Premessa
(Le norme nazionali sulla commercializzazione
dei sacchetti di plastica non biodegradabile)
Lo
schema di decreto legislativo è volto a recepire la
direttiva 2015/720/UE, che contiene disposizioni per la riduzione dell’utilizzo
di borse di plastica in materiale leggero. Il provvedimento prevede
l’abrogazione di alcune norme nazionali, di cui si darà conto di seguito. Prima
di esaminare i contenuti dello schema di decreto, appare opportuno fornire infatti un quadro delle disposizioni che sono state
introdotte a livello nazionale e che si sono susseguite negli anni, anche al
fine di superare i profili di incompatibilità con la disciplina europea.
Le prime norme finalizzate a vietare la commercializzazione di sacchi per l'asporto delle merci
(cosiddetti shoppers)
non biodegradabili sono contenute
nei commi 1129-1131 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2007 (legge n. 296/2006). Tali
disposizioni (il cui divieto di commercializzazione è
stato prorogato al 1° gennaio 2011 dall'art. 23, comma 21-novies, del D.L. 78/2009) non sono state attuate.
In particolare, il comma 1129
dell’art. 1 della citata legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) prevedeva
l’avvio, a partire dall’anno 2007, di un Programma
nazionale sperimentale per la progressiva riduzione della commercializzazione
di sacchi per l’asporto delle merci non biodegradabili secondo i criteri
fissati dalla normativa comunitaria e dalle norme tecniche approvate a livello europeo.
Il programma avrebbe dovuto contribuire alla riduzione delle emissioni di CO2
in atmosfera, al rafforzamento della protezione ambientale ed
al sostegno alle filiere agro-industriali nel campo dei biomateriali ed, ai
sensi del comma 1130, essere definito con decreto interministeriale entro 120
giorni dall’entrata in vigore della legge (cioè entro il 30 aprile 2007),
previo parere delle competenti Commissioni parlamentari. Anche in ragione della
mancata adozione del citato programma l’art. 23, comma 21-novies, del decreto legge n. 78/2009, ha prorogato di un anno – dal
1° gennaio 2010 al 1° gennaio 2011 – il termine per
l’operatività del divieto di commercializzazione dei sacchi non biodegradabili
per l’asporto delle merci previsto dall’art. 1, comma 1130, della legge
finanziaria 2007.
Con la procedura di infrazione n. 2011/4030 è stata eccepita
l’incompatibilità del divieto di commercializzazione introdotto dalle citate
disposizioni con la normativa europea, e segnatamente con:
- l’obbligo di notifica
recato dall’articolo 16 della direttiva 94/62/CE (cd.
direttiva imballaggi) e dall’articolo 8 della direttiva 98/34/CE, che prevede
una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni
tecniche;
- il divieto di
ostacolare l’immissione sul mercato di prodotti conformi alla direttiva n.
94/62/CE, di cui all’articolo 18 della direttiva
medesima.
Sul punto è poi intervenuto l'articolo 2 del D.L. 2/2012, che ha
previsto la proroga del termine
relativo al divieto definitivo di commercializzazione degli shoppers non biodegradabili, limitatamente
alla commercializzazione di alcune tipologie di sacchi indicati dalla
norma, fino all'emanazione - entro il 31 dicembre 2012 - di un decreto
interministeriale di natura non regolamentare. Il comma 4
dell'art. 2 del D.L. 2/2012 ha introdotto sanzioni
amministrative pecuniarie, nelle ipotesi di inosservanza
del divieto di commercializzazione di sacchi non conformi a quanto prescritto
dal medesimo articolo 2, applicabili solo a decorrere dal sessantesimo giorno
dall'emanazione del predetto decreto interministeriale (secondo quanto
stabilito dall'art. 34, comma 30, del D.L. 179/2012).
Tale decreto interministeriale è stato
emanato in data 18 marzo 2013 e
pubblicato nella G.U. del 27 marzo 2013. L'art. 6 di tale decreto prevedeva che
fosse sottoposto a procedura di comunicazione, ai sensi della Direttiva
98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (che prevede una procedura
d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni
tecniche), e che entrasse in vigore dalla data di conclusione, con esito favorevole,
della procedura stessa.
L'articolo 11, comma 2-bis,
del decreto-legge 91/2014, ha previsto l’avvio, a partire dal 21 agosto 2014 (data di entrata in vigore
della legge n. 116/2014, di conversione del decreto-legge n. 91), dell'applicazione
delle sanzioni previste, dal citato
articolo 2, comma 4, del D.L. 2/2012, per la commercializzazione:
-
di sacchi per l'asporto
merci (shoppers)
monouso realizzati con polimeri non conformi alla norma tecnica armonizzata UNI
EN 13432:2002 (dal titolo "Imballaggi – requisiti per imballaggi
recuperabili attraverso compostaggio e biodegradazione – schema di prova e
criteri di valutazione per l'accettazione finale degli imballaggi");
-
nonché di shoppers
riutilizzabili non conformi alle caratteristiche di spessore e di presenza di
materiale riciclato fissate dal decreto interministeriale 18 marzo 2013 (dal
divieto di commercializzazione, secondo quanto stabilito da tale decreto, sono
esclusi i sacchi riutilizzabili per l'asporto delle merci realizzati in carta,
in tessuti di fibre naturali, in fibre di poliammide e in materiali diversi dai
polimeri).
La misura della sanzione prevista dall’art. 2, comma 4, del D.L. 2/2012 può variare da 2.500 euro a 25.000 euro e
può essere aumentata fino al quadruplo del massimo se la violazione del divieto
riguarda quantità ingenti di sacchi per l'asporto oppure un valore della merce
superiore al 20% del fatturato del trasgressore.
L'articolo 23 della L. 115/2015 (legge europea 2014) ha successivamente
modificato in più punti la disciplina degli imballaggi e dei rifiuti di
imballaggio (contenuta negli articoli 217-226 di cui si compone il titolo II
della parte quarta del D.lgs. 152/2006, c.d. Codice ambientale), al fine di
superare i rilievi della Commissione europea nell’ambito della procedura d’infrazione 2014/2123, con
cui era stato ritenuto che la normativa nazionale italiana non avesse
correttamente recepito alcune disposizioni della direttiva 94/62/CE, volta a
fissare, in materia di imballaggi e rifiuti di imballaggi, norme comuni a tutti
gli Stati dell'Unione europea.
Le innovazioni più significative sono
volte a:
-
estendere il campo di applicazione
della disciplina relativa agli imballaggi, relativa alle modalità di
progettazione e di produzione, a tutti
gli imballaggi immessi sul mercato dell’Unione europea (modifica al comma 2
dell'articolo 217 del D.lgs. 152/2006);
-
garantire
l'immissione sul mercato nazionale degli imballaggi conformi alle
previsioni del citato titolo II e ad ogni altra disposizione normativa adottata nel rispetto di quanto previsto dalla
direttiva 94/62/CE, fatte salve le ipotesi di deroga a tale disposizione
previste dalla medesima direttiva o da altre disposizioni dell'ordinamento
europeo (nuovo comma 3-bis
dell'articolo 217 del D.lgs. 152/2006);
-
commercializzare solo
imballaggi rispondenti a tutti i requisiti essenziali stabiliti dalla direttiva
94/62/CEE e riportati nell'allegato F alla parte quarta del d.lgs. 152/2006.
Tali requisiti si presumono soddisfatti quando gli imballaggi siano conformi
alle pertinenti norme armonizzate i cui numeri di riferimento sono stati
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea o alle norme nazionali
che abbiano recepito tali norme armonizzate e, in
mancanza di queste, agli standard europei fissati dal Comitato europeo di
normalizzazione (modifica al comma 3 dell’articolo 226 del D.lgs.
152/2006).
L’adozione dell’articolo 23,
che ha di fatto comportato la non applicazione delle misure dettate dal D.L.
2/2012, ha consentito la chiusura della procedura di infrazione n.
2014/2123, avvenuta in data 19
novembre 2015.
Procedure di
precontenzioso
La
Commissione europea, ipotizzando una violazione della normativa comunitaria, il
24 febbraio scorso ha inviato una richiesta di informazioni
al Governo italiano tramite il sistema “EU
Pilot” (Pilot 8311/16/GROW),
in merito alle misure nazionali, con riferimento all’adeguatezza agli obiettivi perseguiti, alla giustificazione e alla
proporzionalità sotto il profilo della libera circolazione delle merci nel
mercato interno. In particolare, la Commissione ha lamentato alcuni
presunti ostacoli alla libera circolazione delle merci connessi all'attuale
normativa italiana che vieta l'uso di alcuni tipi di borse di
plastica per la spesa in materiale leggero.
Il
30 maggio 2016 è stata inviata la risposta del Ministero dell’Ambiente alla
Commissione: la nota riferisce che la legislazione in vigore persegue i
medesimi obiettivi di riduzione della direttiva 2015/720/UE e che è pienamente
conforme al principio di proporzionalità. Allo specifico quesito della
Commissione, volto a chiedere notizie su possibili progetti di revisione della legislazione vigente, le Autorità italiane
hanno specificato che il progetto di revisione per recepire la direttiva
2015/720/UE sarebbe stato sottoposto alle necessarie procedure di informazione
al termine della discussione sui criteri di delega per l’attuazione della
stessa direttiva.
Successivamente, il
caso è stato archiviato in data 12 settembre 2016.
La direttiva 2015/720/UE
La direttiva 2015/720/UE ha apportato
una serie di modifiche alla direttiva 94/62/CE (cd. direttiva imballaggi)
finalizzate alla riduzione dell'utilizzo di borse di plastica in materiale
leggero. Nel considerando 4) della direttiva, si afferma che “le borse di
plastica con uno spessore inferiore a 50 micron
(«borse di plastica in materiale leggero»), che rappresentano la grande
maggioranza delle borse di plastica utilizzate nell'Unione, sono riutilizzate
meno frequentemente rispetto a borse di spessore superiore. Di
conseguenza, le borse di plastica in materiale leggero diventano più
rapidamente rifiuto e comportano un maggiore rischio di dispersione di rifiuti,
a causa del loro peso leggero”.
In particolare, l'art. 1 della direttiva ha inserito il
paragrafo 1-bis nel testo dell'art. 4
della direttiva imballaggi, che consente agli Stati
membri di adottare le misure necessarie per conseguire sul loro territorio una
riduzione sostenuta dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero.
Tali misure possono comprendere il ricorso a obiettivi di riduzione a livello
nazionale, il mantenimento o l'introduzione di strumenti economici nonché restrizioni alla commercializzazione in deroga
all'articolo 18, purché dette restrizioni siano proporzionate e non
discriminatorie. Le misure adottate dagli Stati membri includono l'una o l'altra delle seguente opzioni o entrambe:
a)
adozione di misure atte ad
assicurare che il livello di utilizzo annuale non superi 90 borse di plastica
di materiale leggero pro capite entro il 31 dicembre 2019 e 40 borse di
plastica di materiale leggero pro capite entro il 31 dicembre 2025 o obiettivi
equivalenti in peso. Le borse di plastica in materiale ultraleggero possono
essere escluse dagli obiettivi di utilizzo nazionali;
b)
adozione di strumenti atti ad
assicurare che, entro il 31 dicembre 2018, le borse di plastica in materiale
leggero non siano fornite gratuitamente nei punti vendita di merci o prodotti,
salvo che siano attuati altri strumenti di pari efficacia. Le borse di plastica
in materiale ultraleggero possono essere escluse da tali misure.
Il paragrafo 1-ter del
medesimo articolo 4, anch’esso inserito dalla
direttiva n. 720, consente agli Stati membri l’adozione di misure tra cui
strumenti economici e obiettivi di riduzione nazionali in ordine a qualsiasi
tipo di borse di plastica, indipendentemente dal loro spessore.
Il 28 aprile 2016 la Commissione europea ha provveduto all'archiviazione della procedura di infrazione n. 2011/4030 che era stata avviata per
l’eccepita incompatibilità con il diritto europeo del divieto di
commercializzazione introdotto nell’ordinamento italiano dalla L. 296/2006
(legge finanziaria 2007).
La delega per il recepimento della direttiva
L’art. 4 della legge 12 agosto 2016, n. 170 (legge di
delegazione europea 2015), pubblicata nella G.U. del 1° settembre 2016, ha
disciplinato le modalità e i termini per l'attuazione
della direttiva (UE) 2015/720, inclusa nell’allegato B della medesima legge, e
dettato princìpi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega per
il suo recepimento, che si aggiungono ai princìpi e criteri direttivi generali
di cui all'articolo 1, comma 1, della legge di delegazione in quanto
compatibili.
Principi e criteri direttivi
generali
L’articolo 1, comma 1, della legge di delegazione europea 2015 rinvia
alle disposizioni previste dagli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012,
n. 234 (recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione
e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea).
L’articolo 31,
comma 1, della legge n. 234 del 2012 dispone, analogamente a quanto previsto in
precedenza per le leggi comunitarie annuali, che il termine per l’esercizio
delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea sia di
quattro mesi antecedenti il termine di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive.
Per le direttive il cui termine
così determinato sia già scaduto alla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea, o scada nei tre mesi successivi, la
delega deve essere esercitata entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della legge stessa.
Per le direttive che non
prevedono un termine di recepimento, il termine per
l’esercizio della delega è di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
legge di delegazione europea.
L’articolo 31,
comma 5, della legge n. 234 del 2012 prevede inoltre che il Governo possa
adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati
in base alla delega conferita con la legge di delegazione entro 24 mesi dalla
data di entrata in vigore di ciascun decreto legislativo, sempre nel rispetto
dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla legge stessa.
Per l’attuazione del diritto
dell’Unione europea, l’articolo 32 della legge n. 234
del 2012 detta i seguenti princìpi e criteri direttivi generali di delega:
a) le amministrazioni direttamente
interessate provvedono all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie
strutture, secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti;
b) ai fini di un migliore coordinamento
con le discipline vigenti sono introdotte le
occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il riassetto
e la semplificazione normativi;
c) gli atti di recepimento di direttive
dell'Unione europea non possono prevedere l'introduzione o il mantenimento di
livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive
stesse (c.d. gold plating);
d) ove necessario, al fine di assicurare
l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono
previste sanzioni amministrative e
penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi;
e) al recepimento di direttive o di altri
atti che modificano precedenti direttive o di atti già attuati con legge o con
decreto legislativo si procede apportando le corrispondenti modificazioni alla
legge o al decreto legislativo di attuazione;
f) nella redazione dei decreti legislativi si
tiene conto delle eventuali modificazioni delle direttive comunque intervenute
fino al momento dell'esercizio della delega;
g) quando si verificano sovrapposizioni di
competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze
di più amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano le procedure
per salvaguardare l'unitarietà dei
processi decisionali, l’efficacia e la trasparenza
dell’azione amministrativa, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e
delle competenze delle regioni e degli enti territoriali;
h) le direttive che riguardano le stesse
materie o che comunque comportano modifiche degli stessi atti normativi vengono
attuate con un unico decreto legislativo, compatibilmente con i diversi termini
di recepimento;
i) è sempre assicurata la parità di trattamento dei cittadini
italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea e
non può essere previsto in ogni caso un trattamento sfavorevole dei cittadini
italiani.
Principi e criteri direttivi
specifici
Di seguito, sono elencati i principi
e i criteri direttivi specifici elencati nel comma 2
del predetto articolo:
a) garanzia del medesimo
livello di tutela ambientale assicurato dalla legislazione già adottata in
materia, prevedendo il divieto di commercializzazione, le tipologie delle borse
di plastica commercializzabili e gli spessori già stabiliti;
b) divieto di fornitura a
titolo gratuito delle borse di plastica ammesse al
commercio;
c) progressiva riduzione
della commercializzazione delle borse di plastica fornite a fini di igiene o come imballaggio primario per alimenti sfusi
diversi da quelli compostabili e realizzate, in tutto o in parte, con materia
prima rinnovabile;
d) abrogazione, a
decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di
recepimento, dei commi 1129, 1130 e 1131 dell'articolo 1
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e dell'articolo 2 del decreto-legge 25
gennaio 2012, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012,
n. 28;
e) previsione di una campagna
di informazione dei consumatori diretta ad
aumentare la loro consapevolezza in merito agli impatti delle borse di plastica
sull'ambiente e a eliminare la convinzione che la plastica sia un materiale
innocuo e poco costoso, favorendo il raggiungimento degli obiettivi di
riduzione dell'utilizzo di borse di plastica;
f) previsione di programmi
di sensibilizzazione per i consumatori in generale e di programmi educativi
per i bambini, diretti alla riduzione dell'utilizzo di borse di plastica nonché, anche nelle more dell'adozione da parte della
Commissione dell'Unione europea delle misure specifiche previste dall'articolo
8-bis della direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20
dicembre 1994, per le borse di plastica biodegradabili e compostabili, di
programmi di sensibilizzazione per i consumatori che forniscono le informazioni
corrette sulle proprietà e sullo smaltimento delle borse di plastica
biodegradabili e compostabili, di quelle oxo-biodegradabili
o oxo-degradabili e delle altre borse di plastica.
Il termine
per il recepimento della direttiva 2015/720/UE, previsto dall’art. 2
della medesima, è fissato al 27 novembre 2016.
L’art. 4 della L. 170/2016 ha fissato, come termine per l’esercizio della delega, la data del 15 novembre 2016.
In virtù del disposto dell’art. 31, comma 3,
della citata legge n. 234/2012 poiché il
termine per l'espressione del parere parlamentare è successivo alla scadenza
del termine di delega, quest’ultimo è prorogato di tre mesi.
Articolo 1, comma 1,
lettera a)
(Nuove finalità della disciplina relativa agli imballaggi)
La lettera a) aggiunge, alle finalità sottese alla
disciplina degli imballaggi (contenuta nel titolo II della parte IV del
D.Lgs. 152/2006, c.d. Codice dell’ambiente) quella di favorire livelli sostenuti di riduzione dell'utilizzo di borse di
plastica, che integra più specificamente l’obiettivo collegato alla
prevenzione e alla riduzione dell’impatto sull'ambiente degli imballaggi e dei
rifiuti di imballaggio.
Tale precisazione viene introdotta mediante una modifica integrativa all’art.
217, che contempla ulteriori finalità cui deve tendere
la disciplina della gestione degli imballaggi, vale a dire: assicurare un
elevato livello di tutela dell'ambiente, sia per garantire il funzionamento del
mercato, nonché per evitare discriminazioni nei confronti dei prodotti
importati, prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi e distorsioni della
concorrenza e garantire il massimo rendimento possibile degli imballaggi e dei
rifiuti di imballaggio.
Come evidenziato dal testo
a fronte allegato al presente dossier, a cui si rinvia
per un confronto con le norme vigenti, la modifica relativa alle finalità,
recata dalla lettera in esame, corrisponde all’obiettivo, previsto dalla
direttiva 2015/720/UE, in base al quale gli Stati membri adottano le misure
necessarie per conseguire sul loro territorio una riduzione sostenuta
dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero (paragrafo 1-bis dell’art. 4 della direttiva
94/62/CE, introdotto dall’art. 1, punto 2), della direttiva 2015/720/UE).
A differenza della
direttiva, la norma in esame fa riferimento alla finalità della riduzione
dell’utilizzo di borse di plastica in generale, e non
solo a quelle in materiale leggero.
Un’ulteriore
modifica recata dalla lettera in esame (sempre riferita all’art. 217 del D.lgs.
152/2006), di carattere formale, integra il
riferimento alla direttiva 2015/720/UE tra le modificazioni apportate alla
direttiva 94/62/CE.
Articolo 1, comma 1, lettera b)
(Nuove definizioni relative
agli imballaggi in plastica)
La lettera b) aggiunge
nuove definizioni, relative agli imballaggi in
plastica, a quelle contemplate dall’art. 218 del D.lgs. 152/2006 (cd. Codice dell’ambiente), che si rendono necessarie ai
fini dell’applicazione della nuova disciplina sulla gestione degli imballaggi
(nuove lettere da dd-bis) a dd-octies)
del comma 1 dell’art. 218).
Tali definizioni corrispondono
per lo più a quelle recate dai punti 1-bis),
1-ter), 1-quater), 1-quinquies) e
1-sexies)
dell’art. 3 della direttiva 94/62/CE (introdotti
dall’art. 1, punto 1), della direttiva 2015/720/UE),
come si evince dal testo a fronte allegato al presente dossier.
Definizione di “plastica” (lett. dd-bis) dell’art. 218 del D.Lgs. 152/2006)
La nuova lettera dd-bis) dell’art.
218, inserita dalla lettera in esame, introduce la definizione di plastica, intesa come un polimero a cui possono essere stati aggiunti additivi o altre
sostanze e che può funzionare come componente strutturale principale delle
borse.
Tale definizione è
identica a quella prevista dal punto 1-bis) dell’art. 3 della direttiva 94/62/CE (introdotto
dall’art. 1, punto 1), della direttiva 2015/720/UE).
Per la definizione di
polimero la norma rinvia a quella contenuta nell’art. 3, punto 5), del
regolamento (CE) n. 1907/2006 (concernente la registrazione, la valutazione,
l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, c.d. regolamento REACH),
di carattere prettamente chimico: in base a tale
definizione, infatti, un polimero è una sostanza le cui molecole sono
caratterizzate dalla sequenza di uno o più tipi di unità monomeriche. Tali
molecole devono essere distribuite su una gamma di pesi molecolari in cui le
differenze di peso molecolare siano principalmente attribuibili a differenze
nel numero di unità monomeriche.
Borse di plastica e borse di plastica in
materiale leggero e ultraleggero e commercializzazione delle stesse (lett. dd-ter), dd-quater), dd-quinquies) e dd-octies)
dell’art. 218 del D.Lgs. 152/2006)
Le successive lettere dd-ter), dd-quater e dd-quinquies)
dell’art. 218, introdotte dalla lettera in esame, definiscono
le borse di plastica, nonché le
sottocategorie delle borse di plastica
in materiale leggero (con spessore
inferiore a 50 micron, pari a 0,05 millimetri) e ultraleggero (con spessore inferiore a 15 micron, pari a 0,015
millimetri) riproducendo le analoghe definizioni recate dai punti 1-ter), 1-quater e 1-quinquies)
dell’art. 3 della direttiva 94/62/CE (introdotte
dall’art. 1, punto 1), della direttiva 2015/720/UE).
Per quanto riguarda la
definizione di “borse di plastica”,
si fa notare che la norma in esame fa riferimento a borse “fornite ai
consumatori per il trasporto di merci o prodotti”, mentre la definizione della
direttiva riguarda le borse “fornite ai consumatori nei punti vendita di merci e di prodotti”. Si segnala, in proposito,
che tale riferimento ai punti vendita è presente nella lettera dd-octies). Tale lettera infatti, nel definire la commercializzazione delle borse di plastica (attività su cui poi
incideranno le misure introdotte dai nuovi articoli 226-bis e 226-ter del d.lgs.
152/2006), riguarda la fornitura di borse di plastica (contro pagamento o a titolo gratuito) da parte di produttori e
distributori, nonché da parte dei commercianti nei punti vendita di merci e
prodotti.
In merito alla definizione
di borse di plastica in materiale
ultraleggero si fa notare che essa, in linea con la direttiva, restringe il
proprio ambito a quelle “richieste a
fini di igiene o fornite come imballaggio primario per
alimenti sfusi” (la direttiva precisa inoltre “se ciò contribuisce a
prevenire la produzione di rifiuti alimentari”; tale parte della norma europea
non è riprodotta nella definizione in esame).
La norma sembra far
riferimento, in particolare, ai sacchetti di plastica che nei supermercati vengono utilizzati per la frutta e la verdura e ai guanti di
plastica usati per riporre tali prodotti nei sacchetti.
Si ricorda che, in base alla
disciplina degli imballaggi dettata dal D.lgs
152/2006, con il termine di “imballaggio” si intende il prodotto, composto di
materiali di qualsiasi natura, adibito a contenere determinate merci, dalle
materie prime ai prodotti finiti, a proteggerle, a consentire la loro
manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o
all'utilizzatore, ad assicurare la loro presentazione, nonché gli articoli a
perdere usati allo stesso scopo.
L’espressione “imballaggio
primario” (o imballaggio per la vendita) fa invece riferimento ad un imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto
di vendita, un'unità di vendita per l'utente finale o per il consumatore.
Il punto 2) dell'allegato E
alla parte quarta del D.lgs. 152/2006 riporta i criteri interpretativi per la
definizione di imballaggio ai sensi della direttiva 2004/12/CE
ed una serie di esempi illustrativi di quali materiali debbano intendersi
imballaggi in base a tali criteri.
Borse di plastica oxo-degradabili
(lett.
dd-sexies) dell’art. 218 del D.Lgs. 152/2006)
La successiva lettera dd-sexies) riguarda invece le borse di plastica oxo-degradabili,
definite come quelle borse di plastica composte da
materie plastiche contenenti additivi che catalizzano la scomposizione della
materia plastica in microframmenti.
Nel 18° considerando della
direttiva 2015/720/UE viene sottolineato che “alcune
borse di plastica sono indicate dai produttori come «oxo-biodegradabili»
o «oxo-degradabili». In tali borse, nella plastica
convenzionale sono incorporati degli additivi. Per effetto della presenza di
detti additivi, col tempo la plastica si scompone in particelle minute che
permangono nell'ambiente. È quindi fuorviante definire «biodegradabili» borse
di questo tipo dal momento che potrebbero non essere
una soluzione alla dispersione dei rifiuti ma potrebbero al contrario aumentare
l'inquinamento”.
Si tratta di una posizione
che sembra confermare quanto già in precedenza affermato dalla Commissione
europea in risposta all’interrogazione parlamentare
E-004217/2011.
Borse di plastica biodegradabili e
compostabili (lett. dd-septies) dell’art. 218 del
D.Lgs. 152/2006)
La nuova lettera dd-septies)
dell’art. 218, inserita dalla lettera in esame, introduce la definizione di borse di plastica biodegradabili e
compostabili, la cui commercializzazione è sempre consentita. Tale
definizione fa riferimento alle borse di plastica certificate da organismi
accreditati e rispondenti ai requisiti
di biodegradabilità e di compostabilità, così come
stabiliti dal Comitato europeo di normazione ed in
particolare dalla norma tecnica UNI EN
13432:2002. Si tratta di una definizione che non trova corrispondenza nella
direttiva 2015/720/UE e che è riferita alle borse di plastica di qualsiasi
spessore.
La relazione illustrativa sottolinea che tale definizione, benché “non esplicitamente
enunciata all'articolo l, paragrafo l, della direttiva”, è “indispensabile per
una corretta attuazione della nuova disciplina europea”. In proposito, la
relazione richiama, in primo luogo, il 16° considerando della direttiva stessa,
secondo cui “la
norma europea EN 13432 relativa ai «Requisiti per imballaggi recuperabili
attraverso compostaggio e biodegradazione - Schema di prova e criteri di
valutazione per l'accettazione finale degli imballaggi» stabilisce le
caratteristiche che un materiale deve possedere per essere considerato
«compostabile»: poter essere riciclato attraverso un processo di recupero
organico comprendente il compostaggio e la digestione anaerobica” e “la
Commissione dovrebbe chiedere al Comitato europeo di normazione di definire una
norma distinta per gli imballaggi da compostaggio domestico”. E’, altresì,
richiamato il 17° considerando in base al quale “è importante che a livello di
Unione vi sia un riconoscimento delle etichette o dei marchi per le borse di
plastica biodegradabili e compostabili”.
La direttiva 2015/720/UE fa riferimento ai
concetti di biodegradabilità e compostabilità in due
punti, peraltro richiamati nella relazione illustrativa al fine di giustificare
l’inserimento della definizione di “borse di plastica biodegradabili e
compostabili”. L’articolo 4, paragrafo 1-bis,
della direttiva 94/62/CE, introdotto dall’articolo 1, numero 2), a proposito
delle misure che gli Stati membri adottano per
conseguire una riduzione sostenuta dell'utilizzo di borse di plastica in
materiale leggero, ossia delle borse di plastica con uno spessore inferiore
a 50 micron, specifica, tra l’altro, che tali misure possono variare in funzione delle loro proprietà di compostabilità. L’articolo
8-bis della direttiva 94/62/CE,
introdotto dall’articolo 1, numero 3), prevede che, entro
il 27 maggio 2017, la Commissione adotta un atto di esecuzione che stabilisce
il disciplinare delle etichette o dei
marchi per garantire il riconoscimento a livello di Unione delle borse di
plastica biodegradabili e compostabili e per fornire ai consumatori le
informazioni corrette sulle proprietà di compostaggio di tali borse. Al più
tardi 18 mesi dopo l'adozione di tale atto di
esecuzione, gli Stati membri assicurano che le borse di plastica biodegradabili
e compostabili siano etichettate conformemente al disciplinare di cui a tale
atto di esecuzione.
La stessa relazione
illustrativa sottolinea inoltre che tra i criteri specifici di delega (dettati
dall’art. 4 della L. 170/2016) è incluso il mantenimento del medesimo livello di tutela ambientale assicurato dalla
normativa nazionale e, quindi, del regime di favore attualmente
previsto dall’art. 2 del D.L. 2/2012, che ha escluso dal divieto di
commercializzazione i “sacchi monouso per l'asporto merci realizzati con
polimeri conformi alla norma armonizzata UNI EN 13432:2002”.
Si ricorda che la norma tecnica UNI EN 13432:2002 (intitolata “Imballaggi - Requisiti per imballaggi
recuperabili mediante compostaggio e biodegradazione - Schema di prova e
criteri di valutazione per l'accettazione finale degli imballaggi”) è la
versione ufficiale in lingua italiana della norma tecnica europea EN 13432 (del
settembre 2000) che specifica i requisiti e i procedimenti per determinare le
possibilità di compostaggio e di trattamento anaerobico degli imballaggi e dei
materiali di imballaggio.
L’Allegato II della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, recante i requisiti essenziali concernenti
la composizione, la riutilizzabilità e la recuperabilità (in particolare la
riciclabilità degli imballaggi), alle lettere c) e d) del punto 3 reca
rispettivamente i seguenti requisiti per la recuperabilità degli imballaggi:
- imballaggi recuperabili sotto forma di composti: si tratta dei
rifiuti di imballaggio trattati per produrre compost,
che devono essere sufficientemente biodegradabili in modo da non ostacolare la
raccolta separata e il processo o l'attività di compostaggio in cui sono
introdotti;
- imballaggi "biodegradabili": si tratta dei rifiuti di imballaggio biodegradabili di natura tale da poter subire
una decomposizione fisica, chimica, termica o biologica grazie alla quale la
maggior parte del compost risultante finisca per decomporsi in biossido di
carbonio, biomassa e acqua.
In base a
quanto previsto dal paragrafo 2 dell’articolo 9 della citata direttiva, dalla
data indicata nell'articolo 22, paragrafo 1, gli Stati membri presumono che siano
soddisfatti tutti i requisiti essenziali in essa definiti, compreso
l'Allegato II, quando gli imballaggi
sono conformi:
a) alle pertinenti norme armonizzate, i cui numeri di riferimento sono
stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, prevedendo
inoltre che gli Stati membri pubblicano i numeri di riferimento delle norme
nazionali che recepiscono le norme armonizzate;
b) alle pertinenti norme
nazionali di cui al paragrafo 3, se, per i settori cui
si riferiscono tali norme, non esistono norme armonizzate.
Il paragrafo 3 del medesimo articolo 9 prevede che gli Stati membri
comunicano alla Commissione i testi delle norme nazionali che considerano
conformi ai requisiti di cui all’articolo 9.
Si segnala che, con
decisione della Commissione europea del 28 giugno 2001, è stato pubblicato
nella Gazzetta ufficiale del 12 luglio 2001, n. L 190,
il riferimento alla norma armonizzata EN 13432:2000 dal titolo “Imballaggi – requisiti per
imballaggi recuperabili attraverso compostaggio e biodegradazione – schema di
prova e criteri di valutazione per l’accettazione finale degli imballaggi”. Si
tratta di una norma tecnica che nasce da un mandato specifico della Commissione
europea al CEN (Comitato europeo di normalizzazione) , che rientra tra gli organismi
europei di normalizzazione di cui all’allegato I della direttiva 22 giugno
1998, n. 98/34/CE, relativa alla procedura di informazione nel settore delle
norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi
della società dell’informazione.
Sui contenuti della norma
tecnica citata, in risposta all’interrogazione 4/07537, pubblicata nell’allegato della seduta del 24
settembre 2015, il Ministro dell’ambiente ha richiamato un parere in merito
alla nozione di «biodegradabilità» dei sacchi per asporto merci e alla valenza
della norma UNI EN 13432:2002 emesso dall’ISPRA. Detto parere ha evidenziato
che la norma armonizzata UNI EN 13432:2002, cui si riferisce
il decreto ministeriale 18 marzo 2013 (attuativo dell’art. 2 del D.L. 2/2012)
per individuare le sole tipologie di sacchetti monouso commercializzabili,
«fornisce indicazioni sulla verifica della biodegradabilità dell'imballaggio, nonché della sua capacità di andare incontro a
disintegrazione, solo in termini di biodegradazione controllata, di tipo
aerobico o anaerobico, presso impianti di trattamento».
Altresì «la
capacità di subire una degradazione per effetto di un processo di compostaggio
rappresenta un elemento di valutazione della sua biodegradabilità in determinate
condizioni, ma non può essere inteso come un criterio di valutazione assoluta.
Una plastica può essere infatti biodegradabile ma non
compostabile, ovvero potrebbe richiedere tempi di disintegrazione e
degradazione più lunghi rispetto a quelli previsti dal processo di compostaggio
(...). La norma UNI EN 13432:2002 individua quindi la biodegradabilità del
materiale in riferimento ad una specifica modalità di
trattamento dello stesso e non nei termini più generali di degradazione in
qualsiasi condizione ambientale, quale ad esempio lo smaltimento
incontrollato».
Lo stesso Ministro ha
ricordato che ISPRA conclude il proprio parere
affermando che «quanto riportato nella norma UNI EN 13432.2002, pur
rappresentando un criterio di valutazione della biodegradabilità in determinate
condizioni e non un criterio assoluto di valutazione della stessa, può comunque
costituire un valido approccio di verifica, tenuto conto che l'imballaggio
monouso biodegradabile e compostabile è tipicamente destinato, al termine del
suo ciclo di vita, agli impianti di trattamento biologico o meccanico-biologico
dei rifiuti» e precisando che «gli unici criteri di verifica della
biodegradabilità dei sacchi monouso per l'asporto di merci risultano essere
quelli stabiliti alla norma UNIEN 13432:2002».
Articolo 1, comma 1, lettera c)
(Informazione ai consumatori)
La lettera c) modifica il
comma 3 dell'articolo 219 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 introducendovi nuove disposizioni.
La norma novellata mira a responsabilizzare
gli operatori economici - in omaggio ai principi generali "chi inquina
paga" e di responsabilità condivisa - facendo sì che essi forniscano agli
utenti degli imballaggi, ed in particolare ai consumatori, informazioni: sui
sistemi di restituzione, raccolta e recupero disponibili; sul ruolo degli
utenti medesimi nel processo di riutilizzazione, recupero e riciclaggio; sul
significato dei marchi apposti sugli imballaggi; sugli elementi significativi
dei programmi di gestione per imballaggi e rifiuti.
La proposta in esame
intende integrare le informazioni che
devono essere rese, introducendo i seguenti ulteriori elementi:
1) l'impatto delle borse di plastica sull'ambiente e le misure
necessarie al raggiungimento dell'obiettivo di riduzione del loro utilizzo
(nuova lettera d-bis);
2)
la sostenibilità dell'utilizzo
di borse di plastica biodegradabili e compostabili (nuova lettera d-ter);
3)
l'impatto delle borse "oxo-biodegradabili" e "oxo-degradabili"
(nuova lettera d-quater).
L'articolo
20-bis, par. 2, della direttiva 94/62/CE rinvia a una relazione della Commissione europea,
da elaborare entro il 27 maggio 2017, l’esame dell'impatto dell'uso delle borse
di plastica oxo-degradabili sull'ambiente. Il
medesimo articolo autorizza anche la Commissione, ove opportuno, a presentare
una proposta legislativa in materia.
La ratio
soggiacente alla richiesta di approfondimento rivolta alla Commissione europea
è illustrata nel par. 18 delle Premesse alla direttiva (UE)
2015/720: "Alcune borse di plastica sono indicate dai
produttori come «oxo-biodegradabili» o «oxo-degradabili». In tali borse, nella plastica
convenzionale sono incorporati degli additivi. Per effetto della presenza di
detti additivi, col tempo la plastica si scompone in particelle minute che
permangono nell'ambiente. È quindi fuorviante definire «biodegradabili» borse
di questo tipo dal momento che potrebbero non essere
una soluzione alla dispersione dei rifiuti ma potrebbero al contrario aumentare
l'inquinamento". In quest'ottica - specifica espressamente il par. 18 - la
relazione curata dalla Commissione potrebbe comprendere una serie di misure
volte a limitare l'utilizzo, o a ridurre l'impatto nocivo, delle borse
medesime.
Si
ricorda in proposito che il Parlamento europeo, nella propria risoluzione del
14 gennaio 2014 su una strategia europea per i rifiuti di plastica
nell'ambiente (2013/2113(INI), par. 7) ha chiesto
la proibizione o il graduale ritiro dal mercato, entro il 2020, delle plastiche
oxo-biodegegradabili in virtù del pericolo che esse
costituiscono sia per la salute umana che per
l'ambiente.
Articolo 1, comma 1, lettera d)
(Identificazione dei produttori)
La lettera d) aggiunge un ulteriore comma 3-bis all'articolo 219 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ai sensi del quale i produttori delle borse di plastica ammesse
alla commercializzazione devono apporre su di esse i propri elementi
identificativi.
I produttori di borse
di plastica - di cui ai nuovi articoli 226-bis e 226-ter del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, inseriti dallo schema di decreto legislativo
in esame - dovranno, secondo la novella operata, altresì apporvi "diciture idonee ad attestare che le borse
prodotte rientrino in una delle tipologie commercializzabili", fatte
salve le certificazioni previste nei predetti articoli. Questi accorgimenti
sono indicati come necessari al fine di fornire idonee modalità
di informazione ai consumatori e di consentire il riconoscimento delle borse di
plastica commercializzabili.
All'articolo 1, comma g), sono illustrati i
criteri per la commercializzazione delle borse di plastica e per la riduzione
della commercializzazione delle borse di plastica in materiale ultraleggero
(nuovi articoli 226-bis e 226-ter del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, inseriti dallo schema di decreto legislativo in esame). Per
dettagli si rinvia quindi alla scheda di lettura relativa al
comma g) dell'articolo 1 infra.
In particolare, alle borse
biodegradabili e compostabili è prevista l'applicazione del disciplinare delle etichette o dei marchi
previsto dall'articolo 8-bis della direttiva 94/62/CE.
Di tale disciplinare è prevista l'adozione da
parte della Commissione europea entro il 27 maggio 2017 tramite un atto di
esecuzione.
Si ricorda che gli atti di esecuzione sono disciplinati dall'articolo
291 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). L'art 291, par. 1, attribuisce agli Stati membri la competenza ad adottare le
misure di diritto interno necessarie per l'attuazione degli atti giuridicamente
vincolanti dell'Unione. Quando però si dovessero rendere necessarie condizioni
uniformi di esecuzione nell'intera UE, gli atti stessi "conferiscono
competenze di esecuzione alla Commissione o, in casi specifici debitamente
motivati (...), al Consiglio" (art. 291, par. 2). Agli Stati membri spetta il controllo sull'esercizio
delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione per opera di un
Comitato, composto da rappresentanti degli Stati
membri e presieduto dalla Commissione. Le modalità di lavoro dei Comitati sono
state disciplinate nel regolamento UE n. 182/2011.
Il documento in questione avrà la finalità di
garantire il riconoscimento a livello di Unione delle borse di
plastica biodegradabili e compostabili e di fornire ai consumatori le
informazioni corrette sulle loro proprietà di compostaggio.
L'articolo 8-bis, par. 2, della medesima direttiva 94/62/UE incarica gli Stati membri di assicurare che al
più tardi 18 mesi dopo l'adozione del
disciplinare le borse di plastica biodegradabili e compostabili siano
etichettate conformemente ad esso.
Articolo 1, comma 1, lettera e)
(Obbligo di relazione sull'utilizzo delle
borse di plastica)
La lettera e) aggiunge un nuovo articolo 220-bis al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, al fine di far fronte all'obbligo, che grava sugli Stati membri ai sensi dell'articolo 4,
par. 1-bis, comma 5 della direttiva 94/62/CE, di riferire
alla Commissione europea sull'utilizzo annuale di borse di plastica di
materiale leggero.
La metodologia per il calcolo dell'utilizzo
annuale avrebbe dovuto essere adottata tramite un atto di esecuzione della
Commissione europea entro il 27 maggio 2016 che non risulta sul sito della Commissione europea.
Il comma
1 della nuova norma incarica il Consorzio nazionale degli imballaggi (CONAI)
di acquisire dai produttori e dai distributori di borse di plastica i dati
necessari ad elaborare una relazione
'annuale'.
Si evidenzia che il testo
dell'articolo 220-bis fa riferimento ad una "relazione annuale" mentre l’articolo 4,
paragrafo 1-bis della direttiva
94/62/CE non prevede un invio a cadenza annuale bensì che si riferisca
"sull'utilizzo annuale di borse di plastica di materiale leggero".
In realtà dall'analisi
delle norme della direttiva 94/62/CE e di quelle da essa citate sembra di poter concludere che i dati annuali sull'utilizzo
dovrebbero essere inseriti all'interno di una relazione inviata con cadenza
triennale.
L'articolo 4, paragrafo 1-bis, comma 5, della direttiva 94/62/CE
specifica che i dati sull'utilizzo annuale di buste di plastica vanno forniti
alla Commissione europea contestualmente a quelli sugli imballaggi e i rifiuti
di imballaggio ex articolo 12 della medesima direttiva. Quest'ultimo specifica
- al paragrafo
5 - che i dati "sono forniti con le relazioni nazionali" relative
all'attuazione della direttiva 94/62/CE, che hanno appunto cadenza triennale.
Il Consorzio nazionale degli imballaggi è stato
istituito dall'articolo 224 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, con
la finalità di raggiungere gli obiettivi globali di recupero e di riciclaggio e
di garantire il necessario coordinamento dell'attività di raccolta differenziata. Al consorzio - che ha personalità giuridica
di diritto privato senza fine di lucro - partecipano in forma paritaria i
produttori assieme agli utilizzatori.
Il Consorzio dovrà quindi comunicare i dati
in questione alla Sezione nazionale del
Catasto rifiuti per via telematica, utilizzando il modello unico di
dichiarazione ambientale istituito dalla legge 25
gennaio 1994, n. 70 e concretamente individuato con successivi
Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, il più recente dei quali
risale al 21 dicembre 2015. Del modello medesimo, peraltro, la norma in esame
prevede un'ulteriore modifica, al fine di inserirvi i
dati relativi alle borse di plastica.
Si ricorda che la procedura espressamente prevista
dall'articolo 6, comma 2-bis, della citata legge n. 70 del 1994, prevede che modifiche ed integrazioni al modello unico di dichiarazione ambientale siano
disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Al
riguardo, si rileva che, sul piano della formulazione, può essere opportuno prevedere
esplicitamente l'adozione di un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
finalizzato alla modifica in parola ai sensi della previsione normativa in
materia.
Il Catasto dei rifiuti è disciplinato
dall'articolo 189 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. E' articolato
in una Sezione nazionale, che ha sede a Roma presso l'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), e in Sezioni regionali o delle
province autonome di Trento o Bolzano presso le corrispondenti Agenzie per la
protezione dell'ambiente. E' incaricato di assicurare un quadro conoscitivo
completo e costantemente aggiornato dei dati acquisiti tramite il Sistema di
controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI,
articolo 188-bis del medesimo decreto legislativo) in maniera tale che la
tracciabilità dei rifiuti sia garantita dalla loro produzione sino alla
destinazione finale.
In
relazione all'ambito applicativo della norma, si prevede che le
informazioni raccolte riguardano le buste di plastica la cui definizione è
contenuta nell'articolo 1, lettera b) del documento in esame. In particolare:
1) borse di plastica (articolo 218, comma 1, lettera dd-ter);
2)
borse di plastica in materiale
leggero (articolo 218, comma 1, lettera dd-quater);
3)
borse di plastica in materiale
ultraleggero (articolo 218, comma1, lettera dd-quinquies);
4)
borse di plastica oxo-degradabili (articolo 218, comma 1, lettera dd-sexies);
5)
borse di plastica
biodegradabili e compostabili (articolo 218, comma 1, lettera dd-septies).
Il comma 2 specifica che i dati così forniti saranno elaborati dall'ISPRA in attuazione della metodologia di
calcolo dell'utilizzo annuale pro capite
di borse di plastica e dei modelli di segnalazione elaborato dalla Commissione
europea ai sensi del citato articolo 4, paragrafo 1-bis, della direttiva 94/62/CE.
Dal 27 maggio 2018 i dati relativi all'utilizzo annuale di borse di plastica in
materiale leggero saranno comunicati alla Commissione europea con la relazione
sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio in conformità all'articolo 12 della
medesima direttiva.
Si ricorda che l'articolo 12 incarica gli
Stati membri di costituire, laddove non esistano ancora, basi di dati
armonizzate sugli imballaggi ed i rifiuti di imballaggio (paragrafo 1), da
allegare alle relazioni nazionali triennali (paragrafo 5).
Si ricorda, inoltre, che
in base all'articolo 17 della Direttiva indicata, gli
Stati membri presentano una relazione alla Commissione sulla sua attuazione,
con inizio a partire dal triennio 1995-1997. L'obbligo di relazione - specifica
l'articolo 17 - è introdotto in conformità con l'articolo 5 della direttiva 91/692/CEE.
Articolo 1, comma 1, lettera f)
(Campagne informative del CONAI
sull'utilizzo delle borse di plastica)
La lettera f) integra le funzioni del Consorzio nazionale
imballaggi (CONAI) al fine di rispecchiare i compiti ad
esso attribuiti dal provvedimento in esame.
In particolare, si prevede
di aggiungere alla tipologia delle campagne di informazione
che tale organismo è chiamato a organizzare in accordo con le pubbliche
amministrazioni (articolo 224, comma 3, lett. g), specifiche campagne di
educazione ambientale e di sensibilizzazione dei consumatori sull'impatto delle
borse di plastica sull'ambiente.
In particolare, si prevede
la diffusione di informazioni riguardanti:
1) l'impatto delle borse di plastica sull'ambiente e le misure
necessarie al raggiungimento dell'obiettivo di riduzione del loro utilizzo;
2) la sostenibilità dell'utilizzo di borse di plastica
biodegradabili e compostabili;
3) l'impatto delle borse "oxo-biodegradabili"
e "oxo-degradabili".
Al riguardo, si fa infatti riferimento al novellato articolo 219 del codice
dell'ambiente, per effetto dell'articolo 1, lettera c) dello schema in
esame, alla cui scheda di lettura si
rinvia.
Articolo 1, comma 1, lettera g)
(Misure restrittive per la
commercializzazione delle borse di plastica)
La lettera g) introduce
una serie di misure restrittive per la commercializzazione delle borse di
plastica (nuovi articoli 226-bis) e
226-ter) del D.Lgs. 152/2006, c.d.
Codice dell’ambiente).
Divieti di commercializzazione delle
borse di plastica (nuovo art. 226-bis del D.Lgs. 152/2006)
Il comma 1 dell’art. 226-bis riprende i divieti
di commercializzazione già previsti (ma di fatto
mai applicati), per alcuni tipi di borse
di plastica, dalla legislazione nazionale vigente (art. 2, comma 2, del D.L. 2/2012).
Si ricorda che il criterio di delega contemplato dalla
lettera a) del comma 2 dell’art. 4 della L. 170/2016
prevede che venga garantito il medesimo livello di
tutela ambientale assicurato dalla legislazione già adottata in materia,
prevedendo il divieto di commercializzazione, le tipologie delle borse di
plastica commercializzabili e gli spessori già stabiliti.
La direttiva 2015/720/UE, che all’art. 1, punto 2), introduce il
paragrafo 1-bis dell’articolo 4 nella direttiva 94/62/CE, nel prevedere l’adozione da
parte degli Stati membri delle misure necessarie per una riduzione sostenuta
dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero, ossia delle borse di
plastica con uno spessore inferiore a 50 micron, dispone che tali misure possono comprendere il
mantenimento o l'introduzione di strumenti economici, nonché restrizioni alla commercializzazione in
deroga all'articolo 18 (il quale vieta agli Stati membri di ostacolare
l'immissione sul mercato, nel loro territorio, di imballaggi conformi alle
norme dell’UE), purché dette restrizioni
siano proporzionate e non discriminatorie.
Secondo la relazione
illustrativa, tale possibilità di introdurre restrizioni alla
commercializzazione deve ritenersi consentita per qualsiasi tipo di borse di
plastica, indipendentemente dal loro spessore, in base a
quanto stabilito dall'articolo 4, paragrafo 1-ter, della direttiva 94/62/CE” (introdotto dal punto 2) dell’art. 1
della direttiva 2015/720/UE). Tale paragrafo prevede
che gli Stati membri possono adottare misure tra cui (such as nella
versione inglese della direttiva, telles ques nella versione francese della direttiva) strumenti
economici e obiettivi di riduzione nazionali in ordine a qualsiasi tipo di borse di plastica, indipendentemente dal loro spessore, fatto salvo quanto prevede
l’articolo 15 della direttiva 94/62/CE che consente l’adozione di misure per la
promozione degli obiettivi della direttiva da parte del Consiglio o degli Stati
membri. La relazione illustrativa precisa che “l'esclusione prevista nel testo
originario della direttiva, per cui, sempre rispetto ai sacchi sopra i 50 micron, potevano adottarsi misure di riduzione, ma "with the exception
of marketing restrictions", è stata
successivamente eliminata e non compare nella versione finale della direttiva europea.
A seguito delle modifiche concordate è stata
consolidata la versione finale dell'articolo l-ter della direttiva,
successivamente validata in sede di trilogo, con la
eliminazione della eccezione che escludeva la possibilità per gli Stati Membri
di mantenere o introdurre divieti di commercializzazione (ovvero marketing restrictions
nella versione inglese) per le borse di plastica con spessore superiore ai 50
micron”. Si fa presente, peraltro, che nel testo della proposta di direttiva
approvato dalla Commissione (COM(2013)0761) la disposizione di cui al comma 1-ter non era presente.
Dai divieti introdotti
restano escluse le borse di plastica
biodegradabili e compostabili, cioè – in base alla definizione recata dalla
lettera b) dell’articolo in esame – le borse di plastica certificate da organismi
accreditati e conformi ai requisiti di biodegradabilità e di compostabilità stabiliti dal Comitato europeo di
normazione, ed in particolare dalla norma tecnica UNI EN 13432:2002, in
linea con quanto già previsto dalla normativa vigente.
Si ricorda che l’art. 2,
comma 1, del D.L. 2/2012 esclude dal divieto di
commercializzazione i sacchi monouso per l'asporto merci realizzati con
polimeri conformi alla norma armonizzata UNI EN 13432:2002, secondo
certificazioni rilasciate da organismi accreditati.
La
seguente tabella schematizza i differenti regimi di commercializzazione
delineati dalla norma in esame, che riprendono nella sostanza quelli previsti
(seppur mai applicati) dalla legislazione vigente (come evidenziato nel testo a
fronte allegato al presente dossier):
|
Borse di plastica
|
Spessore (della singola parete)
e caratteristiche
|
Commercializzazione consentita?
|
|
Borse
biodegradabili e compostabili
|
qualunque spessore, certificate
da organismi accreditati e rispondenti ai requisiti di biodegradabilità e di compostabilità, così come stabiliti dal Comitato europeo
di normazione ed in particolare dalla norma EN 13432 recepita con la norma
nazionale UNI EN 13432:2002
|
|
|
‚ Borse in
materiale leggero
|
spessore < 50 micron e
fornite per il trasporto (lett. b) dell'articolo in
esame, capoverso art. 218, comma 1, lett. dd-quater)
|
|
|
ƒ Borse
riutilizzabili con maniglia esterna alla dimensione utile del sacco
|
● spessore
> 200 micron e con almeno 30% di plastica riciclata, fornite,
come imballaggio per il trasporto, in esercizi che commercializzano generi
alimentari;
● spessore
> 100 micron e con almeno 10% di plastica riciclata, fornite,
come imballaggio per il trasporto, in esercizi che commercializzano
esclusivamente merci e prodotti diversi dai generi alimentari.
|
|
|
„ Borse
riutilizzabili con maniglia interna alla dimensione utile del sacco
|
● spessore
> 100 micron e con almeno 30% di plastica riciclata, fornite,
come imballaggio per il trasporto, in esercizi che commercializzano generi
alimentari;
● spessore
> 60 micron e con almeno 10% di plastica riciclata, fornite,
come imballaggio per il trasporto, in esercizi che commercializzano
esclusivamente merci e prodotti diversi dai generi alimentari.
|
|
|
… Altre borse di
plastica non rispondenti alle caratteristiche
indicate ai punti 3) e 4) della presente tabella
|
|
A differenza della
normativa vigente la norma in esame non fa riferimento all’uso (alimentare
o meno) delle borse di plastica, ma al tipo di esercizio che le fornisce
come imballaggio per il trasporto, distinguendo tra esercizi che
commercializzano (anche) generi alimentari (come ad esempio i supermercati) ed
esercizi che commercializzano esclusivamente merci e prodotti diversi dai
generi alimentari.
Si fa altresì notare che il
comma 2 dell’art. 2 del D.M. Ambiente 18 marzo 2013 (attuativo dell’art. 2 del D.L. 2/2012)
dispone che è altresì consentita la commercializzazione dei sacchi
riutilizzabili per l'asporto delle merci realizzati in carta, in tessuti di
fibre naturali, in fibre di poliammide e in materiali diversi dai polimeri.
Il successivo comma 2 del
nuovo art. 226-bis dispone che le borse di plastica commercializzabili,
sulla base dei criteri dettati dal comma 1, non possono essere distribuite a titolo
gratuito e a tal fine il prezzo di vendita per singola unità deve risultare
dallo scontrino o dalla fattura d'acquisto delle merci o dei prodotti
trasportati per il loro tramite.
Tale disposizione consente
di attuare il criterio di delega di cui alla lettera
b) dell’art. 4 della L. 170/2016, che richiede espressamente l’introduzione del
divieto di fornitura a titolo gratuito delle borse di
plastica ammesse al commercio.
Si consideri, inoltre, che
il citato paragrafo 1-bis dell’articolo 4 della
direttiva 94/62/CE, introdotto dall’articolo 1, punto 2) della direttiva
2015/720/UE, prevede, tra l’altro, che le misure adottate dagli Stati membri (per
conseguire sul loro territorio una riduzione sostenuta dell'utilizzo di borse di
plastica in materiale leggero) includono, tra le opzioni, l’adozione di
strumenti atti ad assicurare che, entro il 31 dicembre 2018, le borse di
plastica in materiale leggero non siano fornite gratuitamente nei punti vendita
di merci o prodotti, salvo che siano attuati altri strumenti di pari efficacia.
Riduzione
della commercializzazione delle borse di plastica in materiale ultraleggero (nuovo art. 226-ter del D.Lgs.
152/2006)
I
comma 1 e 2 dell’art. 226-ter perseguono
la riduzione della commercializzazione delle borse di plastica in materiale
ultraleggero, prevedendo che siano commercializzabili solo le borse di
plastica “biodegradabili e compostabili” e con un contenuto minimo di materia prima rinnovabile (determinato
secondo le modalità fissate dal successivo comma 4, v. infra).
Tale obiettivo viene perseguito in maniera progressiva fissando un
contenuto di minimo di materia prima rinnovabile (MPR) sempre più elevato al
passare del tempo, secondo lo scadenziario seguente, previsto dal comma 2:
·
dal 1° gennaio 2018,
possono essere commercializzate esclusivamente le borse biodegradabili e
compostabili e con un contenuto minimo di MPR
non inferiore al 40%;
·
dal 1° gennaio 2020,
possono essere commercializzate esclusivamente le borse biodegradabili e
compostabili e con un contenuto minimo di MPR
non inferiore al 50%;
·
dal 1° gennaio 2021,
possono essere commercializzate esclusivamente le borse biodegradabili e
compostabili e con un contenuto minimo di MPR
non inferiore al 60%.
Le disposizioni in esame
consentono di attuare il criterio di delega di cui
alla lettera c) dell’art. 4 della L. 170/2016, la quale richiede la progressiva
riduzione della commercializzazione delle borse di plastica “fornite a fini di igiene o come imballaggio primario per alimenti sfusi”
(caratteristica che, unitamente ad uno spessore inferiore ai 15 micron,
definisce la borsa di plastica come borsa in materiale ultraleggero, secondo
quanto previsto dalla definizione di cui alla lettera dd-quinquies) del comma 1 dell’art.
218 del D.Lgs. 152/2006, introdotta dalla lettera b) dell'articolo in esame), diverse da quelle compostabili “e realizzate, in tutto o
in parte, con materia prima rinnovabile”.
Si ricorda, anche in relazione a tale disposizione, il disposto dell’art. 4,
paragrafo 1-bis, della direttiva
94/62/CE (introdotto dall’art. 1, punto 2) della
direttiva 2015/720/UE) in base al quale gli Stati
membri adottano le misure necessarie per conseguire sul loro territorio una
riduzione sostenuta dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero,
ossia……. contempla la possibilità di introdurre anche
restrizioni alla commercializzazione (purché dette restrizioni siano
proporzionate e non discriminatorie). Il successivo paragrafo 1-ter consente agli Stati membri di
adottare misure, tra cui strumenti economici e obiettivi di riduzione
nazionali, in ordine a qualsiasi tipo di borse di
plastica, indipendentemente dal loro spessore.
Il comma 3 contempera i vincoli alla
commercializzazione introdotti dai commi precedenti con gli obblighi derivanti
dalla normativa a tutela della salute dei consumatori relativa all'utilizzo dei
materiali destinati al contatto con gli alimenti.
A tal fine vengono fatti comunque salvi:
·
l’obbligo di conformità alla normativa sull’utilizzo dei materiali
destinati al contatto con gli alimenti (c.d. MOCA), adottata in attuazione dei
regolamenti (UE) 10/2011 (con specifico riferimento alle materie plastiche),
(CE) 1935/04 (relativo alla disciplina generale) e (CE) 2023/06 (relativo alle
buone pratiche di fabbricazione);
·
nonché il divieto di utilizzare la plastica riciclata
per le borse destinate al contatto alimentare (previsto dall’art. 13 del
D.M. 21 marzo 1973).
Il
D.M. Sanità 21 marzo 1973 (recante “Disciplina igienica degli imballaggi,
recipienti, utensili, destinati a venire in contatto con le sostanze alimentari
o con sostanze d'uso personale” e pubblicato nella G.U. 20 aprile 1973, n. 104,
S.O.) vieta l’impiego, per la preparazione di oggetti
in materia plastica destinati a venire in contatto con alimenti, di materie
plastiche di scarto e di oggetti di materiale plastico già utilizzati.
Il comma 4 disciplina le modalità per la determinazione, da parte degli organismi
accreditati, del contenuto minimo di
materia prima rinnovabile che le borse di plastica in materiale
ultraleggero devono possedere per poter essere commerciabili.
La norma prevede che tale
contenuto sia calcolato come rapporto tra la percentuale del carbonio di
origine biologica presente nella borsa ed il carbonio totale presente nella
stessa, utilizzando lo standard internazionale vigente in materia di
determinazione del contenuto di carbonio a base biologica nella plastica ovvero
lo standard UNI CEN/TS 16640.
Il comma 5, in analogia con quanto previsto
dal comma 2 dell’art. 226-bis per le
borse di plastica, introduce il divieto di fornitura a titolo gratuito delle borse di plastica
ultraleggere.
Tale disposizione consente
di attuare il criterio di delega di cui alla lettera
b) dell’art. 4 della L. 170/2016, che richiede espressamente l’introduzione del
divieto di fornitura a titolo gratuito delle borse di
plastica ammesse al commercio.
Si consideri, inoltre, che
il paragrafo 1-bis dell’articolo 4 della direttiva
94/62/CE consente agli Stati membri di escludere le borse di plastica in
materiale ultraleggero dalle misure volte ad assicurare i target annuali di
utilizzo delle borse di plastica e dagli strumenti atti ad assicurare che,
entro il 31 dicembre 2018, le borse di plastica in materiale leggero non siano
fornite gratuitamente nei punti vendita di merci o prodotti.
Articolo 1, comma 1, lettera h)
(Sanzioni)
La lettera h), novellando l'articolo 261 del d.lgs.
152/2006 (cd. codice dell'ambiente), stabilisce le sanzioni comminate a chi violi le
disposizioni contenute negli articoli 226-bis
e 226-ter di nuova introduzione (si veda in proposito
la scheda di lettura relativa alla lettera g).
In particolare, si prevede
l'aggiunta di tre ulteriori commi all'articolo 261 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovvero:
1) il nuovo comma 4-bis, che prevede
l'introduzione di una sanzione
amministrativa pecuniaria in caso di violazione delle disposizioni in
materia di commercializzazione delle borse di plastica (articolo 226-bis) o di riduzione della
commercializzazione delle borse in materiale ultraleggero (articolo 226-ter). In particolare, si prevede il
pagamento di una somma da 2.500 a 25.000 euro, sulla scorta di quanto prevede
il comma 4 dell’articolo 2 del decreto legge n. 2 del
2012, che viene abrogato dall’articolo 3 dello schema di decreto;
2)
il nuovo comma
4-ter, ai sensi del quale la
sanzione amministrativa è aumentata fino al quadruplo del massimo se la
violazione del divieto riguarda:
Ø
ingenti quantitativi di
buste di plastica;
Ø
oppure un valore di
queste ultime superiore al dieci per cento del fatturato del trasgressore;
Ø
nonché qualora i
produttori utilizzino diciture o altri mezzi finalizzati ad eludere gli obblighi posti dagli articoli
226-bis e 226-ter.
Anche il vigente articolo 2 del decreto legge n. 2 del 2012 dispone che le predette
sanzioni si applichino nel caso in cui la violazione dei divieti riguardi
quantità ingenti di sacchetti per l’asporto, mentre – a differenza della norma
in esame – la fattispecie relativa al superamento del valore della merce
rispetto al fatturato del trasgressore è riferita a una percentuale del 20%.
Si è fatto ricorso
all'espressione "ingenti quantitativi" - specifica la relazione
introduttiva all'Atto del Governo n. 357 - in analogia al vigente articolo 260
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ai sensi del quale: "Chiunque,
al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso
l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve,
trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti
quantitativi di rifiuti e' punito con la reclusione da uno a sei anni".
La relazione rileva che una formula
analogamente "aperta" è, inoltre, altresì utilizzata
in alcuni articoli del codice penale: la "rilevante gravità" del
danno patrimoniale (articolo 61, comma 7) o la "speciale tenuità" del
danno o del lucro (articolo 62, comma 4).
Si osserva, con riguardo alla prima delle fattispecie aggravanti
previste dalla norma sanzionatoria al punto 4-ter, come il riferimento a
'ingenti quantitativi' di buste di plastica potrebbe risultare
formulazione generica rispetto ad un profilo a rilevanza sanzionatoria (laddove
- ad esempio - la seconda delle fattispecie aggravanti fa comunque riferimento
a un criterio numerico quantificato, quale il valore superiore al 10 % del
fatturato del trasgressore).
3)
il comma 4-quater specifica che le sanzioni
introdotte nei due commi precedenti sono applicate ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689 e che gli organi di polizia amministrativa,
d'ufficio o previa denunzia, provvedono all'accertamento delle violazioni. Viene esplicitamente fatto salvo il disposto dell'articolo
13 della citata legge n. 689 del 1981.
La legge 24 novembre 1981, n. 698, reca
"Modifiche al sistema penale". Il capo I (articoli 1-43) è dedicato
alle Sanzioni amministrative e vi viene dettato il
quadro di riferimento entro cui inquadrare le sanzioni medesime. Si citano, tra gli altri, l' articolo 1, comma 2 ("le
leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e
per i tempi in esse considerati") e l'articolo 3 ("Nelle violazioni
in cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della
propria azione o omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o
colposa").
In particolare l'articolo 13 (inserito nella Sezione II,
"Applicazione") autorizza gli organi addetti al controllo
sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma di denaro a:
a) assumere informazioni e procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla
privata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni
altra operazione tecnica (comma 1);
b) procedere al sequestro
cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa,
nei modi e con i limiti in cui il codice di procedura penale consente il
sequestro della polizia giudiziaria (comma 2).
Ai sensi del comma 4 gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria - oltre a
poter anch'essi accertare violazioni punite con la sanzione amministrative del
pagamento di una somma di denaro - possono altresì procedere a perquisizioni in
luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata del pretore
del luogo in cui le perquisizioni dovranno essere effettuate. Tale possibilità è prevista "quando non sia possibile
acquisire altrimenti gli elementi di prova.
Sono fatti comunque salvi
gli specifici poteri di accertamento previsti dalle leggi vigenti (comma 5).
Articolo 2
(Disposizioni finanziarie)
La norma reca la clausola di invarianza finanziaria del
provvedimento disponendo, per un verso, che dalla sua attuazione non devono
derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e, per l’altro,
che le amministrazioni pubbliche provvedono agli adempimenti previsti dallo
schema di decreto in esame con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente.
Articolo 3
(Disposizioni finali)
La norma, in attuazione
del criterio di delega di cui alla lettera d) dell’articolo 4,
comma 2, della legge n. 170 del 2016, dispone l'abrogazione, a decorrere dall'entrata in vigore del provvedimento
in esame, delle seguenti disposizioni:
Ø commi 1129, 1130 e 1131 dell'articolo 1 della legge n. 296
del 2006.
Il
comma 1129 prevede, ai fini della riduzione delle emissioni di anidride
carbonica in atmosfera, del rafforzamento della protezione ambientale e del
sostegno alle filiere agro-industriali nel campo dei biomateriali, l'avvio, a partire dall'anno 2007, di un programma
sperimentale a livello nazionale per la progressiva riduzione della
commercializzazione di sacchi per l'asporto delle merci che, secondo i criteri
fissati dalla normativa comunitaria e dalle norme tecniche approvate a livello
comunitario, non risultino biodegradabili.
Il
comma 1130 dispone che il programma di cui al comma 1129, definito con decreto
del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e con il Ministro delle
politiche agricole alimentari e forestali, sia finalizzato ad
individuare le misure da introdurre progressivamente nell'ordinamento interno
al fine di giungere al definitivo divieto, a decorrere dal 1° gennaio 2011 della commercializzazione di sacchi non
biodegradabili per l'asporto delle merci che non rispondano entro tale data, ai
criteri fissati dalla normativa comunitaria e dalle norme tecniche approvate a
livello comunitario.
Per
l'avvio del programma in questione, il comma 1131 destina una quota non
inferiore a 1 milione di euro a valere sul «Fondo
unico investimenti per la difesa del suolo e la tutela ambientale» del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
Ø articolo 2 del decreto-legge n. 2 del 2012.
La
norma, già esaminata in premessa al dossier in esame, reca disposizioni in
materia di commercializzazione di sacchi per asporto merci nel rispetto
dell'ambiente. Si rileva che, in attuazione di quanto disposto dalla
disposizione (in particolare, dal comma 2 della
stessa) è stato adottato dal Ministero dell'ambiente il D.M. 18 marzo 2013 recante
"Individuazione delle
caratteristiche tecniche dei sacchi per l'asporto delle merci".
Per
i contenuti delle disposizioni abrogate, si rinvia, più ampiamente, anche alla
disamina in Premessa allo schema in
esame.
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