Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per la disciplina del Servizio civile universale

31 marzo 2015
Elementi per l'esame in Assemblea

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Il disegno di legge in esame (A.C. 2617 ed abb .), recante delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per la disciplina del Servizio civile universale, è stato esaminato, in sede referente, della XII Commissione Affari sociali che ne ha concluso, l'esame, con la votazione del mandato al relatore, nella seduta del 31 marzo scorso. Obiettivo del provvedimento, è, da un lato, quello di introdurre misure per la costruzione di un rinnovato sistema che favorisca la partecipazione attiva e responsabile delle persone, singolarmente o in forma associata, per valorizzare il potenziale di crescita e occupazione insito nell'economia sociale e nelle attività svolte dal settore, anche attraverso il riordino e l'armonizzazione di incentivi e strumenti di sostegno; dall'altro, quello di uniformare e coordinare la disciplina della materia caratterizzata da un quadro normativo non omogeneo e di aggiornarlo alle mutate esigenze della società civile.

Qui di seguito si fornirà una sintetica illustrazione del contenuto del provvedimento come risultante dalle modifiche approvate nel corso dell'esame in commissione.

Il provvedimento - inizialmente composto da 7 articoli - si compone, a seguito delle modifiche approvate dalla Commissione, di 11 articoli.

L'articolo 1 Finalità e linee generali dell'intervento normativoindividua e disciplina la finalità e le linee generali dell'intervento normativo, prevedendo che il Governo adotti, entro dodici mesi dall'entrata in vigore della legge, decreti legislativi in materia di disciplina del Terzo settore, al fine di sostenere la libera iniziativa dei cittadini che si associano per perseguire il bene comune e di elevare i livelli di coesione e protezione sociale favorendo l'inclusione e il pieno sviluppo della persona. Quest'ultimo viene definito come il complesso degli enti privati costituiti con finalità civiche e solidaristiche che, senza scopo di lucro, promuovono e realizzano  attività d'interesse generale, anche mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale conseguiti anche attraverso forme di mutualità, in attuazione del principio di sussidiarietà e in coerenza con le finalità stabilite nei rispettivi statuti o atti costitutivi. Viene tuttavia precisato che non fanno parte del Terzo settore le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati e le associazioni professionali di categorie economiche.

 Tra le finalità perseguite  dal disegno di legge vengono specificamente enunciate quelle di procedere ad una revisione della disciplina contenuta nel codice civile in tema di associazioni e fondazioni nonché della disciplina in tema di impresa sociale e di servizio civile nazionale. Viene infine disciplinata la procedura di emanazione dei decreti legislativi, che include anche l'espressione del parere da parte delle commissioni parlamentari competenti e, ove necessario in relazione alle singole materie, l'intesa con la Conferenza unificata; con la medesima procedura il Governo può adottare, entro dodici mesi dall'entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi, disposizioni integrative e correttive dei decreti medesimi.

L'articolo 2Principi e criteri direttivi generali prevede i principi e criteri direttivi generali cui devono uniformarsi i decreti legislativi, tra i quali  si ricordano quelli relativi al riconoscimento ed alla garanzia del più ampio diritto di associazione, alla promozione dell'iniziativa economica privata svolta senza fini di lucro, alla garanzia della autonomia statutaria degli enti, alla semplificazione della normativa vigente.

L'articolo 3 Revisione della disciplina delle associazioni e fondazionidetta i princìpi e i criteri direttivi in tema di revisione della disciplina contenuta nel codice civile in materia di associazioni e fondazioni, tra i quali, vanno ricordati:

- la semplificazione e la revisione del procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica;

- la previsione di obblighi di trasparenza e informazione anche con forme di pubblicità dei bilanci;

- la disciplina del regime di responsabilità limitata delle persone giuridiche;

- la garanzia del rispetto dei diritti degli associati;

- la previsione dell'applicazione alle associazioni e fondazioni che esercitano stabilmente attività di impresa, delle norme di cui ai titoli V e VI del libro V del codice civile (in materia di società e di cooperative e mutue assicuratrici) in quanto compatibili.

L'articolo 4 disciplina i principi e criteri direttivi ai quali dovranno uniformarsi i decreti legislativi preordinati al riordino e alla revisione della disciplina vigente in materia di enti del Terzo settoreCodice del Terzo settoremediante la redazione di un apposito Codice in tale materia. Il Codice del Terzo settore provvederà alla raccolta ed al coordinamento delle citate disposizioni ed alla indicazione espressa delle norme abrogate a seguito della sua entrata in vigore. Tra i principi enunciati si ricordano quelli relativi:

- all'individuazione delle attività solidaristiche e di interesse generale che caratterizzano gli enti del terzo settore;

- alla definizione di modalità organizzative e amministrative degli enti ispirate ai princìpi di democrazia, eguaglianza, pari opportunità;

- alla previsione del divieto di distribuzione, anche in forma indiretta, degli utili o degli avanzi di gestione, salva la specifica previsione in tema di impresa sociale;

- alla disciplina degli obblighi di controllo interno, rendicontazione, trasparenza e delle modalità di verifica periodica dell'attività svolta;

- alla riorganizzazione del sistema di registrazione degli enti anche attraverso la messa a punto di un registro unico del terzo settore, da istituirsi presso il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali con la previsione dell'obbligatorietà dell'iscrizione ad esso per tutti gli enti che si avvalgono di fondi pubblici o privati raccolti attraverso pubbliche sottoscrizioni, nonché di fondi europei;

- all'attribuzione alla Presidenza del Consiglio, in raccordo con i Ministeri competenti, del coordinamento delle politiche di governo e delle azioni di promozione e di indirizzo delle attività degli enti del terzo settore, finalizzato a garantire l'osservanza della disciplina legislativa, statutaria e regolamentare ad essi applicabile.L'articolo 5 prevede e Revisione della disciplina del volontariatodisciplina la delega finalizzata al riordino ed alla revisione della disciplina in tema di attività di volontariato, di promozione socialee di mutuo soccorso, conformemente a specifici criteri e princìpi direttivi relativi, tra l'altro:

- all'armonizzazione delle diverse discipline vigenti;

- alla promozione della cultura del volontariato , in particolare tra i giovani;

- alla revisione del sistema dei centri di servizio per il volontariato, prevedendo che essi si costituiscano in una delle forme previste per gli enti del Terzo settore, la necessaria assunzione da parte di questi della personalità giuridica ed alcune regole per la gestione dei finanziamenti ad essi destinati;

- alla revisione e razionalizzazione del sistema degli Osservatori nazionali per il volontariato e per l'associazionismo di promozione sociale e alla previsione di requisiti uniformi per i registri e per gli Osservatori nazionali e regionali;

- alla previsione di un regime transitorio per disciplinare lo status giuridico delle società di mutuo soccorso esistenti alla data di entrata in vigore della legge qualora intendano rinunciare a tale natura ed operare quali associazioni senza fini di lucro. In tema di impresa sociale i decreti legislativi di cui all'articolo 6 dovranno, tra l'altro, Revisione della disciplina dell'impresa socialeprocedere ad una precisa qualificazione dell'impresa sociale  quale impresa privata con finalità di interesse generale avente come obbiettivo primario la realizzazione  di impatti sociali positivi conseguiti mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale  e che destina i propri utili prevalentemente al raggiungimento di obbiettivi sociali, e conformarsi ad una serie di princìpi e criteri direttivi tra i quali si ricordano:

- l'ampliamento dei settori di attività di utilità sociale (includendo i settori del commercio equo e solidale, dell'inserimento dei lavoratori svantaggiati, dell'alloggio sociale e dell'erogazione del microcredito da parte di soggetti abilitati);

- la previsione di forme di remunerazione del capitale sociale e di ripartizione di utili da assoggettare a condizioni e limiti massimi, differenziabili anche in base alla forma giuridica dell'impresa, salva la prevalente destinazione degli utili agli obbiettivi sociali;

- il coordinamento della disciplina dell'impresa sociale con il regime delle attività di impresa svolte dalle organizzazioni non lucrative di utilità sociale; - la previsione della nomina, in base a principi di terzietà,  di uno o più sindaci con funzioni di vigilanza.Viene previsto che le cooperative sociali ed i loro consorzi acquisiscano di diritto la qualifica di impresa sociale.    Funzioni di vigilanza, monitoraggio e controllo del Terzo settore L'articolo 7 disciplina le funzioni di vigilanza, monitoraggio e controllo pubblico sugli enti del terzo settore che, salvo quanto previsto all'articolo 4, sono esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in collaborazione con i Ministeri interessati e con l'Agenzia delle entrate. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali promuove l'adozione di adeguate ed efficaci forme di autocontrollo da parte degli enti del Terzo settore specie per quelli di piccole dimensioni, e predispone linee guida in materia di impatto sociale e di sistemi di valutazione di impatto sociale delle attività svolte. 

La delega di cui all'articolo 8 è Servizio civile universalefinalizzata a procedere al riordino ed alla revisione dell'attuale disciplina in materia di servizio civile nazionale conformemente ad alcuni princìpi e criteri direttivi relativi:

- all'istituzione del servizio civile universale finalizzato alla difesa non armata, e a  a promuovere attività di solidarietà, inclusione sociale, cittadinanza attiva, tutela e valorizzazione del patrimonio culturale ed ambientale;

- alla previsione di un meccanismo di programmazione, di norma triennale dei contingenti di giovani di età compresa tra 18 e i 28 anni che possono essere ammessi, tramite bando pubblico,  al servizio civile universale;

- alla definizione di uno status giuridico degli stessi che preveda l'instaurazione, tra i giovani e lo Stato,  di uno specifico rapporto di servizio civile non assimilabile al rapporto di lavoro, con previsione dell'esclusione da ogni imposizione tributaria di tale prestazione;

- alla previsione di un limite di durata del servizio, non inferiore a otto mesi complessivi, e comunque, non superiore ad un anno, che contemperi le finalità dello stesso con le esigenze di vita e di lavoro dei giovani coinvolti ed il riconoscimento e la valorizzazione delle competenze acquisite dai giovani durante l'espletamento del servizio civile, nei percorsi di istruzione e in ambito lavorativo.

L'articolo 9 reca i Misure agevolative e di sostegno economico in favore degli enti del Terzo settoreprincipi e i criteri direttivi cui si deve uniformare il legislatore delegato, al fine di introdurre misure agevolative e di sostegno economico in favore degli enti del Terzo settore e di procedere al riordino e all'armonizzazione della relativa disciplina tributaria e delle diverse forme di fiscalità di vantaggio. Tra i principi e criteri direttivi indicati nella norma, si rammentano:

- l'introduzione di una nuova definizione di ente non commerciale ai fini fiscali, anche connessa alle finalità di interesse generale perseguite dall'ente;

- la razionalizzazione delle agevolazioni fiscali connesse all'erogazione di risorse al terzo settore;

- la riforma dell'istituto del cinque per mille, anche con lo scopo di rendere noto l'utilizzo delle somme devolute con tale strumento normativo;

- la razionalizzazione dei regimi fiscali di favore relativi al terzo settore;

- l'introduzione di misure per la raccolta di capitali di rischio e, più in generale, per il finanziamento del Terzo settore;

- l'assegnazione di immobili pubblici inutilizzati;

- la revisione della disciplina delle ONLUS.

L'articolo 10, Disposizioni finanziarie e finalirecante le disposizioni finanziarie e finali, dopo aver posto la clausola di invarianza degli oneri finanziari, stabilisce, al comma 2, una deroga alla stessa, poiché autorizza l'istituzione di un fondo rotativo destinato a finanziare a condizioni agevolate gli investimenti in beni strumentali materiali e immateriali degli enti del Terzo settore e delle imprese sociali con dotazione di 50 milioni di euro. Nell'ambito della legge di stabilità 2015, potranno essere individuate risorse finanziarie ulteriori, per garantire la stabilizzazione e il rafforzamento delle misure previste dal disegno di legge delega in esame dagli articoli 8 e 9.

Relazione al ParlamentoInfine l'articolo 11 prevede che entro il 30 giugno di ogni anno il Ministero del lavoro e delle politiche sociali trasmetta alle Camere una relazione sull'attività di vigilanza, monitoraggio e controllo sugli enti del terzo settore svolta ai sensi dell'articolo 7, nonché sull'attuazione della riorganizzazione del sistema di registrazione di cui all'articolo 4.

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

L'esame in sede referente del disegno di legge presso la XII Commissione Affari sociali è iniziato il 1° ottobre 2014 per concludersi, con la votazione del mandato alla relatrice (On.le Donata Lenzi) nella seduta del 31 marzo 2015. 

Al disegno di legge del Governo (A.C. 2617) sono state successivamente abbinate alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 2071, A.C. 2095 e A.C. 2791 ). Nella seduta del 25 novembre 2014 il disegno di legge del Governo è stato assunto come testo base.

Oltre alla fase di discussione e di approvazione degli emendamenti l'esame del disegno di legge si è articolato anche attraverso lo svolgimento di attività conoscitiva, mediante audizioni informali di associazioni, soggetti istituzionali, esperti della materia.

In esito ad una richiesta avanzata dal MoVimento 5 stelle di dati e informazioni al Governo, ai sensi dell'articolo 79, comma 5, del regolamento, quest'ultimo,  ha fornito dati quantitativi ed informazioni riguardanti l'aggiudicazione a Enti no-profit di appalti, contratti o convenzioni con pubbliche amministrazioni nei settori socio-assistenziale e sanitario, anche con riferimento al relativo volume d'affari.

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Sul testo del provvedimento  le commissioni competenti in sede consultiva (la I, la II, la III, la IV,  la VI,  la VII, la VII la X, la XI la XIV e la Commissione parlamentare per le questioni regionali) hanno espresso parere favorevole corredato da condizioni od osservazioni. In esito ai rilievi mossi dalle altre commissioni il testo ha subito alcune modifiche a seguito dell'approvazione di alcuni emendamenti presentati dalla relatrice. Tra esse:

All'articolo 1  - in accoglimento di un'osservazione formulata dalla I commissione - è stato chiarito che nella definizione di terzo settore non rientrano le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati e e le associazioni professionali e di rappresentanza delle categorie economiche.

E' stata, poi prevista, nella procedura di emanazione dei decreti legislativi,  la previa intesa con la Conferenza unificata  - in accoglimento di una condizione della Commissione parlamentare per le questioni regionali -. 

All'articolo 4, in relazione ai criteri previsti per la redazione del Codice del Terzo settore,  accanto al concetto del divieto di distribuzione degli utili è stato aggiunto quello del divieto di distribuzione degli avanzi di gestione - condizione posta dalla VI commissione - .

All'articolo 5 è stato previsto l'obbligo per i centri di servizio per il volontariato di costituirsi in una delle forme previste per gli enti del Terzo settore e la necessaria assunzione da parte di essi della personalità giuridica - osservazione posta dalla I Commissione -.

All'articolo 6, in relazione alla nomina di uno o più sindaci dell'impresa sociale è stata aggiunta la previsione - in accoglimento di una condizione formulata dalla VI Commissione -, che la nomina avvenga in base a principi di terzietà.

All'articolo 7 è stato introdotto il chiarimento che le funzioni di monitoraggio e controllo sugli enti del terzo settore abbiano carattere pubblico - condizione posta dalla VI Commissione -.

All'articolo 8, in tema di servizio civile universale, è stato chiarito che lo specifico rapporto di servizio civile tra i giovani e lo Stato, non assimilabile al rapporto di lavoro, sia caratterizzato dall'esclusione di tale prestazione da ogni imposizione tributaria - condizione posta dalla VI Commissione -.

All'articolo 9 in tema di misure fiscali e di sostegno economico la previsione dell'introduzione di un regime di tassazione agevolativo che tenga conto delle finalità solidaristiche e di utilità sociale è stata sostituita da quella dell'introduzione di un regime tributario di vantaggio.