Il 14 settembre 2016 la Commissione europea ha presentato un
pacchetto legislativo relativo al riesame/revisione intermedia del quadro
finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020.
Il pacchetto constava:
-
Della comunicazione al Parlamento
europeo e al Consiglio "Riesame/revisione del quadro finanziario
pluriennale 2014-2020" (COM (2016) 603);
-
Della proposta di regolamento del
Consiglio recante modifica del regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 che
stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020 (COM (2016) 604);
-
Della proposta di regolamento del
Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie
applicabili al bilancio generale dell'Unione e che modifica il regolamento (CE)
n. 2012/2002, i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n.
1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1305/2013, (UE) n. 1306/2013, (UE) n.
1307/2013, (UE) n. 1308/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n.
223/2014, (UE) n. 283/2014, (UE) n. 652/2014 del Parlamento europeo e del
Consiglio e la decisione n. 541/2014/UE del Parlamento europeo e del Consiglio
(COM (2016) 605);
-
Della proposta di modifica
dell'accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo,
il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione
in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria (COM (2016) 606);
-
Della proposta di decisione del
Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la decisione (UE) 2015/435
relativa alla mobilitazione del margine per imprevisti (COM (2016) 607).
Il riesame intermedio del funzionamento del QFP era
previsto espressamente, e su esplicita richiesta del Parlamento europeo, dall'art.
2 del regolamento n. 1311/2013, il quale
recita testualmente: " Entro la fine del 2016 la
Commissione presenta un riesame del funzionamento del QFP, tenendo pienamente
conto della situazione economica in quel momento nonché delle proiezioni
macroeconomiche più aggiornate. Tale riesame obbligatorio è, se del caso,
accompagnato da una proposta legislativa di revisione del presente regolamento
in conformità delle procedure stabilite nel TFUE.".
La Commissione ha ritenuto di avvalersi della facoltà di
presentare una proposta legislativa, come espressamente previsto dal citato
art. 2, tenendo conto del fatto che, nei primi anni del QFP 2014-2020, l'Unione
ha dovuto far fronte a sfide impreviste "di una gravità senza precedenti
derivanti dall'instabilità nei paesi del vicinato che ha determinato minacce
alla sicurezza e flussi migratori di massa". Al fine di mobilitare le
risorse finanziarie aggiuntive necessarie ad affrontare tali sfide, solo
parzialmente prevedibili, "è stato fatto ampio ricorso a tutte le
disponibilità di bilancio, comprese le riassegnazioni, i margini e gli
strumenti speciali" stabiliti dal regolamento QFP, che hanno
notevolmente aumentato la flessibilità del quadro
finanziario pluriennale, "consentendo all'Unione di intervenire con
determinazione ed efficacia. Tuttavia, poiché queste sfide persistono, è in
gioco la capacità dell'Unione di poter continuare a reagire rapidamente in
situazioni di emergenza".
A tal fine la Commissione, raccogliendo l'invito ad adottare
misure coraggiose per rafforzare la flessibilità del bilancio dell'Unione,
formulato dal Parlamento europeo nella sua risoluzione
del 6 luglio 2016 sulla preparazione della revisione post-elettorale del
QFP, ha formulato proposte di revisione tese, tra l'altro:
-
Ad aumentare la capacità dello strumento di flessibilità e
della riserva per gli aiuti d'urgenza ed eliminare una serie di ostacoli
che limitano l'efficacia degli strumenti, consentendo la riutilizzazione dei
margini rimasti disponibili da precedenti esercizi finanziari;
-
A creare una riserva di crisi dell'Unione europea per
finanziare la risposta alle crisi, come l'attuale crisi migratoria, e ad altri
eventi che hanno gravi ripercussioni umanitarie e in termini di sicurezza, da
finanziare grazie a stanziamenti disimpegnati da tutte le rubriche del QFP,
"senza determinare un aumento dei massimali generali degli stanziamenti di
impegno e di pagamento del QFP adottato";
-
A rafforzare una serie di strumenti e programmi essenziali
per contribuire a colmare il deficit di investimenti lasciato dalla crisi
economica e finanziaria e promuovere l'occupazione: dal Fondo europeo per gli
investimenti strategici (FEIS) a Orizzonte 2020; dal Meccanismo per collegare
l'Europa a Erasmus +, COSME e l'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile;
-
A effettuare un'ambiziosa revisione delle regole finanziarie
generali corredata dalle necessarie modifiche delle regole settoriali, onde
usufruire di meccanismi di erogazione più efficaci in termini di costi.
Il pacchetto presentato dalla Commissione è stato valutato
positivamente dal Governo italiano, che, nella propria relazione
sulla proposta di regolamento recante modifica del regolamento 1311/2013 sul
QFP 2014-2020, presentata ai sensi dell'art. 6, comma 4 della legge 234/12, ha
sottolineato come le proposte di Bruxelles sembrassero "rispondere in
maniera corretta alle aspettative italiane, assegnando maggiori risorse ad
ambiti di intervento prioritari per il nostro Paese quali la promozione degli
investimenti, la formazione, la mobilità e l'occupazione (soprattutto
giovanili), una gestione dei flussi migratori che ne affronti anche le cause
profonde, la sicurezza". Più nel dettaglio, il Governo ha valutato
positivamente "l'impegno a dotare il bilancio UE di maggiore
flessibilità (attraverso il rafforzamento degli 'strumenti speciali' e la
rimozione di alcuni ostacoli al pieno dispiegarsi del loro potenziale) e la
proposta di creazione della nuova Riserva di crisi".
Va tuttavia rilevato come, nel corso dell'esame del
pacchetto in sede di Consiglio, le proposte della Commissione abbiano subito
una serie di modifiche fortemente "al ribasso", che includono, tra
l'altro, una sensibile diminuzione degli aumenti delle dotazioni della riserva
per gli aiuti di urgenza e dello strumento di flessibilità, una riduzione dei
massimali del Margine globale sui pagamenti e l'eliminazione della riserva di
crisi UE. Trattasi di elementi che, a giudizio del Governo, vanificavano
nella sostanza lo sforzo fatto dalla Commissione per accrescere la flessibilità
del bilancio, e che si collocavano in netta controtendenza rispetto alle
indicazioni fornite dal Parlamento europeo nella già citata risoluzione del
6 luglio 2016, e ribadite nella ulteriore risoluzione
del 26 ottobre 2016 "sulla revisione
intermedia del QFP 2014-2020". Di qui la decisione, annunciata dal
Governo italiano in occasione del Consiglio affari generali del 15 novembre, di
mantenere una riserva sulla proposta di compromesso presentata dalla Presidenza
slovacca.
Si ricorda, in proposito, che un eventuale voto contrario
del Governo sulla suddetta proposta avrebbe avuto a tutti gli effetti valore di
veto. La base giuridica della proposta di revisione del QFP è infatti
l'art. 312 del TFUE, il quale recita: "Il quadro finanziario pluriennale
mira ad assicurare l'ordinato andamento delle spese dell'Unione entro i limiti
delle sue risorse proprie". Le modalità per l'approvazione del QFP sono
fissate dal successivo art. 314, par. 2, dove si legge: "Il Consiglio,
deliberando secondo una procedura legislativa speciale, adotta un regolamento
che fissa il quadro finanziario pluriennale. Delibera all'unanimità previa
approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri
che lo compongono".
Grazie al lavoro di mediazione svolto prima dalla Presidenza
slovacca, poi da quella maltese - e che ha comportato un aumento dei fondi
destinati ad ambiti settoriali di particolare interesse italiano (tra i quali
l'Iniziativa giovani) e dei margini di flessibilità, il Governo ha sciolto
la propria riserva, trasformandola in astensione in occasione del Consiglio
affari generali del 7 marzo 2017. Il Parlamento europeo ha a sua volta espresso
un parere favorevole sulla proposta di compromesso elaborata dal Consiglio,
nella plenaria del 5 aprile.
L'adozione formale del pacchetto di revisione del QFP
sarebbe dovuta avvenire in occasione del Consiglio affari generali (Coesione)
del 25 aprile, ma il Regno Unito (che si era astenuto assieme all'Italia il
7 marzo) ha modificato la propria posizione da astensione a riserva, a
causa dell'inizio del periodo pre-elettorale (detto anche purdah) che
prevede una serie di limitazioni per i funzionari e per i membri del Governo,
quando si tratta di assumere posizioni che vadano oltre la gestione ordinaria
degli affari.
Dopo l'esito delle elezioni britanniche dell'8 giugno, il
Regno Unito ha potuto confermare la propria astensione, e il pacchetto di
revisione del QFP è stato adottato formalmente dal Consiglio affari generali
del 20 giugno, con due dichiarazioni allegate, rispettivamente del Governo
britannico e della Commissione europea, che fanno riferimento entrambe alla
Brexit. Se il Governo inglese vi auspica che gli altri Stati membri e le
Istituzioni dell'Unione mostrino, in vista del negoziato ex art. 50, lo stesso
senso di responsabilità che lo ha indotto all'astensione sul QFP, la
Commissione, nell'accogliere con soddisfazione la soppressione della riserva
britannica, ha sottolineato come essa non debba recare alcun pregiudizio ai
negoziati in corso sul ritiro del Regno Unito dall'Unione, aggiungendo che sia
l'Unione che il Regno Unito dovrebbero rispettare integralmente gli obblighi
finanziari derivanti dall'intero periodo di adesione del Regno Unito
all'Unione.
Per quanto concerne i contenuti finali della revisione
intermedia del QFP, come approvati da Consiglio e Parlamento europeo, va
sottolineato come, pur non aumentando i massimali complessivi di bilancio, la
revisione consentirà un aumento di spesa e una maggiore flessibilità in taluni
settori concordati.
Nel quadro del massimale globale del QFP concordato, la
revisione intermedia prevede un aumento potenziale della spesa di circa 6
miliardi di euro nel periodo 2017-2020, in particolare nei seguenti ambiti:
-
Disoccupazione giovanile (1,2 miliardi per l'Iniziativa a
favore dell'occupazione giovanile, cui andrà ad aggiungersi un finanziamento di
pari importo del FSE);
-
Sicurezza e dimensione interna delle politiche migratorie
(2,5 miliardi ripartiti tra Guardia costiera e di frontiera europea, EUROPOL,
Agenzia per l'asilo, nuovo sistema di ingressi/uscite dall'UE e sostegno di
emergenza per i rifugiati);
-
Lotta alle cause profonde delle migrazioni (1,4 miliardi,
destinati in prevalenza al nuovo quadro di partenariato con i paesi africani e
al Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile);
-
Erasmus + (100 milioni, destinati anche al nuovo Corpo
europeo di solidarietà);
-
Rafforzamento di programmi che promuovono la crescita, già
attuati con successo (775 milioni ripartiti tra Orizzonte 2020, Meccanismo per
collegare l'Europa e i programmi COSME, FEIS-2 e Wifi4EU).
La revisione intermedia introduce
inoltre un margine di flessibilità supplementare per finanziare nuove
emergenze, per un totale di almeno 1,3 miliardi disponibili già dal 2017, e
consente di trasferire agli esercizi 2019 e 2020 i margini non utilizzati per i
pagamenti, creando così un margine di sicurezza per pagare le fatture connesse
all'attuazione dei Fondi strutturali, evitando arretrati come accaduto nel
periodo 2013-2015.
Il Gruppo di alto livello
sulle risorse proprie - organismo
interistituzionale i cui componenti sono stati nominati, in egual numero, dal
Parlamento europeo, dalla Commissione e dal Consiglio dell'UE - è stato
istituito nel 2014,m su forte impulso del Parlamento europeo e in esito
all'adozione del QFP 2014-2020 (il primo "al ribasso" rispetto al
precedente, nella storia dell'Unione) per condurre una riflessione sul futuro
finanziamento del bilancio dell'Unione, individuando modalità più trasparenti,
semplici, eque e democratiche di finanziamento. Il Gruppo è stato presieduto
dal senatore a vita Mario Monti.
Nel gennaio 2017 è stato presentato il rapporto finale
("Il
futuro finanziamento dell'UE"), conclusivo dei lavori, comprensivo di
nove raccomandazioni specifiche. Queste potrebbero costituire la base di
partenza per una riforma del bilancio dell'Unione, che il Gruppo di lavoro -
oltre a considerare auspicabile - ritiene realizzabile in virtù dell'effetto
congiunto dell'emergere di nuove priorità politiche e degli inevitabili
cambiamenti del sistema di entrate che deriveranno dall'imminente uscita del
Regno Unito dall'UE.
Il rapporto finale illustra
le riforme possibili nell'attuale quadro istituzionale, mettendo in luce che i
preparativi per il prossimo quadro finanziario pluriennale sono in procinto di
iniziare e che le negoziazioni avranno luogo in un contesto unico, che potrebbe
contribuire al superamento degli ostacoli tradizionali ad una riforma del
settore delle entrate.
Vengono quindi elaborate le
seguenti nove raccomandazioni concrete:
1) la riforma
del bilancio, necessaria dal punto di vista delle entrate, dovrebbe essere
intrapresa assieme ad una riforma delle spese al fine di dare risposta alle
nuove priorità dell'Europa contemporanea.
2) i principi
guida della riforma dovrebbero essere:
·
valore aggiunto europeo:
in tempi di penuria di risorse pubbliche, a fronte di bisogni crescenti, la
spesa dell'Unione dovrebbe essere focalizzata in settori a maggiore valore
aggiunto europeo o in cui l'azione UE sia indispensabile o in cui le
possibilità di finanziamento nazionali siano insufficienti per raggiungere i fini
perseguiti;
·
sussidiarietà: la riforma dovrebbe introdurre un
"test di sussidiarietà" che determini il livello di governo -
europeo, nazionale o sub-nazionale - a cui è più efficace ed efficiente
procedere con la spesa;
·
neutralità del bilancio, nel senso che l'introduzione di
nuove risorse proprie, o altre forme di gettito, dovrebbe produrre una
riduzione dei contributi basati sul prodotto nazionale lordo;
·
onere fiscale complessivo inalterato per il contribuente
europeo;
·
sinergie tra bilanci nazionali e bilancio europeo nella
realizzazione degli obiettivi dell'Unione;
·
unitarietà del bilancio, limitando il ricorso a
"bilanci satelliti";
·
trasparenza e "leggibilità" maggiore a beneficio
dei cittadini;
·
ideazione di risorse proprie derivanti e a supporto delle
politiche UE nelle aree più importanti di competenza: rafforzamento del
mercato unico, protezione ambientale ed azione climatica, unione dell'energia e
riduzione dell'eterogeneità fiscale;
3) salvaguardia
di alcuni elementi del sistema attuale: tra questi il principio
dell'equilibrio del bilancio europeo (in cui le entrate coprono le spese, senza
creazione di debito); le risorse proprie tradizionali (diritti di dogana); una
risorsa basata sul prodotto nazionale lordo, da usare come risorsa residuale e
di compensazione;
4) introduzione
di una combinazione di risorse proprie derivanti da produzione, consumo
(tramite, tra le altre, una nuova risorsa IVA riformata) e politiche
ambientali (anche grazie ad un'imposta sul CO2). L'obiettivo di
una futura riforma dovrebbe essere quello di finanziare la maggior parte della
spesa UE tramite risorse proprie "pure";
5) esame di altre
possibili entrate legate a politiche UE quali il controllo delle frontiere,
il mercato unico digitale, la protezione ambientale o l'efficienza energetica.
Il ricorso a queste formule dovrebbe essere deciso volta per volta, sotto il
controllo del Parlamento europeo e del Consiglio;
6) puntare a
nozioni più accurate di "costi", "benefici" e "utili
netti". La percezione corrente considera il bilancio europeo come un
"gioco a somma zero", in cui gli Stati membri valutano la propria
posizione confrontando i rispettivi contributi nazionali con le quote loro
assegnate dal lato della spesa. Un euro speso per un determinato Paese si considera
un euro di costo per tutti gli altri, senza considerare il valore aggiunto
europeo delle politiche unionali né i benefici non misurabili quali la
partecipazione al mercato unico. Il Gruppo raccomanda da un lato di introdurre
fonti di introiti diverse, non percepite come contributi nazionali, come quelle
descritte nel punto 5). Dall'altro suggerisce di considerare con sospetto il
concetto di "utile netto" e di elaborare indicatori che permettano
una valutazione dei costi e benefici degli interventi di bilancio europei;
7) correzioni e
compensazioni nazionali dal lato delle entrate dovrebbero essere abolite;
8) revisione
della coerenza dei bilanci dell'Unione e degli Stati membri all'interno del
processo del semestre europeo, in modo da creare sinergie e, ove possibile,
minimizzare gli oneri fiscali;
9) consentire un
certo grado di differenziazione (geometria variabile) agli Stati membri che
vogliano sviluppare ulteriormente l'area euro o realizzare politiche in
cooperazione rafforzata.
Il 1° marzo 2017 la Commissione europea ha pubblicato, in
vista del sessantesimo anniversario della firma dei Trattati di Roma, il "Libro
bianco sul futuro dell'Europa", nel quale sono delineate sfide e
opportunità per l'Unione europea nel prossimo decennio (COM(2017)
2025). Il documento ha rappresentato il contributo della Commissione al
Vertice di Roma del 25 marzo 2017, che ha offerto un'occasione per
riflettere sullo stato di avanzamento del progetto europeo, valutandone i
successi e i punti di forza come pure gli aspetti da migliorare.
Il Libro bianco ha inteso sollecitare un ampio dibattito
pubblico sulle prospettive dell'Unione europea, coinvolgendo non solo i
Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo, ma anche gli enti territoriali e
la società civile, avviando un processo nel quale i 27 Stati membri decideranno
insieme il futuro dell'Unione. All'esito di questo dibattito, il Presidente
della Commissione europea si propone di presentare a settembre, in occasione
del Discorso sullo Stato dell'Unione, idee e proposte affinché il Consiglio
europeo possa decidere prima della fine dell'anno misure da adottare entro
giugno 2019.
Il Libro bianco muove da una descrizione dei principali
fattori che incidono sul futuro dell'Unione, in particolare:
-
una popolazione in costante diminuzione;
-
un prodotto interno lordo in calo rispetto a quello
globale;
-
una moneta importante (l'euro), con altre valute però che stanno
acquistando importanza a livello mondiale;
-
un crescente livello di investimenti nella difesa;
-
un livello di disoccupazione elevato benché in lieve
diminuzione.
Per affrontare le sfide connesse a tali fattori in modo efficace
e sulla base di soluzioni condivise, la Commissione presenta cinque scenari che
descrivono il potenziale stato dell'Unione da qui al 2025 in relazione alle
scelte che saranno compiute. Basati sul presupposto che i 27 Stati membri procedano
assieme nel loro cammino di Unione, gli scenari hanno mero carattere
illustrativo: non si escludono a vicenda né hanno pretesa alcuna di esaustività:
1) "Avanti
così": sostanziale continuità con il programma attuale di riforme;
2) "Nulla
tranne il mercato unico": concentrazione dell'integrazione europea sul
mercato interno;
3) "Chi
vuole di più fa di più": Unione a più velocità, in cui gli Stati
membri che lo desiderano possono convenire di "fare di più" in
specifici settori quali la difesa, la sicurezza interna, la fiscalità o le
questioni sociali;
4) "Fare
meno, in modo più efficace": Concentrazione degli sforzi - e di
risorse limitate - in un numero ridotto di ambiti, circoscrivendo il campo
d'azione dell'Europa a 27;
5) "Fare
molto di più insieme": il quinto scenario ipotizza che i 27 Stati
membri decidano di condividere più risorse e potere decisionale.
Il libro bianco è stato presentato
e dibattuto in Parlamento europeo il 1° marzo 2017.
Nella Dichiarazione
di Roma, adottata da 27 Stati membri (escluso il Regno Unito) a margine
delle celebrazioni per il 60° anniversario della firma dei trattati, non vi è
riferimento diretto alle opzioni illustrate. Dalla dichiarazione emerge
comunque una condivisione di massima del percorso finalizzato a realizzare
un'Europa sicura; prospera e sostenibile; sociale; più forte nella scena
globale.
Come già peraltro preannunciato nel COM(2017) 2025, il
percorso di ripensamento dell'Unione europea è stato ulteriormente arricchito
negli scorsi mesi dalla pubblicazione da parte della Commissione europea di ulteriori
documenti di riflessione su:
1) sviluppo
della dimensione
sociale dell'Europa, pubblicato il 26 aprile 2017. Il documento
illustra le possibili opzioni per il futuro sociale dell'Europa: limitare la
"dimensione sociale" alla libera circolazione; ricorrere a
cooperazioni rafforzate tra alcuni Stati, particolarmente quelli della zona
euro; approfondire insieme, in un'Europa a 27, la dimensione sociale, anche
solo in determinati settori;
2) gestione
della globalizzazione, pubblicato il 10 maggio 2017. Vi si auspica
che l'Europa giunga ad un'intesa comune per gestire efficacemente la
trasformazione che deriverà dalla globalizzazione e dai cambiamenti tecnologici
ad essa associati. Si fa riferimento, tra l'altro, all'opportunità di una
diplomazia economica europea più integrata e proattiva; allo sviluppo di
un'agenda equilibrata, basata su regole, e progressiva per il commercio e gli
investimenti; ad un'applicazione più rigorosa degli accordi e delle norme
esistenti; alla promozione della giustizia e della trasparenza fiscale a
livello mondiale;
3) approfondimento
dell'Unione economica e monetaria sulla base della relazione dei cinque
presidenti del giugno 2015, pubblicato il 31 maggio. Vi si illustrano possibili
modi per approfondire e completare l'Unione economica e monetaria entro il
2025. Nonostante i progressi realizzati, infatti, la Commissione europea
ritiene che le economie della zona euro abbiano bisogno di imboccare un cammino
di crescita e prosperità più robusto tramite riforme strutturali che
modernizzino le economie e le rendano più resilienti. Dal punto di vista
finanziario, per contro, si afferma la necessità di misure aggiuntive per
ridurre e condividere i rischi nel settore bancario e offrire migliori
opportunità di finanziamento per l'economia reale, anche attraverso i mercati
dei capitali.
La
Commissione europea afferma, inoltre, la necessità di migliorare l'efficienza e
la trasparenza della governance dell'Unione economica e monetaria,
attualmente frammentata e caratterizzata da un processo decisionale complesso,
criticato per la sua mancanza di chiarezza e trasparenza.
Vengono
proposti quattro principi guida: i principali obiettivi dell'UEM dovrebbero
essere occupazione, crescita, equità sociale, convergenza economica e stabilità
finanziaria; responsabilità e solidarietà, riduzione e condivisione dei rischi
dovrebbero andare di pari passo; l'UEM e il suo completamento dovrebbero essere
aperte a tutti gli Stati UE; il processo decisionale dovrebbe diventare più
trasparente e la responsabilità democratica dovrebbe essere garantita.
Sulla
base di tali obiettivi, la Commissione individua le seguenti misure che
potrebbero essere concordate entro il 2019:
-
riduzione dei rischi, anche con una strategia europea sui
crediti deteriorati;
-
completamento dell'Unione bancaria con il dispositivo di
sostegno comune di bilancio per il Fondo di risoluzione unico ed il Sistema
europeo di assicurazione dei depositi (EDIS);
-
realizzazione dell'Unione dei mercati dei capitali che
offra alle famiglie ed alle imprese fonti di finanziamento più innovative,
sostenibili e diversificate. Si fa specifico riferimento ad un quadro di
vigilanza più integrato, con un'autorità unica europea di vigilanza dei mercati
dei capitali;
-
diversificazione dei bilanci delle banche, anche tramite i
cosiddetti "titoli garantiti da obbligazioni sovrane". Si tratterebbe
di prodotti finanziari cartolarizzati emessi da un'entità commerciale o da
un'istituzione. Il loro uso potrebbe contribuire a promuovere la condivisione
dei rischi da parte del settore privato.
In un orizzonte temporale che si estende oltre il
2019, potrebbero essere ipotizzate le seguenti misure:
-
l'individuazione di un'attività sicura europea, denominata
in euro ed emessa in volume sufficiente per poter diventare il termine di
riferimento per i mercati finanziari europei. Tale attività sarebbe comparabile
ai titoli di Stato, considerati l'attività sicura per antonomasia nella maggior
parte dei sistemi finanziari;
-
la modifica del trattamento regolamentare dei titoli di Stato
al fine di incentivare le banche a diversificare le proprie attività;
-
la convergenza verso strutture economiche e sociali più resilienti
in tutti gli Stati membri, utilizzando a tal fine anche gli strumenti offerti
dall'UE: mercato unico, mercato unico digitale, Unione dell'energia, Unione
bancaria e dei mercati dei capitali;
-
il rafforzamento del coordinamento della politica economica
tramite un potenziamento del semestre europeo che promuova ulteriormente
cooperazione e dialogo con gli Stati membri, ponga l'accento sulla dimensione
aggregata alla zona euro, stabilisca un collegamento più stretto tra il
processo annuale del semestre europeo e l'approccio pluriennale proprio dei
Governi nazionali;
-
il rafforzamento del legame tra riforme nazionali e
finanziamenti UE disponibili;
-
la creazione di una funzione di stabilizzazione macroeconomica
per la zona euro, che potrebbe prendere la forma di un sistema europeo di
protezione per gli investimenti, un regime europeo di riassicurazione della
disoccupazione o un fondo "rainy day" alimentato su base regolare e
che erogherebbe risorse discrezionalmente per assorbire shock rilevanti.
Si segnala peraltro che è in corso un dibattito sulla
possibilità di introdurre un bilancio specifico per la zona euro;
-
l'ampliamento della capacità di assistenza tecnica
dell'Unione europea per meglio sostenere lo sviluppo di capacità e promuovere
la convergenza degli Stati membri.
Il documento argomenta quindi
l'opportunità di creare un quadro giuridico comune che determinerebbe una
maggiore integrazione politica per la zona euro. Si ipotizzano, tra l'altro,
l'incorporazione delle disposizioni del Fiscal compact nel diritto UE;
l'ideazione di un nuovo equilibrio tra la Commissione europea e l'Eurogruppo;
una rappresentanza esterna sempre più unificata; il rafforzamento della
responsabilità democratica. Si riferisce, inoltre, anche dei dibattiti in corso
su un Tesoro della zona euro, incaricato di preparare le decisioni e di
eseguirle, e su un Fondo monetario europeo.
4) futuro
della difesa europea, pubblicato il 7 giugno 2017. Si ipotizzano tre
scenari in base alla volontà politica degli Stati membri: una maggiore
cooperazione, in gran parte volontaria, tra gli Stati membri dell'UE a 27; una
condivisione della sicurezza e della difesa, instaurando nel settore una
solidarietà finanziaria e operativa maggiore; la realizzazione di una sicurezza
ed una difesa comuni.
Tale "unione della sicurezza e della difesa"
muoverebbe dai fattori strategici, economici e tecnologici esistenti su scala
mondiale ma anche dall'impulso politico verso una sicurezza ed una difesa
comuni in Europa sollecitato dai cittadini europei;
5) futuro
delle finanze dell'Unione europea, pubblicato il 28 giugno 2017, che
viene illustrato in dettaglio nel capitolo che segue, e sul quale dovrebbe
imperniarsi l'audizione del Commissario Oettinger.
Ultimo del pacchetto di documenti predisposti dalla
Commissione europea in coda al Libro bianco sul futuro dell'UE, il documento di
riflessione sulle finanze è suddiviso in sei paragrafi, corrispondenti a due
parti distinte.
Nella prima parte del documento (paragrafi 1-3) viene
tracciata una rapida evoluzione delle finanze dell'Unione, se ne illustra il
valore aggiunto e si individuano le principali tendenze e sfide emerse,
soprattutto nel corso dell'attuale Quadro finanziario. Nella seconda parte
(paragrafi 4-6) si illustrano le possibili opzioni per il futuro delle finanze
dell'UE, i possibili scenari per l'Unione a 27 e si traggono alcune conclusioni,
volte a sollecitare il dibattito pubblico.
Il bilancio dell'UE rappresenta circa l'1% del reddito
nazionale lordo (RNL) complessivo degli Stati membri, e come tale è
relativamente modesto. Come osserva la Commissione nella breve nota
introduttiva al documento di riflessione, su ogni 100 euro guadagnati il
cittadino europeo paga in media ben 50 euro di tasse e contributi, di cui
appena un euro va a finanziare il bilancio dell'Unione.
Nel tempo, la composizione del bilancio si è evoluta, ma pur
essendo diminuita nel tempo, la percentuale della spesa destinata alle due
rubriche "storiche" - la PAC e la Politica di coesione - rimane al di
sopra del 70% del totale. La spesa è sempre più indirizzata verso settori quali
la ricerca, le reti transeuropee e l'azione esterna, nonché, più in generale,
verso i programmi gestiti direttamente a livello europeo.
A partire dal 2008, il bilancio UE si è altresì dimostrato
un valido strumento per sostenere gli investimenti, in picchiata per effetto
della crisi economica. "Con i bilanci nazionali di molti Stati membri
messi sotto forte pressione, il bilancio dell'UE, e in particolare la politica
di coesione, sono diventati un'importante fonte di investimenti a favore della
crescita".
Il bilancio dell'UE ha sostenuto altresì la risposta europea
alla crisi dei rifugiati e alla minaccia della criminalità organizzata e del
terrorismo. I finanziamenti destinati alla sicurezza e alla migrazione sono
stati raddoppiati per sostenere, ad esempio, la nuova guardia di frontiera e
costiera europea, e per aiutare gli Stati membri che ricevono un significativo
afflusso di rifugiati. La risposta a queste crisi ha peraltro messo a dura
prova la flessibilità di bilancio, rendendo indispensabile una revisione del
QFP volta a rifinanziare gli interventi connessi alla dimensione interna ed
esterna delle politiche migratorie (v. infra).
Per quanto concerne invece le modalità di finanziamento del
bilancio dell'UE, esse si basano su tre tipi di risorse proprie: i
contributi degli Stati membri sulla base del loro livello di reddito, misurato
dal reddito nazionale lordo, i contributi basati sull'IVA e i dazi doganali
riscossi alle frontiere esterne dell'Unione.
Negli anni è stata però introdotta una serie di adeguamenti
e correzioni, in quanto alcuni Stati membri ritenevano che i loro
contributi al bilancio dell'UE fossero eccessivi rispetto a quanto ricevevano,
con il risultato di rendere il regime di finanziamento dell'UE eccessivamente
complesso e poco trasparente, oltre a rafforzare la falsa convinzione
secondo cui "il valore di bilancio dell'UE per uno Stato membro può essere
misurato in base al saldo netto tra i contributi versati e i fondi ricevuti. Si
trascura così l'essenza di un bilancio modernizzato dell'UE: il valore aggiunto
derivante dalla messa in comune delle risorse e dal conseguimento di risultati
che le spese nazionali non coordinate non possono conseguire".
Il documento di riflessione, sottolineata la centralità del
concetto di valore aggiunto del bilancio dell'UE, "che consiste da un lato
nel conseguimento degli obiettivi fissati nel trattato e, dall'altro, nella
definizione di un bilancio che preveda beni pubblici di dimensione europea o
contribuisca a difendere le nostre libertà fondamentali, il mercato unico o
l'unione economica e monetaria", procede a illustrare le tendenze e le
sfide cui le finanze dell'Unione saranno chiamate a rispondere, e che sono così
elencate:
-
Sicurezza e incolumità per i cittadini dell'Unione. Sarà
necessario decidere quel è il ruolo che il bilancio dell'UE potrebbe svolgere
nel sostenere l'azione dell'Unione per creare lo spazio di libertà, sicurezza e
il ruolo che potrebbe svolgere tra l'altro nell'attuazione della Strategia
globale per la politica estera e di sicurezza e nello sviluppo di una politica
di difesa comune per affrontare le nuove minacce e quelle esistenti, sia
fisiche che informatiche;
-
Forza economica, sostenibilità e solidarietà. Il bilancio dell'UE
dovrebbe continuare a rendere l'economia europea più forte e più resiliente
promuovendo la competitività a lungo termine, la sostenibilità e la
solidarietà, e affrontando le sfide che le società europee si trovano davanti:
dalla disoccupazione giovanile all'invecchiamento demografico, passando per il
cambiamento climatico, l'inquinamento, l'energia sostenibile e la migrazione. In
questo quadro si collocano, tra l'altro, l'impegno politico di destinare almeno
il 20% del bilancio dell'UE 2014-2020 all'azione per il clima, e l'impegno a raggiungere
lo 0,7% del RNL come aiuto pubblico allo sviluppo nel quadro dell'Agenda 2030
delle Nazioni Unite.
Il documento di riflessione ricorda poi come la spesa
dell'UE per le questioni sociali, dal mercato del lavoro alla riduzione della
povertà, dall'inclusione sociale all'istruzione, rappresenti attualmente
"solo lo 0,3% del totale della spesa pubblica per il sociale dell'UE",
che rimarrà anche in futuro in larga parte competenza degli Stati membri, ma
segnala comunque che, nel documento sulla dimensione sociale dell'Europa
prodotto dalla stessa Commissione, sono indicati taluni ambiti in cui l'UE
potrebbe apportare un maggiore contributo finanziario in futuro.
Viene infine richiamato il documento di riflessione
sull'approfondimento dell'Unione economica e monetaria, con particolare
riferimento all'opportunità di istituire una funzione di stabilizzazione
macroeconomica e di individuare i mezzi per conseguire una maggiore convergenza
all'interno dell'UE;
-
Investimenti in beni pubblici gestiti direttamente a livello europeo.
Nell'attuale QFP, circa il 13% del bilancio dell'UE sostiene le priorità
essenziali per la crescita sostenibile attraverso programmi o progetti gestiti
direttamente o indirettamente a livello europeo: dal Fondo europeo per gli
investimenti strategici (FEIS) a Orizzonte 2020 per la ricerca; dal Meccanismo
per collegare l'Europa a Erasmus +; dal programma COSME per la piccola e media
impresa a Galileo e Copernicus. Si tratta di programmi che sono diventati veri
e propri "biglietti da visita" dell'UE, e sui quali sarebbe opportuno
avviare una riflessione che attiene alla possibilità di aumentarne la dotazione
finanziaria e di assicurare che si rafforzino reciprocamente anziché rischiare
di sovrapporsi.
La politica di coesione rappresenta il mezzo
principale per promuovere una convergenza e una resilienza economica di lunga
durata, e unitamente al cofinanziamento nazionale sarà in grado di mobilitare,
per l'intero periodo di programmazione 2014-2020, più di 480 miliardi. A un risultato
globalmente positivo corrisponde tuttavia la necessità di procedere a riforme
significative, e in diversi ambiti.
In primo luogo, negli ultimi anni la politica di coesione
ha compensato efficacemente il calo degli investimenti nazionali e regionali
dovuto alla crisi, contribuendo a prevenire gravi perturbazioni, ma il
conseguente aumento dei tassi di cofinanziamento da parte del bilancio dell'UE
ha ridotto lo sforzo complessivo di investimento.
In secondo luogo, benché la politica di coesione abbia
risposto alla crisi aumentando il livello di cofinanziamento e modificando i
programmi per adattarli alle mutate esigenze socioeconomiche, rimane necessario
valutare più a fondo in quale modo tale politica possa permettere di prepararsi
e reagire a sviluppi imprevisti, crisi e cambiamenti della società.
In terzo luogo, potrebbe essere necessario rafforzare il
collegamento con la governance economica e il semestre europeo, per
semplificare il sistema e renderlo trasparente e fornire incentivi positivi
all'attuazione di riforme concrete volte a promuovere la convergenza.
Infine, la pluralità dei livelli di controllo e la
complessità burocratica rende difficile per i beneficiari accedere ai fondi e
realizzare i progetti in tempi rapidi.
La politica agricola, nell'attuale QFP, mobiliterà
circa 400 miliardi per finanziare misure di mercato e pagamenti diretti per gli
agricoltori, nonché programmi di sviluppo rurale. Anche e a maggior ragione in
tale settore è necessario un processo di ripensamento e di riforma, legato, tra
l'altro, al persistere di "enormi differenze in termini di sviluppo",
e vi è una crescente richiesta di "orientare ulteriormente la politica
agricola comune verso la fornitura di beni pubblici connessi alla tutela
dell'ambiente e all'azione per il clima", il che richiederebbe misure
di sostegno più mirate e calibrate su scala regionale.
Per quanto attiene alla gestione della migrazione,
tematica che si è fatta di particolare urgenza dopo l'approvazione dell'attuale
QFP e in particolare a partire dal 2014, l'attuale bilancio dell'UE fornisce
sostegno agli Stati membri nello sviluppo di quadri adeguati per l'accoglienza
e la protezione, affrontando le cause profonde della migrazione e
salvaguardando l'area Schengen. "Oltre 17 miliardi di euro, che
corrispondono al 3,7% del bilancio totale dell'UE, sono stati destinati alla
gestione di queste sfide nel periodo 2015-2017".
Infine, l'azione esterna dell'Unione è finanziata
per un ammontare complessivo di 96,5 miliardi, di cui 30,5 destinati al Fondo europeo
di sviluppo (FES) per i partner dell'Africa, del Pacifico e dei Caraibi (fuori
bilancio). Il bilancio dell'UE dedica dunque circa il 6% dell'attuale QFP
all'azione esterna: le maggiori dotazioni finanziarie sono assegnate allo
strumento per la cooperazione allo sviluppo (19,7 miliardi), allo strumento
europeo di vicinato (15,4 miliardi) e allo strumento di assistenza preadesione
(11,7 miliardi), mentre 8 miliardi circa sono destinati agli aiuti umanitari.
Il documento di riflessione evidenzia preliminarmente che il
ritiro del Regno Unito, assieme al finanziamento delle nuove priorità,
determinerà un deficit nelle finanze UE. Ne deriverà la
necessità, al livello politico, di scelte - definite "difficili" -
che a giudizio della Commissione dovranno ruotare attorno ai seguenti centri
focali:
1)
fare fronte alle tendenze attuali ed alle nuove sfide e
specificamente:
-
ridurre le divergenze economiche e sociali fra gli Stati membri e
al loro interno, soprattutto nella zona euro, anche mediante un investimento
sulle persone;
-
un Fondo europeo della difesa, per il quale si prevede un
contributo di 1,5 miliardi di euro provenienti dal bilancio UE;
-
incentivi per sostenere le riforme strutturali, così da
incoraggiare politiche ed azioni europee in linea con le raccomandazioni
specifiche per paese nell'ambito del semestre europeo. E' in corso un dibattito
sull'opportunità di subordinare l'esborso dei fondi UE alla situazione relativa
allo stato di diritto negli Stati membri;
-
l'introduzione di una funzione di stabilizzazione macroeconomica
che protegga dagli shock asimmetrici, che colpiscono i vari Paesi in
modo diverso. Si discute se essa debba essere collegata ad una nuova capacità
di bilancio incentrata solo sulla zona euro;
-
effettuare la transizione verso nuovi modelli di crescita sostenibile
che fondano considerazioni economiche, sociali e ambientali in un insieme
coerente ed integrato. I relativi investimenti sarebbero in gran parte
destinati alle infrastrutture energetiche a basso tenore di carbonio;
-
riconsiderazione di tutti i programmi o gli strumenti finanziati
dal bilancio UE alla luce del valore aggiunto europeo;
-
ridurre il numero di strumenti per le politiche esterne,
aumentandone però la flessibilità. In particolare, è allo studio l'ipotesi di
incorporare il Fondo europeo di sviluppo (FES) nel bilancio dell'Unione europea
e nel Quadro Finanziario Pluriennale;
-
garantire una funzione pubblica europea forte ed efficiente, in
grado di attrarre giovani di talento da tutta l'Unione, che possano realizzare
le priorità emergenti dal processo di riflessione in corso;
2) riformare la
politica agricola comune. E' in corso un dibattito mirato a rafforzarne
l'efficienza e l'equità, modernizzarla e semplificarla. Tra le ipotesi
formulate, si segnalano:
-
la garanzia di un reddito nelle zone marginali e nelle aziende agricole
più povere, riducendo i pagamenti diretti per le aziende agricole di grandi
dimensioni;
-
l'introduzione di un grado di cofinanziamento nazionale dei pagamenti
diretti per mantenere i livelli complessivi dell'attuale sostegno;
-
la previsione di strumenti di gestione dei rischi;
-
l'introduzione di incentivi positivi su base contrattuale affinché gli agricoltori
investano nelle nuove tecnologie e nella protezione dell'ambiente nell'ambito
della politica di sviluppo rurale;
3) riformare la
politica di coesione secondo le seguenti direttive:
-
maggiore flessibilità di fronte alle nuove sfide, ad esempio mediante
una capacità non assegnata o un collegamento più stretto con il Fondo europeo
di adeguamento alla globalizzazione;
-
una più rapida attuazione ed una transizione più fluida tra i periodi di
programmazione;
-
il rafforzamento della capacità amministrativa;
-
l'innalzamento dei livelli di co-finanziamento nazionale, calibrandoli
meglio sui diversi paesi e regioni;
-
la creazione di un singolo fondo d'investimento o di un unico insieme di
norme per i fondi esistenti;
-
la revisione dell'attuale sistema di assegnazione dei fondi aggiungendo
nuovi criteri, ad esempio collegati alle sfide che l'Europa deve affrontare.
Ai fini dell'elaborazione del futuro bilancio,
la Commissione europea indica i seguenti principi base:
1)
i finanziamenti dovrebbero essere concentrati nei settori aventi il valore
aggiunto UE più elevato;
2) rendicontabilità,
nel senso di adozione mediante un processo democratico e trasparente;
3) maggiore flessibilità
in un quadro di riferimento stabile;
4) regole
semplificate, auspicabilmente mediante l'adozione di un corpus unico
di norme.
Ai fini dell'elaborazione del bilancio, si evidenzia ancora
l'opportunità di:
1)
coniugare stabilità e flessibilità, ad esempio limitando la durata
del QFP in modo da assicurare maggiore flessibilità in caso di sviluppi
imprevisti. Si ipotizzano una durata quinquennale (più coerente con i
mandati del Parlamento europeo e della Commissione, e che collocherebbe più
chiaramente il bilancio dell'UE al centro della politica europea) o una cornice
di 5 + 5 anni con riesame intermedio obbligatorio. Una riserva di crisi,
finanziata con i fondi non utilizzati provenienti dagli esercizi precedenti,
potrebbe fornire "potenza aggiuntiva in circostanze eccezionali";
2) integrare strumenti
finanziari - quali garanzie, prestiti e capitale azionario - in un unico
Fondo, che dovrebbe essere complementare a eventuali strumenti analoghi gestiti
dagli Stati membri;
3) semplificare
il bilancio e la sua esecuzione, poiché la complessità normativa comporta
errori e costi maggiori per i destinatari finali ed aumenta i rischi di
inadempienza. Si ribadisce la necessità di riduzione degli adempimenti
burocratici, anche in relazione ai controlli.
Per quanto concerne le entrate, la Commissione
europea rileva preliminarmente che l'attuale approccio al finanziamento è
estremamente complesso, opaco e denso di meccanismi correttivi. Ne auspica la trasformazione
in senso più semplice, equo e trasparente. Dopo avere citato espressamente
la relazione finale del gruppo di alto livello sulle risorse proprie (si veda
il par. 2 del presente dossier), la Commissione elenca le seguenti opzioni
per un regime delle risorse proprie:
1)
riforma e semplificazione dell'attuale risorsa propria basata sull'IVA;
2) abolizione dei correttivi
nazionali;
3) elaborazione di
risorse proprie per le politiche fondamentali;
4) possibile
adozione come risorse proprie di una percentuale della base imponibile comune
per l'imposta sulle società o della tassazione delle transazioni
finanziarie;
5) possibile
adozione come base delle risorse proprie delle entrate provenienti dal signoraggio
(generate dall'emissione di moneta);
6) possibile
adozione come risorse proprie dei proventi diretti delle politiche e
competenze dell'UE;
7) attenzione a trasparenza,
semplicità, stabilità, coerenza con gli obiettivi strategici dell'Unione,
impatto sulla competitività e sulla crescita sostenibile nonché
all'equa ripartizione fra gli Stati membri.
La Commissione europea sintetizza quindi in maniera schematica,
sulla base della classificazione già proposta nel "Libro bianco", i possibili
scenari che le finanze dell'UE potrebbero assumere a seconda delle scelte
politiche che gli Stati membri saranno chiamati a compiere. E' anche in
questo caso valida l'avvertenza secondo la quale gli scenari hanno mero
carattere illustrativo: non si escludono a vicenda né hanno pretesa alcuna di
esaustività.
Fonte: Commissione
europea
In questo primo scenario l'UE a 27 continuerebbe ad attuare
il proprio programma positivo di riforme.
Fonte: Commissione
europea
Il secondo scenario vedrebbe l'UE a 27 realizzare di meno,
insieme, in tutti i settori.
Fonte: Commissione
europea
Nell'ipotesi "Alcuni fanno di più" verrebbe
consentito a gruppi di Stati membri di fare di più, assieme, in settori
specifici.
Fonte:
Commissione europea
Lo scenario 4 sarebbe caratterizzato dalla possibilità di
scegliere alcuni ambiti in cui realizzare di più facendo, invece, meno in
altri.
Fonte: Commissione
europea
In quest'ultima ipotesi l'UE a 27 deciderebbe di realizzare
di più, assieme, in tutti i settori.
In ogni caso - ed indipendentemente dallo scenario di
riferimento - il documento di riflessione elenca le seguenti questioni
orizzontali:
1) un utilizzo
quanto più efficiente possibile dei fondi UE;
2) un'esigenza
generale di semplificazione;
3) flessibilità
per reagire a importanti sviluppi imprevisti e necessità inaspettate;
4) abolizione
dei contributi degli Stati membri e della rendicontazione dei saldi netti.
Quest' ultima, qualora non abbandonata, dovrebbe essere comunque migliorata
significativamente per quanto riguarda la metodologia affinché rispecchi meglio
la realtà e il trattamento nazionale dei contributi al bilancio dell'UE.
Segue, infine, un prospetto riepilogativo dell'impatto
atteso dei cinque scenari sui macro-settori di spesa dell'Unione europea.
Fonte: Commissione
europea
@SR_Studi