Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'informatizzazione delle pubbliche amministrazioni

20 aprile 2016
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Istituzione e compiti della Commissione

La proposta in esame (doc. XXII, n. 42) prevede l'istituzione di una Commissione di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle pubbliche amministrazioni statali e locali e sugli investimenti complessivi riguardanti il settore delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

L'Obiettivo dell'inchiesta obiettivo dell'inchiesta parlamentare (articolo 1, comma 1) è duplice:

• raccogliere dati informativi aggiornati;
• individuare soluzioni, anche di tipo legislativo, per adeguare lo stato dell'innovazione della pubblica amministrazione al livello degli altri Paesi europei.

In particolare, la proposta individua i seguenti Compiti della Commissionecompiti (comma 2) della Commissione di inchiesta:

• analizzare gli investimenti effettuati dalle pubbliche amministrazioni (sia statali, sia locali) nel settore delle ICT anche al fine di individuare eventuali diseconomie;
• comparare la spesa pubblica nel settore delle ICT nei maggiori Paesi europei e l'Italia;
• esaminare lo stato di informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, anche verificando il livello di competenza professionale dei responsabili del settore delle ICT;
• monitorare il livello di digitalizzazione e di investimento nelle regioni;
• verificare la possibilità di razionalizzare la spesa nel settore delle ICT.

Composizione e durata

La proposta prevede che la Commissione sia Composizionecomposta da 20 deputati, nominati dal Presidente della Camera in proporzione al numero dei componenti i gruppi parlamentari, assicurando comunque la presenza di almeno un rappresentante di ciascun gruppo (articolo 2, comma 1). Analogamente si procede in caso di eventuali sostituzioni a causa di dimissioni o in caso di altri impedimenti dei componenti (articolo 2, comma 2).

Entro 10 giorni dalla nomina dei componenti,  il Presidente della Camera convoca la Commissione (articolo 2, comma 3) che provvede a costituire l'Elezione dell'ufficio di presidenzaufficio di presidenza composto dal presidente, da 2 vicepresidenti e da 2  segretari. L'elezione dell'ufficio di presidenza avviene a scrutinio segreto da parte della Commissione tra i suoi componenti a maggioranza assoluta dei voti. Nel caso non venga raggiunto tale quorum si procede al ballottaggio tra i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti è eletto (o entra in ballottaggio) il più anziano di età (articolo 2, commi 3 e 4).

La Durata dei lavoridurata della Commissione è fissata ad 1 anno: infatti, il comma 5 dell'articolo 2 specifica che la Commissione conclude i suoi lavori entro un anno dalla costituzione presentando una relazione alla Camera dei deputati sui Relazione finalerisultati dell'inchiesta.

Poteri e limiti

L'articolo 3 (comma 1) della proposta in esame richiama quanto già previsto dall'art. 82, 2° comma, Cost. in merito alla possibilità per la Commissione di procedere alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria. A questo riguardo, la proposta introduce una ulteriore limitazione. Analogamente a quanto previsto da altri provvedimenti di istituzione di commissioni di inchiesta (si vedano  le leggi istitutive delle Commissioni d'inchiesta "antimafia" a partire dal 2006: L. 277/2006, L. 132/2008 e L. 87/2013 e la legge istitutiva della Commissione d'inchiesta sul caso Aldo Moro, L. 82/2014) si precisa che la Commissione non può adottare provvedimenti con riguardo alla libertà e alla segretezza della corrispondenza e delle altre forme di comunicazione, né limitazioni della libertà personale, ad eccezione dell'accompagnamento coattivo dei testimoni di cui all'articolo 133 del codice di procedura penale.

I commi da 2 a 8 dell'articolo 5 recano la disciplina della Richiesta documentirichiesta di atti e documenti.

In particolare, si prevede che la Commissione possa richiedere copie di documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni nelle materie oggetto dell'inchiesta (comma 2) e copie di atti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, nonché copie di atti e documenti  relativi a indagini e inchieste parlamentari (commi 3).

Per quanto riguarda le richieste di documenti dell'autorità giudiziaria, questa vi provvede con le stesse modalità delle  richieste formulate dal pubblico ministero ai sensi dell'articolo 117 del codice di procedura penale (comma 4).

La Commissione garantisce il mantenimento del Segretosegreto funzionale degli atti relativi a procedimenti giudiziari e a indagini e inchieste parlamentari fino al momento in cui gli atti e i documenti trasmessi sono coperti da segreto (comma 5).

La proposta prevede altresì il potere della Commissione di stabilire gli atti e i documenti che non dovranno essere divulgati, ma in ogni caso devono rimanere riservati i documenti relativi a procedimenti giudiziari nella fase delle indagini preliminari fino al termine delle medesime (comma 6).

Inoltre, sempre in tema di segreto si prevede (comma 7) che per il segreto d'ufficio, professionale o bancario si applicano le disposizioni vigenti e che è sempre opponibile il segreto tra difensore e parte processuale nell'ambito del mandato (segreto difensivo ex art. 103 c.p.p.). 

Inoltre, la proposta di inchiesta prevede (articolo 4), come di consueto, l'obbligo del Segreto internosegreto per i componenti la Commissione, il personale addetto alla stessa, i collaboratori e tutti i soggetti che, per ragioni d'ufficio o di servizio, ne vengono a conoscenza, sugli atti e documenti soggetti al regime di segretezza.

Organizzazione interna e copertura delle spese

La proposta prevede che la Commissione adotti prima dell'inizio dei suoi lavori un Regolamento internoregolamento interno (articolo 5, comma 1) e che questo può prevedere la costituzione di uno o più comitati in seno alla Commissione (comma 2).

Viene affermato il principio della pubblicità delle sedute della Commissione, ferma restando la possibilità di riunirsi in seduta segreta ove lo si ritenga opportuno (comma 3).

La Commissione può inoltre avvalersi dell'opera di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria (comma 4) e, per l'espletamento delle sue funzioni, fruisce di personale, locali e strumenti messi a disposizione dal Presidente della Camera dei deputati (comma 5).

LeSpese di funzionamento spese per il funzionamento della Commissione sono determinate nella misura di 50.000 euro all'anno e sono a carico del bilancio interno della Camera (comma 6).

Quadro normativo

In base all'art. 82 della Costituzione, ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.

L'Istituzione della Commissioneinchiesta può essere deliberata anche da una sola Camera, con atto non legislativo. Nella storia parlamentare si è però andata affermando la prassi di deliberare le inchieste anche con legge, affidandole a Commissioni composte di deputati e senatori, ovvero, in alcuni casi, con due delibere di identico contenuto adottate dalle rispettive assemblee con gli strumenti regolamentari. Nel primo caso viene istituita una vera e propria Commissione bicamerale, mentre nel secondo si hanno due distinte Commissioni che possono deliberare di procedere in comune nei lavori d'inchiesta, rimanendo tuttavia distinte quanto ad imputazione giuridica dei rispettivi atti.
In ogni caso, per quanto riguarda il procedimento di formazione, l'art. 140 reg. Camera e l'art. 162 Reg. Senato stabiliscono che per l'esame delle proposte di inchiesta si segue la procedura prevista per i progetti di legge.

Per quanto riguarda la Nomina dei componentinomina dei commissari, il secondo comma dell'art. 82 della Costituzione prevede che la composizione della Commissione deve rispecchiare la proporzione dei gruppi; tale nomina, quindi, deve essere improntata al rispetto del principio di proporzionalità.
Di conseguenza, si applicano l'art. 56, comma 3, del reg. Camera e l'art. 25, comma 3, reg. Senato, i quali stabiliscono che per le nomine delle Commissioni che, per prescrizione di legge o regolamento debbano essere composte in modo da rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari, il Presidente comunica ai Gruppi il numero dei posti spettanti a ciascuno in base al suddetto criterio richiedendo la designazione di un eguale numero di nomi.
In alcuni casi, l'atto costitutivo della Commissione ha previsto espressamente che il Presidente sia nominato tra i parlamentari non appartenenti alla Commissione, dal Presidente dell'Assemblea ovvero d'intesa tra i Presidenti delle due Camere in caso di Commissione bicamerale.

Poteri inerenti alla Organizzazione dei lavoriorganizzazione dei lavori sono quelli riguardanti la fissazione del programma dei lavori e l'istituzione di sottocommissioni nonché l'elaborazione e l'approvazione di un regolamento interno. Al riguardo si rammenta che da tempo si è venuta formando la prassi secondo la quale le Commissioni d'inchiesta adottano un proprio regolamento, ferma restando l'applicabilità del regolamento della Camera di appartenenza del Presidente della Commissione per quanto non espressamente previsto dal predetto regolamento interno.
La durata dei lavori della Commissione è stabilita dal relativo atto istitutivo, che fissa la data di presentazione della relazione finale (che è atto conclusivo dell'attività, anche se il termine assegnato alla Commissione non è ancora scaduto) o assegna un termine finale ai lavori stessi, a partire dalla costituzione o dall'insediamento della Commissione ovvero dalla data di entrata in vigore della legge istitutiva.
Si ricorda che le Commissioni istituite con atto non legislativo cessano comunque la propria attività con la fine della legislatura mentre quelle istituite con legge possono essere prorogate con una nuova legge.

L'art. 82, comma secondo, della Costituzione stabilisce che la Commissione d'inchiesta procede alle indagini ed agli esami con gli stessi I poteri delle Commissioni d'inchiestapoteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria (c.d. principio del parallelismo).
I poteri coercitivi che la Commissione d'inchiesta può esercitare sono naturalmente quelli propri della fase "istruttoria" delle indagini giudiziarie, dato che la Commissione è priva di poteri giudicanti e non può quindi accertare reati ed irrogare sanzioni.
La Commissione può quindi disporre ispezioni e perquisizioni personali e domiciliari, sequestri, intercettazioni telefoniche, perizie, ricognizioni, esperimento di prove testimoniali ed accompagnamento coattivo dei testi renitenti.
In particolare, per le convocazioni di testimoni davanti alla Commissione si applicano gli articoli 366 - rifiuto di uffici legalmente dovuti da parte dei periti, interpreti, o custode di cose sottoposte a custodia e da parte dei testimoni - e 372 - falsa testimonianza - del codice penale, ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria. Si ricorda che per tali reati, sono previsti, rispettivamente, la reclusione fino a 6 mesi o la multa da euro 30 a euro 516 (art. 366) e la reclusione da 2 anni a 6 anni (art. 372).
La Commissione deve comunque assicurare il rispetto dei diritti fondamentali di difesa discendenti dal disposto dell'art. 24 Cost., riconoscendo, ad esempio, il diritto all'assistenza del difensore ogni volta che il suo mancato esercizio possa pregiudicare la posizione processuale della persona interrogata.
Il parallelismo con i poteri della magistratura disposto dal citato comma secondo dell'articolo 82 della Costituzione si estende anche agli aspetti relativi alle limitazioni dei poteri della Commissione stessa. In via generale si può affermare che lo svolgimento dell'inchiesta trova gli stessi limiti che la vigente legislazione pone alle indagini dell'autorità giudiziaria, fermo restando che l'atto istitutivo della Commissione può disporne di ulteriori, ovvero prevedere l'inapplicabilità nei confronti della Commissione stessa di disposizioni limitative dell'attività d'indagine dell'autorità giudiziaria; al riguardo si rammenta, in via esemplificativa, che l'articolo 3, comma 2, della legge 30 giugno 1994, n. 430, istitutiva della Commissione antimafia nel corso della XII Legislatura, ha disposto la non opponibilità alla Commissione del segreto di Stato con riferimento ai fatti di mafia, camorra ed altre associazioni criminali similari (reati per i quali all'epoca era prevista l'opponibilità del segreto di stato, si vede la versione dell'art. 204 c.p.p. prima delle modifiche apportate dalla legge 124/2007).

Particolarmente complesso è il problema dei Rapporti tra commissioni di inchiesta e autorità giudiziariarapporti tra l'attività delle Commissioni d'inchiesta e le concorrenti indagini della autorità giudiziaria.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 26 del 2008, ha rilevato che i poteri di indagine spettanti, rispettivamente, alle Commissioni parlamentari di inchiesta e agli organi della magistratura requirente hanno ambiti e funzioni differenti, con la conseguenza che l'esercizio degli uni non può avvenire a danno degli altri, e viceversa. Infatti, il compito delle suddette Commissioni non è di "giudicare", ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere.

   Per quanto riguarda i profili di reciproca opponibilità del segreto, fondamentale è la sentenza n. 231/1975 della Corte costituzionale, che ha risolto il conflitto di attribuzioni tra Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia ed i tribunali di Torino e Milano. La Corte ha stabilito che la Commissione non ha l'obbligo di trasmettere ai Tribunali gli atti e documenti da essa formati o direttamente disposti, gli scritti e gli anonimi ad essa originariamente rivolti, che la Commissione abbia ritenuto di mantenere segreti (c.d. segreto funzionale), nonché gli atti già a disposizione del potere giudiziario. La Corte ha stabilito invece l'obbligo per la Commissione di trasmettere ai Tribunali predetti gli altri atti e documenti in suo possesso che non siano coperti all'origine da segreto o siano coperti da segreto non opponibile all'autorità giudiziaria.

L'indagine conoscitiva nella XVI legislatura

All'inizio della XVI legislatura, la I Commissione Affari costituzionali della Camera ha svolto sul tema dell'informatizzazione della pubblica amministrazione un'indagine conoscitiva, terminata con l'approvazione di un documento conclusivo nella seduta del 16 dicembre 2009. L'indagine ha preso in esame le azioni, gli interventi e le risorse destinati all'innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni, ponendoli a confronto con i risultati conseguiti.

I punti evidenziati dalle conclusioni del documento hanno riguardato, in primo luogo, la contrapposizione tra l'esistenza di un quadro normativo ispirato ad una concezione estremamente avanzata e di una pubblica amministrazione in grado di mettere a frutto tutte le potenzialità connesse con l'uso delle nuove tecnologie dell'informazione, e le difficoltà legate alla concreta attuazione di tale prospettiva. Sul piano quantitativo, da un confronto con gli altri paesi europei, è emerso che la spesa pro capite per l'ICT da parte della pubblica amministrazione in Italia è inferiore a quella della maggior parte dei Paesi europei. Sul piano della governance, caratterizzata da un'estrema articolazione organizzativa a livello centrale non sempre ispirata a criteri di razionalità, è stata evidenziata la difficoltà di trovare un centro di impulso e di coordinamento unitario delle politiche messe in campo nel settore dell'informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, specie per quanto attiene il rapporto tra Stato, regioni ed enti locali per evitare problemi di interoperabilità.

Anche alla luce dei risultati dell'indagine, nel corso della legislatura sono stati adottati provvedimenti di implementazione delle politiche di innovazione tecnologica delle pubbliche amministrazioni.