La Politica agricola comune (PAC) ha registrato,
nel corso degli anni, cinque grandi riforme. Le più recenti sono state
varate nel 2003 (revisione intermedia), nel 2009 (cosiddetta “valutazione dello
stato di salute” della PAC) e, infine, nel 2013, relativamente al periodo
finanziario 2014-2020.
Quest'ultima riforma, adottata in base alla procedura
legislativa di codecisione, è stata approvata nel dicembre del 2013 ed è
entrata in vigore il 1° gennaio del 2014, anche se molte delle nuove
norme hanno trovato applicazione solo a partire dal 2015 per consentire agli
Stati membri di avere a disposizione un tempo sufficiente per l'avvio della
nuova PAC e per permettere un’adeguata informazione agli operatori del settore
sulle novità introdotte.
La riforma
varata nel 2013 si inserisce nel solco di alcuni preesistenti obiettivi tra cui
quello di fornire ai consumatori prodotti alimentari sicuri e di qualità
elevata in quantità sufficiente e a prezzi abbordabili nell'Unione europea
e a livello mondiale. Al contempo, la riforma prevede adeguate misure per il
rispetto dell'ambiente e mira a garantire agli agricoltori europei un
equo tenore di vita.
Nel suo complesso la
riforma del 2013 ha mantenuto la struttura a pilastri della PAC: il
primo pilastro include il sostegno al reddito e le misure di gestione del
mercato, mentre il secondo pilastro riguarda lo sviluppo rurale.
Di seguito vengono sinteticamente riportate le principali
linee guida della PAC per il periodo 2014-2020. In particolare:
ü
la
conversione degli aiuti disaccoppiati in un sistema di sostegno
multifunzionale. Il meccanismo dei pagamenti alle aziende è caratterizzato,
nel nuovo modello, da un sistema di pagamenti fondato su sette distinte
componenti:
1) un primo pagamento,
cosiddetto “di base”, calcolato sugli ettari di terreno;
2) un sostegno alla cosiddetta componente
ecologica o “verde”. Si tratta di una forma di compensazione dei costi
legati alla fornitura di beni pubblici ambientali che non sono remunerati dal
mercato;
3) un pagamento
supplementare a favore dei giovani agricoltori (sotto i 40 anni di età);
4) un pagamento ulteriore che
consente di rafforzare il sostegno ai primi 30 ettari di un'azienda;
5) un sostegno aggiuntivo ai
redditi per coloro che operano in zone con vincoli naturali specifici;
6) una serie di aiuti
accoppiati alla produzione per ragioni economiche o sociali;
7) un regime semplificato a favore dei piccoli
agricoltori che beneficiano di aiuti con importi ridotti.
ü
il
consolidamento dei due pilastri della PAC. Si tratta del primo pilastro,
a cui è affidato il finanziamento degli aiuti diretti e delle misure di mercato,
e del secondo pilastro dedicato allo sviluppo rurale. La riforma ha previsto
una maggiore flessibilità tra i due pilastri in modo da consentire agli
Stati membri, a decorrere dal 2015, la possibilità di trasferire tra i due
pilastri parte delle risorse inizialmente stanziate in un pilastro;
ü il
rafforzamento degli strumenti dell’OCM come meccanismo di intervento
solamente in caso di crisi dei prezzi e di turbative dei mercati;
ü
consolidamento degli interventi a favore dello
sviluppo rurale. A tale riguardo la riforma ha
previsto un maggior coordinamento tra le misure a favore dello sviluppo
rurale e i restanti Fondi strutturali.
È stata inoltre operata una semplificazione degli
strumenti esistenti nell'ambito del secondo pilastro per consentire un
maggior sostegno a favore della competitività delle imprese, dell'innovazione,
dell'inserimento dei giovani agricoltori, nonché di tutti quegli interventi
che favoriscono una gestione sostenibile delle risorse naturali e uno sviluppo
territoriale equilibrato.
In merito alle prossime
novità, è importante sottolineare come il Presidente della Commissione europea
Juncker ha annunciato, nella lettera d’intento inviata ai Presidenti del
Parlamento e del Consiglio, in materia di stato dell'Unione nel 2016, l'adozione
di una comunicazione relativa all'ammodernamento e alla semplificazione della
PAC.
In quest’ottica, si segnala che, con un comunicato stampa del 2 febbraio 2017, la Commissione europea ha annunciato di aver
avviato una consultazione pubblica sul futuro della PAC.
La consultazione
pubblica resterà aperta per dodici settimane e consentirà, negli intenti
della Commissione, agli agricoltori, ai cittadini, alle organizzazioni e alle
altre parti interessate di esprimersi sul futuro della politica agricola
comune.
La Commissione,
secondo quanto emerge dal comunicato, intende avvalersi dei contributi forniti
dalla consultazione per redigere una comunicazione, prevista per la fine del
2017, contenente un bilancio dell'attuale funzionamento della politica
agricola comune e le possibili opzioni politiche per future modifiche.
L’accordo
interistituzionale sul Quadro finanziario pluriennale 2014-2020 è stato il
risultato di un processo negoziale lungo e complesso. Di fronte
all’impossibilità di modificare gli importi globali decisi dal Consiglio
europeo, il Parlamento europeo è tuttavia riuscito a negoziare, oltre
all’introduzione di nuove disposizioni rafforzate in materia di flessibilità e
all'istituzione di un gruppo ad alto livello sulle risorse proprie, anche l'inclusione,
nel regolamento sul QFP (n. 1311/2013), di un articolo specifico (art. 2)
riguardante l'obbligo di procedere a un riesame/una revisione globale del
QFP entro la fine del 2016.
Una
revisione intermedia era quindi una delle condizioni indispensabili fissate dal
Parlamento europeo per accettare il QFP 2014-2020. Il 14 settembre 2016 la
Commissione europea ha presentato un pacchetto legislativo relativo al
riesame/revisione intermedia del QFP, in cui si segnalano, in particolare: la
comunicazione sul riesame intermedio del QFP 2014-2020 (COM (2016) 603); la proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento
(UE, Euratom) n. 1311/2013 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per
il periodo 2014-2010 (COM (2016) 604); la proposta legislativa (COM (2016) 605) nella quale, alla revisione delle norme finanziarie generali
applicabili al bilancio generale dell’UE, si accompagnano le modifiche
corrispondenti delle regole finanziarie settoriali contenute in 15 atti
legislativi concernenti i programmi pluriennali. Nell’ottica della Commissione,
l'inclusione delle modifiche settoriali nella stessa proposta
legislativa mira a garantire una procedura di negoziato coerente e la rapida
adozione da parte del legislatore.
Il 26 ottobre 2016 il
Parlamento ha approvato, a larga maggioranza, una risoluzione che ha dato seguito alla proposta della Commissione, accogliendo con
favore le modifiche al QFP proposte e invitando il Consiglio ad avviare senza
indugio i negoziati. Nel corso dell’esame in sede di Consiglio, le proposte
della Commissione sono state ritoccate prevalentemente al ribasso, sia in
termini di risorse mobilitate che di flessibilizzazione della spesa. In
occasione del Consiglio Affari generali del 15 novembre 2016, il Governo
italiano ha quindi deciso di porre una riserva sulla proposta di
compromesso presentata dalla Presidenza slovacca, che è stata confermata nel
successivo Consiglio Affari generali del 13 dicembre equivalendo di fatto a un
veto. Si ricorda infatti che, ai sensi dell’art. 312 TFUE, per l’adozione del
QFP, sotto forma di regolamento, è prevista una procedura legislativa speciale
che richiede l’unanimità in seno al Consiglio e l’approvazione del Parlamento
europeo – a maggioranza dei suoi componenti – che può adottare o respingere
l'intero pacchetto, ma non può presentare emendamenti.
Il riesame intermedio del QFP si caratterizza per
l’intenso sforzo volto a promuovere la ripresa economica e a far fronte alla
crisi dei rifugiati e alle minacce alla sicurezza. Le modifiche proposte
interessano molti aspetti delle politiche europee. Il pacchetto finanziario
elaborato dalla Commissione propone circa 13 miliardi di euro di fondi
supplementari dell’UE nel periodo 2017-2020 per stimolare la crescita e
l’occupazione, sostenere le attività nei settori della migrazione e del
controllo delle frontiere, per le politiche di coesione.
Con le modifiche al
regolamento sul QFP, inoltre, la Commissione intende aumentare ulteriormente la
capacità dello strumento di flessibilità e della riserva per gli
aiuti di urgenza, nonché eliminare una serie di restrizioni che limitano
l'efficacia degli strumenti che consentono il riutilizzo dei margini
disponibili da esercizi precedenti.
Nell’ambito dell’esame
del pacchetto di proposte contenute nel cosiddetto “regolamento omnibus”, per
quanto riguarda le questioni relative all’agricoltura, sia la
Commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale del Parlamento europeo
(AGRI) che il Consiglio Agricoltura e pesca hanno rivendicato un maggiore
coinvolgimento e più ampi poteri decisionali.
È
stato infatti nominato co-relatore, insieme all’eurodeputato Albert
Dess, con competenza esclusiva sul capitolo PAC l’attuale primo
Vicepresidente della Commissione AGRI Paolo De Castro, pur rimanendo in
capo alla Commissione Bilanci (BUDG) la competenza primaria sull’esame del
pacchetto. La Commissione AGRI avrà cosi possibilità di intervenire per
migliorare gli attuali strumenti per la gestione dei rischi nel secondo
pilastro della PAC, rendendoli più efficienti.
Sul versante
dell’altro colegislatore, la posizione del Consiglio Agricoltura dovrebbe
essere presentata al Consiglio Affari Generali, competente per merito, ed
inclusa nella propria posizione. Il Commissario europeo per l’agricoltura e lo
sviluppo rurale, Phil Hogan, ha dichiarato la propria disponibilità a cooperare
con il Parlamento europeo e il Consiglio, nel modo in cui essi ritengano più
opportuno, al fine di raggiungere un accordo in tempo per l’entrata in vigore
del regolamento prevista per gennaio 2018.
Nella
proposta di regolamento “omnibus” sono contenute una serie di disposizioni - in
gran parte di natura tecnica - volte a semplificare la Politica
agricola comune (PAC), al fine di alleggerire gli oneri amministrativi a
carico sia degli agricoltori che delle autorità degli Stati membri. Le misure
ritenute più rilevanti interessano in particolare i seguenti ambiti: sviluppo
rurale, pagamenti diretti, organizzazione comune dei mercati (OCM) dei prodotti
agricoli (che rientra nel primo pilastro della PAC ed è finanziata dal Fondo
europeo agricolo di garanzia – FEAGA).
Nell’elenco degli atti
settoriali modificati dalla proposta figurano tutti i regolamenti che, oltre
agli articoli da 38 a 44 del TFUE, costituiscono la base giuridica della
nuova Politica agricola comune (regolamenti (UE) nn. 1303, 1304, 1305,
1306, 1307 e 1308/2013).
In
particolare, per quanto riguarda le modifiche al regolamento (UE) n.
1305/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo
europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), la proposta della
Commissione prevede:
- uno strumento di stabilizzazione del reddito per gli agricoltori
di un settore specifico (art. 39bis), al fine di sostenere gli
agricoltori attivi nei settori maggiormente colpiti da perdite di reddito.
Oggigiorno, per effetto degli sviluppi del mercato, gli agricoltori sono
esposti a rischi economici crescenti ´che non incidono su tutti i settori agricoli
in uguale misura. Di conseguenza, in casi debitamente giustificati, viene
introdotta la possibilità per gli Stati membri di aiutare gli agricoltori
con strumenti di stabilizzazione del reddito specifici per settore,
particolarmente per i settori interessati da bruschi cali del reddito,
tali da avere un impatto economico significativo per una specifica zona
rurale, purché siano rispettati gli obblighi internazionali dell'Unione.
Gli Stati membri potranno quindi fornire aiuti anche nel caso di calamità
causate dall'uomo, come la crisi migratoria, e utilizzare i fondi
disponibili immediatamente, senza attendere la presentazione della
modifica di un programma;
- un accesso più semplice ai prestiti e ad altri strumenti
finanziari, con l’obiettivo di incentivare un migliore uso degli
strumenti finanziari nel settore agricolo e fornire un maggiore accesso al
capitale per gli agricoltori, soprattutto per quelli giovani. Sarà
consentito l'orientamento sui fondi di mutualizzazione per aiutare gli
agricoltori in caso di drastico calo del reddito in specifici settori,
come pure il sovvenzionamento del capitale sociale iniziale di tali fondi.
Secondo la Commissione, per risultare abbastanza interessanti da attrarre
i privati, è essenziale che gli strumenti finanziari siano concepiti e
attuati in modo flessibile. L'esperienza acquisita ha dimostrato
che alcune norme in materia di ammissibilità connesse a una misura
specifica hanno limitato il ricorso agli strumenti finanziari nell'ambito
dello sviluppo rurale, come anche l'uso flessibile degli strumenti
finanziari da parte dei gestori dei fondi. Pertanto, è stato ritenuto
opportuno stabilire che alcune norme in materia di ammissibilità connesse
a una misura specifica non si applicano agli strumenti finanziari. Per lo
stesso motivo è stato disposto che gli aiuti all'avviamento dei giovani
agricoltori a norma dell'art. 19 possono essere forniti anche sotto forma
di strumenti finanziari. Alla luce di tali modifiche, è stato anche
specificato che, ove il sostegno agli investimenti di cui all'art. 17, è
concesso sotto forma di strumenti finanziari, l'investimento deve
contribuire ad una o più priorità dell'Unione in materia di sviluppo
rurale.
Le modifiche proposte al regolamento (UE) n. 1306/2013
sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della PAC e al regolamento
(UE) n. 1307/2013 sui pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito
dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune conferiscono
agli Stati membri una maggiore discrezionalità nell’applicazione della
definizione di “agricoltore in attività”. Ciò dovrebbe consentire un
alleggerimento degli oneri burocratici in capo sia agli agricoltori che alle
amministrazioni nazionali/regionali. L'esperienza maturata ha infatti
dimostrato che molti Stati membri hanno avuto difficoltà ad applicare i criteri
- elencati all'art. 9 del reg. n. 1307 - in base ai quali una persona può
essere considerata "agricoltore in attività". In alcuni Stati membri,
come riferisce la Commissione, i costi amministrativi dell'attuazione della
clausola relativa agli agricoltori in attività risultano complessivamente
superiori al beneficio ottenuto con l'esclusione dai regimi di sostegno diretto
di un numero molto limitato di beneficiari non in attività. Per quanto riguarda
l’Italia, si segnala che l’art. 3 del Decreto del Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali 18 novembre 2014, recante disposizioni nazionali
di applicazione del reg. n. 1307/2013, amplia l’elenco delle persone fisiche e
giuridiche escluse dai pagamenti diretti di cui al citato art. 9, par. 1 e 2
del regolamento UE e definisce i requisiti necessari perché un soggetto possa
essere considerato “agricoltore in attività” ai fini della presentazione della
domanda unica per accedere agli aiuti. Inoltre, l’art. 1, comma 4, del Decreto Mipaaf
26 febbraio 2015, recante disposizioni modificative e integrative del citato DM
del 18 novembre 2014, prevede che il requisito di “agricoltore in attività”
sia verificato e validato dall’organismo pubblico di coordinamento di cui
all'art. 7, par. 4, del regolamento (UE) n. 1306/2013.
Nel settore
dei pagamenti diretti agli agricoltori, la proposta della Commissione
introduce anche alcune misure che riguardano specificamente il sostegno a
favore dei giovani agricoltori che hanno meno di 40 anni di età. Per questi
ultimi si prevede infatti l’eliminazione del limite massimo sia in termini di
titoli sia di ettari ammessi su cui calcolare il premio. La proposta di
revisione della Commissione introduce anche la possibilità di rafforzare il
premio di primo insediamento dello Sviluppo rurale. In pratica, se un giovane
agricoltore costituisce una società con altri, il premio viene assegnato a
tutti i soci moltiplicando così l’aiuto. Quanto alla gestione del rischio viene
abbassato dal 30% al 20% il danno che consente di accedere al fondo di settore.
All’art. 52, in base al quale gli Stati membri
hanno la facoltà di concedere, a determinate condizioni, un sostegno
accoppiato agli agricoltori in determinati settori agricoli o per
determinati tipi di agricoltura, nella misura necessaria a incentivare il
mantenimento degli attuali livelli di produzione nei settori o nelle regioni
interessati, viene introdotto un nuovo paragrafo (10) che conferisce
alla Commissione il potere di adottare atti delegati che consentano di
continuare a erogare il sostegno accoppiato facoltativo fino al 2020 in base
alle unità di produzione per le quali tale sostegno è stato concesso in un
precedente periodo di riferimento, al fine di evitare di mantenere i livelli di
produzione laddove non è opportuno a causa di squilibri strutturali dei
mercati. In base ai dati diffusi dal Mipaaf, in Italia il sostegno accoppiato è
attualmente destinato, in base alle scelte nazionali, a 10 settori produttivi e
a 17 misure di intervento. La maggior parte delle risorse è destinata alla
zootecnia (211,9 milioni di euro, pari al 49,3% dell risorse), mentre al
sostegno ai seminativi, che interessa sette colture (riso, barbabietola,
pomodoro da industria, grano duro, soia, proteaginose e leguminose da granella)
e all’olivicoltura sono destinati, rispettivamente, 147 milioni di euro (pari
al 34% delle risorse) e un plafond di 70,4 milioni di euro (16,4% delle
risorse).
Si segnalano, infine,
alcune modifiche proposte al regolamento (UE) n. 1308/2013
sull’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (OCM), che
agevolano l’autorizzazione ad erogare contributi finanziari supplementari
a carattere nazionale negli Stati membri in cui il grado di organizzazione
della produzione nel settore ortofrutticolo è basso. Al fine di garantire un
sostegno efficiente, mirato e sostenibile delle organizzazioni di produttori
nel settore ortofrutticolo e delle loro associazioni, alla Commissione è
conferito, dal nuovo art. 35, il potere di adottare atti delegati
concernenti l'elenco degli Stati membri di cui al par. 1 (Bulgaria,
Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Grecia, Lituania, Lussemburgo, Malta,
Polonia, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria), che possono concedere un
aiuto finanziario nazionale alle organizzazioni di produttori, “aggiungendo gli
Stati membri in cui il livello di organizzazione dei produttori è
particolarmente scarso e depennando gli Stati membri in cui questa situazione
non sussiste più”.
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