5 febbraio 2013			n. 475/0
	Ulteriori incarichi che comportano l’obbligatorio collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari e degli avvocati e procuratori dello Stato Schema di D.Lgs. n. 539 (art. 1, c. 66 e 67, legge 6 novembre 2012, n. 190) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Introduzione

La legge “anticorruzione” prevede l’obbligo del collocamento fuori ruolo per l’attribuzione degli incarichi apicali o semiapicali presso istituzioni, organi ed enti pubblici a magistrati e avvocati dello Stato. La legge delega inoltre il Governo a individuare gli ulteriori incarichi per i quali il collocamento fuori ruolo è obbligatorio.

Lo schema di decreto legislativo in esame individua sia gli incarichi apicali e semiapicali sia gli ulteriori incarichi da svolgere obbligatoriamente in posizione di fuori ruolo.

La delega nella legge “anticorruzione”

Lo schema di decreto legislativo in esame costituisce attuazione dell’art. 1, comma 67, della legge 190 del 2012 (cd. legge anticorruzione).

Il comma 66 del citato art. 1 dispone che tutti gli incarichi apicali e semiapicali – compresi quelli di capo di gabinetto - attribuiti a magistrati ordinari, amministrativi, militari, contabili e ad avvocati e procuratori dello Stato presso istituzioni, enti pubblici, nazionali e non, debbano essere obbligatoriamente svolti in posizione di fuori ruolo per tutta la durata dell’incarico. La disposizione prevede la cessazione di diritto degli incarichi in corso alla data di entrata in vigore della legge, qualora nei centottanta giorni successivi non venga adottato il provvedimento di collocamento in posizione di fuori ruolo.

Il comma 67 delega, poi, il Governo ad adottare entro 4 mesi un decreto legislativo che individui gli ulteriori incarichi, anche negli uffici di diretta collaborazione, che comportino il collocamento obbligatorio fuori ruolo. I principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega sono i seguenti:

a)               tener conto delle differenze e specificità dei regimi e delle funzioni connessi alla giurisdizione ordinaria, amministrativa, contabile e militare, nonché all'Avvocatura dello Stato;

b)      durata dell'incarico;

c)       continuatività e onerosità dell'impegno lavorativo connesso allo svolgimento dell'incarico;

d)               possibili situazioni di conflitto di interesse tra le funzioni esercitate presso l'amministrazione di appartenenza e quelle esercitate in ragione dell'incarico ricoperto fuori ruolo.

Il comma 68 ha, poi, stabilito come regola generale per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari e per gli avvocati e i procuratori dello Stato un limite di permanenza massima fuori ruolo di 10 anni, anche continuativi, nell'arco del loro servizio. Ove gli stessi soggetti abbiano già maturato o stiano per maturare, alla data di entrata in vigore della legge, il periodo dei 10 anni, "si intendono confermati nella posizione di fuori ruolo sino al termine dell'incarico, della legislatura, della consiliatura o del mandato relativo all'ente o soggetto presso cui è svolto l'incarico. Qualora non ci sia un termine prefissato, il fuori ruolo si intende confermato per i 12 mesi successivi all'entrata in vigore della legge”.

La legge 190 prevede che il limite decennale si applichi anche agli incarichi in corso alla data della sua entrata in vigore (art. 1, comma 69). Per i magistrati destinati a incarichi non giudiziari presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale e il C.S.M. (alla lettera: anche se conferiti successivamente all'entrata in vigore della legge 190), il termine decennale decorre dal 28 novembre 2012 (comma 71). Coloro che, alla data di entrata in vigore della legge, abbiano già maturato o che, successivamente, maturino il periodo massimo di collocamento in posizione di fuori ruolo si intendono confermati nella posizione di fuori ruolo sino al termine dell'incarico, della legislatura, della consiliatura o del mandato relativo all'ente o soggetto presso cui è svolto l'incarico (se l'incarico non prevede un termine, il fuori ruolo si intende confermato per i dodici mesi successivi all'entrata in vigore della legge) (comma 72).

Le nuove disposizioni sul fuori ruolo non si applicano ai membri di Governo, alle cariche elettive, anche presso gli organi di autogoverno, ai componenti delle Corti internazionali comunque denominate (comma 70).

Il quadro normativo

La disciplina generale del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è contenuta agli artt. 58 e 59 del TU dello Statuto degli impiegati civili dello Stato (DPR n. 3 del 1957).

I presupposti per cui può essere disposto il fuori ruolo consistono nel caso in cui l'impiegato debba svolgere funzioni che, seppur attinenti agli interessi della amministrazione di appartenenza, non rientrano nei suoi compiti istituzionali (ad esempio attività di ricerca scientifica, studio, documentazione). L'impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene (cd. soprannumero) e il suo posto in organico può essere ricoperto da altri (a differenza di quanto accade per il comandato, il quale continua a ricoprire un posto nelle dotazioni organiche dell'amministrazione di appartenenza, che non può essere ricoperto né per concorso né per qualsiasi altra forma di mobilità). Al collocamento fuori ruolo (su richiesta dell’amministrazione richiedente o dello stesso dipendente) si provvede con decreto del ministro competente di concerto con il ministro dell’economia, sentito il dipendente. Il periodo di tempo trascorso in posizione di comando o fuori ruolo resta comunque valido ai fini della progressione in carriera, della attribuzione degli aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza e previdenza.

L’ordinamento giudiziario (RD 12/1941) prevede il collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari destinati al Ministero della giustizia (art. 196); analogo collocamento è previsto per incarichi speciali non previsti da leggi o da regolamenti, conferiti dal Ministro della giustizia o con il suo consenso (art. 210).

L’art. 15 della legge 195/1958 prevede che il CSM deliberi il collocamento fuori ruolo, oltre che per le assegnazioni di magistrati al Ministero della giustizia, anche per il conferimento agli stessi, in base alle norme vigenti, di incarichi estranei alle loro funzioni. Un eventuale diniego del CSM può essere motivato solo sulla base della sussistenza di “gravi esigenze di servizio”.

A seguito dell’abrogazione dell’art. 3 della legge 48/2001 (da parte dell’art. 4, co. 20, della legge 111/2007) non esiste più alcun “tetto” massimo complessivo per le destinazioni di magistrati ordinari a incarichi fuori ruolo stabilito con legge (v, ultra, Circolare CSM). Solo per i magistrati destinati al Ministero della giustizia il d.lgs. 300/1999 (art. 19) stabilisce un numero massimo di 65 unità fuori ruolo.

La circolare C.S.M. del 23 marzo 1994 (aggiornata da ultimo dalla circolare 8 febbraio 2008) in materia di fuori ruolo dei magistrati, già prevedeva un periodo massimo di fuori ruolo di 10 anni nell’arco della carriera, fissando in 5 anni il periodo massimo di permanenza continuativa in fuori ruolo e prescrivendo un periodo minimo di permanenza continuativa di rientro nel ruolo di 5 anni. I limiti quinquennali possono essere superati in relazione all’espletamento di taluni incarichi (es. le funzioni da svolgere presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale, limitatamente alle posizioni amministrative apicali ed agli assistenti di studio, il Consiglio superiore, limitatamente agli incarichi di Segretario Generale e di Vice Segretario Generale, gli organismi internazionali). La citata circolare del CSM del 2008 ha previsto un numero massimo di 185 magistrati collocabili fuori del ruolo organico della magistratura ordinaria.

Per i magistrati amministrativi, la legge 186/1982 (art. 29) prevede il collocamento fuori ruolo (da parte del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa) solo per lo svolgimento di funzioni giuridico-amministrative presso le amministrazioni dello Stato, ovvero enti od organismi internazionali. In nessun caso è consentito il collocamento fuori ruolo dei magistrati oltre le 20 unità. Il fuori ruolo può essere disposto soltanto per i magistrati che abbiano svolto funzioni di istituto per almeno 4 anni e non può avere durata superiore a 3 anni consecutivi; non è consentito, dopo il triennio, un nuovo collocamento fuori ruolo se non dopo 2 anni di effettivo esercizio delle funzioni di istituto.

Il DPR 418/1993 (regolamento sugli incarichi dei magistrati amministrativi) prevede che le cariche ricoperte presso autorità indipendenti o di alta amministrazione e garanzia, e gli incarichi di segretario generale presso la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Corte costituzionale, di capo dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e di capo di gabinetto presso i Ministeri, di direttore della Scuola superiore della pubblica amministrazione determinano obbligatoriamente il collocamento fuori ruolo (art. 9).

Il DPR 584/1993 (Regolamento sugli incarichi consentiti o vietati agli avvocati e procuratori dello Stato) prevede possibili incarichi – tra gli altri - presso la Presidenza della Repubblica, il Parlamento, la Corte costituzionale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, altri organi di rilevanza costituzionale; cariche e incarichi presso autorità amministrative indipendenti, ovvero presso soggetti, enti e istituzioni che svolgono compiti di alta amministrazione e di garanzia; incarichi presso enti e organismi internazionali o sovranazionali; altri incarichi previsti da leggi dello Stato il cui conferimento sia giustificato da particolari e motivate esigenze di garanzia (art. 3). Il collocamento fuori ruolo, a qualsiasi titolo venga disposto, è consentito solo nei casi espressamente previsti dalla legge e non può superare la durata di tre anni, salvo i casi di diversa durata stabilita dalla legge (art. 8).

L’art. 3 del RD 120/1941 prevede che gli avvocati dello Stato, ai quali anche in applicazione di disposizione di legge o di regolamento, vengono, col loro consenso, affidati uffici, incarichi speciali o missioni, compresi quelli da espletarsi presso le amministrazioni o gli enti pubblici, che non consentono il regolare e continuo esercizio delle funzioni di avvocato dello Stato, sono, temporaneamente, collocati fuori ruolo. La norma precisa che gli avvocati dello Stato chiamati a far parte dei gabinetti o degli uffici legislativi dipendenti da un Ministro della Repubblica sono collocati fuori ruolo. Gli avvocati dello Stato, la cui collaborazione sia richiesta per compiti di natura giuridica in via continuativa e per una durata superiore ad un anno da altra amministrazione dello Stato anche ad ordinamento autonomo, possono essere collocati fuori ruolo. Gli avvocati dello Stato fuori ruolo, o in soprannumero, non possono superare contemporaneamente il numero di 20. Il collocamento fuori ruolo è disposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dell'avvocato generale dello Stato, sentito il consiglio degli avvocati e procuratori dello Stato.

Analoga disciplina è dettata dal DPR 388/1995 in relazione agli incarichi consentiti ai magistrati della Corte dei Conti. L’art. 7 del DPR stabilisce gli incarichi che determinano obbligatoriamente il collocamento fuori ruolo dei magistrati contabili ovvero: le cariche ricoperte presso autorità indipendenti o di alta amministrazione e garanzia, gli incarichi di Segretario generale presso la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Corte costituzionale, di capo dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e di capo di gabinetto presso i Ministeri, di direttore della Scuola superiore della pubblica amministrazione determinano il collocamento fuori ruolo.

Per i magistrati militari, il codice dell’ordinamento militare (d.lgs. 66/2010), stabilisce che lo stato giuridico, le garanzie d'indipendenza, l'avanzamento e il trattamento economico sono regolati dalle disposizioni in vigore per i magistrati ordinari, in quanto applicabili (art. 52, comma 4).

Infine, si ricorda che anche alle posizioni fuori ruolo si applica la normativa in tema di tetti retributivi, stabilita dall’art. 23-ter del D.L. 201/2011, convertito con modificazioni dalla L. 214/2011, e attuato con il D.P.C.M. 23 marzo 2012.

Pertanto, il trattamento retributivo percepito annualmente, comprese le indennità e le voci accessorie nonché le eventuali remunerazioni per incarichi ulteriori o consulenze conferiti da amministrazioni pubbliche diverse da quella di appartenenza, non può superare il trattamento economico annuale complessivo spettante per la carica al Primo Presidente della Corte di cassazione, pari nell'anno 2011 a euro 293.658,95. Qualora superiore, si riduce al predetto limite. In particolare, al personale che esercita funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa, presso Ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le Autorità amministrative indipendenti, ove conservi, secondo il proprio ordinamento, l'intero trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza, non può ricevere a titolo di retribuzione o di indennità, o anche soltanto a titolo di rimborso delle spese, per l'incarico ricoperto, più del 25 per cento dell'ammontare complessivo del trattamento economico percepito a carico dell'amministrazione di appartenenza.

Il contenuto dello schema di decreto

Il provvedimento in esame si compone di due articoli.

L’articolo 1, comma 1, individua gli incarichi apicali e semiapicali di cui all’art. 1, co. 66, della legge delega, il cui conferimento comporta necessariamente, per tutta la durata dell’incarico, il collocamento in posizione di fuori ruolo dei magistrati (ordinari, amministrativi, militari, contabili) e degli avvocati e procuratori dello Stato, ovvero, se richiesta, di aspettativa senza assegni ai sensi dell’art. 23-bis del d.lgs. 165/2001 (tale articolo, con specifico riguardo agli incarichi pubblici, stabilisce che i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e gli avvocati e procuratori dello Stato sono collocati, salvo motivato diniego dell'amministrazione di appartenenza in ordine alle proprie preminenti esigenze organizzative, in aspettativa senza assegni per lo svolgimento di attività presso soggetti e organismi pubblici, anche operanti in sede internazionale, i quali provvedono al relativo trattamento previdenziale).

In base allo schema di decreto costituiscono incarichi apicali o semiapicali i seguenti:

§         Presidente, componente, segretario e vice segretario generale di Autorità amministrative indipendenti;

§         segretario generale e consigliere della Presidenza della Repubblica;

§         capo dell’ufficio del Presidente emerito della Repubblica (ex presidenti).

Il trattamento degli ex Presidenti della Repubblica è stato disciplinato dal DPCM 23 luglio 1998, sostituito successivamente dal DPCM 25 settembre 2001.

 

§         segretario e vice segretario generale della Corte costituzionale;

§         segretario generale, vice segretario generale e capo dipartimento della Presidenza del Consiglio;

§         segretario generale del CNEL;

§         segretario generale e capo di gabinetto presso enti territoriali e locali;

§         capo di gabinetto e capo dipartimento dei ministeri.

Si rammenta che il D.L. 217/2001 (L. 317/2001) ha stabilito che, in relazione agli incarichi di diretta collaborazione con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Segretario del Consiglio dei Ministri o con i singoli Ministri, anche senza portafoglio, i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e gli avvocati e procuratori dello Stato, sono collocati fuori ruolo o in aspettativa retribuita dai rispettivi organi competenti, fatta salva per i medesimi la facoltà di valutare motivate e specifiche ragioni ostative al suo accoglimento.

§         capo di gabinetto di un membro della Commissione europea;

§         presidente delle scuole pubbliche di formazione;

§         direttore e vicedirettore delle Agenzie.

Il comma 2 dell’art. 1 dello schema in esame stabilisce che gli stessi soggetti di cui al comma 1 (appartenenti alle diverse magistrature, avvocati e procuratori dello Stato), ove nominati presso organi o enti partecipati o controllati dallo Stato, siano comunque collocati obbligatoriamente in aspettativa senza assegni.

L’art. 60 del citato TU n. 3/1957 sugli impiegati dello Stato prevede che l’aspettativa senza assegni possa essere concessa al dipendente pubblico solo per servizio militare, per infermità o per motivi di famiglia (nonché ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni eletti al Parlamento nazionale, al Parlamento europeo e nei Consigli regionali). In deroga a tale regola, l’art. 23-bis del D.Lgs 165/2001 (TU pubblico impiego) stabilisce che i dirigenti delle pubbliche amministrazioni, nonché gli appartenenti alla carriera diplomatica e prefettizia e, limitatamente agli incarichi pubblici, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e gli avvocati e procuratori dello Stato - ferma restando la disciplina vigente in materia di collocamento fuori ruolo nei casi consentiti - sono collocati, salvo motivato diniego dell'amministrazione di appartenenza in ordine alle proprie preminenti esigenze organizzative, in aspettativa senza assegni per lo svolgimento di attività presso soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale, i quali provvedono al relativo trattamento previdenziale.

L’articolo 2 dello schema di decreto legislativo, in attuazione dell’art. 1, comma 67, della legge delega, individua gli ulteriori incarichi (quindi, diversi da quelli apicali o semiapicali) la cui assunzione è subordinata alla collocazione del dipendente pubblico in posizione di fuori ruolo (o, se richiesta, in aspettativa senza assegni). Si tratta dei seguenti incarichi:

a)       Capo della segreteria tecnica di ministri, vice ministri e sottosegretari;

b)       Capo ufficio legislativo di ministri con portafoglio (il fuori ruolo è obbligatorio solo se l’organo di autogoverno ritenga che l’incarico comporti un’attività lavorativa continuativa particolarmente onerosa o comunque tale da rendere incompatibile l’impegno richiesto con lo svolgimento degli ordinari compiti d’istituto); si osserva che la clausola di rinvio alle valutazioni dell’organo di autogoverno deve essere valutata alla luce della delega, che stabilisce invece l’obbligatorietà del fuori ruolo per gli incarichi ulteriori individuati dal legislatore delegato.

c)       Direttore e vice direttore delle scuole pubbliche di formazione

d)       Presidente o segretario generale o equipollente di ente pubblico non economico; capo dipartimento o direttore generale presso lo stesso ente;

e)       Incarico di livello dirigenziale presso i ministeri e le agenzie.

L’art. 2 fa salve le altre disposizioni che, alla data di entrata in vigore del decreto legislativo, già prevedono il collocamento obbligatorio in posizione di fuori ruolo.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto legislativo è corredato della relazione illustrativa, della relazione tecnico-finanziaria, dell’analisi tecnico-normativa e dell’analisi di impatto della regolazione.

Conformità con la norma di delega

In relazione all’art. 1 dello schema, si osserva che l’art. 1 della legge 190, con il comma 66, disciplina direttamente il collocamento fuori ruolo per gli incarichi apicali o semiapicali. Non pare pertanto sussistere una delega legislativa sul punto. La scelta di introdurre tale elencazione nel decreto legislativo, da verificare quindi alla luce dell’art. 76 Cost., è motivata, dalla relazione illustrativa, con finalità di chiarezza applicativa e di coerenza complessiva.

 

In merito all’art. 2, la questione della compatibilità con la delega sembra presentare due profili.

In primo luogo, appare opportuno valutare se alcuni degli incarichi (ad es. il capo ufficio legislativo dei Ministeri con portafoglio) siano piuttosto da ricomprendere tra gli incarichi apicali o semiapicali: in tal caso essi non sarebbero compresi nella delega di cui all’art. 1, comma 67, ma ricadrebbe nell’ambito applicativo del comma 66 dello stesso articolo.

In secondo luogo, qualora si ritenga che tali incarichi non rientrino tra quelli apicali o semiapicali (che, come sottolineato non paiono essere oggetto di delega), occorre valutare la compatibilità con la delega della disposizione che subordina il collocamento in fuori ruolo del capo ufficio legislativo di Ministeri con portafoglio alla valutazione dell’organo di autogoverno. Infatti la disposizione di delega (comma 67) fa conseguire alla individuazione normativa degli incarichi, sulla base dei principi e criteri direttivi enucleati, l’obbligatorietà del collocamento in fuori ruolo.  

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Occorre valutare se le disposizioni del decreto legislativo innovino implicitamente le disposizioni di carattere organizzativo delle singole istituzioni interessate, relative ai requisiti sostanziali per l’attribuzione degli incarichi, oppure se, al contrario, facciano comunque salve le disposizioni dei singoli ordinamenti relative ai requisiti per l’attribuzione degli incarichi.

Si osserva che l’art. 2 non esaurisce le ipotesi di ulteriori incarichi da svolgere obbligatoriamente in posizione di fuori ruolo, facendo salve le altre disposizioni che già prevedono il fuori ruolo obbligatorio. Tali disposizioni non sono individuate.

 

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