operare un coordinamento con detta disposizione anche con riferimento al termine ivi previsto per l’adeguamento degli statuti e delle relative norme di attuazione, pari a sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, mentre con specifico riferimento al trasporto pubblico il termine per l' adeguamento è fissato al 31 dicembre 2017.

Il comma 2 stabilisce che, in attesa dell’adozione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di riparto del Fondo di cui al comma 1, una quota pari all’80 per cento delle risorse del Fondo è ripartita (con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia) tra le regioni, a titolo di anticipazione, ed erogata con una cadenza mensile. La ripartizione dell’anticipazione è formulata sulla base delle quote attribuite a ciascuna regione l’anno precedente.

Ai sensi del comma 3, allo scopo di poter disporre di dati istruttori uniformi, le amministrazioni competenti si avvalgono dell’Osservatorio per il trasporto pubblico locale[126] (di cui all’articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244) per l’acquisizione dei dati economici, finanziari e tecnici, relativi ai servizi di trasporto pubblico espletati, indispensabili per lo svolgimento di indagini e approfondimenti, i cui esiti sono funzionali all’attività di pianificazione e monitoraggio. Le amministrazioni sono a tal fine tenute a trasmettere, con cadenza semestrale, all’Osservatorio indicazioni sulla tipologia dei dati da acquisire dalle aziende che gestiscono il servizio di trasporto pubblico.

Il comma 4 demanda alle regioni a statuto ordinario la definizione dei livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale automobilistico e ferroviario, che, ai sensi del comma 1, lettera c), rappresentano un parametro per il riparto del Fondo a partire dal secondo anno dall’entrata in vigore dello schema di decreto. Le regioni sono chiamate ad operare sulla base dei criteri che saranno introdotti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e previa intesa in Conferenza sede di unificata, da adottare entro novanta giorni dall’entrata in vigore dello schema di decreto in esame. La determinazione dei livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico dovrà avvenire tenendo presente il perseguimento di obiettivi di soddisfazione della domanda di mobilità, nonché l’esigenza di evitare duplicazioni di servizi sulle stesse direttrici e di assicurare l’applicazione delle disposizioni relative al riordino dei servizi automobilistici sostitutivi o integrativi dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale (articolo 34-octies del decreto-legge n.179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.221 del 2012)[127], privilegiando soluzioni innovative e più economiche per la fornitura di servizi di mobilità nelle aree a domanda debole, “quali scelte di sostituzione modale”. Le regioni sono tenute a provvedere entro e non oltre centoventi giorni dall’adozione del decreto ministeriale, avendo al contempo cura di procedere ad una riprogrammazione dei servizi anche attraverso una revisione del piano di cui all’articolo 16-bis del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012[128].

Nel caso in cui le regioni non provvedano nel termine indicato, il Governo può esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’articolo 8 della legge n. 131 del 2003 (“Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”).

La citata disposizione disciplina l’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 120 della Costituzione[129] da parte del Governo nei confronti delle regioni e degli enti locali. Si prevede, in particolare, che il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegni all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso infruttuosamente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri è invitato a partecipare il Presidente della Giunta della Regione interessata al provvedimento.

Il comma 5 abroga, con decorrenza dal 1° gennaio dell’anno successivo alla data di entrata in vigore dello schema in esame, le disposizioni di cui ai commi 3 (relative all’adozione del DPCM recante criteri e modalità di riparto del Fondo), 5 (recante modalità di riparto annuale) e 6 (riguardante l’anticipazione di una quota del Fondo alle regioni in attesa del riparto) dell’articolo 16-bis del citato decreto-legge n.95 del 2012, in funzione di coordinamento con le disposizioni dettate dall’articolo in esame proprio nei medesimi ambiti, che, peraltro, almeno in parte, ne recepiscono il contenuto.

Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 perde efficacia a decorrere dallo stesso 1° gennaio, conservandola esclusivamente “ai fini di cui alla lettera d) del comma 1 e ai fini del comma 9[130] del predetto articolo 16-bis”[131].

Al riguardo, si ritiene che il riferimento al comma 1, lettera d), debba essere corretto con quello alla lettera c) che opera un richiamo alla tabella 1 allegata al citato decreto[132].

Sempre al fine di assicurare il coordinamento con la normativa vigente, si dispone - a decorrere dal 1° gennaio dell’anno successivo alla data di entrata in vigore dello schema in esame - al comma 4, primo periodo, dell’articolo 16-bis del decreto-legge n.95 del 2012, la soppressione di ogni rifermento al decreto di cui al comma 3 dello stesso articolo 16-bis, comma di cui – come si è detto – si dispone l’abrogazione.

Per le stesse ragioni, si valuti l'opportunità di sopprimere gli altri richiami all’abrogando comma 3 contenuti nel testo (commi 8 e comma 9).

Articolo 24
(Carta dei servizi)

L’articolo 24 prevede l’obbligo, per il gestore, di rendere pubblica, anche a mezzo del proprio sito internet e di altri strumenti telematici disponibili, la versione aggiornata della carta dei servizi, nella quale, oltre a quanto stabilito nel contratto di servizio in ordine alla disciplina dei rapporti con l'utenza, sono indicati: i) le informazioni che consentono all'utente di conoscere le principali voci di costo coperte dalla tariffa, con distinta indicazione delle componenti di costo dipendenti dalle capacità gestionali dell'erogatore e di quelle influenzate da fattori esogeni; ii) i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori del servizio (comma 1).

Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali di interesse economico generale e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle relative prestazioni, il comma 2 dispone che le Autorità di regolazione e ogni altra amministrazione pubblica dotata di competenze di regolazione sui servizi pubblici locali definiscano i diritti di cui al comma 1, con particolare riguardo alle seguenti previsioni:

a) previsione dell’obbligo, per il soggetto gestore, di emanare una «Carta della qualità dei servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità a intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, che rechi i seguenti contenuti: gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di servizio; le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie; le modalità di ristoro dell’utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza;

b) previsione di strumenti di risoluzione delle controversie insorte fra gestori e utenti del servizi, alternativi a quella della giustizia ordinaria;

c) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;

d) previsione che si proceda a verifica periodica - con la partecipazione delle associazioni dei consumatori - dell'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell’utenza, ferma restando la possibilità per il singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito;

e) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell’ente locale o dell’ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte dei singoli cittadini, che possono rivolgersi, a tal fine, all’ente locale, ai gestori dei servizi ovvero alle associazioni dei consumatori;

f) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi, alla quale partecipino l'ente locale, i gestori dei servizi e le associazioni dei consumatori e nella quale vengano presi in considerazione i reclami e le proposte e osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini.

Al riguardo, si invita a valutare l'opportunità di sostituire il termine "ente locale" con quello di "ente affidante", al fine di tener conto di casi in cui non vi sia corrispondenza ente affidante del servizio pubblico ed ente locale.

g) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l’intera durata del contratto stesso.

Si dà conto, nella illustrazione che segue, del fatto che il riferimento alle lettere b), c) e d) deve intendersi come riferimento alle lettere c), d) ed e).

Viene fatto salvo quanto previsto dal codice del consumo, di cui dal decreto legislativo n. 206 del 2005, e dalla legge n. 287 del 1990 ("Norme per la tutela della concorrenza e del mercato").

Le carte dei servizi

Il primo riordino della disciplina delle carte dei servizi pubblici è stato effettuato dall'art. 2 del decreto-legge n. 163 del 1995, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 273 del 1995, il quale prevedeva che, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, fossero adottati schemi generali di riferimento di carte di servizi pubblici per determinati settori (Sanità; Assistenza e previdenza sociale; Istruzione; Comunicazioni; Trasporti; Energia elettrica; Acqua; Gas), nonché per eventuali altri settori individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Sulla base di detti schemi le carte dei servizi pubblici sarebbero state predisposte dal Dipartimento della funzione pubblica d'intesa con le amministrazioni interessate. Gli enti erogatori di servizi pubblici avrebbero, conseguentemente, proceduto ad adottare le rispettive carte dei servizi, dandone adeguata pubblicità agli utenti e comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica.

Il richiamato art. 2 teneva conto, tra l'altro, della direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994, recante "Principi sull'erogazione dei servizi pubblici" (cd. "direttiva Ciampi"), nella quale venivano fissati i principi cui avrebbe dovuto progressivamente essere uniformata l'erogazione dei servizi pubblici.

Il richiamato art. 2 è stato abrogato dall’art. 11 del decreto legislativo n. 286 del 1999, il quale faceva contestualmente salvi i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri recanti gli schemi generali di riferimento per le carte di servizi pubblici già emanati. Ai sensi dello stesso art. 11, veniva posto l’obbligo, per gli enti erogatori di servizi pubblici nazionali e locali, di rispettare, nella fornitura dei servizi, i parametri qualitativi determinati nelle carte dei servizi. In particolare, il comma 2 dell'art. 11, come modificato dal decreto legislativo n. 150 del 2009, prevedeva che le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico e forfettario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità fossero stabiliti con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità nelle amministrazioni pubbliche (Civit)[133]. Per quanto riguardava i servizi erogati direttamente o indirettamente dalle regioni e dagli enti locali, si sarebbe provveduto con atti di indirizzo e coordinamento adottati d'intesa con la Conferenza unificata, su proposta della stessa Civit.

L'art. 19, commi 12 e 13, del decreto-legge n. 190 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, ha abrogato alcune disposizioni relative alle funzioni dell’Anac in materia di qualità dei servizi pubblici, tra le quali l’art. 13, comma 7, del decreto legislativo n. 150 del 2013, il quale attribuiva all’Anac il coordinamento, il supporto operativo e il monitoraggio delle attività relative alla qualità dei servizi pubblici, nonché il richiamato art. 11, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1999.

Lo stesso art. 19, al comma 9, ha disposto che - al fine di concentrare l'attività dell'Anac sui compiti di trasparenza e di prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni - venissero trasferite al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri alcune funzioni precedentemente attribuite alla Civit (poi Anac), tra cui quella di adottare le "linee guida per la definizione degli Strumenti per la qualità dei servizi pubblici", ai sensi di quanto disposto dall'art. 13, comma 6, lett. f), del decreto legislativo n. 150 del 2009.

In materia di erogazione dei servizi pubblici, l'art. 101 del codice del consumo di cui al decreto legislativo n. 206 del 2005 prevede che: detta erogazione si svolga nel rispetto di standard di qualità predeterminati e adeguatamente resi pubblici; agli utenti sia garantita, attraverso forme rappresentative, la partecipazione alle procedure di definizione e di valutazione degli standard di qualità previsti dalle leggi; la legge stabilisca, per determinati enti erogatori di servizi pubblici, l'obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi.

In riferimento ai servizi pubblici locali è intervenuto, successivamente, l’art. 2, comma 461, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008)[134], che - al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle relative prestazioni - dispone che gli enti locali, in sede di stipula dei contratti di servizio, siano tenuti ad applicare le stesse disposizioni che il comma 2 dell'articolo in esame riprende alle lettere a) e da c) a g).

L'art. 8 del decreto-legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012 (oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame), disciplinando il contenuto delle carte dei servizi, dispone, al comma 1, che le carte di servizio indichino in modo specifico i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi pubblici, anche locali, nonché dei gestori di un’infrastruttura necessaria per l’esercizio di attività di impresa o per l'esercizio di un diritto della persona costituzionalmente garantito. Al riguardo, si rammenta che la disciplina della class action (introdotta nel codice del consumo dalla citata legge n. 244 del 2007, con l'inserimento dell'art. 140-bis), prevede che, in caso di accoglimento di un’azione di classe proposta nei confronti di gestori di servizi pubblici o di pubblica utilità, il tribunale tenga conto di quanto riconosciuto in favore degli utenti e dei consumatori danneggiati nelle relative carte dei servizi eventualmente emanate (art. 140-bis, comma 12).

Il citato art. 8 del decreto-legge n. 1 del 2012, al comma 2, affida alle Autorità indipendenti di regolazione, per i settori in cui sono state istituite, nonché ad ogni altro ente pubblico, anche territoriale, dotato di competenze di regolazione sui servizi pubblici, ivi compresi quelli locali, la definizione del contenuto degli specifici diritti di cui al comma 1 dello stesso art. 8. Obiettivo della disposizione è quello di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni. Lo stesso comma fa salve le ulteriori garanzie che le imprese che gestiscono il servizio o l’infrastruttura definiscano in via autonoma.

Al fine di dare seguito alle richiamate disposizioni di cui all'art. 2, comma 461, della legge n. 244 del 2007 e all'art. 8 del decreto-legge n. 1 del 2012, in sede di Conferenza unificata è stato sancito l'Accordo 26/09/2013, n. 94/CU, sulle Linee guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte di qualità dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al ruolo delle Associazioni dei consumatori.

L'obiettivo dell'Accordo - come dichiarato nella premessa delle Linee guida - è quello di diffondere in modo omogeneo in tutti i Comuni e in tutte le Province l'applicazione dell'art. 2, comma 461, della legge n. 244 del 2007, "norma di settore da anni parzialmente disattesa". Le Linee guida si pongono, tuttavia, su un livello generale di indirizzo, senza assumere alcun carattere di obbligatorietà, e le specifiche misure restano oggetto di esclusiva e autonoma competenza della regione o dell'ente locale in fase di contrattazione con le aziende.

Nell'articolo in esame confluiscono le disposizioni dell'art. 8 del decreto-legge n. 1 del 2012 e dell'art. 2, comma 461, della legge n. 244 del 2007, citate nella scheda di approfondimento su "Le carte dei servizi".

In particolare, si richiama l'attenzione sulle seguenti disposizioni parzialmente innovative:

· l'obbligo, per il gestore, di rendere pubblica, anche a mezzo del proprio sito internet e di altri strumenti telematici disponibili, la versione aggiornata della carta dei servizi offerti all'utenza (la definizione delle modalità di pubblicizzazione erano in precedenza demandate a una direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri);

· l'obbligo di indicare nelle carte dei servizi - oltre a quanto già previsto nel contratto di servizio relativamente alle disposizioni che disciplinano i rapporti con l'utenza - anche le informazioni che consentano all'utente di conoscere le principali voci di costo coperte dalla tariffa, con distinta indicazione delle componenti di costo dipendenti dalle capacità gestionali dell'erogatore e di quelle influenzate da fattori esogeni;

· tra i diritti che le Autorità di regolazione e ogni altra amministrazione pubblica dotata di competenze di regolazione sui servizi pubblici locali sono tenute a definire, oltre a essere riprodotte le disposizioni impartite agli enti locali ai sensi del citato art. 2, comma 461, viene aggiunta la "previsione di strumenti di risoluzione delle controversie insorte fra gestori ed utenti del servizi, alternative a quella della giustizia ordinaria" (comma 2, lett. b), dell'articolo in esame).

Al riguardo, si osserva che già la lettera a) dello stesso comma 2 include tra i contenuti obbligatori delle carte della qualità dei servizi le modalità "per adire le vie conciliative e giudiziarie".

Come già evidenziato in sede di illustrazione dell'art. 12, l'art. 30 della legge n. 69 del 2009 ha previsto che le carte dei servizi dei soggetti pubblici e privati che erogano servizi pubblici o di pubblica utilità contengano la previsione della possibilità, per l'utente o per la categoria di utenti che lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante, di promuovere la risoluzione non giurisdizionale della controversia, che deve avvenire entro i trenta giorni successivi alla richiesta; le carte devono prevedere, inoltre, l'eventuale ricorso a meccanismi di sostituzione dell'amministrazione o del soggetto inadempiente.

In proposito, si rammenta, altresì, che l'Accordo sancito in sede di Conferenza unificata richiamato nella scheda di approfondimento di cui all'articolo in esame poneva, tra i contenuti minimi da inserire nei contratti e nelle carte di servizio, un sistema di risoluzione delle controversie e di indennizzo automatico. In particolare proponeva di realizzare un sistema snello, celere e minimamente oneroso di risoluzione non giurisdizionale delle controversie fra gestori e utenti, in relazione al quale veniva allegato alle Linee guida uno schema tipo di Protocollo di intesa sulla conciliazione paritetica tra Comune, Azienda e Associazioni dei consumatori, recante un regolamento di conciliazione redatto in conformità alle raccomandazioni della Commissione europea.

Sulla risoluzione extragiudiziale delle controversie, si rinvia anche all'illustrazione dell'art. 28 dello schema di testo unico in esame.

All'articolo in esame, comma 2, si osserva che dell'inserimento della lettera b) nell'elenco mutuato dal citato art. 2, comma 461, pare non essersi tenuto conto nella formulazione della successiva lettera g), recante previsione "che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio". Dovrebbe, infatti, trattarsi delle attività di cui alle lettere c), d) ed e), corrispondenti alle lettere b), c) e d) del comma 461 (consultazione delle associazioni dei consumatori; verifica dell’adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato; sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio).

Con l'attuale formulazione le attività di cui alla lettera e) dovrebbero trovare una specifica fonte di finanziamento non prevista nel testo.

Si osserva, infine, che l'unificazione nel comma 2 dell'articolo in esame delle disposizioni di cui all'art. 2, comma 461, della legge n. 244 del 2007 e di quelle di cui all'art. 8, comma 2, del decreto-legge n. 1 del 2012 produce l'effetto di demandare alle Autorità indipendenti di regolazione e alle altre amministrazioni pubbliche dotate di competenze di regolazione sui servizi pubblici locali anche la definizione dei diritti di cui alle lettere a) e da c) a g) dello stesso comma 2, diritti che, sulla base del più volte citato art. 2, comma 461, gli enti locali erano tenuti a prevedere ex lege nei contratti di servizio.

^{^[1]}In proposito, il Consiglio di Stato, nel parere reso sul provvedimento in data 3 maggio 2016, ha asserito che lo stesso "si presenta come una base di normazione organica e stabile, in grado di rendere immediatamente intellegibile alle amministrazioni ed agli operatori del settore le regole applicabili in materia e di assicurare una gestione più efficiente dei servizi pubblici locali di interesse economico generale a vantaggio degli utenti del servizio, degli operatori economici e degli stessi enti locali. Le criticità da superare sono, infatti, quelle relative: a) alla non adeguata qualità del servizio reso in rapporto alle risorse pubbliche investite; b) alla presenza di ostacoli alla concorrenza; c) all’assenza di adeguati strumenti di regolazione; d) ad un tessuto normativo non sufficiente e disorganico; e) alla mancanza di congrui strumenti di tutela a favore degli utenti".

[2] L'art. 16 prevede l’adozione di decreti legislativi di semplificazione delle disposizioni nei seguenti settori: lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, partecipazioni societarie e servizi pubblici locali. I decreti legislativi devono attenersi, tra l'altro, ai seguenti princìpi e criteri direttivi generali: elaborazione di testi unici con le modifiche strettamente necessarie per il coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni legislative vigenti, limitandosi, altresì, alle modificazioni strettamente necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo; risoluzione delle antinomie in base ai princìpi dell’ordinamento e alle discipline generali regolatrici della materia; indicazione esplicita delle norme abrogate.

Per quanto concerne le disposizioni procedurali, si prevede che i decreti legislativi siano adottati su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con i Ministri interessati, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema di ciascun decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e della Commissione parlamentare per la semplificazione, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono comunque essere adottati.

[3] Nel parere reso dalla Conferenza unificata sullo schema di decreto legislativo in esame è confluito il rilievo, formulato dall'UPI, secondo cui - con riferimento a questo articolo cosi come ad altre disposizioni (art. 5, comma 1: "costituisce funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane l'individuazione (...) delle attività di produzione di beni e servizi di interesse economico generale"; art. 12, commi 1 e 2, in materia di funzioni di organizzazione dei servizi dei comuni e delle città metropolitane) - le province non sono prese in considerazione, mentre in altre parti dell'articolato sono indicate come enti di area vasta. Anche la Conferenza delle regioni, sempre in sede di espressione del parere da parte della Conferenza unificata, ha rilevato che la disposizione di cui all'art. 5, comma 1, non include le province, pur essendo le stesse espressamente menzionate all'art. 1, comma 2, il quale fa riferimento alle "funzioni fondamentali di indirizzo, controllo e regolazione, di comuni, province e città metropolitane". L'UPI, pertanto, da un parte, evidenzia l'opportunità di "definire meglio il ruolo delle Province", che "potranno svolgere le funzioni che lo Stato riconosce ad esse quali enti di area vasta di derivazione comunale", dall'altra, unitamente alla Conferenza delle regioni, sottolinea la necessità di uniformare l'utilizzo della locuzione "enti di area vasta" con quanto disposto dalla legge n. 56 del 2014, che fa coincidere l'area vasta con il territorio delle province e delle città metropolitane.

[4] Il Consiglio di Stato, nel parere reso sullo schema in esame, ha rilevato "come la (...) locuzione: «servizi di interesse economico generale», che pure connota l’oggetto della delega ai sensi dell’art. 16, comma 1, lett. c), l. 124/2015 e della rubrica del citato art. 19", non è quella utilizzata "dallo stesso legislatore delegante in via esclusiva. Ed infatti, l’art. 19, comma 1, lett. d), utilizza la locuzione: «servizi pubblici locali di rilevanza economica»". Sul punto si veda l'illustrazione dell'art. 2.

[5] In quell'occasione, la Corte di Giustizia stabilì che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato se sono rispettate specifiche condizioni, fra cui la previa individuazione di parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione in modo obiettivo e trasparente, affinché si eviti che essa possa comportare un vantaggio economico atto a favorire l'impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti. Al riguardo, la Corte precisò che la compensazione da parte di uno Stato membro delle perdite subite da un'impresa, senza che siano stati previamente stabiliti i richiamati parametri, quando in un secondo tempo risulti che l'esercizio di alcuni servizi nell'ambito dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico non è stato economicamente redditizio, costituisce un intervento finanziario ricadente nella nozione di aiuto di Stato. Inoltre, la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, al netto di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di tali obblighi. Infine, nei casi in cui la scelta dell'impresa chiamata a svolgere obblighi di servizio pubblico non consegua a una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, occorre che l’ammontare della compensazione sia determinato tenendo conto dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata delle risorse per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe sostenuto per adempiere a tali obblighi, al netto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole.

Sulla materia si segnala, inoltre, la comunicazione della Commissione europea 2012/C 8/02 del gennaio 2012 che, tra le altre cose, ha fornito indicazioni interpretative in ordine ai principi stabiliti dalla sentenza Altmark. In particolare, è stato precisato che la compensazione degli oneri di servizio pubblico deve essere calcolata considerando i costi al netto degli introiti che l'impresa percepisce dalla fornitura del servizio economico di interesse generale; inoltre il margine di utile ragionevole deve essere considerato come tasso di remunerazione del capitale che sarebbe richiesto da un'impresa media per valutare se prestare o meno il servizio di interesse economico generale per l'intera durata del periodo di incarico, tenendo conto del livello di rischio.

[6] Come rilevato nello studio di sintesi del Protocollo n. 26 condotto dal CESI-European Academy, sebbene i servizi non economici non siano disciplinati dall’articolo 1 del Protocollo stesso, ciò nonostante essi non dovrebbero in alcun modo essere esclusi dall’attuazione dei valori del Protocollo da parte delle autorità nazionali. Al contrario, trattandosi di servizi intrinsecamente legati al sociale e alla cittadinanza, essi dovrebbero essere esemplari in termini di qualità, sicurezza, accessibilità economica, parità di trattamento, accesso universale e diritti degli utenti.

[7] L'art. 23-bis riconduceva all'interno della disciplina delle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica anche il trasporto pubblico locale, sulle cui specifiche disposizioni in tema di affidamento cfr. l'illustrazione dell'art. 22, comma 12, del provvedimento in esame.

[8] Cfr., più estesamente, l'illustrazione dell'art. 9.

[9] In tema di affidamento, cfr. l'art. 7 del provvedimento in esame.

[10] Cfr., più estesamente, l'illustrazione dell'art. 13 del provvedimento in esame.

[11] Il citato art. 8 reca "Disposizioni in materia di affidamento di servizi pubblici locali. Procedure di infrazione n. 2012/2050 e 2011/4003". Nella procedura n. 2012/2050 è stata contestata allo Stato italiano la violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici e concessioni, derivante da affidamenti di servizi di igiene urbana da parte di alcuni Comuni. Nella procedura n. 2011/4003 la Commissione europea ha contestato al Governo italiano la non conformità al diritto europeo degli affidamenti diretti dei servizi di raccolta e smaltimento rifiuti disposti da numerosi Comuni delle province di Reggio Emilia, Parma e Piacenza alla società IREN S.p.A., in quanto non giustificati alla luce delle condizioni stabilite dalla Corte di giustizia in materia di “in house providing”. Al riguardo, cfr. il Dossier del Servizio Studi del Senato n. 226, scheda di lettura relativa all'art. 8.

[12] Il comma 22 aveva stabilito disposizioni particolari per gli affidamenti diretti in essere alla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge n. 179 del 2012 (18 ottobre 2012), anche non conformi alla normativa europea. Per questi era stato previsto che cessassero alla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti di regolazione del rapporto; mentre gli affidamenti che non prevedevano una data di scadenza sarebbero cessati, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, il 31 dicembre 2020. Tale particolare regime veniva previsto solo a condizione che gli affidamenti: fossero stati assentiti alla data del 1º ottobre 2003; riguardassero società a partecipazione pubblica già quotate in borsa alla data del 1° ottobre 2003 ovvero società da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. L'art. 8 novella il richiamato comma 22, disponendo che: 1) siano salvi gli affidamenti diretti assentiti a società a partecipazione pubblica quotate in mercati regolamentati prima del 31 dicembre 2004 (nel testo precedente la data era 1° ottobre 2003) o da società da queste controllate alla medesima data. Come già previsto, tali affidamenti termineranno alla naturale scadenza del contratto oppure nel 2020, se nel contratto non è prevista alcuna scadenza; 2) gli affidamenti diretti a società poste, dopo il 31 dicembre 2004, sotto il controllo di società quotate in borsa, a seguito di operazioni societarie in assenza di procedure conformi alle norme dell'Unione europea, cessino improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell’ente affidante il 31 dicembre 2018 o, se anteriori, alla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto.

[13] Per quanto concerne l'abrogazione dell'art. 113 del Tuel, disposta dall'art. 38, comma 1, lett. h), del testo unico in esame, si osserva che trova collocazione nell'art. 29, comma 1, lett. b), dello schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica l'abrogazione dell'art. 14, comma 1, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, rubricato "Servizi pubblici locali", il quale apportava modifiche allo stesso articolo 113 del Tuel.

[14] Con la sentenza n. 32 del 2015, in sede di giudizio di legittimità in via principale su una legge della regione Liguria in materia di servizio idrico integrato (SII) e gestione dei rifiuti, la Corte - anche facendo riferimento a precedenti propri contributi - riconosce la competenza statale esclusiva in tale ambito, richiamando le finalità di tutela della concorrenza e dell’ambiente. Al riguardo, la Corte afferma che “la disciplina tesa al superamento della frammentazione verticale della gestione delle risorse idriche, demandando ad un’unica Autorità preposta all’ambito le funzioni di organizzazione, affidamento e controllo della gestione del SII, è ascrivibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, essendo diretta ad assicurare la concorrenzialità nel conferimento della gestione e nella disciplina dei requisiti soggettivi del gestore, allo scopo di assicurare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità del servizio (sentenze n. 325 del 2010 e n. 246 del 2009). Al tempo stesso, la disciplina in esame rientra nella sfera di competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente in quanto «l’allocazione all’Autorità d’ambito territoriale ottimale delle competenze sulla gestione serve a razionalizzare l’uso delle risorse idriche e le interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti della "biosfera" intesa “come ‘sistema’ [...] nel suo aspetto dinamico” (sentenze n. 168 del 2008, n. 378 e n. 144 del 2007)» (sentenza n. 246 del 2009)”.

[15] "La disciplina in esame non appare riferibile - come osserva la ricorrente - né alla competenza legislativa statale in tema di "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" (art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione), giacché riguarda precipuamente servizi di rilevanza economica, e comunque non attiene alla determinazione di livelli essenziali, né a quella in tema di "funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane" (art. 117, secondo comma, lettera p)), giacché la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell'ente locale" (Corte cost., sent. n. 272 del 2004).

[16]Come evidenziato nella precedente nota, la Corte costituzionale, nella sent. n. 272 del 2004, non ha ritenuto che la gestione dei servizi pubblici locali fosse riconducibile all’ambito delle "funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane" (art. 117, secondo comma, lettera p)), "giacché la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell'ente locale”.

[17] A titolo esemplificativo, nella sent. n. 51 del 2006, la Corte costituzionale afferma che: “il legislatore statale conserva quindi il potere di vincolare la potestà legislativa primaria della Regione speciale attraverso l’emanazione di leggi qualificabili come “riforme economico-sociali”: e ciò anche sulla base – per quanto qui viene in rilievo – del titolo di competenza legislativa nella materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, (…) con la conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della Regione Sardegna che eserciti la propria competenza statutaria nella materia “edilizia ed urbanistica” (v. sentenza n. 536 del 2002)". In proposito, ex plurimis, si vedano le sentt. nn. 536 de 2002, 447 del 2006 e 378 del 2007.

[18] Il Consiglio di Stato, nel parere reso sullo schema in esame, segnala "l’opportunità di sostituire la locuzione contenuta nel secondo periodo del comma 2: «principi di riforma economico-sociale della Repubblica» con quella più ricorrente di: «norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica»".

[19] Il comma 27 è stato sostituito dall'art. 19, comma 1, lett. a), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successivamente modificato dall'art. 1, comma 305, della legge 24 dicembre 2012, n. 228.

[20] L'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 prevede che "1. Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite". Esso ha trovato attuazione con l'art. 11 della legge n. 131 del 2003. Analoga previsione era già contenuta nell'abrogato art. 113, comma 15, del Tuel.

[21] Nel testo, per via di un refuso segnalato anche dal Consiglio di Stato nel parere reso sul provvedimento in esame, è stato utilizzato erroneamente il termine "pubblicata".

[22]Anche in questo caso nel testo, per via di un refuso, appare il termine "pubblicata" in luogo di "pubblica".

[23] Recante "Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell'adesione di Bulgaria e Romania".

[24] La disciplina della gestione delle risorse idriche è oggetto degli articoli da 141 a 176 del decreto legislativo n. 152 del 2006. Si segnala che è in corso di esame al Senato il disegno di legge A.S. 2343, approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 20 aprile 2016, recante "Principi per la tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque", sul quale cfr. i dossier del Servizio Studi della Camera n. 310 e 310/1 e il dossier del Servizio Studi del Senato n. 334.

[25] La gestione dei rifiuti è disciplinata dalla Parte IV del decreto legislativo n. 152 del 2006. Si rammenta, che facendo seguito alla disposizione di inclusione dei servizi afferenti al ciclo dei rifiuti tra i servizi a rete, il successivo art. 16 provvede ad attribuire all’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico le funzioni di regolazione e controllo del ciclo dei rifiuti, già svolte dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ai sensi dell'art. 206-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006.

[26] Il testo unico in esame reca, tuttavia, le seguenti disposizioni in materia di trasporto pubblico regionale e locale: l'art. 14 relativo ai bacini e livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale; l'art. 17, che apporta modifiche alle competenze dell’Autorità di regolazione dei trasporti in materia di trasporto pubblico regionale e locale; l'art. 22, recante obblighi contrattuali e disposizioni per l’innovazione del trasporto pubblico locale; l'art. 23, che apporta modifiche ai criteri di riparto del Fondo per il concorso finanziario dello Stato al trasporto pubblico locale; l'art. 26, recante disposizioni per il contrasto all’evasione tariffaria nel settore del trasporto pubblico locale; l'art. 27, che reca disposizioni per la tutela dell’utenza nel settore del trasporto pubblico locale; l'art. 35, recante disposizioni in materia di trasporto pubblico locale per la pianificazione e finanziamento della mobilità urbana sostenibile. Con specifico riferimento agli articoli 22, 23, 26, 27 e 35, si ritiene opportuno anticipare, sin da ora, che il Consiglio di Stato, nel parere espresso sullo schema di decreto legislativo in esame, ne raccomanda l'espunzione dallo stesso, in quanto "A differenza dall’articolo 14 (Bacini e livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale) – il quale, pur inerendo anch’esso alla materia dei trasporti pubblici locali, trova ‘copertura’ nell’art. 19, lettere d) ed i), della legge di delega – i menzionati articoli perseguono finalità estranee ad una riforma organica della materia dei servizi pubblici locali e si presentano come ‘asistemici’ rispetto a un testo unico che tratta i servizi pubblici locali nella loro disciplina generale". Al riguardo si veda l'illustrazione dell'art. 22, dove sono riportate integralmente le argomentazioni del Consiglio di Stato.

Nello schema in esame sono, inoltre, oggetto di abrogazione risalenti disposizioni che attribuivano al Prefetto poteri speciali sul trasporto urbano (art. 16 del regio decreto-legge n. 2311 del 1923), e che disciplinavano il trattamento giuridico-economico del personale impiegato nel settore del trasporto urbano.

[27] Si osserva che i commi 1 e 1-bis dell’art. 113 del Tuel (oggetto di abrogazione ai sensi dell'art. 38 del testo in esame) escludevano, dal campo di applicazione delle disposizioni in materia di gestione e affidamento di servizi pubblici locali di rilevanza economica, le discipline relative ai settori del trasporto pubblico locale, nonché della distribuzione dell'energia elettrica e del gas naturale. Le più recenti disposizioni in materia di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica contenute nell'art. 34 del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012, escludono dall'ambito della propria applicazione anche la gestione delle farmacie comunali (i commi 20, 21, 22 e 25 del citato art. 34 sono abrogati dall'art. 38 del testo unico in esame).

[28] Si vedano anche le perplessità avanzate dalla Conferenza delle regioni in merito al non perfetto coordinamento tra l'art. 3, comma 2, e l'art. 13, in materia di organizzazione per ambiti territoriali ottimali dei servizi a rete, di cui si dà conto in sede di illustrazione dello stesso art. 13.

[29] Le richiamate lettere e) e m) dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione individuano come materie di competenza esclusiva dello Stato, rispettivamente: "moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie" e "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".

[30] La richiamata lettera s) individua quale materia di competenza esclusiva dello Stato la "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali".

[31] Sull'abrogazione dell'art. 23-bis con D.P.R. n. 113/2011, a seguito degli esiti delle consultazioni referendarie del 12 e 13 giugno 2011, si rinvia al capitolo II (I servizi pubblici locali) a corredo dell'illustrazione dell'art. 1.

[32] Sul Protocollo n. 26 si rinvia al capitolo I (I servizi di interesse economico generale-SIEG) a corredo dell'illustrazione dell'art. 1.

[33] Al riguardo il Consiglio di Stato ha segnalato "l’opportunità di modificare il testo del comma 5 dell’articolo in esame laddove, con riferimento ai livelli di qualità e di sicurezza, utilizza il termine «migliori»; la parola in questione, infatti, esprime una valutazione relazionale, che non può essere utilizzata in assenza di un parametro di riferimento. In luogo del termine: «i migliori», pertanto, si suggerisce di utilizzare l’aggettivo: «adeguati»".

[34] Si rileva che nel riferimento normativo è stata omessa l'indicazione della "Parte I" del decreto legislativo n. 59 del 2010.

[35] Consiglio di Stato, Sez. V, 13/12/2006, n. 7369.

[36] Rispetto alla vigente formulazione dell'art. 1 del regio decreto n. 2578 del 1925, recante "Approvazione del testo unico della legge sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province", viene meno (tramite abrogazione, da parte dell'art. 38, delle relative disposizioni) la possibilità per i comuni di assumere l'esercizio diretto dei seguenti servizi: trasporti funebri, stabilimenti per la macellazione, mercati pubblici, pubbliche affissioni. Conseguentemente risulta oggetto di abrogazione anche l'art. 1 del regio decreto n. 3298 del 1928, recante disposizioni in materia di macelli pubblici.

[37] Sulle precedenti disposizioni normative in tema di affidamento, cfr capitolo II (I servizi pubblici locali) in sede di illustrazione dell'art. 1.

^{^[38]} Sullo schema di decreto legislativo (Atto del Governo n. 283) si vedano i dossier del Servizio studi della Camera dei deputati n. 282 e 282/1.

[39] Sul tema, la Corte dei conti-Sezione delle Autonomie, nella deliberazione n. 15 del 2014, specifica: "La gara a doppio oggetto è fattispecie diversa dall’affidamento diretto di ulteriori appalti a una società mista già costituita. In quest’ultima ipotesi, infatti, si è in presenza di società miste c.d. aperte nei cui confronti non è possibile derogare al principio della gara". Così come è fattispecie diversa dall’acquisizione di una partecipazione azionaria in una società costituita in precedenza.

[40] Cfr. capitolo II (I servizi pubblici locali) in sede di illustrazione dell'art. 1.

[41] Si fa riferimento, in particolare, all'art. 5 (Principi comuni in materia di esclusione per concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito del settore pubblico) del nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016 (sul quale si rinvia ai già richiamati dossier 282 e 282/1). Al riguardo si veda anche l'art. 16 (Società a controllo pubblico titolari di affidamenti diretti di contratti pubblici) del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica di cui allo schema di decreto legislativo in corso di approvazione (Atto del Governo n. 297, sul quale cfr. il dossier n. 322 predisposto dai Servizi Studi di Senato e Camera). Si rammenta, inoltre, che l'art. 192 del decreto legislativo n. 50 del 2016 prevede l'istituzione presso l'Autorità nazionale anticorruzione (Anac) di un elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house.

^{^[42]} Le aziende municipalizzate trovano la loro prima disciplina nella legge Giolitti n. 103 del 1903 e nel successivo testo unico n. 2578 del 1925 e costituiscono il modello organizzativo per la gestione, da parte dei comuni, dei servizi di primaria necessità in alternativa alla concessione a imprenditori privati.

^{^[43]} Le altre possibili forme di gestione erano: a) la gestione in economia, "quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda"; b) la concessione a terzi, "quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale"; c) a mezzo di istituzione, "per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale"; d) "a mezzo di società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale costituite o partecipate dall'ente titolare del pubblico servizio, qualora sia opportuna in relazione alla natura o all'ambito territoriale del servizio la partecipazione di più soggetti pubblici o privati"; e) "a mezzo di società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria a norma dell'articolo 116". Sull'art. 113 del Tuel cfr. anche il capitolo II (I servizi pubblici locali) di cui all'illustrazione dell'art. 1.

[44] Sebbene il comma 4 faccia riferimento al “provvedimento di cui al comma 3”, che – come testè illustrato - riguarda affidamenti in house e la gestione mediante aziende speciali, si rammenta che a norma del comma 1, lettera d), i servizi a rete non possono essere gestiti mediante aziende speciali (né in economia).

[45] Con riferimento all’esigenza di dar conto dell’impossibilità di suddivisione in lotti, si segnala – sotto il profilo dell’efficiente allocazione delle risorse - che in talune circostanze, come ad esempio nel caso di servizi a rete o comunque in presenza di economie di scala, pur essendo astrattamente possibile procedere alla suddivisione in lotti, risultano tuttavia opportune forme di aggregazione nella gestione.

[46] Sul punto cfr. il capitolo II (I servizi pubblici locali) di cui all'illustrazione dell'art. 1.

[47] Cfr. l'illustrazione dell'art. 9. Contestualmente ai rilievi di cui si è dato conto, la Conferenza delle regioni chiede l'esclusione, dall'ambito di applicazione dell'art. 7, degli impianti di trasporti a fune per la mobilità turistico-sportiva eserciti in aree montane, già esclusi dalla disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica dall'art. 113, comma 2-bis, del Tuel.

[48] La disposizione ha modificato l’art. 3-bis, comma 1-bis, del decreto-legge n. 138 del 2011.

[49] L'art. 35, comma 11, della legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria per il 2002) - oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 - dispone, tra l'altro, che sulle reti, sugli impianti e sulle altre dotazioni patrimoniali sia costituito, ai sensi dell'art. 1021 del codice civile, "un diritto di uso perpetuo ed inalienabile a favore degli enti locali", fermo il diritto del proprietario, qualora sia un soggetto diverso da quello cui è attribuita la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali, alla percezione di un canone da parte di tale soggetto.

[50] La Corte dei conti-Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, nel parere n. 295 del 2013, ha osservato che nella disciplina pubblicistica non esiste una definizione né una specifica trattazione delle società patrimoniali, "persone giuridiche di diritto privato, il cui capitale è interamente pubblico e il cui compito è quello di gestire in maniera economica le dotazioni patrimoniali conferite, valorizzandole. (...) Nella prassi si può verificare che alle società patrimoniali di reti sia demandata non solo la gestione del patrimonio comunale con la relativa attività strumentale di manutenzione, ma anche l’attività di gestione dei servizi pubblici".

[51] La Corte dei conti-Sezione Regionale di controllo per la Lombardia ha ribadito le conclusioni di cui al parere n. 295 del 2013 nel più recente parere n. 141 del 2015, anch'esso vertente sugli impianti adibiti al servizio di distribuzione del gas naturale: "Non essendo sostanzialmente mutato il quadro normativo di regolamentazione del settore gas, non possono che ribadirsi le conclusioni cui la Sezione era pervenuta a tenore della richiamata deliberazione n.295/2013/PAR, (...) In conclusione, la proprietà degli impianti, delle dotazioni e delle reti necessarie a svolgere il servizio pubblico di distribuzione del gas naturale è essenzialmente pubblica, confluisce nel patrimonio indisponibile dell’ente locale ed è attribuibile, oltre che direttamente all’ente territoriale, a società patrimoniali, totalmente partecipate dal medesimo ente e, nei limiti del legame funzionale inscindibile fra proprietà e gestione del servizio, ai soggetti privati che posseggono i requisiti legali individuati dall’art. 14 comma 5 del D. Lgs. n.164/2000 per la partecipazione alle gare di affidamento del servizio, alla stregua dei criteri concorrenziali imposti dalle norme comunitarie. Infatti, l’attribuzione della disponibilità in capo al privato delle reti, delle dotazioni e degli impianti di distribuzione del gas, si giustifica e si legittima esclusivamente se strettamente correlata con la durata contrattuale del regime concessorio, costituito a seguito di gara regolarmente condotta secondo i principi di tutela della concorrenza previsti dall’ordinamento interno e dal diritto comunitario".

[52] La nozione di area vasta è contemplata dalla legge n. 56 del 2014 (art.1, commi 2 e 3) e si riferisce alle città metropolitane e alle province.

[53] Il comma 27 è stato sostituito dall'art. 19, comma 1, lett. a), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successivamente modificato dall'art. 1, comma 305, della legge 24 dicembre 2012, n. 228.

[54] Al riguardo, si segnala che è oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del provvedimento in esame l'art. 2, comma 28, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008), che - al fine di semplificare le forme associative comunali - disponeva che il comune, per la gestione di un servizio, potesse aderire a un'unica forma associativa.

[55] La disposizione non si applica ai comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e al comune Campione d'Italia.

[56] Ai sensi dell’art. 32 del Tuel, l’unione dei comuni "è l'ente locale costituito da due o più comuni" (ciascuno dei quali non può far parte di altre unioni), "di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi"; le unioni di comuni hanno facoltà di stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni; gli organi dell'unione sono costituiti, senza maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e il loro incarico è a titolo gratuito, non potendosi prevedere neppure gettoni, indennità o altre forme di emolumenti; il presidente è individuato tra i sindaci dei comuni associati e la giunta tra i componenti degli esecutivi dei comuni associati; il consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni comune; l'unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili con l’ordinamento, i princìpi previsti per l'ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione. Si segnala che una definizione di unione di comuni è offerta anche dall’articolo 1, comma 4, della legge n. 56 del 2014, secondo cui le unioni di comuni “sono enti locali costituiti da due o più comuni per l'esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza”. Infine, circa la natura giuridica dell’unione dei comuni, la Corte Costituzionale ha statuito che tali unioni si risolvono “in forme istituzionali di associazione tra Comuni per l’esercizio congiunto di funzioni o servizi di loro competenza” e non costituiscono, “perciò, al di là dell’impropria definizione sub comma 4 dell’art. 1 [della citata legge n.56 del 2014], un ente territoriale ulteriore e diverso rispetto all’ente Comune” (sent n.50 del 2015).

[57] Disciplinate dall’art.30 del Tuel, le convenzioni sono accordi per la gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, in cui sono stabiliti i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. Possono prevedere la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti all’accordo, per l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti secondo modalità flessibili.

[58] Le funzioni fondamentali dei comuni sono enucleate al comma 27 dell' articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010; si tratta di: a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale; l-bis) i servizi in materia statistica.

[59] Si segnala che è in corso di svolgimento presso la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera dei deputati l'indagine conoscitiva sulla gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, nel corso della quale i rappresentanti della Corte dei conti, auditi dalla Commissione in data 1° dicembre 2015, hanno predisposto un documento che, partendo dal quadro ordinamentale delle gestioni associate di funzioni e servizi, riferisce sullo stato di attuazione della normativa in tema di unioni e fusioni, svolgendo anche valutazioni di sintesi. Il documento, corredato di un'appendice contenente una ricognizione dello stato di attuazione della riforma da parte delle regioni, è disponibile al seguente link:

http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonomie/2015/audizione_1_12_2015.pdf.

[60] Si segnala che il disegno di legge recante "Principi per la tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque", approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati e in corso di esame presso il Senato (A.S. 2343), all'art. 3, comma 3, fa venire meno la prescrizione vigente in base alla quale risulta consentito l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane (articolo 147, comma 2-bis, alinea, del decreto legislativo n. 152 del 2006). Il testo del disegno di legge approvato dalla Camera, a differenza della disposizione vigente, non pone un limite minimo all'estensione territoriale dell'ambito ottimale, ma prevede che, qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, l'affidamento del servizio idrico integrato sia consentito in ambiti definiti sulla base dei criteri generali e principi di unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, di unicità della gestione, nonché di adeguatezza delle dimensioni gestionali, ove ciò si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all'utenza.

[61] La nozione di area vasta è contemplata dalla legge n. 56 del 2014 (art.1, commi 2 e 3) e si riferisce alle città metropolitane e alle province. Poiché il concetto di area vasta include quello di città metropolitana, si valuti l'opportunità di riformulare il comma 4 al fine di operare un richiamo “alle città metropolitane e agli altri enti di area vasta”, ovvero più semplicemente “agli enti di area vasta”.

[62]L'art. 8 della legge n. 131 del 2003, recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3", contiene le disposizioni per l'attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo.

[63] L'art. 3-bis risulta integralmente abrogato dal combinato disposto dell'art. 38, comma 1, lett. p), dello schema di decreto legislativo in esame, e dell'art. 29, comma 1, lett. m), dello schema di testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (per il quale si rinvia al Dossier dei Servizi Studi del Senato e della Camera n. 322 sull'atto del Governo n. 297).

[64] Nel presupposto, esplicitato nel testo, del perseguimento delle finalità di tutela della concorrenza e dell’ambiente, materie finalistiche che consentono allo Stato, sulla base di una giurisprudenza costituzionale consolidata, di invadere gli ambiti di competenza altrimenti riservati dalla Costituzione alla legislazione regionale.

[65] L’articolo faceva salva l'organizzazione di servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali già prevista in attuazione di specifiche direttive europee, nonché ai sensi delle discipline di settore vigenti o, infine, delle disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali di dimensioni non inferiori a quelle richiamate.

[66] Sull'attivazione del potere sostitutivo da parte del Presidente del Consiglio dei ministri a seguito di ricognizione dello stato di attuazione degli obblighi di cui all'art. 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011, si veda anche la disposizione transitoria di cui al successivo art. 36.

[67] In materia di gestione del servizio idrico integrato, si ricorda che è all'esame del Senato l'A.S. 2343, approvato dalla Camera il 20 aprile 2016 (A.C. 2212), recante "Principi per la tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque", nel quale sono, tra l'altro, contenute disposizioni di pianificazione, gestione e finanziamento del servizio idrico integrato (cfr. i già richiamati Dossier del Servizio Studi della Camera n. 310 e 310/1 e il Dossier del Servizio Studi del Senato n. 334).

[68] Come anche sopra rammentato, il comma 1-bis è stato inserito nell'art. 3-bis dall'art. 34, comma 23, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, e , successivamente, modificato dall'art. 1, comma 609, lett. a), della legge 23 dicembre 2014, n. 190, a decorrere dal 1°(gradi) gennaio 2015.

[69] Nell'ambito del decreto legislativo n. 152 del 2006, si richiama anche l'art. 147 in materia di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato.

[70] A causa del tardivo adeguamento da parte delle Regioni agli obblighi di cui alla normativa richiamata nella scheda di approfondimento, sono, infatti, sorte questioni in ordine all’ipotesi in cui i Comuni (inclusi quelli soggetti all’esercizio in forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali) intendano procedere all’affidamento congiunto del servizio di gestione dei rifiuti, ma non siano ancora stati definiti i bacini territoriali a livello regionale. Sul punto si è espressa la Corte dei conti-Sezione regionale di controllo per la Lombardia con deliberazione n. 20 del 17 gennaio 2014, ritenendo che, nelle more dell’istituzione degli ambiti territoriali ottimali, permanga "in capo ai comuni la potestà di gestione del servizi di igiene ambientale (nei termini la Sezione con deliberazioni 531/2012; 362/2013; 457/2013). Tuttavia, l’affidamento in concreto di detto servizio (anche nell’ipotesi di gestione già instaurata) dovrà avvenire secondo i principi di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza e, in ogni caso, tramite procedure di selezione comparativa, escluso ogni automatico rinnovo in favore degli attuali affidatari".

[71] Si rileva la mancata menzione delle province autonome di Trento e di Bolzano.

[72] Come già in precedenza si è avuto modo di rammentare, la nozione di area vasta è contemplata dalla legge n. 56 del 2014 (art.1, commi 2 e 3) e si riferisce alle città metropolitane e alle province. Poiché il concetto di area vasta include quello di città metropolitana, si valuti l'opportunità di riformulare il comma 2 al fine di operare un richiamo “alle città metropolitane e agli altri enti di area vasta”, ovvero più semplicemente “agli enti di area vasta”.

[73] L’Osservatorio è stato istituito, ai sensi dell’art.1, comma 300, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008), presso il Ministero dei trasporti, “al fine di creare una banca dati e un sistema informativo pubblico correlati a quelli regionali e di assicurare la verifica dell'andamento del settore e del completamento del processo di riforma”. All'Osservatorio partecipano i rappresentanti dei Ministeri competenti, delle regioni e degli enti locali. L'Osservatorio presenta annualmente alle Camere un rapporto sullo stato del trasporto pubblico locale (la Relazione per l'anno 2015, Doc. CCXXII, n. 2, è stata trasmessa alle Camere in data 5 gennaio 2016).

[74]Il settore del trasporto presenta la peculiarità dello svolgimento anche in ambito regionale. La regione costituisce, tra l'altro, l’ambito di svolgimento dei servizi ferroviari, disciplinati, a loro volta, da una specifica normativa (si segnala, in particolare, il decreto legislativo n. 112 dl 2015, di attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico).

[75] Al riguardo, si rammenta la Comunicazione della Commissione europea sugli orientamenti interpretativi concernenti il Regolamento (CE) n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto passeggeri su strada e per ferrovia (2014/C 92/01), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea del 29 marzo 2014.

[76] La disciplina nazionale di settore trova ulteriore specificazione nella normativa regionale.

[77] La materia è stata poi riconosciuta anche dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 222 del 2005, come competenza residuale delle regioni: "Non vi è dubbio che la materia del trasporto pubblico locale rientra nell’ambito delle competenze residuali delle Regioni di cui al quarto comma dell’art. 117 Cost., come reso evidente anche dal fatto che, ancor prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle Regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) aveva ridisciplinato l’intero settore, conferendo alle Regioni ed agli enti locali funzioni e compiti relativi a tutti i «servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati» ed escludendo solo i trasporti pubblici di interesse nazionale".

[78] Si veda l'illustrazione dell'art. 17.

[79]Vengono, al riguardo, richiamate anche le considerazioni svolte in più occasioni dalla Corte costituzionale, tra le altre, nelle sentt. nn. 20 e 62/2012.

[80] Recante "Avvio del procedimento di adozione di misure regolatorie per la redazione dei bandi e delle convenzioni relativi alle gare per l'assegnazione in esclusiva dei servizi di trasporto pubblico locale passeggeri e della relativa consultazione e dei criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici".

[81] L'art. 37, comma 3, lettera a), del decreto-legge n. 2012 del 2011 dispone che l'Autorità "può sollecitare e coadiuvare le amministrazioni pubbliche competenti all'individuazione degli ambiti di servizio pubblico e dei metodi più efficienti per finanziarli, mediante l'adozione di pareri che può rendere pubblici".

[82] A conclusione del procedimento avviato con la deliberazione n. 46 del 2014, è stata approvata la deliberazione n. 49 del 2015, recante "Misure regolatorie per la redazione dei bandi e delle convenzioni relativi alle gare per l’assegnazione in esclusiva dei servizi di trasporto pubblico locale passeggeri e definizione dei criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici e avvio di un procedimento per la definizione della metodologia per l’individuazione degli ambiti di servizio pubblico e delle modalità più efficienti di finanziamento".

[83] Recante "Documento di consultazione sulle questioni regolatorie relative all'assegnazione in esclusiva dei servizi di trasporto pubblico locale".

[84] L’Osservatorio per i servizi pubblici locali, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico ai sensi dell’art.13, comma 25-bis, del decreto-legge n.145 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n.9 del 2014, ha la “finalità di monitorare l’applicazione della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica sul territorio anche con riferimento alla dotazione infrastrutturale, alla qualità e all’efficienza delle gestioni dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani” (ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto del Ministro dello sviluppo economico 8 agosto 2014). L’Osservatorio raccoglie, inoltre, le relazioni che gli enti affidanti la gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica sono tenuti a redigere per dar conto “delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta” e definire “i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste”(art. 34, comma 20, del decreto-legge n. 179 del 2012). Si rammenta, infine, che l’Osservatorio opera sulla base degli indirizzi del Tavolo tecnico sui servizi locali istituito dal Protocollo di Intesa in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica del 5 novembre 2013 tra Ministero dello sviluppo economico, Dipartimento per gli affari regionali, le autonomie e lo sport, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Agenzia nazionale per l’attrazione degli Investimenti (Invitalia). Sull'Osservatorio si veda anche l'illustrazione dell'art. 5.

[85] Decreto legislativo n. 50 del 2016, recante "Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture".

[86] Per la sottrazione all'Anac di funzioni in materia di qualità dei servizi pubblici precedentemente ad essa attribuite si rinvia alla illustrazione dell'art. 24.

[87] La disposizione di cui al comma 4 risulta in linea con le misure di razionalizzazione (alcune delle quali volte specificamente alla riduzione delle spese) delle Autorità indipendenti (tra le quali l'Autorità di regolazione dei trasporti, l'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico e l'Autorità nazionale anticorruzione) da ultimo introdotte dall'art. 22 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014 (cfr. dossier del Servizio Studi del Senato n. 159, scheda di lettura relativa all'art. 22).

[88] Il principio “chi inquina paga”, di derivazione comunitaria, previsto dall’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, risponde all’esigenza che i costi dell’inquinamento prodotto siano sopportati dagli operatori economici che l’hanno prodotto. Fra i costi da considerare nella determinazione della tariffa, al fine di assicurare il corrispettivo del servizio in esame, non dovrebbero pertanto rilevare i costi sostenuti dall’impresa per far fronte alle conseguenze dell’inquinamento prodotto.

[89] Con riferimento all'articolo in esame, il Consiglio di Stato, nel parere reso sullo schema di decreto legislativo in esame, ha osservato: "a fronte del considerevole aumento delle competenze dell’Autorità in questione, che si occuperebbe ex novo della regolazione di un settore così delicato come quello dei rifiuti, non può che condividersi quanto contenuto nelle osservazioni presentate dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico, circa la necessità che allo svolgimento delle suddette funzioni possa provvedersi mediante il reclutamento di nuovo personale dotato di specifiche competenze tecniche, il cui costo in ogni caso non graverebbe sulla finanza pubblica in forza del previsto meccanismo di autofinanziamento (la cui previsione risulterebbe altrimenti priva di effettive finalità). Peraltro, analoga integrazione organica è stata prevista in occasione dell’attribuzione, alla stessa Autorità per l’energia, delle competenze di regolazione del sistema idrico integrato (cfr. l. n. 214 del 2011 e successive modificazioni). Come già rilevato in quella occasione, tale reclutamento non potrebbe in alcun modo considerarsi come un onere a carico del bilancio dello Stato, in coerenza, peraltro, con un consolidato orientamento di questo Consiglio (cfr. il parere di Commissione Speciale n. 1186 del 14 dicembre 2011) e delle raccomandazioni delle principali Organizzazioni Internazionali, che considerano l’autonomia finanziaria e organizzativa come componenti essenziali dell’indipendenza delle Autorità di Regolazione (cfr., ad esempio, il Rapporto dell’OCSE The Governance of Regulators del 2014). Inoltre, in mancanza dell’attuazione del suddetto reclutamento, si pone in concreto il rischio che le nuove competenze assegnate all’Autorità non possano essere svolte efficacemente, con grave pregiudizio per la qualità del servizio, per i cittadini che ne fruiscono e, in ultima analisi, anche per l’ambiente (sulla “idoneità delle norme giuridiche a perseguire ‘in concreto’ gli interessi pubblici prefissati dalla legge di riforma”, cfr. già il citato parere n. 515 del 2016)".

[90] L’articolo 18, comma 2, lettera a), stabilisce che alle gare per la scelta del gestore del servizio possono partecipare i soggetti in possesso “dei requisiti di idoneità morale, finanziaria e professionale richiesti, ai sensi della normativa vigente, per il conseguimento della prescritta abilitazione all'autotrasporto di viaggiatori su strada. Le società, nonché le loro controllanti, collegate e controllate che, in Italia o all'estero, sono destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, e la cui durata ecceda il termine del 3 dicembre 2019, non possono partecipare ad alcuna procedura per l'affidamento dei servizi, anche se già avviata. L'esclusione non si applica alle imprese affidatarie del servizio oggetto di procedura concorsuale (…)”.

^{^[91]}Si prevede che a tal fine possano essere previsti obblighi di acquisto, cessione, locazione o comodato d’uso a carico dell’ente affidante, del gestore uscente e del gestore entrante, “con specifiche disposizioni per i beni acquistati con finanziamento pubblico e per la determinazione nelle diverse fattispecie dei valori di mercato dei predetti beni”.

[92] Nell'Allegato A alla deliberazione n. 49/15, l'Autorità di regolazione dei trasporti ha individuato le seguenti categorie di beni immobili strumentali all'effettuazione del servizio di TPL: "a) Reti, impianti e infrastrutture. Sono ricompresi i binari (per il trasporto ferroviario, metropolitano e tramviario) e le relative stazioni passeggeri, le autostazioni, gli spazi di fermata, le fermate attrezzate e i sistemi tecnologici di controllo per la sicurezza che insistono sulle predette reti, impianti e infrastrutture e diversi da quelli di cui alla successiva lettera c). Nelle stazioni passeggeri ed edifici loro connessi per le diverse modalità di trasporto sono inclusi gli spazi comuni e le strutture aperte al pubblico, nonché le biglietterie e altre strutture inclusi i sistemi di informazione di viaggio e spazi adeguati per i servizi di biglietteria connessi con il servizio di trasporto pubblico locale e i sistemi accessori. Per il servizio ferroviario, metropolitano e tramviario, sono incluse le aree e gli impianti di smistamento e di composizione dei treni, ivi comprese le aree di manovra, le aree, gli impianti e gli edifici (immobili) destinati alla sosta, al ricovero ed al deposito di materiale rotabile, i centri di manutenzione, ad eccezione, per il servizio ferroviario, dei centri di manutenzione pesante riservati a treni ad alta velocità o ad altri tipi di materiale rotabile che esigono centri specializzati. Per il settore del trasporto su gomma, sono considerati depositi o rimesse e ogni altro bene immobile, impianto o altra dotazione patrimoniale assimilabile. b) Materiale rotabile (o carrozzabile). Sono inclusi tutti i mezzi dotati di ruote di qualsiasi tipo per trasportare persone o cose, quali veicoli, carrozze e carri, motrici, locomotive, locomotori, automotrici e ricambi di prima scorta tecnica e altre dotazioni patrimoniali strettamente pertinenti allo stesso trasporto. c) Altri beni mobili: sistemi hardware, software e altri sistemi tecnologici per il controllo e il rilevamento delle prestazioni e della flotta (incluso i sistemi Automatic Vehicle Monitoring: AVM), il funzionamento degli impianti, la gestione dei dati e dei ricavi da bigliettazione e ogni altro sistema assimilabile strettamente funzionali ai servizi oggetto di gara".

L'Autorità distingue, inoltre, la nozione di beni essenziali (beni strumentali per i quali sono verificate cumulativamente le seguenti condizioni: a) condivisibilità; b) non sostituibilità; c) non duplicabilità a costi socialmente sostenibili; d) dominanza) da quella di beni indispensabili (beni strumentali per i quali sono verificate cumulativamente le seguenti condizioni: a) non condivisibilità; b) non sostituibilità; c) non duplicabilità a costi socialmente sostenibili), nonché da quella di beni commerciali né essenziali né indispensabili (i beni strumentali per i quali non ricorrono cumulativamente le caratteristiche sopra enumerate e che sono reperibili nel mercato o duplicabili a prezzi o costi socialmente sostenibili).

[93] L’articolo 37, del decreto-legge n. 201 del 2011 - nel testo precedente le modifiche apportate dal decreto-legge n. 1 del 2012 - al fine di realizzare una compiuta liberalizzazione del sistema dei trasporti, aveva previsto l’attribuzione delle funzioni di regolazione del settore ad una delle Autorità indipendenti esistenti, demandando al Governo di adottare, mediante regolamenti di delegificazione, ai sensi dell’art. dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione e un’efficiente regolazione nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture.

[94] Si veda anche l'illustrazione dell'art. 14.

[95] Al riguardo, si rammenta quanto statuito dall'Autorità di regolazione dei trasporti nella richiamata deliberazione n. 49 del 2015: "Misura 3 - Assegnazione dei beni essenziali e indispensabili. 1. Gli enti affidanti mettono a disposizione dell’aggiudicatario o assicurano allo stesso l’accesso alle reti, agli impianti e alle infrastrutture individuati come strumentali all’effettuazione del servizio, ai sensi della misura 1, e in quanto essenziali, tramite la stipula di contratti di comodato, locazione o altra forma di accordo giuridicamente vincolante, in relazione alla natura giuridica e all’assetto proprietario dei beni stessi, allegati ai documenti di gara. Per l’accesso all’infrastruttura ferroviaria e agli impianti di servizio di cui all’articolo 13 del decreto legislativo di recepimento approvato, in via definitiva, dal Consiglio dei Ministri in data 11 giugno 2015 e in corso di pubblicazione, gli enti affidanti stipulano un accordo quadro di cui all’articolo 23 del predetto decreto con il gestore della rete ferroviaria per la disponibilità delle tracce e la disciplina di utilizzo delle stesse infrastrutture e impianti. L’accordo quadro è allegato ai documenti di gara. 2. Gli enti affidanti mettono a disposizione dell’aggiudicatario, secondo modalità prestabilite, i beni strumentali per l’effettuazione del servizio di trasporto pubblico locale qualificati come essenziali o indispensabili di cui dispongano direttamente o attraverso un proprio ente strumentale. L’aggiudicatario ha l’obbligo di manutenere e di rilevare gli stessi in base al titolo di trasferimento utilizzato. 3. In caso di disponibilità, per effetto di atto normativo o previsione del contratto di servizio o in caso di vincoli di destinazione d’uso sui beni o sulla base di un accordo negoziale, dei beni essenziali o indispensabili in proprietà del gestore uscente, detti beni sono messi a disposizione dell’aggiudicatario il quale ha l’obbligo di manutenere e di rilevare gli stessi a titolo di locazione o di cessione della proprietà. 4. Per i beni indispensabili di proprietà di terzi, già oggetto di contratto con il gestore uscente, è garantito il subentro del nuovo gestore, per tutta la durata del nuovo affidamento, in coerenza con i vincoli stabiliti su tali beni, in assenza dei quali è riconosciuta al terzo proprietario del bene la scelta della modalità di trasferimento a titolo di cessione o di locazione. 5. Gli enti affidanti definiscono nello schema di contratto di servizio allegato agli atti di gara la disciplina riguardante la messa a disposizione dei beni indispensabili, secondo i criteri di cui alla presente misura, anche tenendo conto degli esiti della consultazione pubblica di cui alla misura 2, punto 6. I beni strumentali all’effettuazione del servizio di trasporto acquisiti tramite finanziamento pubblico mantengono i vincoli di destinazione d’uso per il periodo indicato da disposizioni di legge, dall’atto che assegna il finanziamento o dal contratto di servizio. 6. In virtù di un accordo negoziale o di previsione normativa o contrattuale, al gestore uscente può essere imposto l’obbligo di assicurare la disponibilità del materiale rotabile ferroviario a titolo di locazione, fino all’entrata in esercizio del materiale oggetto di offerta e strumentale all’effettuazione del servizio da parte dell’aggiudicatario, ove ritenuto necessario per assicurare il tempestivo avvio del servizio".

[96] In proposito l'ART, nella deliberazione n. 49/15, ha disposto: "Misura 8 - Trasferimento del personale. 1. I documenti di gara disciplinano: a) nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e contrattuali, in modo chiaro e dettagliato, le modalità e le condizioni giuridiche ed economiche del trasferimento all’aggiudicatario del personale in servizio presso il gestore uscente adibito allo svolgimento dei servizi oggetto di affidamento; b) le modalità di gestione del trattamento di fine rapporto del personale da trasferire, nella disponibilità del datore di lavoro, assicurando la parità di trattamento, la non discriminazione, la certezza della disciplina applicabile e la garanzia per i lavoratori sul trattamento di fine rapporto maturato. 2. Ai fini di quanto previsto al punto 1, lettera a), fatta salva l’applicazione della disciplina sul trasferimento d’azienda o di ramo di essa, gli enti affidanti individuano il personale da trasferire assegnato in maniera prevalente alle attività relative ai servizi oggetto di affidamento, previa consultazione del gestore uscente, da effettuarsi, se ritenuto opportuno, nell’ambito della procedura di cui alla misura 2, punto 6. 3. Per l’individuazione del personale da trasferire di cui al punto 2, gli enti affidanti tengono conto: a) dell’allocazione del personale agli specifici centri di costo, indicata nella pertinente documentazione contabile relativa all’ultimo anno di esercizio economico-finanziario utile1; b) degli esiti della consultazione, prevista nella misura 2, punto 6, sulla disciplina dei beni essenziali e indispensabili al servizio".

[97] Venivano in sostanza riprodotte le ipotesi di inconferibilità di cui all'art. 8, commi 1 e 2, del Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 168 del 2010 (il quale ha cessato di essere applicato a seguito dell'abrogazione referendaria dello stesso art. 23-bis: al riguardo cfr. il capitolo II a corredo dell'illustrazione dell'art. 1).

[98] In tale ipotesi si applica l'art. 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 39 del 2013, i quali prevedono che l'inconferibilità abbia carattere permanente nei casi in cui sia stata inflitta la pena accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero sia intervenuta la cessazione del rapporto di lavoro a seguito di procedimento disciplinare.

[99] Art. 51 del c.p.c.: "(Astensione del giudice) Il giudice ha l'obbligo di astenersi: 1) se ha interesse nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto; 2) se egli stesso o la moglie è parente fino al quarto grado o legato da vincoli di affiliazione, o è convivente o commensale abituale di una delle parti o di alcuno dei difensori; 3) se egli stesso o la moglie ha causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito con una delle parti o alcuno dei suoi difensori; 4) se ha dato consiglio o prestato patrocinio nella causa, o ha deposto in essa come testimone, oppure ne ha conosciuto come magistrato in altro grado del processo o come arbitro o vi ha prestato assistenza come consulente tecnico; 5) se è tutore, curatore, amministratore di sostegno, procuratore, agente o datore di lavoro di una delle parti; se, inoltre, è amministratore o gerente di un ente, di un'associazione anche non riconosciuta, di un comitato, di una società o stabilimento che ha interesse nella causa. In ogni altro caso in cui esistono gravi ragioni di convenienza, il giudice può richiedere al capo dell'ufficio l'autorizzazione ad astenersi; quando l'astensione riguarda il capo dell'ufficio l'autorizzazione è chiesta al capo dell'ufficio superiore".

[100] Venivano in sostanza riprodotte le ipotesi di inconferibilità di cui all'art. 8, commi da 4 a 6, del Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 168 del 2010, il quale - come segnalato in precedenza - ha cessato di essere applicato a seguito dell'abrogazione referendaria dell' art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008.

[101] I commi 25 e 26 riproducevano i commi 7 e 8 dell'art. 8 del citato regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 168 del 2010.

[102] Recante "Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture".

[103] La disposizione citata corrisponde all'art. 11, comma 9, primo periodo, di cui all'abrogato decreto legislativo n. 163 del 2006 (Codice dei contratti). Si rammenta anche la disposizione di cui al citato art. 32, comma 9: "Il contratto non può comunque essere stipulato prima di trentacinque giorni dall'invio dell'ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione".

[104] Il costo standard rappresenta uno strumento funzionale alla determinazione dei corrispettivi per il servizio pubblico in condizioni di efficienza, efficacia e omogeneità su tutto il territorio nazionale. Il decreto legislativo n. 422 del 1997 ("Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59"), all’articolo 17 (“obblighi di servizio”), dispone che “nei contratti di servizio (…) le corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi” siano “determinate secondo il criterio dei costi standard”. Il comma 84 della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità per il 2014) – richiamato dalla disposizione in esame - demanda al decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, la definizione, entro il 31 marzo 2014, secondo criteri di uniformità a livello nazionale, dei costi standard dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale nonché dei criteri per l'aggiornamento e l'applicazione degli stessi. La citata disposizione stabilisce, altresì, che nella “determinazione del costo standard per unità di servizio prodotta, espressa in chilometri, per ciascuna modalità di trasporto, si tiene conto dei fattori di contesto, con particolare riferimento alle aree metropolitane e alle aree a domanda debole, della velocità commerciale, delle economie di scala, delle tecnologie di produzione, dell'ammodernamento del materiale rotabile e di un ragionevole margine di utile”.

[105] Le province e le città metropolitane sono invece tenute all'adozione di piani del traffico per la viabilità extraurbana, d'intesa con gli altri enti proprietari delle strade interessate.

^{^[106]}Ai sensi del comma 6 del richiamato art. 36 la redazione dei piani di traffico deve essere predisposta nel rispetto delle direttive emanate dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, sulla base delle indicazioni formulate dal Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto. Dette direttive, impartite il 24 giugno 1995, definiscono tre livelli di progettazione in funzione del grado di dettaglio delle proposte di intervento: 1) “Piano generale del traffico urbano (PGTU), inteso quale progetto preliminare o piano quadro del PUT, relativo all'intero centro abitato”; 2) piani particolareggiati del traffico urbano, “intesi quali progetti di massima per l'attuazione del PGTU, relativi ad ambiti territoriali più ristretti di quelli dell'intero centro abitato, quali - a seconda delle dimensioni del centro medesimo - le circoscrizioni, i settori urbani, i quartieri o le singole zone urbane (anche come fascia di influenza dei singoli itinerari di viabilità principale)”; 3) Piani esecutivi del traffico urbano, “intesi quali progetti esecutivi dei piani particolareggiati del traffico urbano”.

[107] Al contempo, il costo standard è anche uno strumento utilizzato per definire il fabbisogno standard per l’erogazione di prestazioni/servizi essenziali da parte di ciascun ente territoriale, al fine di assicurare la provvista economica a garanzia di livelli essenziali omogenei delle prestazioni in condizione di efficienza della spesa. Il criterio di fabbisogno standard è stato introdotto al fine di sostituire quello legato alla spesa storica, nell’ottica di favorire una gestione efficiente delle risorse pubbliche.

[108] Con tale atto (sul quale si veda anche l'illustrazione dell'art. 14) il Governo ha provveduto ad esercitare la delega a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) conferendo alle regioni e agli enti locali funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale.

^{^[109]} La normativa comunitaria ivi richiamata è l'articolo 2 del regolamento 1191/69/CEE (regolamento del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile), modificato dal regolamento 1893/91/CEE. Il regolamento richiamato è stato successivamente abrogato dal regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia (sul quale cfr. illustrazione dell'art. 14).

^{^[110]}Ai sensi dell’art.2, paragrafo 1, lettera g)¸ del regolamento (CE) n.1370/2007, per compensazione di servizio pubblico si intende: “qualsiasi vantaggio, in particolare di natura finanziaria, erogato direttamente o indirettamente da un'autorità competente per mezzo di fondi pubblici durante il periodo di vigenza di un obbligo di servizio pubblico, ovvero connesso a tale periodo”.

[111] La deroga potrà applicarsi a condizione che nel frattempo sia adottato il citato decreto interministeriale (si veda l’illustrazione del comma 7).

[112] Su cui cfr. art. 17.

[113]La collocazione della disposizione nell’ambito dell’articolo rubricato: “obblighi contrattuali e disposizioni per l’innovazione del trasporto pubblico locale” lascerebbe intendere che ci si riferisca elusivamente al servizio di trasporto pubblico. Per servizio a domanda individuale, più in generale, deve intendersi l’attività svolta, non a titolo gratuito, dall’ente o dal soggetto affidatario del servizio su richiesta dell’utente che ne sostiene parte degli oneri mediante il pagamento di una tariffa o di un contributo. L’art. 6 del decreto-legge n.55 del 1983, convertito, con modificazioni, dalla legge n.131 del 1983, che si riferisce agli enti locali, stabilisce che questi ultimi “sono tenuti a definire, non oltre la data della deliberazione del bilancio, la misura percentuale dei costi complessivi di tutti i servizi pubblici a domanda individuale - e comunque per gli asili nido, per i bagni pubblici, per i mercati, per gli impianti sportivi, per il servizio trasporti funebri, per le colonie e i soggiorni, per i teatri e per i parcheggi comunali - che viene finanziata da tariffe o contribuzioni ed entrate specificamente destinate”. Si pensi, a titolo di esempio, al servizio di trasporto scolastico per il quale si prevede una contribuzione degli utenti.

[114] Il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, che disciplina le modalità di aggiudicazione degli appalti per servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e ferrovia, reca, all’articolo 5, la disciplina relativa all’aggiudicazione dei contratti, e, all’articolo 8, un regime transitorio (fino al 2 dicembre 2019) al fine di far sì che gli Stati adottino misure per conformarsi gradualmente alla disciplina di cui all’articolo 5.

[115] Quanto alla disciplina nazionale di settore in materia di affidamento, si ricorda che, nel decreto legislativo n. 422 del 1997, l'articolo 18 prevedeva che le modalità di affidamento del servizio venissero definite con leggi regionali che avrebbero dovuto rispettare alcuni principi tra i quali l'obbligo di svolgimento di una gara e la determinazione delle tariffe con l'applicazione del metodo del price cap (metodo di regolazione dei prezzi volto ad associare il tasso di crescita delle tariffe di un servizio pubblico al rispetto di determinati vincoli in modo da favorire l'innovazione di prodotto). Era prevista la piena operatività di questo disposto normativo al termine di un periodo transitorio che inizialmente si sarebbe dovuto concludere il 31 dicembre 2003 ma che poi è stato in più occasioni prorogato (l'ultima proroga ha consentito il mantenimento della situazione anteriore al decreto legislativo n. 422 fino al 31 dicembre 2009). In sostanziale coincidenza con la conclusione del periodo transitorio previsto dal decreto legislativo n. 422 del 1997 e, come si è visto, più volte prorogato, l'art. 61 della legge n. 99 del 2009 ha di fatto attenuato l'obbligo di affidamento ricorrendo alle procedure concorsuali, con la seguente previsione: "Al fine di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza nel settore del trasporto pubblico regionale e locale con le norme comunitarie, le autorità competenti all'aggiudicazione di contratti di servizio, anche in deroga alla disciplina di settore, possono avvalersi delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007" (le disposizioni alle quali si fa rinvio, contemplano i casi, sopra richiamati, in cui è possibile procedere all'affidamento diretto).

L'articolo 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009 (Disposizioni in materia di trasporto pubblico) è intervenuto a stabilire che, ove l'ente locale scelga l'affidamento diretto, debba essere messo a gara almeno il 10 per cento dei servizi oggetto dell'affidamento a soggetti diversi da quelli affidatari, su cui l'ente locale esercita il controllo analogo.

Da ultimo, il comma 556 dell'articolo 1 della legge di stabilità per il 2014 è ulteriormente intervenuto sulle modalità di affidamento del servizio. In particolare, attraverso una modifica dell'articolo 18, comma 2, lettera a), del decreto legislativo n. 422 del 1997, il comma sopprime l'esclusione dalla partecipazione alle gare per l'affidamento della gestione del servizio delle società che, in Italia o all'estero, gestiscono servizi in affidamento diretto o a seguito di procedure non ad evidenza pubblica, e delle società dalle stesse controllate o ad esse collegate, delle loro controllanti e delle società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali. Tale previsione è sostituita da un nuovo disposto secondo il quale le società, nonché le loro controllanti, collegate e controllate che, in Italia o all'estero, sono destinatarie di affidamenti non conformi alla disciplina dell'Unione europea in materia (articolo 5 e articolo 8, par. 3 del Regolamento (CE) n. 1370/2007, che tra le altre cose indicano anche limiti e condizioni per l'affidamento diretto) e la cui durata ecceda il limite del 3 dicembre 2019 non possono partecipare ad alcuna procedura per l'affidamento dei servizi, anche se già avviata (il 3 dicembre 2019 è il termine del periodo transitorio stabilito dal citato Regolamento prima della piena operatività della disciplina dallo stesso dettata in materia di affidamenti). L'esclusione non si applica nei confronti delle imprese affidatarie del servizio oggetto di procedura concorsuale.

[116] Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario.

[117] Recante “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali”.

[118] D.P.C.M. 11 marzo 2013 “Definizione dei criteri e delle modalità con cui ripartire il Fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario”, modificato dal D.P.C.M. 7 dicembre 2015.

[119] Sui profili concernenti il finanziamento del trasporto pubblico locale, cfr. il documento (Doc. XVII, n. 2) approvato dalla IX Commissione permanente (Trasporti, Poste e Comunicazioni) della Camera dei deputati nella seduta dell'8 aprile 2014, a conclusione dell'indagine conoscitiva sul trasporto pubblico locale. In relazione alla ripartizione dei contributi statali, vi si evidenzia:"È necessario che il superamento del criterio della spesa storica e l'introduzione di criteri relativi all'efficienza del servizio abbiano luogo assai più rapidamente. La definizione dei fabbisogni e costi standard anche per il settore del trasporto pubblico locale può rappresentare uno strumento appropriato per raggiungere tale finalità".

Si segnalano, inoltre, alcune disposizioni intervenute successivamente alla conclusione dell'indagine conoscitiva richiamata: l'art. 6 del decreto-legge n. 115 del 2015, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 9 del 2016, che ha istituito il Fondo per la realizzazione degli interventi Giubilari, con priorità per la mobilità, e ha attribuito un contributo alla regione Lazio per il servizio ferroviario regionale; l'art. 1 della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per il 2016) che: al comma 633, ha disposto la riduzione del finanziamento per il contratto collettivo di lavoro del trasporto pubblico locale; ai commi 645 e 646, ha disposto l'esclusione dall'agevolazione sulle accise sul gasolio per veicoli euro 2 o inferiore e la destinazione, fino all'85 per cento, delle risorse risparmiate al Fondo finalizzato all'acquisto e alla riqualificazione elettrica o al noleggio dei mezzi adibiti al trasporto pubblico locale e regionale (comma 866); l'art. 7, comma 11-quater, del decreto-legge n. 210 del 2015, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 21 del 2016, ha differito al 1° gennaio 2017 l'applicazione del richiamato art. 1, comma 866, della legge di stabilità per il 2016, relativo al Fondo per l'acquisto mezzi del trasporto pubblico locale e regionale.

Si segnala, infine, che sono oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame le disposizioni sul finanziamento degli interventi previsti dai piani urbani di mobilità di cui all'art. 22, commi 3, 4 e 5, della legge n. 340 del 2000.

[120] Cfr. illustrazione dell'art.14 dello schema di decreto legislativo in esame.

[121] La presenza di situazioni esogene in grado di determinare minori entrate nell’anno base, quali, a titolo esemplificativo, numerosi episodi di astensione dal lavoro di dipendenti, non necessariamente imputabile ad un’inefficienza del gestore del servizio di trasporto, potrebbe sottodimensionare l’entità dei proventi potenziali nell’anno base ed avere un effetto premiante in sede di riparto del Fondo per gli anni futuri. In proposito, si segnala che, nel parere reso dalla Conferenza unificata sullo schema di decreto legislativo in esame, è confluita la proposta di ANCI e UPI di sostituire l'anno 2015 con la media degli anni 2012-2015.

[122] Come già evidenziato in sede di illustrazione dell’art. 22, il costo standard rappresenta uno strumento funzionale alla determinazione dei corrispettivi per il servizio pubblico in condizioni di efficienza, efficacia e omogeneità su tutto il territorio nazionale. Il costo standard è utilizzato, infatti, per la determinazione delle compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi pubblici, ai sensi dell’art. 17 del decreto legislativo n. 422 del 1997.

[123] L’art. 4 del citato D.P.C.M. 11 marzo 2013 demanda ad un ulteriore D.P.C.M., emanato su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Unificata, l’aggiornamento delle percentuali di ripartizione di cui alla tabella 1 che si prevede che siano rideterminate con cadenza triennale “sulla base dei dati trasportistici ed economici acquisiti ed elaborati dall'Osservatorio per il TPL”.

[124] Detta disposizione regolamentare stabilisce, tra l'altro, la possibilità, ferma restando la facoltà della legislazione statale di vietarla, per le autorità competenti a livello locale “di fornire esse stesse servizi di trasporto pubblico di passeggeri o di procedere all'aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico a un soggetto giuridicamente distinto su cui l'autorità competente a livello locale (…), esercita un controllo analogo a quello che esercita sulle proprie strutture” (art. 5, par. 2).

[125] Si rammenta che il Consiglio di Stato ha suggerito di eliminare il termine di sei mesi, rimettendo la tempistica dell’adeguamento in questione alle regioni e alle province autonome nell’ambito della loro autonomia costituzionale.

[126] Cfr. illustrazione dell'art.14 dello schema di decreto legislativo in esame.

[127] L’articolo 34-octies disciplina l’affidamento e la gestione dei servizi automobilistici sostitutivi o integrativi dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale (di cui agli articoli 8 e 9 del decreto legislativo n. 422 del 1997), stabilendo che esso deve avvenire con procedure ad evidenza pubblica. Al riguardo, si segnala che sono esclusi dall’applicazione dell’articolo i servizi sostitutivi ed integrativi che hanno un carattere temporaneo che sono resi necessari dalla provvisoria interruzione della rete ferroviaria o dalla provvisoria sospensione del servizio ferroviario per interventi di manutenzione straordinaria, guasti e altre cause di forza maggiore, nonché i servizi resi necessari da un provvisorio e non programmabile picco della domanda di trasporto e svolti in orari ed itinerari identici al servizio da essi integrato.

[128] Il comma 4 dell’articolo 16-bis del decreto legge n.95 del 2012 stabilisce che, entro quattro mesi dall’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata) di definizione dei criteri e modalità di riparto del Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale, “le regioni a statuto ordinario, al fine di ottenere assegnazioni di contributi statali destinati a investimenti o a servizi in materia di trasporto pubblico locale e ferrovie regionali, procedono, in conformità con quanto stabilito con il medesimo decreto (…), all'adozione di un piano di riprogrammazione dei servizi di trasporto pubblico locale e di trasporto ferroviario regionale, rimodulano i servizi a domanda debole e sostituiscono, entro centottanta giorni dalla predetta data, le modalità di trasporto da ritenere diseconomiche, in relazione al mancato raggiungimento del rapporto tra ricavi da traffico e costi del servizio al netto dei costi dell'infrastruttura, previsto dall'articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, con quelle più idonee a garantire il servizio nel rispetto dello stesso rapporto tra ricavi e costi. A seguito della riprogrammazione, rimodulazione e sostituzione di cui al presente comma, i contratti di servizio già stipulati da aziende di trasporto, anche ferroviario, con le singole regioni a statuto ordinario, sono oggetto di revisione”.

[129] Attivabile “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”.

[130] Il citato comma 9 stabilisce che, per poter avere completo accesso al Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale, la regione è tenuta ad assicurare l'equilibrio economico della gestione e l'appropriatezza della gestione stessa “secondo i criteri stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 3” (in proposito, si rammenta che il comma 3 è oggetto di abrogazione da parte del presente decreto). Nell'ipotesi di squilibrio economico, è demandata al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia, da emanare previa intesa in sede di Conferenza unificata, la definizione: delle modalità di redazione del piano di riprogrammazione dei servizi, anche con la previsione dell'eventuale nomina di commissari ad acta; la decadenza dei direttori generali degli enti e delle società regionali che gestiscono il trasporto pubblico locale; le verifiche sull'attuazione del piano e dei relativi programmi operativi, anche con l'eventuale nomina di commissari ad acta.

[131] Al fine di assicurare un coordinamento con l’art.35, comma 1, dello schema in esame, si valuti la possibilità di specificare che l’efficacia del provvedimento possa essere conservata anche ai fini della richiamata disposizione (si veda, al riguardo, l’illustrazione dell’art. 35, comma 1).

[132] Si veda l’illustrazione del comma 1, lettera c).

[133] La Civit ha assunto la denominazione di Autorità nazionale anticorruzione (Anac), ai sensi dell'art. 5, comma 3, del decreto-legge n. 101 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del 2013.

[134] L'art. 2, comma 461, è oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38 del testo unico in esame.

[135] Si segnala che sono, inoltre, oggetto di abrogazione le disposizioni in materia di finanza propria e derivata degli enti locali di cui all'art. 149, commi 7 e 8, del Tuel: "7. Le entrate fiscali finanziano i servizi pubblici ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità ed integrano la contribuzione erariale per l'erogazione dei servizi pubblici indispensabili. 8. A ciascun ente locale spettano le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi sui servizi di propria competenza. Gli enti locali determinano per i servizi pubblici tariffe o corrispettivi a carico degli utenti, anche in modo non generalizzato. Lo Stato e le regioni, qualora prevedano per legge casi di gratuità nei servizi di competenza dei comuni e delle province ovvero fissino prezzi e tariffe inferiori al costo effettivo della prestazione, debbono garantire agli enti locali risorse finanziarie compensative".

[136] Si rammenta che l'attività dell’Autorità di regolazione dei trasporti - istituita ai sensi dell’art. 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 e sulla quale cfr. art. 17 - ha preso avvio nel settembre 2013.

[137] In materia di aggiornamento delle tariffe, il citato art. 117, comma 2, del Tuel (di cui si dispone l'abrogazione) si limitava a prevedere che le tariffe fossero determinate e adeguate ogni anno dai soggetti proprietari, attraverso contratti di programma di durata poliennale, nel rispetto del disciplinare e dello statuto conseguenti ai modelli organizzativi prescelti.

[138] Cfr. l'illustrazione dell'art. 22 per le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato in ordine alla necessità di espungere dallo schema di decreto legislativo in esame l'art. 26 unitamente agli articoli 22, 23, 27 e 35.

[139] Il DPR n. 753 del 1980 reca "Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto".

[140] Cfr. l'illustrazione dell'art. 22 per le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato in ordine alla necessità di espungere dallo schema di decreto legislativo in esame l'art. 27 unitamente agli articoli 22, 23, 26 e 35.

[141] La ART ai sensi della lettera e) del comma 2 dell’articolo 37 del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, provvede a definire il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti di servizi pubblici possono vantare nei confronti dei gestori e delle infrastrutture di trasporto; ai sensi della successiva lettera l), la ART, in caso di inosservanza di propri provvedimenti o di mancato riscontro da parte dei gestori del servizio alle richieste di informazioni, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti non siano veritieri, può irrogare sanzioni amministrative pecuniarie.

[142] Nel testo dell'articolo è stato inserito l'acronimo ADR, che rappresenta l'abbreviazione di "Alternative Dispute Resolution" (ovvero, in lingua italiana, "Risoluzione alternativa della controversia"). L'articolo 141, comma 1, lettera g), del codice del consumo di cui al decreto-legislativo n. 206 del 2005 definisce "procedura ADR" una procedura di risoluzione extragiudiziale delle controversie eseguita da un organismo ADR - "Alternative Dispute Resolution".

[143] Con il termine "professionista" è indicato qualsiasi soggetto (persona fisica o giuridica, privata o pubblica) che agisca nell'ambito di un'attività commerciale, industriale, artigianale o professionale.

[144] Circa la mancata ottemperanza riguardo alla trasmissione di informazioni rilevanti sulle reti, impianti e infrastrutture da parte dei concessionari per consentire agli enti competenti di bandire la gara per l'affidamento del servizio.

[145] Il decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, reca ‟Attuazione della direttiva 2006/43/CE, relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati, che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE, e che abroga la direttiva 84/253/CEE." Il registro dei revisori legali è previsto nel Capo III.

[146]Ai sensi del comma 1 del citato articolo 17, i contribuenti eseguono versamenti unitari delle imposte, dei contributi dovuti all’INPS e delle altre somme a favore dello Stato, delle regioni e degli enti previdenziali, con eventuale compensazione dei crediti, dello stesso periodo, nei confronti dei medesimi soggetti, risultanti dalle dichiarazioni e dalle denunce periodiche dei redditi. Tale compensazione deve essere effettuata entro la data di presentazione della dichiarazione successiva.

[147] Cfr. l'illustrazione dell'art. 22 per le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato in ordine alla necessità di espungere dallo schema di decreto legislativo in esame l'art. 35 unitamente agli articoli 22, 23, 26 e 27.

[148] Ai sensi della legge n. 56 del 2014 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), art. 1, commi 2 e 3, le città metropolitane e le province sono definite come "enti territoriali di area vasta".

[149]Recante "Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città". Il Capo VII della legge n. 53 del 2000, rubricato "Tempi delle città", prevede, tra l'altro, che: con legge regionale siano definiti i criteri per l'adozione dei piani territoriali degli orari volti ad assicurare il coordinamento dei tempi di funzionamento delle città e la promozione dell'uso del tempo per fini di solidarietà sociale (art. 22); al sindaco spetta elaborare le linee guida di detti piani, che sono approvati dal consiglio comunale su proposta del sindaco stesso; nella redazione dei piani territoriali "si tiene conto degli effetti sul traffico, sull'inquinamento e sulla qualità della vita cittadina degli orari di lavoro pubblici e privati, degli orari di apertura al pubblico dei servizi pubblici e privati, degli uffici periferici delle amministrazioni pubbliche, delle attività commerciali, (...) nonché delle istituzioni formative, culturali e del tempo libero" (art. 24).

[150] Ai commi 1 e 3, in luogo del termine "province", si è utilizzato quello di "enti di area vasta". Si invita a valutare l'opportunità di un coordinamento lessicale delle richiamate disposizioni.

[151] Si segnala che, a differenza di quanto previsto nei commi 1 e 3, in questa sede non sono prese in considerazione le associazioni di comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti. Si invita a valutare la possibilità di operare un coordinamento con quanto disposto ai commi 1 e 3.

[152] Come si è avuto modo di segnalare, tra l'altro in sede di illustrazione dell'art. 13, il comma 1 dell'art. 3-bis risulta - unitamente ad altri commi dello stesso art. 3-bis - oggetto di abrogazione da parte dell'art. 38, comma 1, lett. p), del testo unico in esame. Si rinvia all'illustrazione dell'art. 13 per l'introduzione di ulteriori ipotesi di esercizio del potere sostitutivo da parte del testo unico in esame.

[153] Si veda il seguente link: http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonomie/2015/audizione_1_12_2015.pdf.

[154] Delle disposizioni oggetto di abrogazione si è dato conto nel corso della illustrazione dei singoli articoli.

Premessa

Le disposizioni di delega

Lo schema di decreto legislativo

I. I servizi di interesse economico generale (SIEG)

II. I servizi pubblici locali