Il Decreto
legislativo n. 126 del 2016 (cd. SCIA 1)
In attuazione dell’art. 5
della L. 124/2015, il Governo ha adottato un primo decreto legislativo (D.lgs. 30 giugno 2016, n. 216) che ha ad oggetto la seconda parte della delega
(si v., supra),
ossia la disciplina generale applicabile
alle attività private non soggette ad autorizzazione espressa e soggette a
segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), ivi inclusa quella
relativa alle modalità di presentazione delle segnalazioni o istanze alle
pubbliche amministrazioni.
Sullo schema di decreto (Atto del Governo n. 291) hanno espresso il proprio parere le competenti
Commissioni parlamentari:
-
la I Commissione Affari Costituzionali della Camera,
favorevole con osservazioni (25 maggio 2016);
-
la V Commissione Bilancio della Camera, favorevole (28 aprile 2016);
-
la 1ª Commissione Affari Costituzionali del Senato,
favorevole con condizioni e osservazioni (18 maggio 2016);
-
la Commissione parlamentare (bicamerale) per la
semplificazione, favorevole con osservazioni (17 maggio 2016).
La 5ª Commissione Bilancio
del Senato non ha espresso il parere.
Ha, inoltre, espresso il
proprio parere il Consiglio di Stato ed è stata raggiunta l’intesa in sede di
Conferenza unificata (allegati entrambi al testo dell’A.G. 291 trasmesso alle
Camere).
L’oggetto del decreto è
delimitato dall’articolo 1, comma 1,
dello stesso, che, contestualmente (comma
2), ha rinviato il completamento dell’attuazione della delega a successivi decreti legislativi con cui
individuare:
§
le attività oggetto di procedimento di mera
comunicazione;
§
le attività oggetto di SCIA;
§
le attività oggetto di silenzio assenso;
§
le attività per le quali è necessario il titolo
espresso.
È stata introdotta inoltre
una clausola in base alla quale le attività
private non espressamente individuate ai sensi dei medesimi decreti o non
specificamente oggetto di disciplina da parte della normativa europea, statale
e regionale, sono libere.
Lo scopo di tale
precisazione, secondo il legislatore delegato, è quello di “garantire certezza
sui regimi applicabili alle attività private e di salvaguardare la libertà di
iniziativa economica”.
In relazione all’attuazione delle disposizioni del
decreto nelle amministrazioni territoriali, l’articolo 4 del decreto medesimo
assegna alle regioni e agli enti locali il termine del 1° gennaio 2017 per
adeguarsi alle nuove disposizioni in materia di presentazione di istanze,
segnalazioni e comunicazioni e di SCIA, previste dagli articoli 18-bis, 19, e 19-bis, della L. 241/1990, come modificati dal decreto n. 126 (sui
quali, si v., infra).
In relazione
all’applicabilità delle disposizioni ai procedimenti di competenza delle regioni
e degli enti locali, si ricorda che l’articolo 29, comma 2-ter, della legge 241/1990 ascrive ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione
le disposizioni della legge concernenti la dichiarazione di inizio attività
(ora SCIA) e il silenzio assenso (nonché la conferenza di servizi), salva la
possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata, casi
ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano. Con le modifiche
introdotte dal d.lgs. 126 (art. 3, co. 1, lett. f)) anche le disposizioni concernenti la
presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni 8di cui al nuovo art.
18-bis) sono ricondotte ai LEP (si v. infra).
Nel disciplinare i
procedimenti amministrativi di loro competenza, le regioni e gli enti locali,
non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle
disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-ter, ma possono prevedere livelli
ulteriori di tutela (comma 2-quater).
Mentre per le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano vige l’obbligo di adeguare la propria
legislazione alle disposizioni concernenti la dichiarazione di inizio attività
(ora SCIA) e il silenzio assenso (nonché la conferenza di servizi), secondo i
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione (comma 2-quinquies).
Disposizioni per garantire
l’informazione di cittadini e imprese
L’articolo 2 del D.Lgs. 126/2016 disciplina
la predisposizione di moduli unificati e
standardizzati che definiscono in maniera esaustiva, per tipologia di
procedimento, i contenuti tipici e la relativa organizzazione dei dati, delle
istanze, delle segnalazioni e delle comunicazioni oggetto dei decreti di
attuazione dell’art. 5, nonché i contenuti della documentazione da allegare (comma 1).
Tali moduli devono inoltre
prevedere la possibilità del privato di indicare l'eventuale domicilio digitale
per le comunicazioni con l'amministrazione.
Analoga
prescrizione era già contenuta nell’articolo
24 del D.L. 90/2014 (conv. L.
114/2014), che dispone che le singole
amministrazioni statali, ove non abbiano ancora provveduto, adottano moduli
unificati e standardizzati su tutto il territorio nazionale per la
presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni da parte di cittadini e
imprese (comma 2). A tal fine, è adottato un decreto del Ministro competente,
di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione,
previo parere della Conferenza unificata. L’adozione della modulistica comune
per la presentazione alle amministrazioni regionali e locali di istanze,
dichiarazioni e segnalazioni per il settore dell’edilizia e in riferimento
all’avvio delle attività produttive è oggetto di accordo o intesa conclusa in
sede di Conferenza unificata (comma 3).
In attuazione di tale
disposizione nel settore dell’edilizia,
nella G.U. del 19 febbraio 2015 è stato pubblicato l'accordo 18 dicembre 2014 tra il Governo, le regioni e gli enti locali,
concernente l'adozione di moduli unificati e standardizzati per la
presentazione della comunicazione di
inizio lavori (CIL) e
della comunicazione di inizio lavori
asseverata (CILA) per gli interventi di edilizia libera. Tale accordo
fissa un termine di 60 giorni per l’adeguamento da parte di regioni e comuni,
vale a dire entro il 16 febbraio 2015.
Nella Conferenza unificata
del 16 luglio 2015 è stato siglato l’accordo per l'adozione di moduli unificati e standardizzati
per la presentazione della denuncia di inizio attività alternativa al permesso
di costruire (c.d. superDIA).
Si segnala che in precedenza
era stato pubblicato (nella Gazzetta ufficiale n. 161 del 14 luglio 2014,
supplemento ordinario n. 56)
l’accordo siglato in data 12 giugno 2014, tra Governo, regioni ed enti locali,
concernente l'adozione di moduli unificati e semplificati per la presentazione
dell’istanza del permesso di costruire
e della segnalazione certificata
di inizio attività (SCIA) in edilizia.
Rispetto alle disposizioni
contenute nel D.L. 90/2014, l’articolo 2 del d.lgs. 126 sembrerebbe, da un
lato, ampliare ulteriormente l’utilizzo del modulo unificato e standardizzato,
già previsto da singole normative di settore o in fase di sperimentazione;
dall’altro, parrebbe specificare gli elementi essenziali della modulistica
unificata.
Per quanto concerne le
modalità relative alla predisposizione dei moduli, la disposizione specifica
che i moduli sono adottati dalle amministrazioni
statali con decreto del Ministro
competente, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione, previo parere della Conferenza unificata. Mentre sono
necessari accordi o intese in sede di
Conferenza unificata, per adottare una modulistica unificata e
standardizzata su tutto il territorio nazionale per la presentazione alle
pubbliche amministrazioni regionali e agli enti locali di istanze,
dichiarazioni e segnalazioni con
riferimento all’edilizia e all’avvio di attività produttive.
Il comma 2 introduce per le amministrazioni destinatarie delle
istanze, segnalazioni e comunicazioni l’obbligo
di pubblicare sul proprio sito istituzionale i moduli e, per ciascuna tipologia di procedimento, l’elenco degli stati, qualità personali e fatti oggetto di
dichiarazione sostitutiva, di certificazione o di atto di notorietà, nonché
delle attestazioni e asseverazioni dei tecnici abilitati o delle dichiarazioni
di conformità dell’Agenzia delle imprese, necessari a corredo della
segnalazione, indicando le norme che ne prevedono la produzione.
Si consideri che ai sensi
del successivo comma 5 costituisce illecito disciplinare sia la richiesta da
parte dell’amministrazione di integrazioni documentali non corrispondenti alle
informazioni e ai documenti pubblicati, sia la mancata pubblicazione degli
stessi (si v., infra).
Il regime di pubblicità
che la disposizione introduce si affianca ad altri obblighi di trasparenza dei
procedimenti amministrativi disciplinati in generale dal cd. Codice della
trasparenza delle pubbliche amministrazioni, adottato con il D.Lgs. n. 33/2013.
Sugli obblighi di
trasparenza relativi ai procedimenti amministrativi, si ricorda che il Codice della trasparenza delle
pubbliche amministrazioni, adottato con D.Lgs.
33/2013, prevede che per ciascuna tipologia di procedimento l’amministrazione
competente deve pubblicare una serie di informazioni (art. 35, co. 1), tra cui:
a) una breve descrizione del
procedimento con indicazione di tutti i riferimenti normativi utili;
b) l’unità organizzativa
responsabile dell’istruttoria;
c) il nome del responsabile
del procedimento, nonché, ove diverso, l’ufficio competente all’adozione del
provvedimento finale;
d) per i procedimenti ad istanza di parte, gli atti e i documenti da
allegare all'istanza e la modulistica necessaria, compresi i fac-simile per le
autocertificazioni, anche se la produzione a corredo dell'istanza è prevista da
norme di legge, regolamenti o atti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, nonché
gli uffici ai quali rivolgersi per informazioni, gli orari e le modalità di
accesso con indicazione degli indirizzi, dei recapiti telefonici e delle
caselle di posta elettronica istituzionale, a cui presentare le istanze;
e) le modalità con le quali
gli interessati possono ottenere le informazioni relative ai procedimenti in
corso che li riguardino;
f) il termine fissato in
sede di disciplina normativa del procedimento per la conclusione con l’adozione
di un provvedimento espresso e ogni altro termine procedimentale rilevante;
g) i procedimenti per i
quali il provvedimento dell'amministrazione può essere sostituito da una
dichiarazione dell’interessato, ovvero il procedimento può concludersi con il
silenzio assenso dell'amministrazione;
h) gli strumenti di tutela,
amministrativa e giurisdizionale;
i) il link di accesso al servizio on line, ove sia già disponibile in
rete, o i tempi previsti per la sua attivazione;
l) le modalità per
l'effettuazione dei pagamenti eventualmente necessari;
m) il nome del soggetto a
cui è attribuito, in caso di inerzia, il potere sostitutivo, nonché le modalità
per attivare tale potere, con indicazione dei recapiti telefonici e delle
caselle di posta elettronica istituzionale.
Inoltre, è stabilito il
principio generale per cui le amministrazioni
non possono richiedere l’uso di moduli e formulari che non siano stati
pubblicati; in caso di omessa pubblicazione, i relativi procedimenti
possono essere avviati anche in assenza dei suddetti moduli o formulari. L’amministrazione
non può respingere l’istanza adducendo il mancato utilizzo dei moduli o
formulari o la mancata produzione di tali atti o documenti, e deve invitare l’istante
a integrare la documentazione in un termine congruo (art. 35, co. 2).
In caso di omessa pubblicazione dei moduli e della relativa
documentazione, il decreto ha previsto l’attivazione di poteri sostitutivi tra i diversi livelli amministrativi. Ed, in
particolare, il comma 3
dell’articolo 2 stabilisce che:
§
in caso di omessa pubblicazione dei documenti da
parte degli enti locali, le regioni assegnano agli enti interessati, anche su
segnalazione del cittadino, un termine per provvedere, decorso inutilmente il
quale adottano le misure sostitutive. Per le modalità si fa rinvio, senza
ulteriori specificazioni, alla disciplina statale e regionale applicabile nella
relativa materia;
§
in caso di omessa pubblicazione da parte delle
regioni, si provvede in via sostitutiva ai sensi (ossia con le modalità)
dell’art. 8 della L. 131/2003, che ha disciplinato il potere sostitutivo da
parte del governo in attuazione dell’art. 120 Cost.
Tale disposizione prevede
che il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente per materia, assegna all’ente interessato un congruo termine per
adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine,
il Consiglio dei ministri, sentito l’organo interessato, su proposta del Ministro
competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario.
Si ricorda, inoltre, che i
presupposti sostanziali per l’esercizio del potere sostitutivo ex. art. 120 Cost. sono: mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure pericolo grave per
l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela
dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Infine, la giurisprudenza
costituzionale ha chiarito che perché possa ritenersi legittima la previsione
del potere di sostituzione dello Stato alle Regioni è necessario che
l’esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla legge, la
quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; che la
sostituzione riguardi il compimento di atti o attività prive di discrezionalità
nell’an; che il potere sostitutivo sia
esercitato da un organo di Governo o sulla base di una decisione di questo; che
la legge predisponga congrue garanzie procedimentali, in conformità al
principio di leale collaborazione (sent. n.
240/2004).
A garanzia dei privati e
dei principi di semplificazione e trasparenza del procedimento, il successivo comma 4 stabilisce il divieto per l'amministrazione procedente di
chiedere informazioni o documenti ulteriori rispetto a quelli indicati nei
moduli pubblicati sul sito istituzionale, nonché
il divieto di richiedere documenti in possesso di una pubblica amministrazione.
Eventuali richieste integrative di documentazione
all'interessato possono essere rivolte solo
in caso di mancata corrispondenza del contenuto dell'istanza, della segnalazione
o comunicazione e dei relativi allegati a quanto indicato nei moduli pubblicati
sul proprio sito.
Sul punto, si ricorda che a
seguito delle modifiche apportate dall’art. 15, comma 1, della L. 183/2011 (legge
di stabilità 2012) all’art. 43 del d.P.R. n. 445 del 2000, le singole amministrazioni non possono richiedere atti o certificati
concernenti fatti, stati e qualità personali che risultino attestati in documenti già in loro possesso o che
esse stesse siano tenute a certificare, Piuttosto, le pubbliche amministrazioni
procedenti possono fare ricorso esclusivamente all’accertamento d’ufficio o
alle dichiarazioni sostitutive.
Al fine di rendere effettiva
questa disposizione e di semplificare realmente i rapporti con la PA, è
previsto che le certificazioni rilasciate dalla Pubblica
amministrazione in ordine a stati, qualità personali e fatti siano valide e
utilizzabili solo nel rapporto tra privati Al contrario, in base
all’art. 40 D.P.R. n. 445/2000, nei rapporti con gli organi della pubblica
amministrazione e i gestori di pubblici servizi i certificati e gli atti di
notorietà sono sempre sostituiti dalle autocertificazioni.
Infine, il comma 5 ha introdotto le sanzioni per la mancata pubblicazione
delle informazioni e dei documenti indicati, nonché per la richiesta di
integrazioni documentali non corrispondenti alle informazioni e ai documenti
pubblicati, stabilendo che tali fattispecie “costituiscono illecito disciplinare punibile con la sospensione dal servizio con
privazione della retribuzione da tre giorni a sei mesi”.
Si ricorda che la responsabilità disciplinare si
concretizza in una violazione del codice disciplinare rinvenibile nel contratto
collettivo richiamato dal contratto individuale o nella violazione dei precetti
fissati dagli artt. 55 e seguenti del D.Lgs. n. 165
del 2001 o dal codice di comportamento. La titolarità ad accertare la
responsabilità disciplinare risiede in capo al dirigente di struttura o
all’Ufficio per i procedimenti disciplinari.
La disposizione fa salve
le sanzioni previste dal D.Lgs. n. 33 del 2013 che, in generale, stabilisce che
l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa
vigente costituiscono elemento di valutazione della responsabilità
dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine
dell'amministrazione e sono valutati ai fini della retribuzione di risultato e
del trattamento economico accessorio collegato alle performance dei dirigenti. Il responsabile non risponde
dell’inadempimento se prova che tale inadempimento è dipeso da causa a lui non
imputabile (art. 46).
Presentazione di istanze, segnalazioni e
comunicazioni
Nell’ambito della
disciplina generale delle attività private non soggette ad autorizzazione
espressa, il decreto legislativo n. 126/2016 ha introdotto alcune disposizioni
generali sulle modalità di presentazione
delle segnalazioni o istanze alle pubbliche amministrazioni, novellando a
tal fine la legge sul procedimento amministrativo (L. 7 agosto 1990, n. 241),
in conformità alle indicazioni contenute nella delega.
Il nuovo articolo 18-bis, L.
241/1990, introdotto dall’art. 3, comma 1, d.lgs. 126/2016, stabilisce l’obbligo per le amministrazioni di
rilasciare una ricevuta dell’avvenuta presentazione dell’istanza,
comunicazione o segnalazione, anche in via telematica.
Il rilascio deve essere immediato e la ricevuta deve attestare
l’avvenuta presentazione dell’istanza, della segnalazione o della
comunicazione, nonché indicare i termini
entro i quali l'amministrazione è tenuta, ove previsto, a rispondere, ovvero
entro i quali il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento
dell'istanza.
Oltre a tale contenuto
minimo, la disposizione specifica che la
ricevuta costituisce comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli
art. 7 e 8 della L. 241/1990 solo nel
caso in cui contenga le informazioni di cui al richiamato articolo 8. Si
precisa in proposito che la data di protocollazione dell'istanza, segnalazione
o comunicazione non può essere diversa da quella di effettiva presentazione.
Si ricorda, in proposito,
che l’art. 7 della legge n. 241 del 1990
prevede, con riguardo alla partecipazione al procedimento amministrativo,
l’obbligo dell’amministrazione procedente di comunicare l’avvio del
procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è
destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono
intervenirvi e anche ai soggetti ai quali possa derivare un pregiudizio al
procedimento stesso. Si prevede espressamente che ciò possa non avvenire quando
vi siano particolari esigenze di celerità del procedimento. L’art. 8 attiene alle modalità e ai
contenuti della comunicazione di avvio del procedimento. Essa deve infatti
contenere: l’amministrazione procedente; l’oggetto del procedimento promosso;
l’ufficio e la persona responsabile del procedimento; l’ufficio in cui si può
prendere visione degli atti; la data entro la quale deve concludersi il
procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione; nei
procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa
istanza. Inoltre, l’art. 41, co. 2, d.lg. 7 marzo
2005, n. 82 («codice dell’amministrazione digitale») prevede che la
comunicazione di avvio dei procedimenti con fascicolo informatico contenga le
informazioni relative alle modalità per partecipare in via telematica.
Nonostante il contrario
avviso in giurisprudenza, dal tenore letterale delle disposizioni citate e
secondo l’opinione prevalente in dottrina, la comunicazione di avvio del
procedimento è necessaria anche per i procedimenti iniziati su istanza di
parte, dove l’utilità per l’istante è di avere informazioni che non può
conoscere quali l’indicazione dell’ufficio e della persona responsabile del
procedimento, nonché dell’ufficio in cui è possibile prendere visione degli
atti.
Il nuovo articolo 18-bis dispone inoltre che:
§ la ricevuta non è condizione di efficacia
delle istanze, segnalazioni o comunicazioni. Pertanto, ove la ricevuta non
venga rilasciata e ferme restando le responsabilità del soggetto competente, queste
producono comunque i loro effetti;
§ ove
l’istanza, la segnalazione o la comunicazione siano presentate ad un ufficio
diverso da quello competente, i termini per l’adozione dei provvedimenti
inibitori nel caso di SCIA (art. 19, comma 3, L. 241/1990) e per la formazione
del silenzio – assenso (nei casi previsti dall’art. 20, comma 1, L. 241/1990)
decorrono dal ricevimento dell'istanza, segnalazione o della comunicazione da
parte dell'ufficio competente.
Per quanto riguarda
l’ambito di applicazione delle disposizioni introdotte, una modifica all’art.
29, comma 3-ter, della L. 241/1990,
introdotta nello stesso decreto (art. 3, co. 1, lett.
f)) qualifica le disposizioni della
legge concernenti la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni come
afferenti ai livelli essenziali delle
prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma , lett.
m) della Costituzione.
La
concentrazione dei regimi amministrativi
Tra i principali contenuti
innovativi del decreto n. 126/2016 (art. 3, comma 2, lett.
c)) figura la disciplina della cd. SCIA unica, mediante introduzione
di un nuovo articolo 19-bis nella legge sul procedimento
amministrativo (L. 241 del 1990).
Tale disposizione
regolamenta per la prima volta l’ipotesi in cui per lo svolgimento di un’attività soggetta a segnalazione certificata
di inizio attività (SCIA) siano necessarie altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche, ovvero altri atti di assenso comunque
denominati, pareri e verifiche preventive.
Si tratta, come evidenziato
nella rubrica del nuovo articolo 19-bis,
di una concentrazione di più regimi amministrativi che servirebbe a
semplificare le ipotesi in cui la SCIA abbia come presupposto il possesso di
requisiti che sono oggetto anche di altre segnalazioni o comunicazioni,
attestazioni, asseverazioni e notifiche, ovvero di altri atti di assenso. Nella
prassi, infatti, l’elevata numerosità di adempimenti e atti presupposti che i
cittadini e le imprese devono procurarsi autonomamente presso amministrazioni
diverse rischia di rendere la stessa SCIA più complicata del procedimento
ordinario.
Innanzitutto, il comma 1 del nuovo articolo 19-bis prevede che la SCIA è presentata
allo sportello unico che ciascuna
amministrazione deve indicare sul proprio sito istituzionale e che, di regola,
deve essere telematico. Tale
modalità di presentazione vale anche in caso di procedimenti connessi di
competenza di altre amministrazioni ovvero di diverse articolazioni interne
dell’amministrazione ricevente. Sono ammesse più sedi dello sportello solo in
quanto funzionali a garantire più punti di accesso sul territorio.
Il nuovo articolo 19-bis poi disciplina due diverse
ipotesi.
Una prima fattispecie
procedimentale, riguarda le attività
soggette a segnalazione certificata di
inizio attività (SCIA) per le quali siano necessarie altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni
e notifiche (art. 19-bis, comma 2).
Si tratta pertanto di
attività “liberalizzate”, ossia attività per le quali all’amministrazione
spetta solo verificare la sussistenza di requisiti o presupposti fissati dalle
norme. Risultano escluse da tale disciplina le ipotesi in cui per lo
svolgimento di un’attività soggetta a SCIA siano necessarie anche
autorizzazioni, comunque denominate, espresse o perfezionate con il silenzio
assenso.
La disposizione prevede
che in tali casi l’interessato presenta
una unica SCIA allo sportello unico indicato sul sito. L’amministrazione
che riceve la SCIA la trasmette alle
altre amministrazioni interessate, al fine di consentire le verifiche sulla
sussistenza dei presupposti e requisiti di loro competenza. Il comma 2
specifica che la trasmissione deve essere fatta immediatamente.
Per amministrazioni
interessate parrebbero doversi intendere le amministrazioni destinatarie delle eventuali
segnalazioni presupposte dell’attività principale, ovvero quelle destinatarie
delle comunicazioni, notifiche, attestazioni.
Le amministrazioni interessate che ricevono la SCIA, fino a cinque
giorni prima della scadenza del termine di 60 giorni previsto dall’art. 19, L.
241/1990 (30 giorni per la SCIA edilizia), possono presentare eventuali proposte motivate (all’amministrazione
che ha ricevuto la SCIA) per l’adozione di provvedimenti inibitori, repressivi
o sospensivi previsti dal medesimo articolo 19 in caso di accertamento della
carenza dei requisiti e dei presupposti.
Ai sensi dell’art. 19, L.
241/1990, i provvedimenti che l’amministrazione può adottare in seguito a SCIA
sono, a seconda delle ipotesi: divieto di prosecuzione dell’attività e
rimozione degli effetti dannosi, ovvero invito a conformare l’attività.
Nei casi ricompresi in
questa prima fattispecie, l’efficacia
della SCIA unica è immediata, in quanto l’attività può essere iniziata
dalla data di presentazione della segnalazione, come chiarito dall’art. 19, co.
2, L. 241/1990, a tale fine opportunamente modificato dal decreto in commento
(art. 3, comma 1, lett. b), n. 1. D.lgs. 126/2016).
Una seconda e differente
ipotesi riguarda le attività soggette a segnalazione certificata di
inizio attività (SCIA) per le quali sia necessaria l’acquisizione di atti di
assenso, comunque denominati, o pareri di altri uffici e amministrazioni,
ovvero l’esecuzione di verifiche preventive (art. 19-bis, comma 3).
A differenza dei casi che
rientrano nella fattispecie di cui al comma 2, questa seconda ipotesi si
riferisce ad attività non pienamente liberalizzate, in quanto il presupposto
per la presentazione della SCIA è un atto di autorizzazione o una valutazione
discrezionale da parte dell’amministrazione. Pertanto, in tali casi un
procedimento autorizzatorio si innesta sulla SCIA
come fase prodromica.
Non si è, pertanto, di
fronte ad una vera e propria SCIA, bensì ad un meccanismo procedimentale
completamente diverso, per il quale è comunque prevista una concentrazione di
regimi.
Infatti, ai sensi del
citato comma 3, l’interessato presenta una istanza unica allo sportello unico a
seguito del quale viene rilasciata la ricevuta. A decorrere dalla data della
presentazione di tale istanza-segnalazione allo sportello unico si procede alla convocazione della conferenza di servizi di cui all’art. 14 della
L. 241/1990.
Si ricorda che la conferenza di servizi è uno strumento
di semplificazione attivabile dalle pubbliche amministrazioni quando siano
coinvolti vari interessi pubblici in un procedimento amministrativo o in più
procedimenti connessi riguardanti i medesimi risultati e attività
amministrativa, suscettibile di produrre un'accelerazione dei tempi
procedurali.
La disciplina dell’istituto
è fissata dalla legge sul procedimento amministrativo (L. 241/1990) ed è stata
recentemente riordinata in attuazione dell’ampia delega contenuta nell’articolo
2 della legge di riforma delle pubbliche amministrazioni (L. 124/2015). In
particolare, il d.lgs. n. 127 del 30
giugno 2016 sostituisce gli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e
14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 e contiene anche disposizioni di
coordinamento con le discipline settoriali della conferenza di servizi.
La differenza principale
rispetto alle ipotesi di cui al comma 2 consiste nel fatto che nei casi di SCIA
in cui siano presupposte autorizzazioni o altri titoli espressi non vi è la
possibilità di iniziare subito l’attività. Piuttosto, l’inizio dell’attività resta subordinato al rilascio di tali atti,
di cui lo sportello unico deve dare comunicazione all’interessato.
Le altre modifiche alla legge n. 241 del 1990
L’articolo 3 del d.lgs.
126/2016 introduce ulteriori novità, apportando alcune modifiche agli articoli
19, 20 e 21 della L. 241/1990.
In primo luogo, sono
introdotti alcuni correttivi all’articolo 19, comma 3, relativamente alla
disciplina della SCIA ed, in particolare, sulla possibilità per
l’amministrazione di disporre la sospensione
dell’attività intrapresa a seguito di SCIA in carenza di requisiti (art. 3,
co. 1, lett. b),
n. 2).
L’art. 19, co. 3, della L.
241/1990 stabilisce che, a seguito di SCIA, l’amministrazione, entro 60 giorni
dalla segnalazione (30 per la SCIA edilizia), ove accerti la carenza di requisiti o presupposti per
l’esercizio dell’attività, ne inibisce
la prosecuzione e ne rimuove gli eventuali effetti dannosi. Qualora vi sia
la possibilità di regolarizzazione, l’amministrazione competente invita il privato a conformare l’attività
intrapresa alla normativa vigente, mediante un atto motivato, con il quale sono
prescritte le misure necessarie e si dispone la sospensione dell’attività
intrapresa. Il termine per provvedere alla regolarizzazione dell’attività non
può essere inferiore a 30 giorni. Decorso il termine senza che le misure siano
state adottate, l’attività s’intende vietata. Inoltre, decorso il termine per
l’adozione dei provvedimenti di inibitoria, l’amministrazione può comunque
vietare la prosecuzione dell’attività, rimuovendone gli effetti, ovvero
chiedere al privato di conformarsi alla normativa vigente. La possibilità di agire in tal
senso è tuttavia condizionata dalla ricorrenza dei presupposti per
l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge.
La previgente disciplina
prevedeva l’effetto automatico della sospensione
dell’attività intrapresa in caso di invito a conformarsi alle indicazioni
dell’amministrazione. Viceversa, con le correzioni apportate dal decreto l’effetto
sospensivo è disposto con atto motivato (lo stesso che indica le misure
necessarie per conformare l’attività intrapresa) solo in due ipotesi:
§
presenza di attestazioni
non veritiere;
§
pericolo
per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio,
beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale. In merito si
ricorda che l’art. 19, co. 1, L. 241/1990 esclude l’utilizzo della SCIA nei
casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali ovvero per
gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela di interessi
sensibili (tra cui difesa nazionale e sicurezza pubblica).
In questi casi, l’atto
motivato interrompe il termine per l’adozione dei provvedimenti inibitori, che
ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle
misure indicate.
In assenza di ulteriori
provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione
eventualmente adottata.
Una seconda modifica
interviene sulla disciplina del silenzio
assenso di cui all’art. 20 della L. 241/1990 al fine di stabilire la decorrenza dei termini previsti dalla
legge per l’adozione del provvedimento di diniego ovvero la formazione del
silenzio assenso dalla data di
ricevimento della domanda del
privato (art. 3, co. 1, lett. d)).
Una terza disposizione del
decreto (art. 3, co. 1, lett. e)) introduce un nuovo comma 2-ter
all’art. 21 della L. 241/1990, relativo alle sanzioni. In particolare stabilisce che la decorrenza del termine
per l’adozione dei provvedimenti inibitori, repressivi e conformativi in caso
di SCIA (art. 19, co. 3), come pure del termine per la formazione del silenzio
assenso (art. 20) non vale ad escludere la responsabilità del dipendente che
non abbia agito tempestivamente nel caso in cui la segnalazione certificata o
l’istanza del privato non fosse conforme alle norme vigenti.
Articolo 2
(Regimi amministrativi delle attività
private)
L’articolo 2 dello
schema di decreto stabilisce alcune disposizioni generali necessarie per
l’applicazione della tabella A, nella
quale sono elencate le attività private soggette ai diversi regimi
amministrativi.
Per meglio comprendere le previsioni della tabella, si
ricorda che la stessa è organizzata per attività, a loro volta distinte in tre sezioni:
§ Attività commerciali e assimilabili
(sezione I): comprende le attività di commercio, l’esercizio di somministrazione
di alimenti e bevande, strutture ricettive e stabilimenti balneari, attività di
spettacolo e intrattenimento, sale giochi, autorimesse, distributori di
carburante, officine di autoriparazione, acconciatori ed estetisti, panifici, tintolavanderie, arti tipografiche, fotografiche e di
stampa,, per un totale di 82 attività;
§ Edilizia (sezione II): include gli
interventi edilizi e i relativi regimi amministrativi, altri adempimenti
successivi all’intervento edilizio e gli interventi relativi a impianti alimentati
da fonti rinnovabili, per un totale di 105 attività;
§ Ambiente (sezione III): comprende le
autorizzazioni integrate ambientali, le valutazioni di impatto ambientale, le
autorizzazioni uniche ambientali, nonché le attività relative alle emissioni in
atmosfera, alla gestione di rifiuti, all’inquinamento acustico, agli scarichi
idrici, alle dighe, alle bonifiche e altri procedimenti in materia di tutela
dei corpi idrici, per un totale di 37 attività.
La tabella si compone di quattro colonne in cui sono indicati, rispettivamente:
§ l’attività attraverso specificazioni
progressive;
§ il
regime amministrativo;
§ la
concentrazione dei regimi amministrativi
(descritta solo nel caso in cui si applichi);
§ i
riferimenti normativi:
la tabella nella gran parte delle voci riproduce esclusivamente la
normativa primaria, e non quella secondaria o gli atti amministrativi attuativi
di quella primaria. Si noti, però, che in alcuni casi, vi è un richiamo ad atti
normativi secondari (si v., ad esempio, la sezione I, punto 14, nn. 72, 73, 74, 76, 78). Inoltre, per alcune attività sono
indicate disposizioni normative abrogate. Sarebbe
opportuno al riguardo sostituire i riferimenti normativi abrogati.
La scelta tecnica del legislatore delegato di individuare i procedimenti
di regolazione delle attività economiche private attraverso la tabella, nonché
il rapporto tabella/testo, in cui le norme si adattano al contenuto della
tabella e ne garantiscono l’inserimento nel sistema è stata accolta
favorevolmente dal Consiglio di Stato nel parere
reso sullo schema di decreto. Tale tecnica innovativa, definita di
“codificazione soft” è apparsa in grado di rispondere alle esigenze di
semplificazione e di liberalizzazione, garantendo al contempo la certezza del
diritto. Si rileva, invece, criticamente, l’assenza di una effettiva analisi di
impatto della regolazione, con adeguato supporto di dati quantitativi.
In generale, i regimi
amministrativi concretamente individuati in corrispondenza delle attività
della tabella sono i seguenti:
§ SCIA;
§ SCIA
unica;
§ Autorizzazione;
§ Autorizzazione
– silenzio assenso;
§ Comunicazione;
§ Comunicazione
asseverata;
§ Comunicazione
inizio lavori asseverata (CILA).
Per alcune attività la colonna del regime amministrativo
riporta la dicitura “attività libera”.
Si tratta delle attività nel settore edilizio che lo schema in esame provvede
ad ampliare (si v., infra, art. 3).
Per quanto riguarda i
regimi amministrativi è opportuno richiamare le caratteristiche principali
della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e del silenzio
assenso, quali istituti di carattere generale, disciplinati dagli articoli 19 e
20 della L. n. 241/1990. Per quanto riguarda la comunicazione asseverata e la
CILA, si rinvia, infra, alle schede
relative all’articolo 3.
Segnalazione
certifica di inizio attività (SCIA)
L’articolo 19 della legge
n. 241 del 1990 è stato oggetto nel corso degli anni di frequenti modifiche e
riscritture: l’impianto attuale si deve all’articolo 49, comma 4-bis del decreto-legge n. 78/2010 che,
sostituendo integralmente l’articolo, ha previsto la trasformazione della
dichiarazione di inizio attività (DIA) in segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA). La nuova disciplina è stata oggetto – nel successivo
quinquennio – di ulteriori modifiche ad opera di 10 atti normativi, gli ultimi
dei quali sono stati la legge n. 124 del 2015, che ha modificato i commi 3 e 4 (articolo
6, comma 1, lettera a)) e il d.lgs. n. 126/2016, che ha modificato i commi 2 e
3 (articolo 3, comma 1).
La segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA) è una misura di liberalizzazione
dell’attività del privato, in quanto sostituisce al potere autorizzatorio
della pubblica amministrazione, finalizzato all’emanazione di un atto di
consenso all’esercizio dell’attività, il diritto del privato di svolgere
un’attività avviandone l’esercizio previa segnalazione. Resta in capo
all’amministrazione un potere di controllo, privo di discrezionalità, della
corrispondenza di quanto dichiarato dal privato con i presupposti e i requisiti
previsti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale.
In base alla disciplina
stabilita dall’articolo 19, L. n. 241
del 1990 e s.m.i., la SCIA sostituisce ogni atto
di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta
comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli
richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o
artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di
requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o
specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti
stessi (comma 1). Il campo di applicazione dell’istituto incontra alcune eccezioni nel caso in cui sussistano
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per una serie di atti rilasciati
dalle amministrazioni preposte ad interessi particolarmente sensibili, e per gli atti
amministrativi imposti dalla normativa comunitaria. Ai fini della segnalazione,
è prevista sul segnalante tutta una serie di obblighi e responsabilità relativi
all’accertamento della sussistenza dei presupposti e requisiti.
L’interessato può iniziare
l’attività oggetto della segnalazione dalla data di presentazione della segnalazione
all’amministrazione competente (comma 2).
Al soggetto interessato,
dunque, si riconosce la possibilità di
dare immediato inizio all’attività, fermo restando l’esercizio dei poteri
di controllo e inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone
gli estremi.
Infatti, l’amministrazione
entro 60 giorni dalla segnalazione (30 per la SCIA edilizia), ove accerti la
carenza di requisiti o presupposti per l’esercizio dell’attività, adotta
motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi
di essa (comma 3).
Qualora vi sia la
possibilità di regolarizzazione, l’amministrazione competente invita il privato
a conformare l’attività intrapresa alla normativa vigente, mediante un atto
motivato, con il quale sono prescritte le misure necessarie ed il termine per
provvedere alla regolarizzazione dell’attività non può essere inferiore a 30
giorni. Decorso il termine senza che le misure siano state adottate, l’attività
s’intende vietata. L’amministrazione può disporre anche la sospensione dell’attività,
ma solo in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela
dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali,
salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale.
Una volta decorso il
termine per l’adozione dei provvedimenti di inibitoria, l’amministrazione può
comunque vietare la prosecuzione dell’attività, rimuovendone gli effetti,
ovvero chiedere al privato di conformarsi alla normativa vigente (comma 4). La
possibilità di agire in tal senso è tuttavia condizionata dalla ricorrenza dei
presupposti per l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge.
Silenzio
assenso
Al pari della SCIA, anche
il silenzio assenso è ispirato ad una logica di semplificazione dei rapporti
tra privati e pubblica amministrazione, ma con caratteristiche strutturali
diverse.
Il silenzio assenso indica
infatti i casi in cui, nei procedimenti ad istanza di parte, decorso il termine
per provvedere senza che l’amministrazione si sia pronunciata, l’istanza
presentata dal privato si considera accolta. Pertanto, il silenzio assenso non
elimina il regime autorizzatorio, ossia il fatto che
sia necessario un provvedimento amministrativo di autorizzazione, bensì
semplifica il procedimento per ottenere tale autorizzazione.
L’istituto è stato
generalizzato con l’articolo 20 della
legge 241/1990, ai sensi del quale:
- in tutti i procedimenti
a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, esclusi
quelli disciplinati dall’articolo 19, L. 241/1990 (segnalazione certificata di
inizio attività), «il silenzio dell’amministrazione competente equivale a
provvedimento di accoglimento della domanda», se la stessa amministrazione non
comunica all’interessato, nel termine indicato dalla legge o dai regolamenti
(ai sensi dell’art. 2, L. 241/1990), il provvedimento di diniego. Il termine
decorre dalla data di ricevimento dell’istanza del privato;
- il silenzio assenso non
opera qualora l’amministrazione competente indica, nel termine di trenta giorni
dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi;
- nei casi in cui il
silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, dopo la
scadenza del termine l’amministrazione competente può in ogni caso assumere
determinazioni in via di autotutela, ossia annullare o revocare l’atto
implicito di assenso (art. 21-quinquies
e 21-nonies, L. 241/1990).
La disciplina, peraltro,
contempla un rilevante numero di eccezioni
(comma 4). Il silenzio assenso, infatti, non opera:
- per gli atti e i
procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente,
la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la
cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità;
- nei casi in cui la
normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi
formali;
- nei casi in cui la legge
qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza;
- agli atti e procedimenti
individuati con appositi D.P.C.M. adottati su proposta del Ministro per la
funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.
L’evoluzione normativa più
recente ha significativamente ampliato il campo di applicazione dell’istituto.
In particolare, per quanto concerne le attività previste nella c.d. “direttiva
servizi” e disciplinate dal D.Lgs. 59/2010, come
modificata dal decreto legislativo n. 147/2012, si stabilisce che ai fini del
rilascio del titolo autorizzatorio riguardante
l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi si segue, ove non
diversamente previsto, il procedimento di cui all’articolo 20 della legge n.
241/1990 (art. 17).
L’articolo 2, al comma
1, stabilisce in primo luogo che alle attività elencate nella tabella A,
che forma parte integrante del decreto, si applica il regime amministrativo ivi indicato.
L’impatto del regime amministrativo indicato in tabella A
sulla normativa vigente è diversificato.
In alcuni casi il regime individuato corrisponde a quanto
previsto dalle norme vigenti e, pertanto, l’individuazione operata dalla
tabella ha carattere meramente ricognitivo (si v., ad es., sezione II, tabella
1., punti 23, 24 e 25).
In altri casi, invece, l’individuazione operata dalla
tabella ha carattere innovativo, in quanto il regime individuato è diverso da
quanto previsto dalla norme vigenti. L’innovazione dipende spesso dal fatto che
le indicazioni della tabella sono coordinate con le modifiche normative
introdotte con gli articoli del decreto in commento, ovvero applicano le
disposizioni sulla concentrazione dei regimi amministrativi, recate dal D.Lgs. n. 126/2016 (SCIA 1). In altri casi ancora, il
regime individuato in tabella si conforma ad una “prassi interpretativa” della
normativa vigente (si v., ad es. sezione I, punto 1.10, n. 20 sul regime per la
vendita al minuto di prodotti agricoli).
Vi sono, infine, delle attività per le quali è la tabella tout court ad introdurre sostanzialmente
un differente regime amministrativo rispetto a quello previsto dalla normativa
vigente (si v., sezione I, punto 14. n. 74 sulle Scuole nautiche).
Alla luce della
molteplicità delle ipotesi, si valuti l’opportunità di chiarire meglio se le
indicazioni del regime amministrativo nella tabella - che talvolta fa
riferimento ad una mera ricognizione degli atti – siano integralmente
sostitutive della normativa vigente.
Il comma 1
dispone inoltre il principio in base al quale, qualora per lo svolgimento dell’attività siano necessari diversi atti
di assenso, segnalazioni o comunicazioni, si applica, secondo quanto la
tabella indica, la concentrazione dei
regimi amministrativi disciplinata dall’articolo 19-bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 3 del d.lgs.
126/2016 (si v., supra,
§ sulla cd. SCIA 1).
La scelta del legislatore delegato nel provvedimento in
esame è pertanto quella di dare piena attuazione alla nuova disciplina di
semplificazione procedimentale in sede di ricognizione delle attività dei
privati.
Tuttavia, il richiamo non ha carattere generale, in quanto,
come la stessa disposizione prescrive, la
concentrazione dei regimi amministrativi si applica solo ove la tabella lo
preveda espressamente nell’apposita colonna.
Difatti, vi sono attività per le quali, pur essendo
individuata una pluralità di regimi amministrativi, non è prevista la
concentrazione, come disciplinata dall’articolo 19-bis della legge n. 241 del 1990.
Il comma 2 prevede
una clausola di tipo generale, secondo la quale le attività private non elencate nella tabella possono essere ricondotte dalle amministrazioni a quelle
corrispondenti presenti nella tabella.
La finalità della disposizione è evitare una tipizzazione
eccessiva delle attività, condizionata dalle caratterizzazioni territoriali di
alcune discipline, rimettendo all’ente territoriale il potere di ricondurre
attività non elencate in tabella, ma a queste riconducibili, al genus più simile.
Sul punto, il parere
del Consiglio di Stato osserva che
attività che in base alla legge delega dovrebbero essere individuate con fonte
primaria non possono essere lasciate alla piena discrezionalità delle
amministrazioni territoriali ed invita il Governo almeno a circoscrivere tale
discrezionalità, indicando i criteri sulla cui base operare l’equivalenza e la
conseguente qualificazione di tipo legale delle attività non ricomprese ma
riconducibili.
I commi da 3 a 5
forniscono una sorta di legenda dei principali regimi amministrativi indicati
in tabella e li coordinano con le previsioni degli articoli 19 e 19-bis della L. 241/1990.
In primo luogo, il comma
3 statuisce che laddove la tabella indica il regime amministrativo dell’autorizzazione è necessario un
provvedimento espresso, fatte salve le ipotesi in cui il titolo espresso è
sostituito dal silenzio assenso. Tali ipotesi sono esplicitamente indicate
nella colonna del regime amministrativo con la dicitura autorizzazione –
silenzio assenso.
Quando, invece, per lo svolgimento di una determinata
attività, oltre all’autorizzazione, si renda necessaria l’acquisizione di
ulteriori atti di assenso comunque denominati o pareri di altri uffici e
amministrazioni, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, il comma 3
stabilisce anche l’applicazione
dell’articolo 19-bis, comma 3, della
legge n. 241 del 1990, che prevede un’unica segnalazione allo sportello
unico e l’indizione della conferenza di servizi.
In proposito, occorre porre attenzione al fatto che non vi è
piena identità tra la fattispecie prevista dal comma 3 in esame e quella di cui
all’art. 19-bis, comma 3.
Nel primo caso, infatti, vengono in rilievo attività per le
quali la tabella A indica il regime amministrativo dell’autorizzazione, per le
quali siano necessari ulteriori autorizzazioni o pareri o verifiche preventive.
Pertanto non vi è alcun regime di SCIA, come invece presupposto nella
fattispecie di cui all’art. 19-bis,
comma 3, che riguarda attività sottoposte a SCIA e condizionate anche
all’acquisizione di altre autorizzazioni o pareri o verifiche preventive.
In merito, come rilevato dal Consiglio di Stato, alla luce della
eterogeneità dei casi considerati, andrebbe
chiarito il significato del rinvio effettuato, in particolare, se con esso
si intenda estendere al procedimento di autorizzazione la disciplina di cui
all’art. 19-bis, co. 3, secondo cui
il termine per la convocazione della conferenza di servizi decorre dalla data
di presentazione dell’istanza e l’inizio dell’attività resta subordinato al
rilascio degli atti medesimi, di cui lo sportello unico dà comunicazione
all’interessato.
Inoltre, nonostante il richiamo generale contenuto nella
disposizione in commento, si osserva che la tabella A non fa mai menzione
dell’art. 19-bis, co. 3, nella terza
colonna, anche laddove parrebbe in astratto applicabile. Pertanto, al fine di evitare dubbi interpretativi, andrebbe valutata
l’opportunità di chiarire meglio l’effettività della concentrazione,
esplicitando l’applicabilità del citato comma 3.
Il comma 4
chiarisce, stabilendo un coordinamento con le disposizioni della L. 241/1990,
che laddove la tabella A indica il regime
amministrativo della SCIA si applica il regime di cui all’articolo 19 della
legge n. 241 del 1990.
Ove sia indicato il regime amministrativo della SCIA unica, s’intende che si applica
“altresì” quanto previsto dall’articolo 19-bis,
comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990, ossia la concentrazione dei regimi
per attività soggette a SCIA che necessità di altre SCIA, comunicazioni,
attestazioni, asseverazioni e notifiche.
L’uso dell’espressione “altresì” nel testo normativo
chiarirebbe un aspetto rimasto ancora incerto dopo le novità introdotte dal
d.lgs. 126 del 2016, ossia il rapporto tra la disciplina dell’articolo 19 e
quella dell’art. 19-bis della L.
241/1990. Parrebbe chiaro infatti che le disposizioni sulla SCIA unica sono in
rapporto di specialità con quelle relative alla SCIA ordinaria; pertanto,
l’art. 19 si applica anche ai casi di cui all’art. 19-bis, co. 2, con gli adattamenti necessari al coordinamento tra le
due disposizioni.
Sotto il profilo definitorio, è interessante inoltre
sottolineare che nel presente schema l’espressione “SCIA unica”, coniata ed
utilizzata finora a scopo descrittivo per individuare la nuova disciplina
introdotta nei commi 2 e 3 dell’art. 19-bis
L. 241/1990, viene utilizzata formalmente dal legislatore solo per indicare le
fattispecie riconducibili all’art. 19-bis,
co. 2 e non già del comma 3 del medesimo articolo.
Il secondo periodo del comma 4 stabilisce che alla
comunicazione non devono essere allegati documenti, salvo quanto previsto per
la Comunicazione inizio lavori asseverata (CILA) dal TU in materia edilizia
(D.P.R. 380/2001).
Si segnala al riguardo
l’opportunità di collocare tale disposizione al comma 5, che riguarda il regime
della comunicazione, piuttosto che al comma 4, che ha per oggetto la SCIA.
Laddove infine, la tabella A indica il regime amministrativo
della comunicazione s’intende che
l’attività può essere iniziata solo dopo la ricezione della comunicazione da
parte dell’amministrazione (comma 5).
Il comma 6
stabilisce che con decreto del Ministro
delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione si procede al
periodico aggiornamento della tabella
A e alla sua pubblicazione con le “modifiche strettamente conseguenti alle
disposizioni legislative successivamente intervenute o in relazione alla necessità di completare la ricognizione
delle attività, anche con riferimento alle disposizioni regolamentari, con
l’indicazione del regime amministrativo applicabile in base alle norme
vigenti”.
Nonostante la relazione di accompagnamento preveda che “tale
decreto non va ad incidere, ovviamente, sulla sostanza dei regimi giuridici, ma
prende atto” delle future scelte del legislatore, “ovvero implementa la tabella
in relazione a casi per mero refuso non contemplati nella stessa”, occorre
considerare che con il rinvio al regolamento ministeriale si consente ad una fonte subordinata di intervenire su una fonte
di rango legislativo.
Andrebbe valutata,
pertanto, l’opportunità di verificare la coerenza con il sistema delle fonti di
tale previsione, che contempla due fattispecie che consentono – senza alcun
limite temporale – al decreto ministeriale di modificare la tabella allegata al
decreto legislativo:
§ l’aggiornamento
con le modifiche strettamente conseguenti alle disposizioni legislative
successivamente intervenute, che dovrebbero però intervenire direttamente sulla
tabella;
§ la
necessità di completare la ricognizione delle attività, che andrebbe ricondotta alla possibilità di adottare decreti
legislativi integrativi e correttivi entro un anno dalla data di entrata in
vigore del decreto in esame.
Articolo 3
(Semplificazione di regimi amministrativi
in materia edilizia)
L’articolo 3 apporta una lunga
serie di modifiche alle norme del testo unico in materia edilizia (d’ora in poi
TUED), di cui al D.P.R. 380/2001.
Le principali novità apportate
dall'articolo in esame possono essere così sintetizzate:
§
semplificazione dei titoli abilitativi, mediante
la soppressione della comunicazione di inizio lavori (CIL), e l’ampliamento
delle fattispecie di attività edilizia libera. Tale ampliamento deriva in gran
parte dalla riconduzione al regime di “edilizia libera” degli interventi
assoggettati a CIL (lettera b). La soppressione della CIL comporta che le
disposizioni procedurali ad essa relative vengono riferite alla CILA, cioè alla
comunicazione di inizio lavori asseverata (lettera c) e, in particolare, lettera h),
che riferisce alla CILA le norme sulle autorizzazioni preliminari attualmente
riguardanti la CIL);
§
introduzione di un criterio residuale per
individuare gli interventi sottoposti a CILA: sono assoggettati a CILA tutti
gli interventi non riconducibili ad attività di edilizia libera e per i quali
non è nemmeno previsto il permesso di costruire o la presentazione della SCIA
(lettera c). In altre parole il regime ordinario (e, come si è detto, anche
residuale per gli interventi non diversamente disciplinati) diviene quello
della CILA, e non più della SCIA, fatte salve le ipotesi che non siano
espressamente assoggettate ad altri regimi;
§
previsione di un D.M. finalizzato alla
definizione dei requisiti igienico-sanitari di carattere prestazionale degli
edifici e, conseguentemente, previsione dell’obbligo generale di asseverazione,
in tutti i casi, della conformità del progetto alle norme igienico-sanitarie
(lettera d);
§
esplicitazione degli interventi assoggettati a
SCIA (lettera f);
§
ricollocazione della disciplina della super-DIA,
nell’ambito del testo unico, e modifica della denominazione in segnalazione
certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire
(lettera g);
§
sostituzione del certificato di agibilità con la
segnalazione certificata di agibilità, d’ora in poi SCAGI (lettera i);
§
semplificazioni in materia di certificazioni
connesse al collaudo statico dell’opera (lettera y).
L’articolo 3 interviene,
pertanto, con una serie di novelle sulla disciplina vigente apportando
modifiche sostanziali a taluni procedimenti.
In considerazione del tenore delle modifiche, andrebbe valutato se
inserire una clausola volta a specificare i termini di applicazione delle nuove
regole ai procedimenti, anche in raccordo con la normativa regionale.
Modifiche
all’art. 5 del TUED, relativo ai compiti dello sportello unico per l’edilizia
(lettera a)
Il numero 1) elimina l’obbligo (previsto dal comma 2, lettera d),
dell’art. 5 del TUED) per lo sportello
unico per l’edilizia (d’ora in poi SUE) di rilasciare il certificato di agibilità,
essendo questo sostituito (mediante la modifica dell’art. 24 del TUED, operata
dalla lettera i) dell'articolo in
esame) dalla “segnalazione certificata di agibilità”.
La modifica recata dal numero 2) interviene sull’obbligo, attualmente posto in capo al SUE, di acquisire (in
conferenza di servizi) gli atti di
assenso, comunque denominati, necessari
ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio. Tale obbligo, che in
base al testo vigente del comma 3 dell’art. 5 del TUED, deve essere adempiuto ai
fini del rilascio del permesso di costruire, viene infatti reso generale,
indipendentemente dal titolo abilitativo cui l’intervento edilizio è
sottoposto.
Il numero 3) interviene invece sull’elenco di atti di assenso di cui sopra, contenuto nel seguito del
comma 3 dell’art. 5 del TUED, eliminando
dal novero di tali atti il parere della
azienda sanitaria locale (ASL) nel
caso in cui non possa essere sostituito da una dichiarazione.
Tale modifica sembra conseguente
a quelle recate dalla lettera d).
Il numero 4) introduce una disposizione che stabilisce che restano ferme le disposizioni in materia di
sicurezza nei luoghi di lavoro di cui all’art. 67 del decreto legislativo 9
aprile 2008, n. 81 (nuovo comma 3-bis
dell’art. 5 del TUED).
L’art. 67 del D.Lgs. 81/2008 (c.d.
testo unico su salute e sicurezza sul lavoro) prevede che, in caso di
costruzione e di realizzazione di edifici o locali da adibire a lavorazioni
industriali, nonché nei casi di ampliamenti e di ristrutturazioni di quelli
esistenti, i relativi lavori devono essere eseguiti nel rispetto della
normativa di settore e devono essere comunicati all'organo di vigilanza
competente per territorio una descrizione dell'oggetto delle lavorazioni e
delle principali modalità di esecuzione delle stesse, nonché la descrizione
delle caratteristiche dei locali e degli impianti. L’obbligo di comunicazione
si applica ai luoghi di lavoro ove è prevista la presenza di più di tre
lavoratori.
Modifiche all’art. 6 del TUED, relativo
all’attività edilizia libera (lettera b)
Il numero 1) aggiunge, al novero degli interventi di “edilizia libera”
(cioè che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo, v. infra), le seguenti nuove fattispecie, che
attualmente sono assoggettate (dal
comma 2 dell’art. 6 del TUED) alla
comunicazione di inizio lavori (CIL):
§
le opere
dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad
essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un
termine non superiore a novanta giorni (nuova lettera e-bis) del comma 1 dell’art. 6 del TUED);
§
le opere
di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta,
che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo
strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini
interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali
tombati (nuova lettera e-ter) del comma 1 dell’art. 6 del TUED);
§
i pannelli
solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori
della zona A) di cui al D.M. 1444/1968 (nuova lettera e-quater) del comma 1 dell’art. 6 del TUED);
La zona A), come
definita dall’art. 2 del D.M. 1444/1968, include le parti del territorio
interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o
di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree
circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali
caratteristiche, degli agglomerati stessi.
§ le
aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree
pertinenziali degli edifici (nuova lettera e-quinquies) del comma 1 dell’art.
6 del TUED).
Vengono altresì assoggettati al regime di edilizia libera
(tramite una modifica alla lettera b) del comma 1 dell’art. 6 TUED) gli interventi volti all’eliminazione di
barriere architettoniche che comportino la realizzazione di rampe (si veda
il seguente testo a fronte).
Il numero 2) abroga i commi 2, 4, 5 e 7 dell’art. 6 del TUED. Si
tratta di una disposizione consequenziale all’introduzione - da parte della
lettera c) del comma 1 dell'articolo in esame - del nuovo articolo 6-bis del TUED, che disciplina gli
interventi assoggettati a CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata).
Nel testo attualmente vigente, il
comma 2 elenca una serie di interventi che, pur essendo di edilizia libera,
sono assoggettati a CIL. Il successivo comma 4 dispone che per alcuni degli
interventi previsti dal comma 2 è necessaria la CILA.
Il nuovo testo previsto
dall'articolo in esame prevede due soli
binari (edilizia libera e CILA), in luogo dei tre attualmente previsti
(edilizia libera, CIL e CILA). Lo schema seguente chiarisce l’intervento
modificativo apportato:
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Testo
vigente
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Nuovo
testo
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1.a) interventi di manutenzione ordinaria, ivi compresi gli interventi
di installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile
nominale inferiore a 12 kW;
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1.a) interventi di manutenzione ordinaria, ivi compresi gli
interventi di installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza
termica utile nominale inferiore a 12 kW;
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1.b) interventi volti all’eliminazione di barriere
architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori
esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;
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1.b) interventi volti all’eliminazione di barriere
architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che
alterino la sagoma dell’edificio;
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1.c) opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo
che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di
idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
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1.c) opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo
che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di
idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
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1.d) movimenti di terra strettamente pertinenti
all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali,
compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
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1.d) movimenti di terra strettamente pertinenti
all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali,
compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
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1.e) serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in
muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola.
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1.e) serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in
muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola.
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2.b) opere dirette a soddisfare obiettive esigenze
contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della
necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;
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1.e-bis) opere
dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere
immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un
termine non superiore a novanta giorni;
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2.c) opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni,
anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità,
ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la
realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili,
vasche di raccolta delle acque, locali tombati;
|
1.e-ter) opere di
pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che
siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento
urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini
interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque,
locali tombati;
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2.d) pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli
edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al D.M. 1444/1968
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1.e-quater)
pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di
fuori della zona A) di cui al D.M. 1444/1968
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2.e) aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di
arredo delle aree pertinenziali degli edifici.”;
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1.e-quinquies)
aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree
pertinenziali degli edifici.”;
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2.a) interventi di manutenzione straordinaria, ivi compresa
l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che
non riguardino le parti strutturali dell’edificio;
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Il comma 1 del nuovo articolo
6-bis assoggetta residualmente a CILA tutti gli interventi non
riconducibili all'elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22, cioè gli interventi
che non sono di edilizia libera e per i quali non è nemmeno previsto il
permesso di costruire o la presentazione della SCIA. Tale criterio residuale
è rispettato per gli interventi previsti dal testo vigente delle lettere a)
ed e-bis) del comma 2 dell’art. 6.
Ciò è confermato dalla tabella A allegata allo schema in esame.
Ovviamente la CILA non si applica ai
soli interventi di cui alle lett. a) ed e-bis) del vigente comma 2 dell’art. 6
ma (come conferma la tab. A allegata allo schema di
decreto) anche a numerosi altri casi, in base all’applicazione del citato
criterio residuale. Nella presente tabella vengono però considerati solo i
casi normati dal vigente art. 6 del TUED.
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2.e-bis) modifiche interne di carattere edilizio sulla
superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio d'impresa, sempre che
non riguardino le parti strutturali, ovvero le modifiche della destinazione
d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa
|
Legenda:
La tabella precedente mostra
chiaramente il passaggio dal regime di CIL al regime di edilizia libera
(tramite la loro ricollocazione dal comma 2 al comma 1 dell’art. 6 del TUED)
degli interventi colorati in giallo e la conferma del regime di CILA per gli
interventi colorati in arancione, che non sono però più disciplinati dai commi
2 e 4 dell’art. 6 (che vengono abrogati), ma dal nuovo art. 6-bis, che assoggetta a CILA tutti gli interventi
non riconducibili all'elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22, cioè tutti gli
interventi che non sono di edilizia libera e per i quali non è nemmeno previsto
il permesso di costruire o la presentazione della SCIA.
Anche i commi 5 e 7 vengono
abrogati in quanto disciplinano le modalità di presentazione, nonché le
sanzioni in caso di omessa presentazione, della CIL e della CILA; comunicazioni
che però non sono più disciplinate all’interno dell’art. 6, che rimane
finalizzato a disciplinare la sola edilizia libera.
Il contenuto dei commi 4, 5 e 7
confluisce nei commi 2, 3 e 5 del nuovo articolo 6-bis del TUED, introdotto dalla successiva lettera c).
Relativamente all’abrogazione della CIL il Consiglio di Stato osserva che
“l’abolizione della CIL necessita di essere coordinata con le norme regionali
emanate per la disciplina relativa all’effettuazione dei controlli
sull’attività edilizia libera, ma sottoposta a comunicazione. Si suggerisce,
sul punto, l’introduzione di una norma di raccordo nell’ambito dell’art. 3
dello schema”.
Il numero 3) reca una modifica
di coordinamento, eliminando il riferimento all’abrogato comma 2 contenuto
nel comma 6 dell’art. 6 del TUED.
Nuovo
art. 6-bis del TUED, che disciplina gli interventi subordinati a comunicazione
di inizio lavori asseverata - CILA (lettera c)
Il comma 1 del nuovo articolo 6-bis
assoggetta residualmente
a CILA tutti gli interventi non riconducibili all'elenco di cui agli articoli
6, 10 e 22, cioè gli interventi che non sono di edilizia libera e per i
quali non è nemmeno previsto il permesso di costruire o la presentazione della
SCIA.
La norma prevede che gli
interventi in questione siano realizzabili:
§
previa comunicazione,
anche per via telematica, e (ai sensi del comma 2) asseverata da un tecnico abilitato, dell’inizio dei lavori da parte
dell’interessato all’amministrazione competente;
§
fatte salve le prescrizioni degli strumenti
urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia
vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi
incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, delle
norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle
relative all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché
delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio.
Si fa notare che tale disposizione riproduce quanto prescritto
dall’art. 6 per gli interventi di edilizia libera.
Relativamente ai contenuti della comunicazione, il comma 2 dispone che essa contiene,
altresì, i dati identificativi
dell'impresa alla quale si intende affidare la realizzazione dei lavori.
Inoltre, sempre in base al comma 2, l’interessato trasmette all'amministrazione comunale:
§
l'elaborato progettuale;
§
e la citata
asseverazione del tecnico abilitato, il quale attesta, sotto la propria
responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati
e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa
in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia e che
non vi è interessamento delle parti strutturali dell'edificio.
Si fa notare che il disposto del comma 2 riproduce il testo
dell’abrogato comma 4 dell’art. 6, che disciplina il contenuto della CILA.
Il comma 3 prevede che la CILA
sia tempestivamente inoltrata da
parte dell'amministrazione comunale ai competenti uffici dell'Agenzia delle entrate e che, laddove
integrata con la comunicazione di fine dei lavori, sia valida anche ai fini
catastali (la norma richiama infatti l'articolo 17, primo comma, lettera b),
del R.D. 652/1939, che riguarda le modifiche che avvengono nel catasto, in
relazione allo “stato dei beni, per quanto riguarda la consistenza e
l'attribuzione della categoria e della classe”).
Anche in questo caso vengono riprodotte disposizioni vigenti,
attualmente collocate nell’art. 6 (per la precisione nel comma 5), che sono
finalizzate a disciplinare sia la CIL che la CILA, e che vengono limitate a
disciplinare la sola CILA.
Il comma 4 riproduce quanto previsto dal comma 6 dell’art. 6 del TUED
per gli interventi di edilizia libera, consentendo
alle regioni a statuto ordinario di estendere la disciplina della CILA a
interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dal comma 1 e di
disciplinare con legge le modalità per l'effettuazione dei controlli.
In merito all’effettuazione dei controlli, il Consiglio di Stato osserva che “per la
portata che assume la CILA, i principi generali sui controlli in materia
dovrebbero essere fissati dalla norma statale, analogamente a quanto avviene
per la SCIA, posto che l’art. 19 della legge n. 241 del 1990, si applica, in
quanto non derogato, anche alla SCIA edilizia”.
Il comma 5 disciplina la sanzione
pecuniaria in caso di mancata presentazione della CILA, che risulta pari a
1.000 euro, ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata
spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione.
Si fa notare che tale disposizione riproduce il testo
dell’abrogato comma 7 dell’art. 6.
Sul punto il Consiglio
di Stato suggerisce “di considerare l’introduzione della possibilità di
graduare, eventualmente, l’importo della sanzione. In secondo luogo, si ravvisa
l’opportunità di estendere il regime sanzionatorio anche alle altre ipotesi di
irregolarità … ovvero in caso di CILA incompleta o irregolare, ovvero di lavori
eseguiti in difformità. Resta ovviamente fermo – ma forse va specificato
espressamente – … che, nei casi in cui un’opera che avrebbe richiesto un
permesso di costruire o una SCIA è stata eseguita dall’interessato sotto il
regime di CILA, l’abuso non viene sanato con le sanzioni relative alla CILA. In
questi casi … la CILA è del tutto inidonea a legittimare un’opera che è, e
resta, sine titulo:
la sua natura totalmente abusiva continua a poter essere rilevata, in ogni
momento e senza limiti di tempo, dall’amministrazione competente”.
Modifiche all’articolo
20 del TUED, relativo al rilascio del permesso di costruire, finalizzate a
disciplinare i requisiti igienico-sanitari degli edifici (lettera d)
Il numero 1) modifica il comma 1
dell’art. 20 del TUED nella parte in cui prevede che la dichiarazione del
progettista abilitato, allegata alla domanda per il rilascio del permesso di
costruire, asseveri (tra l’altro) la conformità del progetto alle norme igienico-sanitarie.
Il testo attualmente vigente prevede che tale asseverazione debba essere resa
solo nel caso in cui la verifica in ordine a tale conformità non comporti valutazioni
tecnico-discrezionali. Tale condizione viene soppressa dalla disposizione in
esame, pertanto l’asseverazione della
conformità del progetto alle norme igienico-sanitarie diviene un obbligo
generale che deve esser sempre adempiuto.
Tale modifica sembra connessa
all’introduzione, da parte del successivo numero
2), di una disposizione che prevede la definizione,
con decreto del Ministro della Salute, previa intesa in sede di Conferenza unificata, dei requisiti igienico-sanitari di
carattere prestazionale degli edifici.
Si fa notare che il numero 2) non indica un termine per l’emanazione
del decreto ministeriale e non definisce una disciplina transitoria da seguire
nelle more della sua emanazione.
Modifiche alla
denominazione del Capo III del TUED, relativo alla SCIA (lettera e)
La lettera e) modifica la
denominazione del Capo III del titolo II della parte I del TUED, espungendo il
riferimento alla denuncia di inizio attività (DIA). Tale Capo risulta quindi ridenominato come “Segnalazione certificata di inizio di
attività”.
Con riguardo alla formulazione del testo, andrebbe valutata
l’opportunità di precisare che trattasi del Capo III del titolo II della parte
I del TUED.
L’eliminazione del riferimento alla DIA è giustificata dal
fatto che la DIA (ad eccezione della super-DIA, contemplata dall’art. 22, comma
3, del TUED) è stata sostituita dalla SCIA, secondo quanto stabilito dall’art.
49, commi 4-bis e 4-ter, del D.L. 78/2010, anche in ambito
edilizio, come precisato dalla circolare 16 settembre 2010 del Ministro per la
semplificazione normativa e confermato dalla Corte costituzionale (con la
sentenza n. 164/2012). Tale sostituzione è stata ribadita dall’art. 17, comma
2, del D.L. 133/2014.
Tale comma 2 ha infatti disposto che “l'espressione «denuncia
di inizio attività» ovunque ricorra nel decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, ad eccezione degli articoli 22, 23 e 24, comma 3, è
sostituita dalla seguente: «segnalazione certificata di inizio attività»”.
Modifiche all’art. 22 del TUED, relativo
agli interventi assoggettati a SCIA (lettera f)
La lettera in esame contiene una
serie di modifiche all’art. 22 del TUED.
Una prima modifica (operata dal numero 1) è la sostituzione, nella rubrica dell’articolo, del termine “denuncia di inizio attività” con “segnalazione
certificata di inizio di attività”.
La sostituzione dell’espressione DIA con SCIA, prescritta in
via generale dall’art. 17, comma 2, del D.L. 133/2014, è stata esclusa dal
medesimo comma per l’articolo 22 del TUED in virtù della permanenza
dell’istituto della c.d. super-DIA (art. 22, comma 3). Il fatto che tale
disciplina confluisca nel nuovo comma 01 dell’articolo 23 (per effetto della
lettera in esame e della successiva lettera g), consente di eliminare il
riferimento alla DIA nella rubrica dell’art. 22 e di sostituirlo con
l’espressione SCIA.
Il numero 2) provvede a modificare il comma 1 in modo da rendere espliciti gli interventi
assoggettati a SCIA, a differenza del testo vigente che definisce in via
residuale l’ambito applicativo della SCIA.
Secondo il testo vigente, infatti, sono realizzabili mediante SCIA
gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e
all'articolo 6 (cioè gli interventi che non sono soggetti al permesso di
costruire e che non rientrano nemmeno nell’edilizia libera), che siano conformi
alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della
disciplina urbanistico-edilizia vigente.
In base al nuovo testo del comma
1, sono realizzabili mediante SCIA (sempre “in conformità alle previsioni degli
strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina
urbanistico-edilizia vigente”, come prevede la formulazione vigente del
medesimo comma), i seguenti interventi:
§ gli
interventi di manutenzione straordinaria,
qualora riguardino le parti strutturali
dell'edificio;
Gli interventi di manutenzione
straordinaria, in base alla definizione dettata dall’art. 3, comma 1, lett. b), del testo unico includono le opere e le modifiche
necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici,
nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici,
sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non
comportino modifiche delle destinazioni di uso. Nell'ambito degli interventi di
manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel
frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere
anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità
immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la
volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione di
uso.
Qualora non
riguardino le parti strutturali è sufficiente la CILA, in virtù della
definizione a carattere residuale dettata dal nuovo articolo 6-bis del TUED, e in linea con il disposto
del testo vigente dell’art. 6, comma 2, lett. a), del
medesimo testo unico. In tal caso gli interventi sono definiti di “manutenzione
straordinaria leggera” dalla tabella A allegata allo schema in esame (cfr.
punto 2 della tabella 1), nella quale viene confermata la loro sottoposizione a
CILA;
§ gli
interventi di restauro e di risanamento
conservativo, qualora riguardino le parti
strutturali dell’edificio.
Gli interventi di restauro e di risanamento conservativo, in
base alla definizione dettata dall’art. 3, comma 1, lett.
c), del T.U. includono gli “interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo
edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di
opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo
stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi
comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi
costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli
impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi
estranei all'organismo edilizio”.
Qualora non
riguardino le parti strutturali è sufficiente la CILA, in virtù della
definizione a carattere residuale dettata dal nuovo articolo 6-bis del TUED e del fatto che tali
interventi non sono contemplati tra quelli di edilizia libera. In tal caso gli
interventi sono definiti di “restauro e risanamento conservativo leggero” dalla
tabella A allegata allo schema in esame (cfr. punto 4 della tabella 1), nella
quale viene confermata la loro sottoposizione a CILA;
§ gli
interventi di ristrutturazione edilizia
non soggetti a permesso di costruire, cioè diversi da quelli indicati nell’art.
10, comma 1, lettera c);
Gli interventi di ristrutturazione edilizia, in base alla definizione
dettata dall’art. 3, comma 1, lett. d), del T.U.
includono gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante
un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il
ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio,
l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti.
Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche
quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria
di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di
edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro
ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.
Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli
interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di
edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione
edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente.
L’art. 10, comma 1, lettera c), assoggetta a permesso di
costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un
organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino
modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero
che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino
mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino
modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Il numero 2) chiarisce che restano assoggettate a CILA le modifiche
della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa.
Tale disposizione riproduce l’ultima parte del testo vigente
dell’art. 6, comma 2, lett. e-bis), del TUED.
Sotto il profilo della
formulazione del testo, potrebbe essere opportuno ricollocare tale disposizione
nell’ambito del nuovo articolo 6-bis del TUED introdotto dallo schema in esame.
Il numero 3) reca una modifica
di coordinamento, consequenziale alla sostituzione del certificato di
agibilità (operata, mediante la riscrittura dell’art. 24 del TUED, da parte
della lettera i) dell'articolo in
esame) con la “segnalazione certificata di agibilità”.
Il numero 4) prevede l’abrogazione
dei commi 3 e 5, che disciplinano la c.d. super-DIA, la cui disciplina confluisce nel nuovo comma 01 dell’art. 23 del TUED.
I numeri 5) e 6) recano modifiche
di coordinamento, conseguenti a tale ricollocazione.
Si segnala che, nel
modificare il comma 7, il numero 6) richiama in maniera non corretta l’ultimo
periodo del comma 1 dell’articolo 23, atteso che l’ultimo periodo a cui fare
riferimento è quello del comma 01.
Si segnala, infine, che il Consiglio di Stato, nel suo parere,
richiama “l’esigenza di assicurare – quantomeno, integrando la relazione di
accompagnamento – una piena coerenza tra la disciplina generale della SCIA di
cui agli artt. 19 e 19-bis della
legge n. 241 e le applicazioni pratiche che di questo stesso istituto si fanno
nel t.u. edilizia”.
Modifiche all’art. 23
del TUED, relative alla disciplina della super-SCIA (lettera g)
La lettera g) apporta una serie
di modifiche all’art. 23. Un primo gruppo di modifiche (contenuto nel numero 2) della lettera in esame) è
volto ad inserire all’interno di tale articolo la disciplina della c.d. super-DIA
(che viene denominata super-SCIA). Un secondo gruppo di modifiche
(contenuto nel numero 3) della
lettera in esame) è volto a sostituire nei
commi 2, 4, 5 e 7 l’espressione DIA con
l’espressione SCIA.
Si ricorda che tale sostituzione, prescritta in via generale
dall’art. 17, comma 2, del D.L. 133/2014, è stata esclusa dal medesimo comma
per gli articoli 22, 23 e 24, comma 3, del TUED.
Si segnala che il
termine “denuncia di inizio attività” è presente in altre parti dell’articolo
23 (ad esempio, ai commi 1, 1-ter, 3 e 6) e non viene sostituito dalla novella
in esame. Andrebbe, pertanto, valutato se coordinare anche tali parti del testo
dell’articolo 23 con le modifiche operate dallo schema in esame.
Un’ulteriore modifica contemplata
dalla lettera g) è quella recata dal numero
1) che interviene sulla rubrica
dell’art. 23, attualmente “Disciplina della denuncia di inizio attività”,
denominandola come “interventi subordinati
a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di
costruire”.
Come anticipato, in conseguenza
delle modifiche di cui al numero 2),
le norme sulla super-DIA vengono ricollocate dai commi 3 e 5 dell’art. 22 al
nuovo comma 01 dell’art. 23 del TUED, che ne riproduce i contenuti e in cui si
fa ricorso all’utilizzo della locuzione “super-SCIA”, cioè di SCIA alternativa
al permesso di costruire.
Gli interventi assoggettati a super-SCIA (e come tali soggetti al contributo di costruzione,
in virtù del disposto del comma 5 dell’art. 22, che viene riprodotto nel nuovo
comma 01 in questione) sono quindi gli stessi assoggettati in base alle norme
vigenti a super-DIA, vale a dire, in sintesi:
a) gli interventi di
ristrutturazione edilizia subordinati a permesso di costruire (cioè quelli
indicati dall'articolo 10, comma 1, lettera c), del TUED, v. supra);
b) gli interventi di nuova
costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora disciplinati da piani
attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche,
formali e costruttive;
Il testo della lettera b) del nuovo comma 01 riproduce
integralmente la disposizione vigente, anche nella parte ove si fa riferimento
alla legge n. 443/2001 (c.d. “legge obiettivo”), che risulta ora abrogata dal
D.Lgs. 50/2016.
c) gli interventi di nuova
costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici
generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.
Non viene invece modificato il
testo del vigente comma 1 dell’art.23, ove permane quindi la dicitura “denuncia
di inizio attività”. Nello stesso comma si prescrive che la super-DIA debba
essere presentata “almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei
lavori”.
Nella relazione illustrativa
viene sottolineato che “è abolita la DIA in alternativa al permesso di
costruire, sostituita da una SCIA con inizio posticipato dei lavori … D'altra
parte, considerata la rilevanza degli interventi edilizi in questione (quali la
ristrutturazione edilizia c.d. pesante, la nuova costruzione o la
ristrutturazione urbanistica), è stato ritenuto opportuno mantenere un inizio
differito dei lavori”.
Modifiche all’art. 23-bis del TUED,
relative alle autorizzazioni preliminari alla CILA (lettera h)
La lettera h) interviene sul
comma 3 dell’articolo 23-bis del TUED
(il riferimento a tale comma 3 andrebbe
esplicitato nella novella), che dispone che le disposizioni dettate dai
commi precedenti, relative alle autorizzazioni preliminari alla SCIA, si
applicano anche alla CIL qualora siano necessari atti di assenso, comunque
denominati, per la realizzazione dell'intervento edilizio.
La modifica è conseguente al
venir meno della CIL (in virtù della semplificazione operata dalla lettera b),
il cui riferimento viene sostituito con quello alla CILA prevista dall’art. 6-bis.
In base al nuovo disposto del
comma 3, quindi, le norme relative alle
autorizzazioni preliminari alla SCIA dettate dai commi 1 e 2 dell’art. 23-bis si applicano anche alla CILA (sempre
“qualora siano necessari atti di assenso, comunque denominati, per la
realizzazione dell'intervento edilizio”; tale condizione non viene modificata
dalla novella in esame).
Modifica dell’art. 24
del TUED finalizzata a sostituire il certificato di agibilità con la
segnalazione certificata di agibilità (lettere i e j)
La lettera i) prevede la modifica
dell’articolo 24 del TUED, che disciplina il certificato di agibilità, al fine
di sostituirlo con la segnalazione
certificata di agibilità (d’ora in poi indicata con la sigla SCAGI). Nel
testo del nuovo articolo 24 del TUED sono trasposte anche le principali
disposizioni dell’art. 25 relative al procedimento di rilascio del citato certificato.
La successiva lettera j) abroga conseguentemente l’art. 25 del TUED.
Il seguente testo a fronte
evidenzia, in neretto, le innovazioni sostanziali apportate dal nuovo testo
dell’art. 24 previsto dalla lettera in esame. Vengono inoltre riportate, in
carattere blu, le disposizioni dell’art. 25 che trovano corrispondenza nel
nuovo testo dell’art. 24 o comunque utili per confrontare la nuova disciplina
con quella vigente.
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Testo vigente dell’art. 24
e principali disposizioni
dell’art. 25
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Nuovo testo dell’art. 24
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1. Il certificato di agibilità
attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene,
salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi
installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente.
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1. La segnalazione certificata di
agibilità attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità,
risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati,
valutate secondo quanto dispone la normativa vigente, nonché la conformità dell’opera al progetto presentato e la sua
agibilità.
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art. 25, comma 1
Entro quindici giorni dall'ultimazione dei lavori di
finitura dell'intervento, il soggetto … è tenuto a presentare allo sportello
unico la domanda di rilascio del certificato di agibilità
3 (primo periodo).
Con riferimento agli interventi di cui al comma 2,
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2. Entro quindici giorni
dall’ultimazione dei lavori di finitura dell'intervento,
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il soggetto titolare del permesso di
costruire o il soggetto che ha presentato la segnalazione certificata di
inizio attività o la denuncia di inizio attività, o i loro successori o
aventi causa,
sono tenuti a chiedere il rilascio
del certificato di agibilità.
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il soggetto titolare del permesso di
costruire, o il soggetto che ha presentato la segnalazione certificata di
inizio di attività, o i loro successori o aventi causa,
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2. Il certificato di agibilità viene
rilasciato dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale
con riferimento ai
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presenta
allo sportello unico per l’edilizia la segnalazione certificata di agibilità,
per i
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seguenti interventi:
a) nuove costruzioni;
b) ricostruzioni o sopraelevazioni,
totali o parziali;
c) interventi sugli edifici
esistenti che possano influire sulle condizioni di cui al comma 1.
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seguenti interventi:
a) nuove costruzioni;
b) ricostruzioni o sopraelevazioni,
totali o parziali;
c) interventi sugli edifici
esistenti che possano influire sulle condizioni di cui al comma 1.
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3 (secondo periodo). La mancata
presentazione della domanda comporta l'applicazione della sanzione
amministrativa pecuniaria da 77 a 464 euro.
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3. La mancata presentazione della
segnalazione di cui al comma 2 comporta l’applicazione della sanzione
amministrativa pecuniaria da euro 77 a euro 464.
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4-bis. Il certificato di agibilità
può essere richiesto anche:
a) per singoli edifici o singole porzioni della costruzione,
purché funzionalmente autonomi, qualora siano state realizzate e collaudate
le opere di urbanizzazione primaria relative all'intero intervento edilizio e
siano state completate e collaudate le parti strutturali connesse, nonché
collaudati e certificati gli impianti relativi alle parti comuni;
b) per singole unità immobiliari, purché siano completate e
collaudate le opere strutturali connesse, siano certificati gli impianti e
siano completate le parti comuni e le opere di urbanizzazione primaria
dichiarate funzionali rispetto all'edificio oggetto di agibilità parziale.
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4. La segnalazione certificata di
agibilità può riguardare anche:
a) singoli edifici o singole porzioni della costruzione,
purché funzionalmente autonomi, qualora siano state realizzate e collaudate
le opere di urbanizzazione primaria relative all’intero intervento edilizio e
siano state completate e collaudate le parti strutturali connesse, nonché
collaudati e certificati gli impianti relativi alle parti comuni;
b) singole unità immobiliari, purché siano completate e
collaudate le opere strutturali connesse, siano certificati gli impianti e
siano completate le parti comuni e le opere di urbanizzazione primaria
dichiarate funzionali rispetto all’edificio oggetto di agibilità parziale.
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art. 25, comma 5-bis
5-bis. Ove l'interessato non proponga
domanda ai sensi del comma 1, fermo restando l'obbligo di presentazione della
documentazione di cui al comma 3, lettere a), b) e d), del presente articolo
e all'articolo 5, comma 3, lettera a),
presenta la
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5. La segnalazione
certificata di agibilità è corredata dalla seguente documentazione:
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dichiarazione
del direttore dei lavori o, qualora non nominato, di un professionista
abilitato, con la quale si attesta la conformità dell'opera al progetto
presentato e la sua agibilità, corredata …
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a) attestazione del direttore dei
lavori o, qualora non nominato, di un professionista abilitato che assevera
la sussistenza delle condizioni di cui al comma 1;
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art. 25,
comma 3, lett. a)
certificato
di collaudo statico di cui all'articolo 67;
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b) certificato di collaudo statico
di cui all’articolo 67 ovvero, per gli
interventi di cui al comma 8-bis del medesimo articolo, dichiarazione di
regolare esecuzione resa dal direttore dei lavori;
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art. 25,
comma 3, lett. d)
dichiarazione
di conformità delle opere realizzate alla normativa vigente in materia di
accessibilità e superamento delle barriere architettoniche di cui
all'articolo 77, nonché all'articolo 82.
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c) dichiarazione di conformità delle
opere realizzate alla normativa vigente in materia di accessibilità e
superamento delle barriere architettoniche di cui all’articolo 77, nonché
all’articolo 82;
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4. Alla domanda per il rilascio del
certificato di agibilità deve essere allegato copia della dichiarazione
presentata per la iscrizione in catasto, redatta in conformità alle
disposizioni dell'articolo 6 del regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652,
e successive modificazioni e integrazioni.
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d) gli estremi dell’avvenuta
dichiarazione di aggiornamento catastale;
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art. 25,
comma 1, lett. c)
c)
dichiarazione dell'impresa installatrice che attesta la conformità degli
impianti installati negli edifici adibiti ad uso civile alle prescrizioni di
cui agli articoli 113 e 127, nonché all'articolo 1 della legge 9 gennaio
1991, n. 10, ovvero certificato di collaudo degli stessi, ove previsto,
ovvero ancora certificazione di conformità degli impianti prevista dagli
articoli 111 e 126 del presente testo unico.
art. 25,
comma 5-bis
dichiarazione
dell'impresa installatrice che attesta la conformità degli impianti
installati negli edifici alle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità,
risparmio energetico valutate secondo la normativa vigente
|
e) dichiarazione dell’impresa
installatrice, che attesta la conformità degli impianti installati negli
edifici alle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico
prescritte dalla disciplina vigente ovvero, ove previsto, certificato di
collaudo degli stessi.
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art. 25,
comma 3.
Entro
trenta giorni dalla ricezione della domanda di cui al comma 1, il dirigente o
il responsabile del competente ufficio comunale, previa eventuale ispezione
dell'edificio, rilascia il certificato di agibilità verificata la seguente
documentazione:
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6.
L’utilizzo delle costruzioni di cui ai commi 2 e 4 può essere iniziato dalla
data di presentazione allo sportello unico della segnalazione di cui al comma
2, corredata della documentazione di cui al comma 5, fatto salvo l’obbligo di
conformare l’immobile alle eventuali prescrizioni stabilite dagli organi e dalle
amministrazioni competenti, ad esito delle verifiche successive effettuate
nel termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990,
n. 241.
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art. 25,
comma 5-ter.
Le Regioni
a statuto ordinario disciplinano con legge le modalità per l'effettuazione
dei controlli.
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7.
Le Regioni, le Province autonome,
i Comuni e le Città metropolitane, nell’ambito delle proprie competenze, disciplinano
le modalità di effettuazione dei controlli, anche a campione e comprensivi dell’ispezione delle opere realizzate.
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L’esame del testo a fronte
precedente evidenzia come la principale novità sia costituita dal passaggio da
un regime che prevede il rilascio del certificato di agibilità, su istanza del
soggetto interessato, alla presentazione di una segnalazione certificata di
agibilità da parte del soggetto medesimo.
In realtà questa innovazione è
stata anticipata dall’art. 30 del D.L. 69/2013 (c.d. decreto del fare), che ha
introdotto il comma 5-bis dell’art.
25 del TUED.
Tale comma prevede infatti che, ove l'interessato non presenti
l’istanza per ottenere il certificato di agibilità, egli possa in alternativa
(fermo restando l'obbligo di presentazione della documentazione richiesta)
presentare la dichiarazione del direttore dei lavori o, qualora non nominato,
di un professionista abilitato, con la quale si attesta la conformità
dell'opera al progetto presentato e la sua agibilità, corredata dalla richiesta
di accatastamento dell'edificio (che lo sportello unico provvede a trasmettere
al catasto) e dalla dichiarazione dell'impresa installatrice che attesta la
conformità degli impianti installati negli edifici alle condizioni di
sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico valutate secondo la
normativa vigente.
Novità altrettanto rilevante è
quella esplicitata dal comma 6 del nuovo testo in esame, in base alla quale la presentazione della SCAGI consente sin
da subito (cioè dalla data della sua presentazione allo sportello unico per
l’edilizia, SUE) l’utilizzo
dell’immobile o di sue parti.
Il comma 6 prevede infatti che l’utilizzo
delle costruzioni di cui ai commi 2 (caso standard) e 4 (caso di presentazione
della SCAGI per singole unità o porzioni di edificio) può essere iniziato dalla
data di presentazione della SCAGI allo SUE, purché siano rispettate le seguenti condizioni:
§
la SCAGI dev’essere corredata dalla
documentazione prescritta dal comma 5;
§
l’immobile deve essere conformato alle eventuali
prescrizioni stabilite dagli organi e dalle amministrazioni competenti, ad
esito delle verifiche successive effettuate nel termine di 30 giorni (vale a
dire il termine fissato in via generale per l’efficacia della SCIA dall’articolo
19, comma 6-bis, della L. 241/1990).
Un’altra novità di rilievo è che la SCAGI non si limita, come invece fa
il certificato di agibilità, ad attestare la sussistenza delle condizioni di
sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti
negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente,
ma attesta anche la conformità
dell’opera al progetto presentato e la sua agibilità.
Come già segnalato, si tratta di
una novità anticipata dall’art. 30 del D.L. 69/2013, mediante la citata
introduzione del comma 5-bis
dell’art. 25 TUED.
Si ricorda nuovamente che tale comma, in alternativa al
rilascio del certificato di agibilità, prevede che l’interessato presenti, tra
l’altro, una dichiarazione del direttore dei lavori o, qualora non nominato, di
un professionista abilitato, con la quale si attesta la conformità dell'opera
al progetto presentato e la sua agibilità.
Ulteriori novità riguardano:
- l’integrazione operata dalla
lettera b) del comma 5 del nuovo testo in esame, che è conseguente
all’inserimento (da parte della lettera y) di un nuovo comma 8-bis all’art. 67, finalizzato a
sostituire il certificato di collaudo (per gli interventi di riparazione e per
gli interventi locali sulle costruzioni esistenti, come definiti dalla
normativa tecnica) con la dichiarazione di regolare esecuzione resa dal
direttore dei lavori;
- l’attribuzione non solo alle
regioni, ma anche alle Province autonome, ai Comuni e alle Città metropolitane,
nell’ambito delle proprie competenze, del potere di disciplinare le modalità di
effettuazione dei controlli, stabilendo altresì che tale disciplina possa
prevedere anche controlli a campione e comprensivi dell’ispezione delle opere
realizzate.
Modifiche di coordinamento conseguenti
alla sostituzione del certificato di agibilità con la SCAGI (lettere k), w) e
x)
Le lettera k), w) e x) recano modifiche di coordinamento, conseguenti alla
sostituzione (operata dalla lettera i) del certificato di agibilità con la
SCAGI.
Modifiche di coordinamento conseguenti
alla ricollocazione della disciplina della super-DIA, ora super-SCIA (lettere
da l) a v)
Le lettere da l) a v) sostituiscono i rinvii al comma 3 dell’art. 22,
ove nel testo vigente è contenuta la disciplina della super-DIA, con rinvii al
comma 01 dell’art. 23, in virtù dello spostamento in tale ultimo comma della
vigente disciplina, che viene inoltre ridenominata
come SCIA (e non più DIA) alternativa al permesso di costruire, cioè
“super-SCIA”.
Modifiche all’art. 67 del TUED in materia
di collaudo statico (lettera y)
La lettera y) apporta una serie
di modifiche all’art. 67 del TUED in materia di collaudo statico.
La modifica più rilevante appare
quella operata dal numero 4), che
prevede la sostituzione del certificato
di collaudo con la dichiarazione di regolare esecuzione resa dal direttore dei
lavori per alcuni interventi minori individuati negli
interventi di riparazione e negli interventi locali sulle costruzioni
esistenti, come definiti dalla normativa tecnica (nuovo comma 8-bis dell’art. 67).
Conseguente a tale modifica è
quella disposta dal numero 1), che
interviene sulla disposizione che prescrive l’obbligo del collaudo statico per tutte le costruzioni in
conglomerato cementizio armato e/o a struttura metallica (cioè quelle definite
dall’art. 53 TUED) la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica
incolumità, facendo salvo il disposto
del nuovo comma 8-bis.
Un’ulteriore modifica è apportata
dal numero 2), che dispone che il deposito del certificato di collaudo
statico equivale al certificato di rispondenza dell’opera alle norme tecniche
per le costruzioni previsto dall’articolo 62 (nuovo ultimo periodo del
comma 7).
L’art. 62 del TUED prevede che il rilascio della licenza d'uso
per gli edifici costruiti in cemento armato e dei certificati di agibilità da
parte dei comuni (il richiamo ai certificati di agibilità è eliminato dalla
lettera x), che fa riferimento alla “attestazione di cui all’articolo 24, comma
1”, cioè all’attestazione fornita con la SCAGI è condizionato all'esibizione di
un certificato da rilasciarsi dall'ufficio tecnico della regione, che attesti
la perfetta rispondenza dell'opera eseguita alle norme del capo quarto
(intitolato “Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per
le zone sismiche”).
Il numero 3)
modifica il comma 8 al fine di prevedere che la SCAGI deve essere corredata da una copia del certificato di collaudo.
L’attuale testo del comma 8 dispone che per il rilascio di
licenza d'uso o di agibilità, se prescritte, occorre presentare all'amministrazione
comunale una copia del certificato di collaudo.
L’intervento operato dal numero 3) sembra finalizzato a
sopprimere il riferimento alla “licenza d’uso”. Tale licenza è richiamata
dall’art. 62, anche a seguito delle modifiche di cui alla lettera x) dello
schema in esame (v. supra).
Modifiche all’art. 82 del TUED in materia
di barriere architettoniche (lettera z)
La lettera in esame apporta una serie di modifiche ai commi 4 e 5 dell’art. 82
del TUED che sono consequenziali alla
sostituzione (operata dalla lettera i) del
certificato di agibilità con la SCAGI, che sono riportate nel seguente
testo a fronte.
In particolare, merita soffermarsi sul numero 2), che
sopprime l’ultimo periodo del comma 4 ove si prevede che il comune possa richiedere,
al proprietario dell'immobile o all'intestatario del permesso di costruire, una
dichiarazione di un tecnico abilitato atta a dimostrare che le opere siano
state realizzate nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di
eliminazione delle barriere architettoniche.
La SCAGI, infatti, ai sensi del nuovo testo dell’art. 24,
comma 5, include, tra l’altro, una “dichiarazione di conformità delle opere
realizzate alla normativa vigente in materia di accessibilità e superamento
delle barriere architettoniche di cui all’articolo 77, nonché all’articolo 82”.
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Testo vigente
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Nuovo testo
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4. Il rilascio del permesso di costruire per
le opere di cui al comma 1 è subordinato alla verifica della conformità del
progetto compiuta dall'ufficio tecnico o dal tecnico incaricato dal comune.
Il dirigente o
il responsabile del competente ufficio comunale, nel rilasciare il
certificato di agibilità per le opere di cui al comma 1, deve accertare che
le opere siano state realizzate nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia
di eliminazione delle barriere architettoniche.
A tal fine può richiedere al
proprietario dell'immobile o all'intestatario del permesso di costruire una
dichiarazione resa sotto forma di perizia giurata redatta da un tecnico
abilitato.
5. La richiesta di modifica di destinazione
d'uso di edifici in luoghi pubblici o aperti al pubblico è accompagnata dalla
dichiarazione di cui al comma 3. Il rilascio del certificato di agibilità è
condizionato alla verifica tecnica della conformità della dichiarazione allo
stato dell'immobile.
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4. Il rilascio del permesso di costruire per
le opere di cui al comma 1 è subordinato alla verifica della conformità del
progetto compiuta dall'ufficio tecnico o dal tecnico incaricato dal comune.
Il comune, nell’ambito dei controlli
della segnalazione certificata di agibilità, per le opere di cui al comma
1, deve accertare che le opere siano state realizzate nel rispetto delle
disposizioni vigenti in materia di eliminazione delle barriere
architettoniche.
5. La richiesta di modifica di destinazione
d'uso di edifici in luoghi pubblici o aperti al pubblico è accompagnata dalla
dichiarazione di cui al comma 3. I
controlli della segnalazione certificata di agibilità prevedono la verifica
della dichiarazione allo stato dell'immobile.
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Tabella A
(Sezione II edilizia – Interventi
edilizi, regimi amministrativi e adempimenti successivi agli interventi)
La sezione II
“Edilizia” della tabella A si articola in
sei sottosezioni:
- “ricognizione degli interventi edilizi e dei relativi regimi
amministrativi” (tabella 1), che individua i regimi amministrativi connessi
alle diverse attività edilizie private ivi indicate;
- “permesso di costruire nel caso in cui sia necessario acquisire altri
atti di assenso” (tabella 1.1), che indica il regime amministrativo
applicabile nei casi in cui, in ragione della peculiarità dell’intervento
edilizio, siano necessari altri atti di assenso in aggiunta al permesso di
costruire;
- “CILA e SCIA nel caso in cui sia necessario acquisire altri atti di
assenso” (tabella 1.2) che, in analogia con la tabella 1.1, individua i
regimi amministrativi da applicare nel caso siano necessari atti di assenso
ulteriori rispetto alla SCIA o alla CILA presentate dagli interessati;
- “attività edilizia libera: casi in cui è necessario acquisire
preventivamente un diverso titolo di legittimazione” (tabella 1.3), che
specifica i procedimenti connessi alla necessità di acquisire degli atti di
assenso anche in caso di attività edilizia libera;
- “altri adempimenti successivi all’intervento edilizio” (tabella 2)
che individua gli ulteriori adempimenti successivi all’intervento edilizio, ed
il relativo regime amministrativo;
- “impianti alimentati da fonti rinnovabili”, che specifica il regime
giuridico relativo agli interventi edilizi concernenti gli impianti alimentati
da fonti energetiche rinnovabili (di cui si parlerà nella successiva scheda).
In particolare, la tabella 1 “Ricognizione degli interventi
edilizi e dei relativi regimi amministrativi” provvede ad elencare i vari casi
di interventi edilizi contemplati dalle norme del testo unico in materia
edilizia (d’ora in poi TUED) di cui al D.P.R. 380/2001. In sostanza, per ogni
tipologia di intervento, è individuato il titolo abilitativo necessario per la
sua esecuzione, che è desumibile dal testo delle disposizioni del TUED come
innovate dallo schema in esame (si rinvia alla scheda relativa all’articolo 3
per una disamina delle novità introdotte).
Si segnala che il numero
16 include tra le attività di edilizia libera l’installazione di “manufatti leggeri, anche prefabbricati,
e di strutture di qualsiasi genere,
quali roulottes, campers,
case mobili, imbarcazioni, in strutture ricettive all'aperto per la sosta e
il soggiorno dei turisti,
previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto,
paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore”. Al riguardo,
si fa presente che la lettera e.5 del comma 1 dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001
si limita a richiedere il permesso di costruire nel caso in cui le citate
installazioni non siano ricomprese in strutture ricettive all'aperto per la
sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate; l’inclusione delle
citate installazioni tra le attività di edilizia libera, ove ricomprese in strutture
ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti (e previamente autorizzate sotto il profilo
urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle
normative regionali di settore), non è pertanto esplicitata nella normativa
vigente.
Si riportano di seguito alcune considerazioni, che evidenziano
profili di non piena rispondenza tra quanto indicato nella tabella e i richiami
ai riferimenti normativi.
Nel numero 8,
relativo alla c.d. ristrutturazione
edilizia cosiddetta “pesante”, viene parzialmente riprodotto il testo della
lettera c) del comma 1 dell’art. 10 del TUED, che contiene la definizione di
tale tipo di intervento.
Al riguardo, si
segnala che in tale numero non viene riportata l’ultima parte della
definizione, che include nella c.d. ristrutturazione edilizia pesante anche
“gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili
sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e
successive modificazioni”. Si segnala altresì, sempre con riferimento al numero
8, che nell’ultima colonna si fa erroneamente riferimento all’art. 22, comma 3,
che risulta abrogato dall’art. 3, comma 1, lettera f), numero 4), dello schema
in esame. Le disposizioni cui il numero 8 si riferisce sono trasposte, dalla
successiva lettera g), numero 2), nel nuovo comma 01 dell’art. 23 del TUED alla
lettera a).
Il numero 11
riguarda l’ampliamento fuori sagoma, ossia l’ampliamento di manufatti edilizi esistenti,
fuori terra o interrati, all’esterno della sagoma esistente fermo restando, per
gli interventi pertinenziali quanto previsto alla lettera e.6).
Si osserva che, nel
richiamare il disposto della lettera e.6), andrebbe chiarito che si fa
riferimento al comma 1 dell’art. 3 del TUED.
Analoga precisazione
sembrerebbe opportuna al numero 19,
ove in luogo dell’espressione “definite alle lettere precedenti” si potrebbero
richiamare “le lettere a), b), c) e d) del comma 1 dell’art. 3 del TUED”.
Per quanto riguarda le ipotesi di SCIA alternativa al
permesso di costruire (c.d. super-SCIA),
nel ricordare che il nuovo comma 01 dell’art. 23 del TUED (introdotto dalla
lettera g) dello schema in esame)
prevede tre differenti tipi di interventi, nel paragrafo 1 in esame sembrano
essere considerate solo le prime due fattispecie (ai punti 8 e 10).
Si osserva, pertanto,
che nella tabella non sembra essere riportata la tipologia di interventi
realizzabili mediante la SCIA alternativa al permesso di costruire, di cui alla
lettera c) del citato comma 01 dell’articolo 23 del TUED, vale a dire quella
relativa agli “interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta
esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni
plano-volumetriche”.
Al numero 35, si
richiama il comma 2 dell’art. 22 del TUED, che definisce le varianti realizzabili mediante SCIA.
Si segnala che, come
rilevato anche nel parere del Consiglio di Stato, nella seconda colonna, quella
ove viene evidenziato il titolo abilitativo necessario, e nella terza viene
erroneamente indicata la dicitura CILA e, nel riprodurre il testo del comma 2
dell’art. 22 del TUED, non si considera la modifica operata dall’art. 3, comma
1, lettera f), numero 3), dello schema in esame, che provvede a sostituire le
parole “del rilascio del certificato di agibilità” con le parole
“dell’agibilità”.
Al numero 40, concernente il permesso di
costruire in sanatoria, si fa erroneamente riferimento, per ben due volte,
all’art. 22, comma 3, che risulta abrogato dall’art. 3, comma 1, lettera f), numero 4), dello schema in esame. Le
disposizioni dettate dal citato comma 3 sono infatti trasposte, dalla
successiva lettera g), numero 2), nel nuovo comma 01 dell’art. 23 del TUED.
Si fa infine notare che nei numeri 2, 7, 8 e 35, si
sostituisce all’espressione “modifiche delle destinazioni d’uso” l’espressione
“mutamenti urbanisticamente rilevanti
delle destinazioni d’uso”. Si tratta in verità di una modifica non
sostanziale: la dizione utilizzata è infatti quella che viene poi riportata al
numero 39, che riproduce il disposto dell’art. 23-ter, comma 1, del TUED.
Le tabelle 1.1., 1.2 e 1.3 elencano le medesime tipologie di
attività per le quali, a seconda se si tratti di permesso di costruire o di
CILA e SCIA o di attività edilizia
libera (nel caso in cui sia necessario acquisire atti di assenso), sono
indicati i regimi amministrativi e la concentrazione di regimi amministrativi
(ai sensi dell’articolo 19-bis della legge n. 241/1990). Tra le attività
elencate si segnalano, a titolo esemplificativo, gli interventi edilizi
riconducibili alle categorie B e C della tabella di cui all’allegato I del
D.P.R. n. 151 del 2011 nell’ambito delle attività soggette alle visite e ai
controlli di prevenzione incendi, gli interventi di lieve entità (ai sensi del
D.P.R. 139/2010 recante procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entità), gli interventi da realizzare
in aree naturali protette.
I numeri 44, 60 e 76
elencano i regimi amministrativi per le attività di utilizzo di terre e rocce
da scavo come sottoprodotti che provengono da opere soggette a DIA o AIA. Le
norme richiamate fanno riferimento al D.M. 161/2012 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione delle terre e
rocce da scavo), e segnatamente all’articolo 5 che disciplina il piano di
utilizzo.
Si ricorda, al riguardo, che è in attesa di pubblicazione in
G.U. il nuovo regolamento sulla gestione delle terre e rocce da scavo (Atto
Governo n. 279), che tra l’altro abroga il predetto regolamento.
Il numero 57
indica come regime amministrativo la comunicazione asseverata per la
realizzazione di opere in conglomerato cementizio e armato normale,
precompresso e a struttura metallica.
Il Consiglio di Stato,
nel suo parere, rileva che, alla colonna della concentrazione di regimi
amministrativi, la parola “denuncia” deve essere sostituita con la parola
“comunicazione”, atteso che si converte in una attività sottoposta al regime della
“comunicazione asseverata”.
L’articolo 65 del T.U. in materia edilizia, richiamato nella
colonna dei riferimenti normativi, disciplina la denuncia dei lavori di
realizzazione e relazione a struttura ultimata di opere di conglomerato
cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica.
La tabella 2 degli altri adempimenti successivi
all’intervento edilizio, relativamente al numero
93 (“Comunicazione di fine lavori”), richiama, quale normativa applicabile,
l’art. 15, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 380 del 2001. Il
Consiglio di Stato, in proposito,
specifica che tale norma tuttavia, concerne il solo permesso di costruire
mentre l’istituto della comunicazione di fine lavori si applica anche
all’ipotesi di interventi sottoposti al regime della CILA e della SCIA: pertanto,
sarebbe opportuno sopprimere, alla colonna 3 della tabella 2, il richiamo
all’art. 15, commi 1 e 2, mantenendo solamente il complessivo richiamo al d.P.R. n. 380 del 2001, al fine di non creare incertezze
interpretative sul punto.
Tabella A
(Sezione II
edilizia-Fonti rinnovabili)
In relazione all’attività
di cui al numero 98 (“Costruzione,
esercizio e modifica di impianti di produzione di energia elettrica alimentati
da fonti rinnovabili al di sotto della soglia”), la Tabella prevede che le
opere ivi indicate debbano essere assentite tramite autorizzazione – fatta
salva l’applicazione del silenzio assenso – ai sensi degli artt. 12, comma 5,
del d.lgs. n. 387 del 2003 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011.
Tuttavia, l’articolo 12, comma 5, del D.lgs. n. 387/2003
prevede che “quando la capacità di generazione sia inferiore alle soglie
individuate dalla tabella A allegata al presente decreto, con riferimento alla
specifica fonte, si applica la
disciplina della denuncia di inizio attività di cui agli articoli 22 e 23
del T.U. di cui al D.P.R. n. 380/2001 e ss.mod”.
Mentre, l’articolo 6 del D.lgs. n. 28/2011 dispone che i
medesimi interventi possano essere realizzati dagli interessati previa
trasmissione al comune competente di “una
dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un
progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali …”.
Ne consegue, come anche rilevato dal Consiglio di Stato, che
gli interventi relativi a impianti alimentati da fonti rinnovabili sotto soglia
debbano essere assentiti non tramite autorizzazione ma tramite una
dichiarazione certificata da inoltrare al comune competente, sostanzialmente
analoga alla SCIA.
Pertanto, occorre che
sia modificata l’individuazione del regime applicabile.
Di conseguenza, occorrerebbe
anche specificare, al punto 97 (Costruzione, esercizio e modifica di
impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili
oltre a determinate soglie di potenza) il
riferimento normativo all’articolo 12, comma 3 della legge n. 387/2003.
Inoltre,
nel punto 97, non si cita la fonte idraulica.
Al punto 98 (Costruzione, esercizio e modifica di
impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili al
di sotto della soglia) si indica come regime l’autorizzazione/silenzio assenso,
e si richiama a tal fine l’articolo 12, comma 5 del D.Lgs.
n. 387/2003.
L’articolo 12, comma 5 del D.Lgs.
n. 387/2003 dispone che all'installazione degli impianti di fonte rinnovabile
di cui all'articolo 2, comma 1, lettere b) e c) del medesimo D.Lgs. e dunque:
·
agli impianti alimentati da fonti rinnovabili
programmabili: impianti alimentati dalle biomasse e dalla fonte idraulica, ad esclusione,
per quest'ultima fonte, degli impianti ad acqua fluente, nonché gli impianti
ibridi,
·
agli impianti alimentati da fonti rinnovabili
non programmabili o comunque non assegnabili ai servizi di regolazione di punta
che non rientrano tra quelli di cui sopra;
per i quali non è previsto il rilascio di alcuna
autorizzazione, non si applicano le procedure autorizzatorie
di cui ai commi 3 e 4 (autorizzazione unica). Ai medesimi impianti, quando la
capacità di generazione sia inferiore alle soglie individuate dalla tabella A
allegata al D.Lgs., con riferimento alla specifica
fonte, si applica la disciplina della denuncia di inizio attività (ora
segnalazione certificata di inizio attività). Con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata, possono essere
individuate maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei
siti di installazione per i quali si procede con la medesima disciplina della
denuncia di inizio attività ora segnalazione certificata di inizio attività).
Sarebbe pertanto opportuno
un chiarimento circa il regime applicabile.
In relazione all’attività
di cui al numero 99 sarebbe opportuno
esplicitare che si tratta di “attività in edilizia libera” di cui comma 11,
articolo 6 del D.Lgs. n. 28/2011.
Si segnala, inoltre,
che la Tabella non sono contenute previsioni circa il regime applicabile per la
posa in opera degli impianti di produzione di calore da risorsa geotermica,
ovvero sonde geotermiche, destinati al riscaldamento e alla climatizzazione di
edifici.
Si ricorda al riguardo, che l’articolo 7, comma 4 del D. Lgs. n. 28/2011 demanda ad un decreto del Ministro dello
sviluppo economico la definizione delle prescrizioni per la posa in opera degli
impianti di produzione di calore da risorsa geotermica, ovvero sonde
geotermiche, destinati al riscaldamento e alla climatizzazione di edifici, e
l’individuazione dei casi in cui si applica la procedura abilitativa semplificata
di cui all’articolo 6 del medesimo D.Lgs.
In relazione all’attività di cui al numero 103 (“Realizzazione di impianti di produzione di biometanoidi con capacità produttiva non superiore a 500
standard metri cubi/ora”), la Tabella prevede che le opere ivi indicate
debbano essere assentite tramite autorizzazione – fatta salva l’applicazione
del silenzio assenso – ai sensi dell’art. 8-bis,
lettera) del D.lgs. n. 28/2011.
Tuttavia l’articolo 8-bis,
lettera a), del D.lgs. n. 28/2011 prevede “la procedura abilitativa semplificata di cui agli articoli 5 e 6 del
medesimo D.Lgs. per i nuovi impianti di capacità produttiva,
non superiore a 500 standard metri
cubi/ora, nonché per le opere di modifica e per gli interventi di parziale o
completa riconversione alla produzione di biometano
di impianti di produzione di energia elettrica alimentati a biogas, gas di
discarica, gas residuati dai processi di depurazione, che non comportano
aumento e variazione delle matrici biologiche in ingresso”. Si richiede pertanto un chiarimento riguardo
al regime applicabile.
Posto che la Tabella
dedica una sottosezione specifica agli impianti a fonti rinnovabili, si valuti l’opportunità di integrare la
medesima Tabella con ulteriori apposite sotto sezioni, rispettivamente dedicate
alle procedure applicabili per la costruzione o modifica di altre tipologie di impianti ed
infrastrutture energetiche, quali, ad esempio, gli impianti di energia
elettrica alimentati a fonti fossili, gli elettrodotti facenti parte della rete
nazionale di trasporto dell'energia elettrica, i terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto.
Al riguardo, si ricorda che, ai sensi
del D.Lgs. n. 112/1998 è di competenza statale la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica
di potenza superiore a 300 MW, per quelli di potenza inferiore la competenza è
provinciale. Il D.L. n. 7/2002, convertito in legge n. 55/2002, all’articolo 1
dispone che la realizzazione degli
impianti di energia elettrica di potenza superiore ai 300 MW termici,
nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili all’esercizio degli
stessi, sono dichiarate opere di pubblica utilità e soggette a una autorizzazione unica, che sostituisce autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque denominati,
previsti dalle norme vigenti, anche in
materia ambientale. Il procedimento
unico, al quale partecipano le Amministrazioni interessate, è svolto
secondo le modalità di cui alla Legge 241/1990, e successive modificazioni ed
integrazioni. L’esito positivo della Valutazione d'Impatto Ambientale (V.I.A.)
costituisce parte integrante e condizione necessaria del procedimento autorizzatorio e l’istruttoria, ai sensi dell’articolo 1,
comma 2, del D.L. n. 7/2002, si conclude una volta acquisita la V.I.A.
dell'opera (ai veda anche l’articolo 1-quater
del D.L. n. 239/2003 conv., con modificazioni, in
legge n. 290/2003).
Per ciò che concerne gli elettrodotti,
l’articolo 1-sexies del D.L. n.
239/2003 dispone che la costruzione e l'esercizio degli elettrodotti facenti
parte della rete nazionale di trasporto dell'energia elettrica sono attività di
preminente interesse statale e sono soggetti a un'autorizzazione unica comprendente tutte le opere connesse e le
infrastrutture indispensabili all’esercizio degli stessi, rilasciata dal
Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e previa intesa con la regione o le regioni
interessate, la quale sostituisce autorizzazioni, concessioni, nulla osta e
atti di assenso comunque denominati previsti dalle norme vigenti e comprende
ogni opera o intervento necessari alla risoluzione delle interferenze con altre
infrastrutture esistenti, costituendo titolo a costruire e ad esercire tali
infrastrutture, opere o interventi e ad attraversare i beni demaniali, in
conformità al progetto approvato.
Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
provvede alla VIA e alla verifica della conformità delle opere al progetto
autorizzato.
L’articolo 46 del D.L. n. 159/2007 dispone in relazione ai terminali di rigassificazione
di gas naturale liquefatto, che gli atti amministrativi relativi alla
costruzione e all’esercizio di tali terminali e delle opere connesse sono
rilasciati a seguito di procedimento
unico ai sensi della legge n. 241/1990 con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti e d’intesa con la regione
interessata, previa VIA. Il procedimento di autorizzazione si conclude nel termine massimo di duecento giorni
dalla data di presentazione della relativa istanza.
L’autorizzazione, ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 9, della legge n. 241/1990 sostituisce ogni autorizzazione, concessione o
atto di assenso comunque denominato, ivi compresi la concessione demaniale e il
permesso di costruire, fatti salvi la successiva adozione e l’aggiornamento
delle relative condizioni economiche e tecnico-operative da parte dei
competenti organi del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Si
valuti l’opportunità – anche in relazione a quanto previsto dall’articolo 1,
comma 2 del D.Lgs. n. 126/2016, di integrare la
Tabella con le fattispecie previste a legislazione vigente e non indicate.
Articolo 4
(Procedura di bonifica da parte del
soggetto estraneo alla potenziale contaminazione)
L’articolo 4, comma 1, introduce, sostituendo le disposizioni
contenute nell’art. 245 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (cd. Codice
dell’ambiente), una nuova disciplina in
materia di procedure di bonifica da effettuarsi nei siti contaminati da parte del soggetto estraneo alla potenziale
contaminazione, che prevede:
-
la comunicazione agli enti competenti e l’attuazione
delle misure di prevenzione (comma 1);
-
la possibilità di attivare gli interventi di bonifica
del sito e di completare quelli eventualmente già avviati (comma 2);
-
l’attestazione della estraneità rispetto alla
potenziale contaminazione attraverso una dichiarazione (comma 3);
-
l’obbligo di una comunicazione da parte del soggetto
estraneo alla potenziale contaminazione, sulla volontà di effettuare gli
interventi di bonifica, nonché il conseguente avvio delle procedure di bonifica
(commi 4 e 5);
-
la presentazione di un piano di indagine in un’area
interessata da fenomeni naturali o antropici (comma 6);
-
la possibilità di attivare la procedura di bonifica
attraverso la suddivisione del sito in lotti (comma 7, lettera a);
-
la possibilità
di stipulare un protocollo di intesa con le agenzie per la protezione
ambientale competenti a livello territoriale per il piano di caratterizzazione
e la validazione dei dati (comma 7, lettera b);
-
la prestazione di garanzie finanziarie per gli
interventi di bonifica (comma 7, lettere c e d);
-
specifici obblighi per gli interventi di bonifica delle
acque di falda (comma 8).
Il comma 2 dell’articolo 4
prevede l’applicabilità delle nuove previsioni anche a procedimenti in corso.
L’art. 245 disciplina, nell’ambito delle disposizioni degli
articoli contenuti nel Titolo V, parte quarta (bonifica dei siti contaminati),
gli obblighi di intervento e di notifica dei soggetti non responsabili della contaminazione.
Nel caso di rilevamento del superamento o di pericolo concreto
e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC),
il comma 2 dell’art. 245 prevede l’obbligo per i proprietari o i gestori
incolpevoli del sito di effettuare una comunicazione agli enti competenti,
nonché a porre in essere “misure di prevenzione”, secondo la procedura indicata
all’art. 242.
Per quanto riguarda invece le procedure per gli interventi di
messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, disciplinate sempre
nel citato Titolo V del cd. Codice dell’ambiente, il comma 1 dell’art. 245
prevede comunque la facoltà di attivare tali procedure su iniziativa degli
interessati non responsabili.
Il comma 2, ultimo periodo, dell’art. 245, ribadendo il
principio contenuto al comma 1, riconosce comunque al proprietario o ad altro
soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento
volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari
nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità.
Il nuovo articolo 245 disciplina
di fatto una nuova procedura di bonifica da effettuarsi nei siti contaminati
riservata al soggetto estraneo alla potenziale contaminazione. Tale procedura
si inserisce in un quadro normativo in cui operano non solo le procedure
ordinarie di bonifica (art. 242 e 252 per i siti inquinati di interesse
nazionale), ma anche procedure semplificate (art. 242-bis) finalizzate ad
“accelerare” i citati procedimenti ordinari.
Per la bonifica dei siti inquinati, nel Titolo V, parte quarta
del d.lgs. 152/2006, l’articolo 242
disciplina le procedure operative ed amministrative di tipo ordinario
previste a carico del soggetto responsabile dell’inquinamento, per i siti la
cui competenza appartiene alle regioni, l’articolo
252 individua i siti di interesse
nazionale, a cui applicare la medesima disciplina contenuta all’articolo
242, la cui competenza appartiene al Ministero dell’ambiente, e l’articolo 252-bis i siti inquinati nazionali di preminente
interesse pubblico per la riconversione industriale.
Nel medesimo Titolo V, è stato aggiunto l’articolo 242-bis (introdotto dall’art. 13, commi 1-3, D.L. 91/2014,
successivamente modificato dall’art. 34, comma 10-bis, lettere a) e b), del
D.L. 133/2014) che prevede una procedura
semplificata per le operazioni di bonifica del suolo che l'operatore
interessato effettua, a proprie spese, per la riduzione della contaminazione ad
un livello uguale o inferiore ai valori di concentrazione soglia di
contaminazione. Tale disciplina, alternativa alla procedura ordinaria
(disciplinata dall'art. 242) è applicabile anche ai siti di interesse nazionale
(la cui procedura ordinaria è disciplinata dall'art. 252 del medesimo Codice).
Per ulteriori elementi di informazione in merito alle predette
procedure, si rinvia al box in calce alla presente scheda.
Specifiche disposizioni in materia di bonifica sono state
adottate nella legislatura in corso; per una disamina di tali disposizioni si
rinvia al tema web Bonifiche
dei siti inquinati e danno ambientale.
Relativamente a tale nuova
disciplina, il Consiglio di Stato, nel
suo parere, rileva in via generale che tale “impianto potrebbe essere
ulteriormente rafforzato, con riferimento al sistema di incentivi…. in altri
termini, non c’è alcuna previsione di stimolo diretto all’iniziativa privata,
che resterebbe confinata a quelle situazioni in cui il proprietario o il
gestore del sito abbia un interesse prevalente ad assumersi gli oneri di bonifica,
salva la possibilità di rivalsa nei confronti del responsabile. Ad esempio,
potrebbero essere introdotte agevolazioni o benefici legati all’attività di
gestione successiva dell’area bonificata”.
Di seguito, sono analizzate le disposizioni previste dal nuovo art. 245, che disciplinano la procedura di bonifica da parte del soggetto
estraneo alla potenziale contaminazione.
La comunicazione della potenziale contaminazione e l’attuazione delle
misure di prevenzione (nuovo art. 245, comma 1, del d.lgs. 152/2006)
Come già previsto dal vigente
art. 245, comma 2, anche nel nuovo
articolo 245, comma 1, si ribadisce l’obbligo
di comunicazione agli enti competenti da parte del soggetto estraneo alla
potenziale contaminazione del superamento o del pericolo concreto e attuale
del superamento della concentrazione
soglia di contaminazione (CSC) nel sito, facendo salvi gli obblighi del
responsabile della potenziale contaminazione di cui all'articolo 242. Il regime
della comunicazione è richiamato anche nel numero 34 della sezione III della
Tabella A.
Il nuovo articolo 245 prevede, dopo l’effettuazione della suddetta
comunicazione, l’obbligo da parte
del proprietario, gestore o soggetto
che ha la disponibilità del sito, di
attuazione delle misure di prevenzione
seguendo le procedure e le modalità di cui all'articolo 242, comma 1, che
prevede in particolare che - al verificarsi di un evento che sia potenzialmente
in grado di contaminare il sito - siano attivate, entro ventiquattro ore, le
misure necessarie di prevenzione, dandone immediata comunicazione ai sensi e
con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2
Per misure di prevenzione, l’art. 240 del d.lgs. 152/2006,
recante le definizioni inerenti agli interventi di bonifica dei siti, intende
“le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato
una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come rischio
sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario
o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il
realizzarsi di tale minaccia”. Ai sensi del citato art. 242, comma 1, tali
misure devono essere poste in essere nell’immediatezza della scoperta della
contaminazione, nelle prime 24 ore dalla stessa.
L’art. 304, comma 2, prevede che l'operatore deve far
precedere gli interventi di prevenzione e messa in sicurezza da apposita
comunicazione al comune, alla provincia, alla regione, o alla provincia
autonoma nel cui territorio si prospetta l'evento lesivo, nonché al Prefetto
della provincia che nelle ventiquattro ore successive informa il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Tale comunicazione deve
avere ad oggetto tutti gli aspetti pertinenti della situazione, ed in particolare
le generalità dell'operatore, le caratteristiche del sito interessato, le
matrici ambientali presumibilmente coinvolte e la descrizione degli interventi
da eseguire. La comunicazione, non appena pervenuta al comune, abilita
immediatamente l'operatore alla realizzazione degli interventi di cui al comma
1. Se l'operatore non provvede a tali interventi e alla comunicazione,
l'autorità preposta al controllo o comunque il Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare irroga una sanzione amministrativa non
inferiore a mille euro né superiore a tremila euro per ogni giorno di ritardo.
Il nuovo articolo 245, comma 1,
prevede, inoltre, in modo analogo al vigente art. 245, che la regione (nella normativa vigente si fa
riferimento alla provincia), ricevuta la comunicazione, si attivi, sentito il comune, per
l'identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli
interventi di bonifica, specificando che nel caso in cui gli interventi di
bonifica ricadano in un sito inquinato di interesse nazionale (SIN) la
procedura di bonifica è attribuita alla competenza del Ministero dell’ambiente.
Le concentrazioni
soglia di contaminazione (CSC), secondo la definizione riportata all’art.
240, comma 1, lettera b), del d.lgs. 152/2006, corrispondono ai livelli di contaminazione delle matrici ambientali
che costituiscono valori al di sopra
dei quali è necessaria la
caratterizzazione del sito e l'analisi
di rischio sito specifica. Nel caso in cui il sito potenzialmente
contaminato sia ubicato in un'area interessata da fenomeni antropici o naturali
che abbiano determinato il superamento di una o più concentrazioni soglia di
contaminazione, queste ultime si assumono pari al valore di fondo esistente per
tutti i parametri superati.
Qualora invece la contaminazione
rilevata nelle matrice ambientali risulti inferiore
ai valori CSC allora – come
chiarisce l’art. 240, comma 1, lettera f), del citato decreto legislativo – il
sito viene considerato “non contaminato”. Le CSC sono individuate nell’Allegato
5 alla parte quarta del d.lgs. 152/2006, che elenca le CSC nel suolo e nel
sottosuolo in relazione alla specifica destinazione d'uso (a verde pubblico,
privato e residenziale oppure ad uso commerciale e industriale) dei siti da
bonificare, nonché le CSC nelle acque sotterranee.
Si ricorda brevemente la
differenza tra CSR e CSC, richiamando le pertinenti definizioni contenute
nell’art. 240 del D.Lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente). Le concentrazioni
soglia di contaminazione (CSC) – di cui si è già riportata la definizione –
sono i limiti tabellari considerati come valori soglia, uguali su tutto il
territorio nazionale, al di sotto dei quali il sito si considera “non
contaminato”. Le concentrazioni soglia di rischio (CSR) sono invece i livelli
di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con
l'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i
principi illustrati nell'Allegato 1 alla parte IV e sulla base dei risultati
del piano di caratterizzazione. Per valutare se un sito è potenzialmente
contaminato si controlla, ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’art. 240,
il rispetto dei valori di CSC. Se le soglie CSC sono superate allora occorre
effettuare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario
e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno
di contaminazione sulla base delle CSR. Se quindi le CSR sono superate
occorrerà procedere alla bonifica del sito al fine di riportarlo in una condizione
che garantisca il rispetto delle CSC o dei valori di CSR (solitamente superiori
a quelli di CSC) determinate a seguito dell'analisi di rischio sanitario e
ambientale sito specifica.
Quanto al piano di
caratterizzazione, in estrema sintesi si tratta di un documento progettuale
che definisce le attività di indagine, le modalità di esecuzione delle stesse e
le sostanze contaminanti da ricercare, in funzione delle conoscenze storiche di
un sito e delle attività/impianti potenzialmente critici presenti. Esso deve
essere elaborato secondo rigide procedure e rispondere a precisi requisiti
indicati nell'allegato 2 al Titolo V della parte quarta del D.Lgs. 152/2006.
L’attivazione degli interventi di bonifica e la dichiarazione di
estraneità (nuovo art. 245, commi 2 e 3, del d.lgs. 152/2006)
Il comma 2 del nuovo articolo 245
appare innovativo rispetto al combinato disposto del comma 1 e dell’ultimo
periodo del comma 2 del vigente articolo 245, in quanto prevede non solo, in
modo analogo al testo vigente richiamato, la possibilità di attivare gli
interventi di bonifica del sito, ma anche di completare gli interventi
eventualmente già avviati, da parte del soggetto interessato estraneo alla
potenziale contaminazione che ha la proprietà, la gestione o la disponibilità
del sito stesso, in cui è stato rilevato il superamento o il pericolo concreto
e attuale del superamento di CSC, sulla base delle procedure disciplinate dal
Titolo V del Codice dell’ambiente, fermo restando quanto previsto dall’articolo
253, comma 4, sul diritto di rivalsa
nei confronti del soggetto responsabile.
Gli interventi di bonifica costituiscono onere reale sui siti
contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi
dell'articolo 250. L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione
del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione
urbanistica. (art. 253, comma 1). Il comma 4 del medesimo art. 253 prevede
inoltre che il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere
tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza
delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli
interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di
mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi
medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell'inquinamento
abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di
rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese
sostenute e per l'eventuale maggior danno subito.
Il comma 3 del nuovo articolo 245 introduce nella legislazione vigente
la dichiarazione di estraneità rispetto
alla potenziale contaminazione. In particolare la norma in esame, ferme
restando le misure di prevenzione di cui all’articolo 242, prevede una dichiarazione da parte del soggetto interessato proprietario o gestore
o che ha la disponibilità del sito, ai fini dell’applicazione delle
procedure contenute nei successivi commi del testo in esame, attestante la propria estraneità rispetto
alla potenziale contaminazione da rendere nelle forme delle dichiarazioni
sostitutive dell'atto di notorietà di cui all’articolo 47 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, e di non avere operato presso il sito a qualsiasi titolo, anche tenuto conto dei collegamenti societari e
di cariche direttive ricoperte in soggetti che abbiano operato presso il sito.
Il Consiglio di Stato puntualizza che “il riferimento finale ai
“collegamenti societari” e alle “cariche direttive” è troppo generico e ampio,
prestandosi a coprire una molteplicità di ipotesi, anche di minima rilevanza, a
meno che con esso non si intenda semplicemente affermare che ai fini della
valutazione di estraneità si debbano considerare i rapporti societari, senza
farne derivare automaticamente l’assenza del requisito, ma rimettendolo alla
valutazione sull’intensità in concreto di tale rapporto, nel qual caso però
occorrerebbe chiarire il concetto”.
La comunicazione sull’attivazione degli interventi di bonifica e l’avvio
delle procedure di bonifica (nuovo art. 245, commi 4 e 5, del d.lgs. 152/2006)
Il comma 4 del nuovo art. 245 prevede l’obbligo di una comunicazione da parte del soggetto estraneo alla potenziale
contaminazione, sulla volontà di
effettuare gli interventi di bonifica di cui al comma 2, allegando la
dichiarazione di estraneità cui al comma 3. Tale comunicazione deve essere
trasmessa:
- alle autorità
competenti di cui all’articolo 242, comma 1, o di cui all’articolo 252 (Comune,
provincia, regione, o provincia autonoma nel cui territorio si prospetta
l'evento lesivo, nonché al Prefetto della provincia che nelle ventiquattro ore
successive informa il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare ovvero al Ministero dell’ambiente);
- e al responsabile
della potenziale contaminazione, qualora sia stato identificato ai sensi
del comma 1 o dell’articolo 244.
La medesima comunicazione è data al proprietario del sito,
qualora diverso dal soggetto estraneo alla potenziale contaminazione.
Decorsi 30 giorni dalla suddetta comunicazione
(il testo in esame sembrerebbe,
richiamando testualmente il “comma medesimo”, indicare la dichiarazione di
estraneità e non la comunicazione relativa all’avvio degli interventi, che in
allegato include anche tale dichiarazione), il comma 5 del nuovo art. 245
stabilisce che il soggetto
estraneo alla potenziale contaminazione di cui al comma 3 può avviare le procedure di
bonifica di cui agli articoli 242 (procedure di
bonifica ordinaria), 252 (procedure
per i siti di interesse nazionale) o
252-bis (procedure per i siti inquinati nazionali di preminente interesse
pubblico per la riconversione industriale) ovvero
subentrare nella procedura di bonifica comunque avviata, avvalendosi delle
nuove previsioni, a condizione che:
- l’autorità
competente non abbia rappresentato motivi ostativi all’avvio della
procedura di bonifica indicata dal comma 2;
- e il responsabile
della potenziale contaminazione o il
proprietario del sito, qualora diverso dal soggetto estraneo alla
potenziale contaminazione, non abbia comunicato
l’impegno a effettuare gli interventi di bonifica.
Il Consiglio di Stato
ritiene, in proposito, opportuno sostituire “l’espressione “può avviare”
con quella “avvia” e l’espressione “subentrare” con quella “subentra” in quanto
tale formulazione “lascia il dubbio che l’intervento dell’interessato
costituisca una facoltà, mentre è da ritenersi che, a seguito della
dichiarazione di impegno di cui al comma 4, costui abbia assunto un vero e
proprio obbligo”.
Si segnala che il punto
35 della III sezione della Tabella A indica, quale regime amministrativo
applicabile in corrispondenza delle disposizioni di cui ai commi 3, 4 e 5
dell’articolo 245 del d.lgs. 152/2006, la SCIA
a efficacia differita. Come già rilevato, le predette disposizioni fanno testualmente
riferimento a una comunicazione, ma l’operatore può avviare le operazioni di
bonifica o subentrare nelle procedure già avviate solo decorsi trenta giorni
dalla comunicazione.
L’autorizzazione per il piano di indagine in una area interessata da
fenomeni naturali o antropici (nuovo art. 245, comma 6, del d.lgs. 152/2006)
Se il sito
oggetto del procedimento è ubicato all’interno di un’area interessata da fenomeni naturali o antropici che hanno
determinato il superamento di CSC,
il comma 6 del nuovo art. 245 prevede la presentazione, da parte del soggetto di cui al comma 3, di un piano di indagine, all’agenzia per la
protezione ambientale territorialmente competente, per definire i valori di fondo naturale da assumere come CSC ai
sensi dell’articolo 240, comma 1, lettera b).
La norma prevede inoltre che:
-
l’attivazione
del suddetto piano da parte del
proponente avvenga entro 60 giorni
dalla presentazione dello stesso piano;
-
l’attuazione
del piano avvenga con oneri a carico
del medesimo proponente e in contraddittorio
con l’agenzia per la protezione ambientale territorialmente competente.
Infine, alla agenzia competente per territorio è assegnato
il compito di definire i valori di fondo
naturale sulla base delle risultanze del piano di indagine nonché di altri
dati in suo possesso relativi all’area interessata.
Il regime amministrativo della autorizzazione è indicato in
corrispondenza del citato comma 6 dell’articolo 245 nella attività di cui al
numero 36 della sezione III della tabella A.
L’attivazione delle procedure di bonifica (nuovo art. 245, comma 7, del
d.lgs. 152/2006)
Ai fini dell’attivazione
delle procedure di bonifica, ai sensi del comma 7 del nuovo articolo 245, il soggetto interessato ad avviare le procedure di bonifica ed estraneo
alla potenziale contaminazione del sito:
-
può suddividere
il sito in lotti (non inferiori a
15.000 mq ciascuno) (lett. a);
-
può stipulare un protocollo d’intesa per il
piano di caratterizzazione, la validazione dei dati e il progetto di bonifica
(lett. b);
-
presta una garanzia
finanziaria (lett. c-d)
Le fasi riguardanti l’attivazione del progetto di bonifica suddiviso
per lotti (nuovo art. 245, comma 7, lettera a), del d.lgs. 152/2006)
Entrando nel dettaglio, la lettera a) del comma 7
individua le seguenti fasi sulla attivazione delle procedure di bonifica
da parte del soggetto interessato estraneo alla potenziale contaminazione:
·
il soggetto
può chiedere la suddivisione del sito in
lotti (non inferiori a 15.000 mq ciascuno),
presentando un documento tecnico corredato da idoneo cronoprogramma degli
interventi da effettuare.
In tale caso:
·
la regione
o il Ministero dell’ambiente (autorità competenti di cui agli articoli 242
e 252), previo parere del comune e dell’agenzia per la protezione ambientale
competente a livello territoriale, concede il nulla osta alla suddivisione in lotti del sito, riportando in
apposita planimetria catastale i
perimetri dei singoli lotti, che dovranno poi risultare da apposito
frazionamento, ai fini del rilascio dell’attestazione di non contaminazione o
di certificazione di avvenuta bonifica di cui all’articolo 248, comma 2.
Tale disposizione
prevede che il completamento degli interventi di bonifica, di messa in
sicurezza permanente e di messa in sicurezza operativa, nonché la conformità
degli stessi al progetto approvato sono accertati dalla provincia mediante
apposita certificazione sulla base di una relazione tecnica predisposta
dall'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente territorialmente competente.
Se la caratterizzazione operata sul sito, in
contraddittorio con l’agenzia per la protezione ambientale competente a livello
territoriale, verifica valori di
contaminazione inferiori alle CSC:
·
la regione
o il Ministero dell’ambiente, ove richiesto, rilascia un attestato di non contaminazione del lotto.
In caso contrario all’esito della caratterizzazione e dell’analisi di rischio:
·
il soggetto
presenta il progetto di bonifica suddiviso per lotti, e presta le garanzie finanziarie di cui
all’art. 242, comma 7, con le modalità indicate alla successiva lettera c).
La lettera a) vieta inoltre l’utilizzo dei lotti che
hanno l’attestazione di non
contaminazione e di quelli con la
certificazione di avvenuta bonifica per operazioni comunque relative alla bonifica degli altri lotti.
Il regime amministrativo della autorizzazione è indicato in
corrispondenza del citato comma 7, lettera a), dell’articolo 245 nella attività
di cui al numero 37 della sezione III della tabella A.
La stipula del protocollo di intesa per il piano di caratterizzazione e
la validazione dei dati (nuovo art. 245, comma 7, lettera b), del d.lgs.
152/2006)
La lettera b) del
comma 7 consente al soggetto di stipulare un protocollo di intesa con l’agenzia per la protezione ambientale competente
a livello territoriale - i cui oneri sono a carico del proponente - per la
definizione dei tempi e delle modalità per lo svolgimento in contraddittorio
con la suddetta agenzia del piano di
caratterizzazione e la validazione
dei dati.
In tal caso il soggetto
interessato può presentare l’analisi
di rischio e il progetto di bonifica
contestualmente alla relazione sugli esiti della
caratterizzazione.
Secondo il Consiglio di Stato “le due previsioni
(contenute nelle suddette lettere a) e b)) vanno coordinate, precisando se,
nell’ipotesi di suddivisione in lotti delle aree da bonificare, il protocollo
di intesa con l’agenzia per la protezione ambientale competente debba essere
stipulato unitariamente, ovvero per ciascun lotto, e se, optando per questa
seconda soluzione, il protocollo possa riguardare anche soltanto singoli lotti”.
Le garanzie finanziarie per gli interventi di bonifica (nuovo art. 245,
comma 7, lettere c-d), del d.lgs. 152/2006)
La lettera c) del
comma 7 introduce due forme
alternative di garanzia finanziaria, ai sensi dell’articolo 242, comma 7, del d.lgs. 152/2006.
Tale norma stabilisce che con l’approvazione del progetto di
bonifica tra l’altro viene fissata l'entità delle garanzie finanziarie, in
misura non superiore al cinquanta per cento del costo stimato dell'intervento,
che devono essere prestate in favore della regione per la corretta esecuzione
ed il completamento degli interventi medesimi.
La prima forma di
garanzia finanziaria, a favore di
chi presenta il progetto di bonifica suddiviso
per lotti, è costituita da:
-
una garanzia
di importo pari al 5% del costo
complessivo stimato degli interventi, svincolata previa certificazione di
avvenuta bonifica;
-
e, contestualmente all’attivazione degli
interventi di bonifica sui singoli lotti, da una specifica garanzia finanziaria
di importo pari al 20% del costo stimato
degli interventi relativi al lotto medesimo, svincolata previa
certificazione di avvenuta bonifica del singolo lotto.
La seconda forma
di garanzia finanziaria, alternativa alla
prima, a favore di chi non presenta il progetto di bonifica suddiviso per
lotti, prevede:
-
una garanzia
finanziaria di importo pari al 20% del costo complessivo stimato degli interventi previsti nell'intero progetto di bonifica,
progressivamente svincolata, su domanda del soggetto, per i lotti per i quali è
sopravvenuta la certificazione di avvenuta bonifica, sulla base di un piano di
svincolo già contenuto nel progetto stesso.
In entrambi i due casi, resta fermo comunque, ai sensi di
quanto disposto dalla lettera c),
l’obbligo per l’entità delle garanzie
finanziarie di assicurare la copertura
totale dei costi di smantellamento degli impianti, installazioni
e strutture relative alla bonifica del lotto.
Da ultimo, la lettera
d) del comma 7 prevede una riduzione
delle suddette garanzie finanziarie per
un importo pari al 30%, qualora il progetto di bonifica tratti almeno il
60% del volume della matrice contaminata, con interventi in-situ definiti nell’allegato 3 al titolo V, della Parte IV
del cd. Codice dell’ambiente, cioè effettuati
senza movimentazione o rimozione del suolo.
Il richiamato Allegato
3 detta i criteri generali per
la selezione e l'esecuzione degli interventi
di bonifica e ripristino ambientale, di messa in sicurezza (d'urgenza, operativa o permanente), nonché per
l'individuazione delle migliori tecniche
d'intervento a costi sopportabili. In particolare, gli interventi di bonifica e di messa in sicurezza devono essere
condotti secondo specifici criteri tecnici
generali tra i quali è previsto: “privilegiare le tecniche di bonifica
tendenti a trattare e riutilizzare il suolo nel sito, trattamento in-situ ed on-site del suolo contaminato, con
conseguente riduzione dei rischi derivanti dal trasporto e messa a discarica di
terreno inquinato” e “per la messa in sicurezza, privilegiare gli interventi
che permettano il trattamento in situ
ed il riutilizzo industriale dei terreni, dei materiali di risulta e delle
acque estratte dal sottosuolo, al fine di conseguire una riduzione del volume
di rifiuti prodotti e della loro pericolosità”.
Nell’Allegato 3, il sistema di classificazione generalmente
adottato per individuare la tipologia di intervento definisce tra l’altro gli interventi in-situ quelli effettuati senza movimentazione o rimozione
del suolo.
Gli interventi di bonifica delle acque di falda (nuovo art. 245, comma
8, del d.lgs. 152/2006)
Il comma 8 del
nuovo articolo 245 introduce nella legislazione vigente uno specifico obbligo per gli interventi di bonifica delle acque
di falda.
Tali interventi devono garantire il rispetto al punto di conformità dei valori di CSC,
come definiti dall’articolo 240, comma 1, lettera b), del d.lgs. 152/2006 (vedi
supra) , ovvero dei valori previsti, per il medesimo parametro, dalla normativa sulla qualità delle acque
potabili, qualora superiori ai valori delle CSC.
L’art. 54 del d.lgs. 152/2006, alla lettera p), definisce la falda acquifera come “uno o più strati
sotterranei di roccia o altri strati geologici di porosità e permeabilità
sufficiente da consentire un flusso significativo di acque sotterranee o
l'estrazione di quantità significative di acque sotterranee”. In tale ambito,
l’allegato 1 al titolo V della parte quarta
del citato decreto legislativo definisce i criteri minimi da applicare
nella procedura di analisi di rischio inversa che verrà utilizzata per il
calcolo delle CSR, cioè per definire in modo rigoroso e cautelativo per
l'ambiente gli obiettivi di bonifica aderenti alla realtà del sito, che
rispettino i criteri di accettabilità del rischio cancerogeno e dell'indice di
rischio assunti nei punti di conformità prescelti. Per le acque sotterranee, il punto
di conformità rappresenta il punto a
valle idrogeologico della sorgente al quale deve essere garantito il
ripristino dello stato originale (ecologico, chimico e/o quantitativo) del
corpo idrico sotterraneo, onde consentire tutti i suoi usi potenziali, secondo
quanto previsto nella parte terza (in particolare articolo 76) e nella parte
sesta del cd. Codice dell’ambiente (in particolare articolo 300). Pertanto in
attuazione del principio generale di precauzione, il punto di conformità deve
essere di norma fissato non oltre i confini del sito contaminato oggetto di
bonifica e la relativa CSR per ciascun contaminante deve essere fissata
equivalente alle CSC di cui all'Allegato 5 della parte quarta del d.lgs.
152/2006.
L’Allegato 5 al Titolo
V della parte quarta del predetto decreto riporta in particolare nella Tabella 2 del medesimo allegato 5 i valori limite delle sostanze valutate
per la concentrazione soglia di
contaminazione (CSC) nelle acque sotterranee
La direttiva 98/83/CE, recepita
in Italia con il D.lgs. 2 febbraio 2001 n. 31, stabilisce le caratteristiche di
qualità essenziali per tutte le acque, trattate o non trattate, destinate a uso
potabile o per la preparazione di cibi in ambito domestico e di tutte le acque
utilizzate in imprese alimentari per la fabbricazione, il trattamento, la
conservazione o l’immissione sul mercato di prodotti o sostanze destinate al
consumo umano. Il decreto ha introdotto alcuni aspetti di sostanziale
innovazione nel quadro della protezione della salute umana dagli effetti
negativi derivanti dalla contaminazione delle acque fissando, come criterio
base per il controllo, l’osservanza di una serie di parametri di rilevanza
sanitaria (allegato I parte A e B) e di altri parametri “indicatori” di variazioni
anomale della qualità dell’acqua (allegato I parte C).
I valori di riferimento
individuati sono fondati sugli orientamenti stabiliti dall'organizzazione
Mondiale della Sanità (WHO) attraverso i valori guida contenuti nel WHO Guidelines for drinking‐water quality (2011).
Si ricorda che, attualmente,
a livello europeo il criterio principale con cui viene definito un limite nelle
acque sotterranee, in particolare per le sostanze organiche, è la valutazione
del rischio sanitario che presiede alla definizione dei valori di parametro per
le acque destinate al consumo umano; nel recente documento della Commissione
europea “Relazione della commissione ai sensi dell’articolo 3,
paragrafo 7, della direttiva 2006/118/CE sulla definizione di valori soglia per
le acque sotterranee” emerge infatti
che la maggior parte degli Stati Membri utilizza questo criterio.
Per
ulteriori approfondimenti si rinvia al Portaleacque
del Ministero della salute, e più precisamente alla sezione Acque potabili, nella quale sono contenute, oltre ai riferimenti
normativi, anche informazioni puntuali sulle norme tecniche in materia (Linee guida DM 25; Metodi analitici di riferimento per le acque destinate
al consumo umano ai sensi del DL.vo 31/2001. Metodi chimici; Metodi analitici di riferimento per le acque destinate
al consumo umano ai sensi del DL.vo 31/2001. Metodi
microbiologici; Cianobatteri in acque destinate al consumo umano -
Linee guida per la gestione del rischio).
Gli oneri economici derivanti dalle attività svolte dall'agenzia di
protezione ambientale competente territorialmente (nuovo art. 245, comma 9, del
d.lgs. 152/2006)
Il comma 9 del
nuovo articolo 245 disciplina i compensi
economici per le attività svolte dalle agenzie per la protezione
dell’ambiente competenti per territorio.
Gli oneri economici,
derivanti dalle attività svolte dall'ARPA competente per territorio ai sensi
dei commi 6 e 7, riguardanti cioè il piano
di indagine per definire i valori di fondo naturale da assumere come CSC e
le nuove procedure di bonifica del
sito, sono a carico del proponente.
La determinazione
di tali oneri economici viene
effettuata sulla base del tariffario
nazionale approvato ai sensi dell’articolo 4, comma 3, del decreto del
ministero dell’ambiente n. 161 del 10 agosto 2012 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione delle terre e
rocce da scavo).
Il comma 3 dell’articolo 4 prevede in particolare l’emanazione
di un decreto da parte del Ministro dell'ambiente per l’adozione di un tariffario
nazionale delle attività svolte in tale ambito dalle ARPA/APPA, predisposto da
ISPRA. Nelle more di approvazione e adozione del tariffario nazionale, i costi
sono definiti dai tariffari delle suddette agenzie territorialmente competenti.
Si ricorda che è in attesa di pubblicazione in G.U. il nuovo
regolamento sulla gestione delle terre e rocce da scavo (Atto Governo n. 279)
che all’art. 19 ripropone l’analogo contenuto nell’articolo 4, comma 3 del D.M.
161/2012.
I proventi derivanti dalle tariffe corrisposte per
le prestazioni rese all’agenzia di protezione ambientale competente per
territorio sono versati all'entrata del bilancio dello Stato per essere
integralmente riassegnati ad un apposito capitolo dello stato di previsione del
Ministero dell'ambiente.
Il Ministro dell'ambiente provvede, con propri decreti, a
trasferire ai soggetti competenti i proventi derivanti dalle tariffe per la
copertura dei suddetti oneri.
Applicazione delle nuove procedure di bonifica (art. 4, comma 2)
Il comma 2 dell’articolo 4 in esame prevede l’applicazione delle procedure dettate dal nuovo art. 245, anche ai procedimenti e agli interventi di bonifica non conclusi alla data del provvedimento in
esame che andrebbe specificata e che
andrebbe riferita alla sua entrata in vigore, su richiesta del soggetto interessato
estraneo alla potenziale contaminazione.
La norma in esame prevede una eccezione, sull’applicabilità delle disposizioni del nuovo art. 245, valida per i provvedimenti
relativi ad interventi completamente realizzati e a cui non
sia stata rilasciata la certificazione, di cui all’articolo 248, comma 2, del d.lgs.
152/2006, che accerta il completamento e la conformità degli interventi medesimi
ai progetti approvati. Tale certificazione, prodotta sulla base di una
relazione tecnica predisposta dall'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente territorialmente competente, è necessaria, come prevede il comma
3 dell’art. 248 citato, per lo svincolo delle garanzie previste dal comma 7
dell’articolo 247 del citato decreto legislativo.
La procedura ordinaria per la bonifica
dei siti contaminati
L’art. 242 del d.lgs. 152/2006 disciplina le diverse fasi temporali e amministrative
riguardanti la procedura di bonifica dei
siti contaminati disposta a carico del responsabile dell’inquinamento.
Nello specifico, il comma 3, accertato l’avvenuto superamento del
livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), trascorsi 60 giorni dalla comunicazione del responsabile del suddetto superamento delle soglie CSC al comune e alle province competenti
per territorio, prevede una autorizzazione
della regione del piano di caratterizzazione presentato
dal responsabile.
Il comma 4 prevede, al fine di verificare l’eventuale superamento delle
soglie delle concentrazioni soglia di rischio (CSR), sulla base degli esiti
della caratterizzazione, l’avvio della procedura
di analisi del rischio sito-specifica.
Decorsi 6 mesi dall’approvazione
del piano di caratterizzazione, si
presentano, i risultati dell’analisi di
rischio, che sono approvati 60
giorni dopo la loro presentazione dalla conferenza dei servizi convocata
dalla regione.
Superata la soglia prevista dei valori di concentrazione soglia di
rischio (CSR), il comma 7 prevede, 6
mesi dopo l'approvazione del documento di analisi di rischio, la
presentazione alla regione del progetto
di bonifica del sito da parte del responsabile, che viene approvato dalla regione - acquisito il
parere del comune e della provincia interessati mediante apposita conferenza di
servizi e sentito il soggetto responsabile -
entro 60 giorni dal suo
ricevimento, termine che può essere sospeso una sola volta, per cui, in
questa ipotesi, il termine per l'approvazione del progetto decorre dalla
presentazione del progetto integrato.
L'art. 252 del D.lgs. n. 152 del 2006 disciplina l'individuazione dei siti inquinati di interesse
nazionale (SIN), per i quali la procedura di bonifica adottata è quella
ordinaria, come prevede l'art. 242 del D.lgs. 152 del 2006, con la competenza
in capo al Ministero dell'ambiente.
La procedura semplificata per la
bonifica dei siti contaminati
L’articolo 242-bis, introdotto dall’art. 13, commi 1-3, del D.L. 91 del
2014 (c.d. decreto competitività), disciplina una nuova procedura semplificata, per le operazioni
di bonifica del suolo che l'operatore interessato effettua, a proprie
spese, per la riduzione della contaminazione ad un livello uguale o inferiore
ai valori di concentrazione soglia di contaminazione.
Tale disciplina, che è alternativa alla
procedura ordinaria (disciplinata
dall'art. 242) ed è applicabile anche ai siti di interesse nazionale (la cui
procedura ordinaria è disciplinata dall'art. 252), è stata successivamente
modificata dall'art. 34, comma 10-bis, lettere a) e b), del D.L. n. 133 del
2014 (c.d. decreto sblocca Italia).
Nell'ambito di tale procedura semplificata, l'operatore può presentare all'amministrazione competente
(regionale, di cui all'articolo 242, o statale, di cui all'articolo 252) uno specifico progetto, completo degli
interventi programmati sulla base dei dati dello stato di contaminazione del
sito, nonché del cronoprogramma di svolgimento dei lavori.
La caratterizzazione e il
relativo progetto di bonifica non sono sottoposti alle procedure di
approvazione previste dagli articoli 242 (procedura ordinaria svolta dalle
regioni) e 252 (procedura ordinaria per i siti di interesse nazionale, svolta
dal Ministero dell'Ambiente), bensì al
controllo ex post, ai sensi dei commi 3 e 4 del medesimo articolo 242-bis,
per la verifica del conseguimento dei valori di concentrazione della soglia di
contaminazione (CSC) nei suoli per specifica destinazione d'uso (comma 1).
L'operatore deve presentare un programma
di interventi alla amministrazione
competente, che ha 120 giorni di
tempo per approvarlo e autorizzarlo.
Una volta autorizzato, l'operatore
ha 30 giorni di tempo per avviare i lavori, che devono concludersi entro 18 mesi (o 24 mesi, nel caso di proroga)
(comma 2).
Per i siti con estensione superiore a 15.000 metri quadrati, i progetti
di bonifica possono essere attuati in non più di tre fasi. Per i siti superiori
a 400.000 metri quadrati, il numero delle fasi o dei lotti funzionali in cui si
articola il progetto è stabilito dallo specifico crono-programma ivi annesso,
la cui definizione deve formare oggetto di intesa con l'autorità competente
(comma 1-bis).
Ultimati gli interventi di bonifica, l'operatore
presenta il piano di caratterizzazione all'autorità competente al fine di
verificare il conseguimento dei valori di concentrazione soglia di
contaminazione (CSC) della matrice suolo per la specifica destinazione d'uso,
che lo approva nei successivi 45 giorni (comma 3).
La validazione dei risultati del piano di caratterizzazione del sito è
effettuata da parte dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente
(ARPA) territorialmente competente, con costi a carico dell'operatore, e
costituisce certificazione dell'avvenuta bonifica del suolo (comma 4).
Ove i risultati del campionamento di collaudo finale dimostrino che non
sono stati conseguiti i valori di CSC nella matrice suolo, l'ARPA
territorialmente competente comunica le difformità riscontrate all'autorità
titolare del procedimento di bonifica e all'operatore, che deve presentare,
entro i successivi 45 giorni, le necessarie integrazioni al progetto di bonifica
che è istruito nel rispetto delle procedure ordinarie ai sensi degli articoli
242 o 252 (comma 4).
La procedura per la riconversione
industriale di siti inquinati nazionali di preminente interesse pubblico
L'articolo 252-bis, come sostituito dall’articolo 4, comma 1, del D.L.
145/2013 (cd. "D.L. Destinazione Italia"), disciplina la
riconversione industriale dei siti inquinati nazionali di preminente interesse
pubblico, al fine di consentire la stipula di accordi di programma con uno o più proprietari di aree contaminate o
altri soggetti interessati ad attuare progetti integrati di messa in sicurezza
o bonifica, e di riconversione industriale e sviluppo economico produttivo
nei SIN, individuati entro il 30 aprile 2007.
Tabella A
(Sezione III Ambiente)
La sezione III
“Ambiente” risulta articolata in 10
sottosezioni: AIA (autorizzazione integrata ambientale), VIA (valutazione
di impatto ambientale), AUA (autorizzazione unica ambientale), emissioni in
atmosfera, gestione dei rifiuti, inquinamento acustico, scarichi idrici, dighe,
altri procedimenti in materia di tutela dei corpi idrici, bonifiche.
In tale ambito, il regime amministrativo prevalente risulta
quello dell’autorizzazione. I
riferimenti normativi richiamati sono riconducibili in gran parte al
D.lgs. n. 152 del 2006 (cd. Codice
dell’ambiente) e al d.P.R. n. 59 del 2013
(Regolamento recante la disciplina dell'autorizzazione unica ambientale).
Ai fini della disamina di alcune voci della tabella, merita
inoltre richiamare il contenuto del comma 5 dell’articolo 2 dello schema in
base al quale, per lo svolgimento delle attività per le quali la tabella A indica il regime
amministrativo della comunicazione, l'attività
può essere svolta dopo la ricezione della comunicazione da parte dell'amministrazione.
Si riportano di seguito alcune considerazioni, che
evidenziano profili di non piena rispondenza tra quanto indicato nella tabella
e i richiami ai riferimenti normativi.
Sottosezione 1.1 Autorizzazione integrata ambientale AIA
Il numero 1 riguarda
l’installazione o la modifica sostanziale di impianti che svolgono le attività
elencate nell’allegato VIII alla parte seconda del d.lgs. 152/2006, che include
i progetti sottoposti ad AIA.
Al riguardo, si
segnala che nella colonna dei riferimenti normativi viene richiamato il Titolo III della parte II, che contiene le
disposizioni relative alla procedura di valutazione di impatto ambientale
(VIA), mentre la disciplina riguardante l’AIA è contenuta nel vigente Titolo
III-bis della parte II del D.lgs. 152/2006.
Il numero 2 riguarda
la modifica non sostanziale di impianti già in possesso di AIA per i quali
nella Tabella il regime amministrativo indicato è l’autorizzazione/silenzio
assenso.
Si consideri, in
proposito, che, in base alla normativa vigente, la procedura si attiva con una
comunicazione del gestore all’autorità competente, che viene valutata da parte
della medesima autorità.
Nello specifico, l’art. 29-nonies, comma 1, del D.lgs. 152/2006 stabilisce, infatti, che il gestore comunica all'autorità
competente le modifiche progettate dell'impianto. L'autorità competente, ove lo
ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale o le
relative condizioni, ovvero, se rileva che le modifiche progettate sono
sostanziali, ne dà notizia al gestore entro sessanta giorni dal ricevimento
della comunicazione ai fini degli adempimenti di cui al comma 2 del medesimo
articolo 29-nonies. Decorso tale
termine, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche
comunicate.
Sottosezione 1.2 Valutazione di impatto ambientale (VIA)
Il numero 4
elenca le tipologie di progetti per i quali è richiesta la VIA.
Si segnala, in
proposito, che il riferimento normativo indicato in tabella A è il d.lgs.
152/2006, parte seconda, Titolo III-bis, che attualmente contiene le
disposizioni relative alla procedura di autorizzazione integrata ambientale
(AIA), mentre è nel vigente Titolo III della parte seconda di tale decreto che
sono contenuti gli articoli concernenti la procedura di VIA.
Sottosezione 1.3 Autorizzazione unica ambientale (AUA)
Al numero 5 della
sottosezione 1.3. è esplicitato l’ambito di applicazione dell’AUA in quanto
vengono riportati i casi in cui i
gestori degli impianti non soggetti ad AIA presentano domanda di AUA.
Al riguardo, si osserva
che il riferimento normativo indicato è l’articolo 4 del D.P.R. 59/2013, che
disciplina la procedura per il rilascio dell’AUA, e non l’articolo 3 vigente in
cui sono riportate le attività richiamate nella Tabella A.
Il numero 7 evidenzia
il regime amministrativo applicabile nel caso di “modifica non sostanziale di
impianti soggetti ad AUA” indicando l’autorizzazione/silenzio assenso.
Si consideri, in
proposito, che, in base alla normativa vigente, la procedura si attiva con una comunicazione
del gestore all’autorità competente, che viene valutata da parte della medesima
autorità.
Si fa presente, infatti, che il riferimento normativo
vigente indicato nella tabella A, ossia l’articolo 6 del D.P.R. 59/2013,
prevede - al comma 1 - che il gestore,
che intende effettuare una modifica dell'attività o dell'impianto, ne dà
comunicazione all'autorità competente e, salvo quanto previsto dal comma 3, nel
caso in cui quest'ultima non si esprima entro sessanta giorni dalla
comunicazione, può procedere all'esecuzione della modifica. L'autorità
competente provvede, ove necessario, ad aggiornare l'autorizzazione in atto e
tale aggiornamento non incide sulla durata dell'autorizzazione.
Merita, inoltre, sottolineare in tale ambito quanto disposto
dal comma 4 del medesimo citato art. 6, ai sensi del quale le Regioni e le
Province Autonome possono, nel rispetto delle norme di settore vigenti,
definire ulteriori criteri per la qualificazione delle modifiche sostanziali e
indicare modifiche non sostanziali per le quali non vi è l'obbligo di
effettuare la comunicazione di cui al comma 1.
Sottosezione 1.4. Emissioni in atmosfera
Il numero 10 indica
il regime amministrativo applicabile nel caso di modifica non sostanziale dello
stabilimento come autorizzazione/silenzio assenso.
Si consideri, in
proposito, che, in base alla normativa vigente, la procedura si attiva con una
comunicazione del gestore all’autorità competente, che viene valutata da parte
della medesima autorità.
Infatti il comma 8 dell’art. 269 del d.lgs. 152/2006,
richiamato in Tabella A, dispone che il gestore che intende effettuare una
modifica dello stabilimento ne dà comunicazione all'autorità competente o, se
la modifica è sostanziale, presenta una domanda di autorizzazione. Se la
modifica non è sostanziale, l'autorità competente provvede, ove necessario, ad
aggiornare l'autorizzazione in atto. Se l'autorità competente non si esprime
entro sessanta giorni, il gestore può procedere all'esecuzione della modifica
non sostanziale comunicata, fatto salvo il potere dell'autorità competente di
provvedere successivamente.
Il numero 11 riguarda
gli impianti e le attività in deroga elencati nella parte II dell’allegato IV
alla parte quinta del d.lgs. 152/2006. Al
riguardo, andrebbe valutato se integrare il riferimento normativo citato, ossia
l’art. 272, comma 2, del d.lgs. 152/2006, indicando anche il comma 3 del
medesimo articolo, in cui è disciplinata l’autorizzazione generale parzialmente
richiamata nella colonna riguardante la concentrazione dei regimi
amministrativi.
Inoltre, con riferimento a quanto disposto dal richiamato
D.P.R. 59/2013 art. 7, rileva il fatto che, nel caso in cui le autorità
preposte (regioni o province autonome) non abbiano adottato le autorizzazioni
di carattere generale previste dall'articolo 272, comma 2, i gestori degli stabilimenti interessati
comunicano tramite il SUAP a tale autorità o ad altra autorità da questa
delegata la propria adesione alle autorizzazioni generali previste
nell’Allegato I del medesimo D.P.R. 59/2013.
Sottosezione 1.7 Scarichi idrici
Il numero 22 riguarda
il rinnovo dell’autorizzazione allo scarico di acque reflue industriali.
Andrebbe valutato se
integrare il riferimento normativo al D.lgs. 152/2006 indicando
specificatamente l’art. 124, comma 8, che disciplina le modalità di rinnovo
della predetta autorizzazione.
Sottosezione 1.10 Bonifiche
Il numero 33 elenca
in sintesi gli interventi e le attività in siti oggetto di bonifica prevedendo
in corrispondenza di tali interventi il regime dell’autorizzazione. Nella
normativa richiamata, in cui sono elencate talune disposizioni del cd. Codice
dell’ambiente concernenti le procedure relative alla bonifica dei siti
inquinati, è richiamato anche l’art. 34, comma 7, del D.L. 133/2014, che non indica esplicitamente alcun regime
amministrativo.
Relativamente a tale
disposizione, sotto il profilo della formulazione del testo, andrebbe valutata
l’opportunità di indicare come riferimento normativo anche il D.L. 133/2014
citato oltre che la relativa legge di conversione.
Articolo 5
(Semplificazione in materia di commercio)
L’articolo 5 contiene
semplificazioni in materia di commercio.
Il comma 1
dell’articolo, alle lettere a) e b), interviene sulla disciplina relativa
al settore contenuta nel D.Lgs. n. 114/1998, e nello
specifico sull’articolo 26, comma 5, sopprimendo
l’obbligo di comunicazione al comune competente per territorio della cessazione delle seguenti attività:
·
esercizi
di vicinato (disciplinati all’articolo 7 dello stesso D.Lgs.
n. 114)
·
medie
strutture di vendita (disciplinate all’articolo 8 del D.Lgs.)
·
grandi
strutture di vendita (disciplinate all’articolo 9 del D.Lgs.).
Secondo il Consiglio di Stato, il principio di
proporzionalità suggerirebbe di mantenere l’onere della comunicazione a
salvaguardia dell’attività di controllo e programmazione del Comune.
La novella a tal fine interviene sopprimendo nel vigente
primo periodo del comma 5 dell’articolo 26 il richiamo agli articoli 7, 8 e 9,
rispettivamente concernenti gli esercizi di vicinato e le medie e le grandi
strutture di vendita.
Rimangono invece assoggettate a comunicazione al comune
competente il trasferimento della gestione o della proprietà per atto tra vivi
o per causa di morte (subingresso).
L’obbligo della comunicazione nel caso di subingresso opera
per tutte le attività commerciali (come, ad esempio, per il subingresso
nell’attività di commercio su area pubblica su posteggio e in forma itinerante
non alimentare, punto 2.1, nn. 35 e 37, della Tabella
allegata allo schema che richiama l’articolo 26, comma 5 e l’articolo 30, comma
1 del D.Lgs. n. 114/1998).
Si osserva che sarebbe opportuno, con l’intervento
novellatore di cui al comma 1, sopprimere nell’articolo 26, comma 5 del D.Lgs. n. 114/1998 il richiamo al comma 1 dell’articolo 7
del medesimo D.Lgs, in quanto abrogato.
Il comma 2 interviene
sul D.Lgs. n. 59/2010, di attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (cd. Direttiva Bolkenstein) ed
in particolare sull’articolo 64, concernente l’attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande,
comprese quelle alcoliche di
qualsiasi gradazione.
In particolare, la novella estende la segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) anche all’apertura o il
trasferimento di sede degli esercizi commerciali insistenti in zone del comune soggette a tutela.
La disciplina attualmente vigente contenuta nell’articolo 64
del D.Lgs. n. 59/2010 richiede invece, in tali casi,
l’autorizzazione rilasciata dal comune competente per territorio.
In tutti gli altri casi, e dunque: nel caso apertura o
trasferimento di sede di esercizi commerciali di somministrazione di alimenti e
bevande in zone non sottoposte a tutela, ovvero nel caso di trasferimento della
gestione o della titolarità degli esercizi, siano essi in zone sottoposte a tutela
o non, la disciplina vigente già prevede la SCIA.
Si segnala che, in ragione della
legislazione già vigente, contenuta nel sopra commentato articolo 64 il Consiglio di Stato (Sez. V), con sentenza 22 ottobre 2015 è intervenuto
sulla legittimità o meno, alla stregua del principio comunitario della
liberalizzazione delle attività economiche, di un provvedimento di Roma Capitale che ha negato il rilascio di una licenza
per un bar nel centro storico, per conservare il tessuto urbano caratterizzato
dalle sue attività tradizionali, confermando la sentenza del T.A.R. Lazio –
Roma, Sez. II ter, n. 6122 del 2014, e la legittimità:
• della delibera del
Consiglio comunale di Roma Capitale n. 36/2006, la quale, al fine di
salvaguardare i caratteri tradizionali del centro storico dal rischio di
degrado e snaturamento, ha previsto delle limitazioni al rilascio delle licenze
commerciali.
• del provvedimento
che, facendo riferimento a detta delibera, ha rigettato la richiesta di
autorizzazione per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande in
locali siti nel centro storico di Roma, anche se non espressamente nelle vie
indicate dalla citata delibera n. 36.
Tuttavia, con riferimento alle zone comunali soggette a tutela, lo schema di D.Lgs. all’articolo 1, comma 3, prevede comunque una norma
a tutela dell’ambiente, del patrimonio storico artistico e paesaggistico, di
portata piuttosto ampia.
In particolare, consente al comune, d'intesa con la regione,
sentito il soprintendente, di adottare
deliberazioni volte a individuare zone o aree aventi particolare valore
archeologico, storico, artistico e paesaggistico in cui è vietato o subordinato ad autorizzazione l'esercizio di una o
più attività di cui al decreto
in commento, individuate con riferimento al tipo o alla categoria merceologica,
in quanto non compatibile con le
esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.
Quanto sopra viene disposto per le finalità indicate dall'articolo 52 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004), il quale già
prevede – per il solo commercio - che
i comuni, sentito il soprintendente,
individuino le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico,
artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l'esercizio
dell’attività (comma 1).
Per le osservazioni sull’articolo 1, comma 3, si rinvia alla
relativa scheda di lettura.
Infine, il comma 3
dell’articolo 5 abroga l’articolo
126 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. n. 773/1931) il
quale contiene il divieto di esercitare
il commercio di cose antiche o usate senza averne fatta dichiarazione
preventiva all'autorità locale di pubblica sicurezza.
Con riferimento al complesso del
dispositivo dell’articolo, il Consiglio di Stato, nel citato parere,
rileva che le novelle da esso apportate trovano trasposizione nella Tabella A
allegata allo schema; purtuttavia, l’intervento in questa materia appare
piuttosto limitato, essendovi margini ulteriori di semplificazione per il
settore del commercio. Ciò nondimeno, “appare ragionevole che l’applicabilità
della SCIA resti esclusa per taluni procedimenti per i quali siano previsti
specifici strumenti di programmazione settoriale, come l’esercizio
dell’attività di commercio nelle medie e grandi strutture di vendita e
dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande”.
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