21 giugno 2011			n. 503/0
	Visite agli istituti penitenziari A.C. 3722 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Quadro normativo

Il regime delle visite agli istituti penitenziari è disciplinato dall’art. 67 della legge sull’ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975, n. 354).

Tale disposizione ha inteso attribuire a determinate persone o categorie di persone, che esplicano funzioni o ricoprono cariche pubbliche di particolare rilievo, la facoltà di visitare gli istituti carcerari senza richiedere l’autorizzazione all’accesso prevista dal regolamento di esecuzione dell’ordinamento penitenziario (DPR n. 230/2000, art. 117, v. ultra).

Il citato art. 67 stabilisce che gli istituti penitenziari possono essere visitati senza autorizzazione da parte di una serie di soggetti specificamente indicati:

a)             il Presidente del Consiglio dei Ministri e il presidente della Corte costituzionale;

b)             i ministri, i giudici della Corte costituzionale, i Sottosegretari di Stato, i membri del Parlamento e i componenti del CSM;

c)             il presidente della corte d'appello, il procuratore generale della Repubblica presso la corte d'appello, il presidente del tribunale e il procuratore della Repubblica presso il tribunale, i magistrati di sorveglianza, nell'ambito delle rispettive giurisdizioni; ogni altro magistrato per l'esercizio delle sue funzioni;

d)             i consiglieri regionali e il commissario di Governo per la regione, nell'ambito della loro circoscrizione;

e)             l'ordinario diocesano per l'esercizio del suo ministero;

f)               il prefetto e il questore della provincia; il medico provinciale;

g)             il direttore generale per gli istituti di prevenzione e di pena e i magistrati e i funzionari da lui delegati;

h)             gli ispettori generali dell'amministrazione penitenziaria;

i)               l'ispettore dei cappellani;

l)       gli ufficiali del corpo degli agenti di custodia.

l-bis)  i garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati[1].

L'autorizzazione non è altresì necessaria:

§          per coloro che accompagnano le persone sopraindicate per ragioni del loro ufficio;

§          per il personale della DIA, dei servizi centrali e interprovinciali della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza.

 

Altre categorie di persone, per l’accesso agli istituti per ragioni del loro ufficio, hanno,invece, bisogno di specifica autorizzazione:

§          gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria, su autorizzazione dell'autorità giudiziaria;

§          i ministri del culto cattolico e di altri culti, previa autorizzazione del direttore.

 

Il contenuto dell’art. 67 OP, pur non dettando ulteriori prescrizioni sulle modalità, i contenuti e i limiti che l'effettuazione della visita comportano, va comunque coordinato con le previsioni del citato art. 117 del regolamento esecutivo della legge n. 354/1975 (DPR 30 giugno 2000, n. 230), che riconduce la disciplina delle visite nell'ambito della disciplina ordinaria delle visite alle carceri.

L’art. 117,comma 1,del Regolamento penitenziario stabilisce, per ogni tipo di visita, che:

§   le visite debbano svolgersi nel rispetto della personalità dei detenuti e degli internati;

§   siano rivolte, in particolare, alla verifica delle condizioni di vita dei detenuti, compresi quelli in isolamento;

§   non siano consentite, in presenza dei detenuti, osservazioni sulla vita dell’istituto;

§   non sia consentito trattare con imputati argomenti relativi al procedimento penale in corso;

§   i visitatori siano accompagnati dal direttore o da persone da questi delegate.

Il comma 2 dell’art. 117 norma prevede, in ogni caso, che persone diverse da quelle indicate nell'art. 67 O.P. possano essere ammesse alla visita, previa autorizzazione del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria che, in tal caso, fissa le modalità della visita. La stessa disposizione stabilisce che, in via generale, possono essere autorizzate visite di persone “appartenenti a categorie analoghe a quelle previste dall’art. 67 della legge”.

 

Va ricordato, inoltre, che, in materia di accesso agli istituti carcerari, l'art. 16 dell’ordinamento penitenziario dispone che sia il regolamento interno degli istituti penitenziari a disciplinare i controlli “cui devono sottoporsi tutti coloro che, a qualsiasi titolo accedono all'istituto o ne escono”.

Il successivo art. 17, relativo alla cd. partecipazione della comunità esterna all’attività di rieducazione prevede la possibile frequentazione degli istituti carcerari da parte di privati, istituzioni o associazioni pubbliche o private. Tali soggetti, per la gran parte facenti parte del mondo del volontariato, sono autorizzati all’ingresso in carcere dal magistrato di sorveglianza, di cui debbono osservare le direttive. E’, comunque, necessario il parere favorevole del direttore dell’istituto, cui spetta il controllo sul loro operato.

La disciplina applicativa delle disposizioni relative all'accesso alle carceri va rinvenuta nelle circolari del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia.

La materia è stata nel tempo oggetto di numerose circolari che, sulla base dell’esperienza delle visite pregresse, avevano disciplinato specifiche ipotesi che si erano dimostrate più bisognose di una più precisa e puntuale definizione.

Da ultimo, sia a fini sistematici che di chiarezza e facilità di consultazione, la normativa secondaria del DAP sulle visite è stata raccolta in unica circolare del 30 dicembre 2009 (Testo unico delle disposizioni dipartimentali in materia di visite agli istituti penitenziari ex art 67 O.P.) che - revocando e sostituendo tutte le precedenti disposizioni impartite - ha introdotto anche gli aggiustamenti alla disciplina resisi necessari dalle ultime modifiche normative.

Riaffermando la tassatività dell’elencazione dei soggetti istituzionali che, ex art. 67 O.P. godono della prerogativa di visitare senza autorizzazione gli istituti penitenziari, è fatto divieto ai direttori delle carceri di “applicare in maniera impropriamente estensiva tale disposizione consentendo la visita di Autorità o soggetti, pubblici o privati, ivi non espressamente indicati”. Ciò, fermo restando che la visita da parte di soggetti diversi da quelli di cui all'art 67, può essere autorizzata dal DAP ai sensi dell'art 117 , comma 2, del Regolamento penitenziario.

La circolare detta specifiche disposizioni sugli aspetti più delicati della disciplina delle visite con particolare riferimento a quelli connessi agli accompagnatori per ragioni d’ufficio nonché in relazione ai possibili contatti con i detenuti ed alle concrete modalità della visita (luoghi da visitare, limiti dei colloqui, poteri dei direttori, controlli e ispezioni prima e dopo la visita, ecc.).

In relazione ad una delle questioni più problematiche, gli accompagnatori per ragioni di ufficio delle autorità che possono accedere agli istituti senza autorizzazione, la circolare 30 dicembre 2009 precisa che la disciplina deve essere interpretata nel senso che è richiesta un'effettiva relazione tra le specifiche attribuzioni funzionali proprie dell'accompagnatore e le ragioni che consentono il libero accesso agli istituti penitenziari del soggetto cui tale facoltà è accordata in via primaria (ad es. collaboratore di cancelleria in funzione di accompagnatore del magistrato che accede all'istituto).

Con particolare riferimento ai parlamentari ed ai consiglieri regionali " le ragioni di ufficio" di cui parla l’art. 67 OP- secondo la circolare - debbono ritenersi integrate non in presenza di qualunque tipo di collaborazione del tutto episodica, ma solo allorché si adduce l'esistenza di un rapporto di collaborazione professionale stabile e continuativo, ancorché non avente fonte in veri e propri provvedimenti formali di nomina producibili dall'interessato. Al fine di permettere concretamente ai competenti organi del DAP di svolgere le proprie funzioni di controllo, prima che la vista abbia inizio – prosegue la circolare - devono essere raccolte attestazioni scritte con le quali gli interessati precisino, sotto la propria responsabilità, quale sia il rapporto intercorrente con l'accompagnatore. A quest'ultimo, inoltre, deve essere richiesto di dichiarare per iscritto di non svolgere nell'occasione dell'accesso all'istituto attività giornalistica. Ove non venga fornita una delle dichiarazioni sopra indicate, oppure da queste emerga l’insussistenza di un rapporto del genere descritto, “dovrà essere negato l'accesso all'istituto dell'accompagnatore, fornendone, con la massima cortesia, le oggettive motivazioni”.

Contenuto della proposta di legge

L’articolo unico della proposta di legge n. 3722 (Bernardini ed altri) integra l’elenco dei soggetti che, secondo l’art. 67 della legge n. 354/1975 sull’ordinamento penitenziario, possono visitare senza alcuna autorizzazione gli istituti penitenziari, aggiungendovi i seguenti:

Øil presidente della provincia, l'assessore provinciale delegato, il sindaco e l'assessore delegato del comune nel cui territorio è situato l'istituto penitenziario; (art. 67, comma 1, lett. l-ter);

 

Secondo la relazione di accompagnamento alla proposta di legge, proprio partendo dalla finalità delle visite indicata dal regolamento penitenziario (la verifica delle condizioni di vita dei detenuti), “il riconoscimento del ruolo dei presidenti delle province e dei sindaci appare come una esigenza funzionale, se non addirittura una necessità”, anche in considerazione della loro competenza in materia sanitaria, urbanistica ed edilizia, nonché delle iniziative degli enti locali per la formazione e l’inserimento lavorativo dei detenuti.

Øi membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia(art. 67, comma 1, lett. l-quater).

 

Si segnala che la citata circolare del DAP 30 dicembre 2009 stabilisce che, nell'attesa di una completa definizione normativa della questione che tenga conto anche degli aspetti di parità fra gli Stati Membri dell'Unione europea, sono autorizzate -ai sensi dell'art 117, comma 2, secondo periodo, del D.P.R. n. 230 del 2000 - le visite agli istituti penitenziari da parte dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo, secondo le modalità previste per i componenti del Parlamento italiano.

Relazioni allegate

La proposta di legge, di iniziativa parlamentare, è corredata della sola relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Trattandosi di modificare la legge sull’ordinamento penitenziario, è necessario un atto di rango primario.

Si fa presente peraltro che l’art. 117, comma 2, del regolamento penitenziario prevede che il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria può autorizzare in via generale le visite di persone appartenenti a categorie analoghe a quelle previste dall'articolo 67 della legge sull’ordinamento penitenziario. Come già visto, sulla base di questa disposizione, la circolare del DAP 30 dicembre 2009 già autorizza le visite agli istituti penitenziari da parte dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto della proposta di legge è riconducibile alla materia ordinamento penale e rientra nella competenza esclusiva dello Stato, a norma dell’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.

 

Formulazione del testo

La lettera l-ter) dell’art. 67 OP – introdotta dalla proposta di legge in esame – fa riferimento a “l'assessore provinciale delegato” e “l'assessore delegato del comune”.

La disposizione potrebbe essere interpretata nel senso di riconoscere il diritto alla visita agli istituti penitenziari all’assessore che, nell’ambito della giunta, ha una delega che riguarda gli istituti penitenziari oppure a tutti gli assessori previa specifica delega del sindaco riferita alla singola visita.

 

Dal punto di vista meramente formale, si valuti l’opportunità di una diversa collocazione nell’art. 67 OP dei riferimenti ai soggetti cui è esteso il diritto alla visita (ad esempio, inserendo il riferimento ai membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia nella lettera b), dopo i ‘membri del Parlamento’).