Camera dei deputati Dossier NV5520

L’articolo 1 prevede controlli della Corte dei conti, preventivi e successivi, su atti delle regioni, dei gruppi consiliari e delle assemblee regionali.

L’articolo 1 introduce disposizioni espressamente finalizzate al rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica, che riguardano l’intervento della Corte dei conti in materia di controllo sulla gestione finanziaria delle regioni.

L’intervento normativo, pur qualificato dal comma 1 in termini di “adeguamento” delle forme dei controllisulla gestione finanziaria delle regioni, già effettuati dalla Corte dei conti in base al quadro normativo già vigente, ha in buona parte una significativa portata innovativa.

Forme di controllo della Corte dei conti sulle regioni precedente all’entrata in vigore del D.L.174/2012

Il controllo sulla gestione finanziaria non costituisce per le regioni l’unica forma di controllo prevista dall’ordinamento. In esso, infatti, si rinvengono anche ulteriori forme di controllo, consentite dalla Costituzione, che riguardano sia organi regionali (art. 126), sia atti normativi delle regioni (art. 127). La legge cost. 1/2003 ha invece espunto dall’ordinamento il controllo preventivo di legittimità sugli atti delle regioni, nonché il riesame degli stessi atti in sede di controllo di merito, abrogando il primo comma dell’art. 125 Cost..

Inoltre, l’art. 100 Cost., secondo comma, prevede la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, riferendo alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. I casi e le forme di tale partecipazione sono oggetto di riserva di legge.

Come in seguito evidenziato, le forme di controllo attualmente previste per le regioni non sembrano costituire un numerus clausus alla luce degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale, che ha sottolineato la discrezionalità del legislatore nello stabilire tipologie di controllo, individuandone il limite solo nella loro funzionalità rispetto alla tutela di interessi costituzionalmente garantiti

Il quadro complessivo dei controlli sulle regioni può essere sinteticamente esposto come segue, assumendo come cesura del panorama normativo la riforma del Titolo V della Costituzione effettuata nel 2001.

I controlli preventivi sugli atti delle regioni prima della riforma del Titolo V

Prima del 2001 la disciplina dei controlli statali sulle regioni trovava fondamento costituzionale nell’art. 125, primo comma, che prevedeva il controllo di legittimità sugli atti amministrativi esercitata dallo Stato attraverso un organo decentrato e, in determinati casi stabiliti dalla legge, anche il controllo di merito.

L’art. 125, primo comma, ha trovato attuazione in primo luogo con la c.d. “legge Scelba” del 1953 (L. 62/1953) poi successivamente modificata, che ha istituito le Commissioni di controllo sull'amministrazione regionale in ogni capoluogo di regione. La Commissione, nominata dal Governo, era composta dal Commissario del Governo, da un magistrato della Corte dei conti, da funzionari dello Stato e da esperti designati dei Consigli regionali (art. 41, L. 62/1953).

Oggetto del controllo erano inizialmente tutte le deliberazioni degli organi regionali, la cui esecutività era subordinata al controllo della Commissione che ne pronunciava l'annullamento in caso di vizio di legittimità (art. 45 L. 62/1953).

Accanto al controllo di legittimità la legge prevedeva anche il controllo di merito su una serie di deliberazioni tra cui il bilancio regionale.

Nel corso degli anni ’90 è stato abolito il controllo di merito ed è andato progressivamente restringendosi l’ambito di applicazione di quello di legittimità.

Dapprima, il decreto legislativo 40 del 1993, modificato nello stesso anno dal decreto legislativo 479, ha indicato tassativamente i seguenti atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità:

§ i regolamenti ed gli altri atti aventi contenuto normativo a rilevanza esterna;

§ gli atti generali di indirizzo o di direttiva, piani anche territoriali, programmi e altri atti integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti provvedimenti

§ i contratti collettivi decentrati

§ le piante organiche e relative variazioni;

§ gli atti di disposizione del demanio e patrimonio immobiliare eccedenti l'ordinaria amministrazione;

§ i criteri e modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari;

§ gli appalti e concessioni che non siano previsti in atti di programmazione o che non ne costituiscano mera esecuzione;

§ l’assunzione di servizi pubblici, non riservati alla disciplina della legge regionale, e concessione degli stessi non derivanti da piani e programmi;

§ gli atti generali e relativi alla determinazione di tariffe, canoni o rette per il rilascio di autorizzazioni, licenze ed altri analoghi provvedimenti;

§ gli atti e provvedimenti generali attuativi delle direttive ed applicativi dei regolamenti europei

Il novero degli atti sottoposti a controllo preventivo è stato poi notevolmente ristretto dalla legge 127/1997 (c.d. “Bassanini bis”) che ha stabilito che esso si debba esercitare esclusivamente sui regolamenti, esclusi quelli attinenti all'autonomia organizzativa, funzionale e contabile dei consigli regionali, nonché sugli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (art. 17, comma 3, L. 127/1997).

Come ricordato sopra, la legge costituzionale 3/2001 ha abrogato il primo comma dell’art. 125 e la legge 131/2003, di attuazione della riforma, ha soppresso le norme di riferimento per le commissioni statali di controllo recate dalla legge 62/1953 e da decreto legislativo 40/1993, facendo venir meno il controllo preventivo di legittimità.

Il sistema dei controlli sulle regioni dopo la riforma del Titolo V

Il sistema dei controlli sulle regioni si può riassumere in due categorie principali:

§ i controlli esterni, ad opera di organi statali, a loro volta distinguibili in

- controlli sugli organi

- controlli sugli atti

§ i controlli interni operati dalle stesse regioni.

Limitandosi ai controlli esterni, per quanto riguarda quelli sugli organi, rileva innanzitutto l’art. 126 Cost. che prevede, in presenza di atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta, disposta con decreto motivato del Presidente della Repubblica.

I controlli sugli atti sono previsti come segue.

Controllo di legittimità delle leggi regionali: l’art. 127 Cost., come modificato dalla riforma del Titolo V, prevede che il Governo può impugnare le leggi regionali davanti alla Corte Costituzionale qualora ritenga che esse eccedano la competenza legislativa della regione.

Controlli sostitutivi: la riforma del Titolo V ha introdotto una nuova forma di controllo basata sul meccanismo del potere sostitutivo dello Stato nei confronti dell’operato delle Regioni. Il secondo comma dell’art. 120, come sostituito dall’art. 6 della legge di riforma del Titolo V, disciplina l’esercizio da parte dello Stato di poteri sostitutivi rispetto agli organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni. Tali poteri sono attivabili quando si riscontri che tali enti non abbiano adempiuto a norme e trattati internazionali o alla normativa comunitaria oppure vi sia pericolo grave per la sicurezza e l’incolumità pubblica, ovvero lo richieda la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La disposizione costituzionale demanda ad una successiva legge statale di attuazione il compito di disciplinare l’esercizio dei poteri sostituitivi nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Tale disposizione è stata attuata con l’articolo 8 della L. 131/2003.

Controllo sulla gestione amministrativa e finanziaria: il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle regioni è svolto dalla Corte dei conti, ai sensi della legge 20/1994. La Corte dei conti verifica, altresì, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di enti locali e regioni in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (art. 7, comma 7, legge 131/2003 cd La Loggia, disposizioni modificate dall’articolo 3, commi 60-65 della legge finanziaria per il 2008 e da ultimo dalla legge 4 marzo 2009, n. 15). Il regolamento di auto-organizzazione della Corte, modificato da ultimo con deliberazione n. 229 del 19 giugno 2008 in attuazione delle disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2008, specifica i compiti delle sezioni regionali in relazione al controllo di gestione, nonché i destinatari degli stessi.

A tal fine in ogni regione a statuto ordinario e a statuto speciale è istituita una sezione regionale di controllo della Corte dei conti, composta da un presidente di sezione, che la presiede, e da almeno tre magistrati assegnati dal Consiglio di presidenza della Corte medesima. Le sezioni regionali esercitano il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali. Il controllo comprende inoltre la verifica della gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari, nonché il rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle regioni in relazione al patto di stabilità interno come prescritto dalla legge 131 (Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, Deliberazione n. 14/2000/DEL). Il controllo di gestione si applica anche agli enti del servizio sanitario (ASL, Aziende ospedaliere, IRCCS, ecc.). Le sezioni regionali svolgono anche verifiche sul funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione regionale. Le sezioni regionali approvano annualmente un programma delle indagini da svolgere nel corso dell'anno, in accordo con quanto stabilito nel quadro di riferimento programmatico definito dalle Sezioni Riunite della corte dei conti in sede di controllo. La Corte dei conti riferisce annualmente al Parlamento ed ai consigli regionali sull'esito dei controlli eseguiti. In particolare, la Sezione autonomie, nella relazione annuale, analizza i dati di bilancio (rendiconto) di ciascuna regione e tutti gli altri dati utili acquisiti in collaborazione con le Sezioni regionali di controllo e le regioni stesse. Oltre all'analisi della gestione delle entrate, delle spese, dei residui passivi, specifiche sezioni sono dedicate all'indebitamento, alla spesa sanitaria, alle spese per il personale regionale.

Le Sezioni regionali della Corte dei conti, sono state istituite nelle regioni a statuto ordinario con deliberazione 16 giugno 2000, n. 14 della stessa Corte, in ottemperanza alle disposizioni dell’art. 3, co. 2, del D.Lgs. 286/1999 che, con l’obiettivo di dare corpo ad una riforma organica del sistema dei controlli, aveva attribuito alla Corte dei conti il potere di determinare il numero, la composizione e la sede dei propri organi adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni e degli organi di supporto. Le sezioni regionali, che hanno sostituito precedenti articolazioni territoriali della giustizia contabile, si sono insediate a decorrere dal 1° gennaio 2001 (DM 21 dicembre 2000). Il citato regolamento di auto-organizzazione della Corte n. 14/2000 (modificato da ultimo con deliberazione n. 229 del 19 giugno 2008) ne disciplina competenze, composizione e programmazione delle attività di controllo.

Nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano, in ottemperanza alle competenze attribuite alle regioni dai rispettivi statuti speciali, le sezioni di controllo della Corte dei conti sono state istituite e disciplinate con specifiche norme di attuazione:

§ le due sezioni di controllo della Corte dei conti delle province autonome di Trento e di Bolzano (D.P.R. 305/1988 modificato e integrato con D.Lgs. 212/1999 e da ultimo con D.Lgs. 166/2011 n. 166); la sezione di controllo di Trento esercita il controllo di legittimità sugli atti e il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio oltre che della provincia autonoma di Trento, anche della regione Trentino-Alto Adige;

§ una sezione di controllo per il Friuli Venezia Giulia con sede in Trieste (D.P.R. 902/1975, modificato e integrato con D.Lgs. 125/2003);

§ una sezione di controllo in Sicilia con sede a Palermo (D.P.R. 655/1948 modificato e integrato con D.Lgs. 200/1999);

§ una sezione di controllo in Sardegna con sede a Cagliari (D.P.R. 21/1978 modificato con D.Lgs. 74/1998);

§ una sezione di controllo per la Regione Valle d'Aosta con sede in Aosta istituita di recente dal D.Lgs. 179/2010. Precedentemente, nella regione la Corte dei conti aveva la sola sezione giurisdizionale. Il controllo sulla gestione finanziaria della regione e degli enti locali era esercitato da un organo interno, la “Autorità di vigilanza” istituita con legge regionale 19 maggio 2005, n. 10 in attuazione delle competenze attribuite alla regione dallo statuto di autonomia e della cosiddetta clausola di maggior favore prevista dall’articolo 10 della L.cost. 3/2001.

Il controllo sulla gestioneèesercitato dalla sezione delle Autonomie e dalle sezioni regionali di controllo, nei confronti di:

§ amministrazioni regionali e loro enti strumentali;

§ enti locali territoriali e loro enti strumentali;

§ università e altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione;

§ enti del Servizio sanitario nazionale.

L’attività di controllo sulla gestione comporta la verifica di:

§ perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali o regionali di principio e di programma;

§ rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità e ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea;

§ gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari;

§ sana gestione degli enti locali;

§ funzionamento dei controlli interni.

Ulteriori forme di collaborazione, nonché pareri in materia contabile possono essere richiesti alle sezioni regionali dalle regioni, dal Consiglio delle autonomie, dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane.

L’attività del controllo di gestione si concretizza nelle due relazioni annuali presentate al Parlamento dalla Sezione delle autonomie, una sulla gestione finanziaria delle regioni e una sulla gestione finanziaria degli enti locali e nelle relazioni delle sezioni regioni di controllo. Ciascuna sezione regionale di controllo infatti sulla base della programmazione definita sia a livello centrale (da parte della Sezione delle autonomie) che a livello regionale, adotta deliberazioni su temi specifici concernenti la regione e/o gli enti locali del territorio della regione stessa. Di questa attività, le qui deliberazioni sono presentate al Consiglio regionale (e pubblicate nel sito della Corte dei Corti), se ne deve dare conto nell’ambito delle due relazioni annuali della Sezione delle Autonomie.

Controllo di parificazione: per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome, è previsto, oltre al controllo sulla gestione finanziaria, il giudizio di parificazione del bilancio. Questo è esercitato dalla Corte dei conti in speciali sezioni riunite in sede di controllo per la Regione siciliana e per la Regione Sardegna. Per le Province autonome di Trento e di Bolzano e per la Regione Trentino Alto Adige, il controllo è esercitato dalle Sezioni riunite della Regione Trentino-Alto Adige (collegio composto dalle Sezioni di controllo delle due Province) e per la Regione Friuli Venezia Giulia dalla Sezione regionale della Corte dei conti. Per la regione Valle d'Aosta non è previsto il giudizio di parificazione del bilancio.

Controllo preventivo di legittimità nelle regioni a statuto speciale: a legislazione vigente tale forma di controllo è prevista per la regione Sardegna e per la Sicilia. Su tal controllo v. infra.

La giurisprudenza costituzionale in materia di controlli della Corte dei conti sulle regioni

I controlli della Corte dei conti sulle regioni non sono costituzionalmente ancorati solo alle espresse previsioni dell’art. 100, secondo comma, Cost.. Perciò non sono precluse ulteriori forme di controllo che realizzino interessi costituzionalmente protetti. Tali interessi sono stati finora individuati dalla giurisprudenza costituzionale nel buon andamento degli uffici pubblici (art. 97), nellaresponsabilità dei funzionari (art. 28), nell'equilibrio di bilancio (art. 81) e nel coordinamento della finanza delle Regioni con quella dello Stato, delle province e dei comuni (art. 119).

Infatti, la giurisprudenza costituzionale, già all’indomani dell’entrata in vigore della citata legge n. 20/1994, ha affermato che “l’assoggettamento delle regioni, in base alla legge n. 20 del 1994, al controllo della Corte dei conti sulla gestione delle pubbliche amministrazioni, non postula un'indebita assimilazione delle regioni stesse agli "enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria", atteso che il suddetto controllo non costituisce attuazione dell'art. 100 Cost., bensì trova il suo fondamento in un non irragionevole esercizio della discrezionalità del legislatore” (sent. 29/95[1]).

Infatti, se l’art. 100 Cost., secondo comma, riserva alla legge la determinazione dei casi e delle forme del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, tuttavia, il pilastro costituzionale al quale tale giurisprudenza ha ricondotto il controllo sulla gestione della Corte dei conti è stato individuato nell’art. 97 Cost.: in questa prospettiva, il controllo realizza “un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 Cost., quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza” (sent. cit.).

Ancora più esplicita appare la sent. 470/1997, secondo la quale il controllo della Corte dei conti va ancorato alla concreta “scelta del legislatore ordinario, cui non può reputarsi preclusa l'introduzione di forme di controllo diverse e ulteriori rispetto a quelle puntualmente previste negli artt. 100, comma 2, 125, comma 1 e 130 Cost., purché per esse sia rintracciabile un adeguato riferimento normativo ovvero un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati” .

Gli interessi costituzionalmente tutelati sono delineati nella sentenza attraverso il richiamo “ai principi del buon andamento degli uffici (art. 97, primo comma, della Costituzione), della responsabilità dei funzionari (art. 28 della Costituzione), dell'equilibrio di bilancio (art. 81 della Costituzione) e del coordinamento della finanza delle Regioni con quella dello Stato, delle province e dei comuni (art. 119 della Costituzione).”

Appare significativo il fatto che, anche durante la vigenza dell’abrogato primo comma dell’art. 125 Cost., la Corte abbia ritenuto che il controllo ivi previsto non avesse carattere "tassativo", nel senso di escludere la possibilità di forme diverse ed ulteriori di controllo (così la sent. cit. 29/95).

Questa interpretazione giurisprudenziale delle possibilità di estensione delle forme e degli oggetti del controllo esercitato dalla Corte dei conti appare indubbiamente legata al ruolo e alla posizione nel sistema costituzionale che, a tale organo, la Consulta ha riconosciuto: vale a dire, una posizione “di indipendenza e di ‘neutralità” e un “ruolo complessivo, di organo posto al servizio dello Stato-comunità (e non già soltanto dallo Stato- governo) quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico (sia statale, sia regionale e locale), e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità” (sent cit. 29/95).

Da tale collocazione della Corte dei conti discende la natura collaborativa del controllo esercitato nei confronti delle autonomie territoriali.

Infatti, la funzione di controllo di tale Organo, di “carattere neutrale e imparziale”, prevista dalla legge n. 20 del 1994, “nei confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata come l'attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 Cost., quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza”.

Secondo la stessa giurisprudenza, il controllo della Corte dei conti nulla toglie, anche per le regioni ad autonomia speciale, al controllo “squisitamente politico” che gli organi regionali rappresentativi esercitano sulla complessiva documentazione di bilancio nei confronti degli esecutivi regionali.

In questa cornice interpretativa, l’abrogazione dell’art. 125, 1° comma, Cost. può essere intesa come un atto di “decostituzionalizzazione” completa della specifica regolamentazione dei controlli sugli atti, lasciando al legislatore ordinario piena libertà di regolazione; oppure, come una definitiva soppressione di tali controlli, nel quadro dell’ampia autonomia regionale delineata dalla riforma del Titolo V, ma anche in tal caso senza tuttavia precludere alla legge ordinaria la eventuale previsione di nuove forme di controllo compatibili con tale autonomia. Comunque la discrezionalità legislativa in tale materia è funzionale all’attuazione degli interessi costituzionalmente garantiti.

Anche a seguito della riduzione dell’ambito del controllo preventivo sugli atti, effettuata dalla legge 127/1997 (c.d. “Bassanini bis”) prima della riforma del Titolo V, non è venuto meno questo orientamento della Corte costituzionale.

Infatti, la sent. 470/97 ha sottolineato ancora la natura della Corte dei conti di “organo posto al servizio dello Stato-comunità e garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico”e l’intenzione del legislatore, alla base della legge 20/1994, di “adeguare le forme di controllo sulle amministrazioni pubbliche alle esigenze derivanti dalla moltiplicazione dei centri di spesa; moltiplicazione connessa, tra l'altro, allo sviluppo del decentramento ed all'istituzione delle Regioni” (sent. 181/99). Ne consegue che “spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, (…) procedere (…) all'esame del rendiconto della Regione” ”( sent. 181/99).

Con la riforma del Titolo V effettuata della L. cost. 1/2003 i capisaldi di tale orientamento interpretativo non sono venuti meno.

Tanto che, la sent. 64/2005 afferma che “è vero che, con il nuovo titolo V della Costituzione, i controlli di legittimità sugli atti amministrativi degli enti locali debbono ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito dell'abrogazione del primo comma dell'art. 125 e dell'art. 130 della Costituzione, ma questo non esclude la persistente legittimità, da un lato, dei c.d. controlli interni (cfr. art. 147 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000) e, dall'altro, dell'attività di controllo esercitata dalla Corte dei conti, legittimità già riconosciuta da una molteplicità di decisioni di questa Corte sulla base di norme costituzionali diverse da quelle abrogate (cfr. sentenze nn. 470 del 1997; 335 e 29 del 1995), fra le quali proprio l'art. 97 della Costituzione, invocato quale ulteriore parametro con il quale contrasterebbe la norma impugnata. Quest'ultima, assoggettando una tipologia di provvedimento indice di possibili patologie nell'ordinaria attività di gestione ad un controllo rispettoso dell'autonomia locale e venendo altresì incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno, è conforme al principio di buon andamento delle pubbliche amministrazioni”.

Gli stessi capisaldi hanno trovato ulteriore traduzione normativa nell’art. 7 della già citata L. 131/2003, che ha attribuito alla Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

La garanzia del rispetto dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva che tali disposizioni perseguono ne ha fatto ritenere, alla Corte costituzionale – in base ad una lettura effettuata anche nella prospettiva di quanto stabilito dall'art. 248 del Trattato CE, in ordine al controllo negli Stati membri della Corte dei conti europea, da effettuarsi «in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo» - la legittimità (sent. 267/2006) anche nei confronti delle regioni e le province ad autonomia differenziata, “non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della finanza pubblica allargata”(sent. 425/2004).

Alla luce del riformato Titolo V, quindi, il controllo della Corte dei conti realizza un principio di coordinamento della finanza pubblica.

Il coordinamento della finanza pubblica

Il comma 1 finalizza le disposizioni contenute nell’intero articolo 1 al coordinamento della finanza pubblica, materia in cui, alla luce del riparto costituzionale di competenze garantito dall’art. 117 Cost., spetta allo Stato porre i principi di riferimento.

In merito alla qualificazione di disposizioni di fonte statale in termini di coordinamento della finanza pubblica, giova ricordare la giurisprudenza della Corte costituzionale secondo la quale “per l'individuazione della materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censure, non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciandone gli aspetti marginali e riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (sentenze n. 430 e n. 165 del 2007).

Da ciò consegue che “una disposizione statale di principio, adottata in materia di legislazione concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica, può incidere su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, e determinare una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative e amministrative delle Regioni (ex multis, sentenze n. 159 del 2008; n. 181 del 2006 e n. 417 del 2005). In tal caso, il vaglio di costituzionalità dovrà verificare il rispetto del rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio, che deve essere inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi“ (citata sentenza n. 181 del 2006).

In proposito, la Corte ha anche affermato che “la specificità delle prescrizioni, di per sé, neppure può escludere il carattere di principio di una norma, qualora essa risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” (sentenza n. 430 del 2007).

Inoltre, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che, nel caso in cui una normativa interferisca con più materie attribuite dalla Costituzione, da un lato, alla potestà legislativa statale e, dall'altro, a quella concorrente o residuale delle Regioni, occorre individuare l'ambito materiale che possa considerarsi nei singoli casi prevalente. E, qualora non sia individuabile un ambito materiale che presenti tali caratteristiche, la suddetta concorrenza di competenze, in assenza di criteri contemplati in Costituzione, giustifica l'applicazione del principio di leale collaborazione (sentenza n. 50 del 2008), il quale deve, in ogni caso, permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie.

Fin dalla sentenza n. 376 del 2003, si afferma che “il coordinamento finanziario può richiedere, per la sua stessa natura, anche l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo; onde, attesa la specificità della materia, non può ritenersi preclusa alla legge statale la possibilità, nella materia medesima, di prevedere e disciplinare tali poteri, anche in forza dell’art. 118, primo comma, della Costituzione. Il carattere «finalistico» dell’azione di coordinamento esige che al livello centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento – che di per sé eccede inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali – possa essere concretamente realizzata”.

In ogni caso, non appare dubbia la necessità del “concorso degli enti pubblici regionali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, adottati con l'adesione al patto di stabilità e crescita definito in sede di Unione Europea”; l’esigenza di tale concorso “postula che il legislatore statale possa intervenire sugli stanziamenti per l'anno in corso, qualora lo richieda il complessivo andamento dei conti pubblici, con il solo limite della palese arbitrarietà o della manifesta irragionevolezza della variazione” (289/2008).

Della giurisprudenza costituzionale più recente, con la quale sono state scrutinate numerose disposizioni di contenimento della spesa pubblica, risulta che possono essere ritenute principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., le norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi” (sentenza n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010).

Inoltre, la citata sent. 142/2012 ha rilevato che le disposizioni costituzionali che sanciscono i principi fondamentali della solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), dell’uguaglianza economica e sociale (art. 3, secondo comma, Cost.), dell’unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.), della responsabilità internazionale dello Stato (art. 10 Cost.) dell’appartenenza all’Unione europea (art. 11 Cost.), nonché i principi del concorso di tutti alle spese pubbliche (art. 53 Cost.), di sussidiarietà (art. 118 Cost.), della responsabilità finanziaria (art. 119 Cost.), della tutela dell’unità giuridica ed economica (art. 120 Cost.) e gli «altri doveri espressi dalla Costituzione (artt. 41-47, 52, 54) “non attribuiscono allo Stato il potere di derogare alle competenze delineate dal Titolo V della Parte seconda della Costituzione. Al contrario, anche nel caso di situazioni eccezionali, lo Stato è tenuto a rispettare tale riparto di competenze ed a trovare rimedi che siano con esso compatibili (ad esempio, mediante l’esercizio, in via di sussidiarietà, di funzioni legislative di spettanza regionale, nei limiti ed alle condizioni più volte indicate da questa Corte). La Costituzione esclude che uno stato di necessità possa legittimare lo Stato ad esercitare funzioni legislative in modo da sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali, previste, in particolare, dall’art. 117 Cost.”.

Con la sentenza n. 193 del 2012, pervenendo a declaratoria di illegittimità costituzionale, la Consulta ha osservato che, l’estensione a tempo indeterminato di misure restrittive “fa venir meno una delle due condizioni sopra indicate, quella della temporaneità delle restrizioni”, non rilevando l’apposizione di un termine ad quem a mezzo di formula priva di riferimenti temporali precisi, “che consente il protrarsi sine die di misure, le quali rimarrebbero così solo nominalmente temporanee”.

I controlli previsti dall’art. 1

In base al complessivo quadro normativo e all’interpretazione che ne è stata dalla Corte costituzionale, la previsione del rafforzamento dei controlli della Corte dei conti affermata dal comma 1 sulla base dell’art. 100 Cost., trova un fondamento costituzionale che va ben oltre lo stesso art. 100 Cost. che viene espressamente richiamato, offerto anche dagli artt. 28, 81, 97 e 119 Cost., che, pertanto, potrebbero essere anch’essi richiamati nel testo.

Secondo la relazione illustrativa, l’intervento legislativo consente una valutazione complessiva di tutti gli atti e di tutte le gestioni aventi riflessi finanziari poste in essere dai diversi enti in cui si articola la Repubblica, colmando un’asimmetria ordinamentale che lascerebbe altrimenti priva di controllo l’area dei principali atti di programmazione della spesa delle regioni, a differenza di quanto invece previsto per gli atti dello Stato, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della legge n. 20/1994:

A tal fine, i successivi commi dell’art. 1, nell’esercizio della discrezionalità riconosciuta dalla Consulta al legislatore, non intervengono sui controlli già previsti per le regioni stabilendo ad essi modifiche, ma introducono nuove forme di controllo, in parte conformi a controlli già effettuati su atti dello Stato, in parte conformi a controlli esercitati sugli enti locali.

Tali controlli riguardano:

§ in via preventiva, la legittimità di categorie di atti regionali, espressamente indicati, e hanno ad oggetto la verifica del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla UE, dal patto di stabilità interno, dal diritto della UE e dal diritto costituzionale ( comma 2);

§ in via successiva, sulla base del controllo preventivo degli atti, la parificazione del rendiconto regionale (comma 3);

§ in via successiva, ogni sei mesi, la tipologia delle coperture finanziarie delle leggi regionali di spesa e le tecniche (id est la correttezza) di quantificazione dei relativi oneri finanziari (comma 4);

§ in via preventiva, la proposta della giunta regionale di bilancio di previsione (comma 6) secondo il parametro dell’attendibilità ai fini della salvaguardia degli equilibri di bilancio, del rispetto del patto interno di stabilità e della sostenibilità dell’indebitamento;

§ semestralmente, la legittimità e la regolarità delle gestioni e del funzionamento dei controlli interni sotto il profilo del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio.

Per le regioni a statuto speciale e le province autonome, il comma 5 prevede che esse adeguino i rispettivi ordinamenti alle disposizioni dell'articolo 1 entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge.

Occorre precisare che ordinamento, funzioni e competenze delle regioni ad autonomia differenziata sono stabilite, per ciascuna di esse, dal rispettivo statuto e dalle relative norme di attuazione che intervengono anche sulla disciplina dei controlli della Corte dei conti[2].

L'applicazione delle disposizioni recate dall'articolo 1 non può che avvenire, perciò, attraverso la modifica delle norme di attuazione, norme di rango costituzionale adottate secondo una specifica procedura disciplinata in ciascuno statuto speciale; tale procedura, nonostante alcune differenze tra regione e regione, prevede una fase di consultazione-concertazione su tutti gli aspetti di rilievo rimessa ad una 'commissione paritetica' Stato-Regione la quale, di fatto, redige il testo[3].

Risulta di tutta evidenza, perciò, che l'osservanza del termine di sei mesi per provvedere all'adeguamento dell'ordinamento, dipende dalla possibilità che venga raggiunto l'accordo tra Stato e Regione.

Il comma 5 non indica alcuna sanzione in caso di inadempienza, ma il comma 9 prevede, in via generale per tutte le regioni, in relazione all’esito dei controlli effettuati dalla Corte dei conti, un obbligo di ripristino di regolarità e di equilibrio di bilancio con preclusione, nelle more, di attuare programmi di spesa .

In tema di autonomie speciali e coordinamento della finanza pubblica, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il vincolo del rispetto dei princípi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, che grava sulle Regioni ad autonomia ordinaria in base all'art. 119 della Costituzione, si impone anche alle autonomie speciali nell'esercizio dell'autonomia finanziaria di cui allo statuto speciale; sussiste, sotto questo aspetto, una sostanziale coincidenza tra limiti posti alla autonomia finanziaria delle Regioni ad autonomia ordinaria dall'art. 119 Cost. e limiti posti all'autonomia finanziaria delle autonomie speciali dallo statuto speciale (sent. 190/2008 con riferimento alle province autonome).

In particolare il controllo preventivo di legittimità

Il comma 2 sottopone al controllo preventivo di legittimità delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti i seguenti atti regionali:

§ gli atti normativi a rilevanza esterna, aventi riflessi finanziari, emanati dal Governo regionale,;

§ gli atti amministrativi, a carattere generale e particolare, adottati dal Governo regionale e dall’amministrazione regionale, in adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea,

§ gli atti di programmazione e pianificazione regionali, ivi compreso il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

Allo scopo di ricostruire la portata del comma, si fa presente che la disciplina dei controlli nelle regioni a statuto speciale e nelle due province autonome, contenuta nelle rispettive norme di attuazione degli statuti, ha subito significative modifiche dopo la riforma del Titolo V disposta dalla L.cost. 3/2001.

I controlli di legittimità sugli atti della regione non sono più previsti nelle norme di attuazione della regione Friuli Venezia Giulia contenute negli articoli 32-37 del D.P.R. 902/1975 modificati dal D.Lgs. 125/2003; né sono stabiliti in quelle della Regione Valle d'Aosta, dettate dal D.Lgs. 179/2010. Per la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le recenti modifiche apportate al DPR 305/1988 dal D.Lgs. 166/2011 hanno, tra l'altro, soppresso il controllo di legittimità sugli atti.

Per la Regione Sardegna e per la Regione siciliana, invece,le rispettive norme di attuazione – non modificate recentemente - prevedono l'esercizio del controllo di legittimità sugli atti da parte delle rispettive sezioni regionali.

Nello specifico, per la Sardegna dispongono gli articoli 4 e 5 del DPR 21/1978 (mod. da ultimo dal D.Lgs. 74/1998) a norma dei quali il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione, esclusa ogni valutazione di merito, si esercita esclusivamente sui regolamenti, eccetto quelli attinenti l'autonomia organizzativa, funzionale e contabile del consiglio regionale, nonché sugli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Nella Regione siciliana, l'art. 2 del D.Lgs. 655/1948 (modificato dal D.Lgs. 200/1999) dispone il controllo di legittimità sui regolamenti regionali di attuazione di legge regionali e sugli atti amministrativi a carattere generale e particolare, adottati dal governo regionale e dall'amministrazione regionale in adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

Per tali due regioni, tuttavia, occorre tenere presente che la citata riforma del Titolo V, che ha soppresso i controlli preventivi sugli atti amministrativi, ha altresì previsto – all'articolo 10 - la cosiddetta clausola di maggior favore per le regioni a statuto speciale, vale a dire la possibile applicazione delle disposizioni della legge costituzionale alle regioni a statuto speciale «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite», fino all’adeguamento dei rispettivi statuti. Si tratta di un dato normativo, contenuto in fonte di rango costituzionale, che occorre tenere presente ai fini del già citato comma 5.

Il controllo introdotto dal comma 2 è esercitato secondo le procedure previste per ilcontrollo preventivo da parte dalla Corte sugli atti dello Stato di cui all’articolo 3 della legge n. 20/1994[4], con riduzione alla metà dei termini, ed ha ad oggetto laverifica del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, del patto di stabilità interno, nonché del diritto dell’Unione europea e di quello costituzionale.

I poteri di controllo preventivo della Corte dei Conti hanno ricevuto una implementazione con l’articolo 5 del D.Lgs. n. 123/2011, il quale ha assoggettato al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile tutti gli atti dai quali derivino effetti finanziari per il bilancio dello Stato[5], e, in ogni caso, i seguenti atti:

a) atti soggetti a controllo preventivo di legittimità della Corte;

b) decreti di approvazione di contratti o atti aggiuntivi, atti di cottimo e affidamenti diretti, atti di riconoscimento di debito;

c) provvedimenti o contratti di assunzione di personale a qualsiasi titolo;

d) atti relativi al trattamento giuridico ed economico del personale statale in servizio;

e) accordi in materia di contrattazione integrativa, di qualunque livello, intervenuti ai sensi della vigente normativa;

f) atti e provvedimenti comportanti trasferimenti di somme dal bilancio dello Stato ad altri enti o organismi;

g) atti e provvedimenti di gestione degli stati di previsione dell'entrata e della spesa, nonché del conto del patrimonio.

Su tali atti, la Corte si pronuncia nei termini di cui al citato articolo 3 della legge n. 20/1994 e all'articolo 27 della legge n. 34/2000, che decorrono dal momento in cui l'atto le viene trasmesso, completo di documentazione, dall'ufficio di controllo competente.

Quanto agli atti indicati alla lettera a), essi sono elencati nell’art. 3 della citata L. 20/1994, che esclude dal controllo preventivo gli atti aventi forza di legge, e include i seguenti:

§ provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri;

§ atti del Presidente del Consiglio dei Ministri e atti dei Ministri aventi ad oggetto la definizione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali e le direttive generali per l'indirizzo e per lo svolgimento dell'azione amministrativa;

§ atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attuativi di norme comunitarie;
provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri di protezione civile

§ provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazione di fondi ed altre deliberazioni emanate nelle materie di cui alle lettere b) e c);

§ provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare;

§ atti e contratti diconferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione

§ decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: di appalto d'opera,

§ decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero del tesoro all'impegno di spese correnti a carico di esercizi successivi;

§ atti per il cui corso sia stato impartito l'ordine scritto del Ministro;

§ atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo.

La precedente disamina degli atti dello Stato sottoposti a controllo preventivo di legittimità appare utile a fornire indicazioni in merito all’oggetto del controllo preventivo introdotto per le regioni.

Con riferimento agli atti normativi a rilevanza esterna aventi riflessi finanziari emanati dal governo regionale, il primo elemento che se ne trae è che da tale controllo sono esclusi gli atti aventi forza di legge; infatti, analogamente a quanto previsto per la fonte normativa ordinaria statale, la locuzione “emanati dal governo regionale”, nonostante la competenza del Presidente della regione ad emanare le leggi regionali, dovrebbe essere intesa come riferita agli atti “adottati” dallo stesso governo.

Tali atti, riconducibili all’attività di governo, sono espressione di normazione secondaria - e perciò includono i regolamenti che la regione è competente ad adottare nelle materie diverse da quelle che appartengono alla competenza esclusiva dello Stato – che deve essere coerente con le norme di grado primario, statali o regionali, emanate nella materia disciplinata. Sono compresi gli atti di indirizzo, programmazione e decisione di interventi. Ne dovrebbero essere esclusi invece gli atti aventi effetti solo sull’organizzazione istituzionale della regione.

Sono altresì soggetti al controllo gli atti amministrativi, di tenore generale o particolare , adottati dal governo regionale o dall’amministrazione regionale, ma solo in quanto costituenti adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Quest’ultimo inciso si riferisce alledirettive e gli altri atti dell’Unione europea incidenti sia in materia di competenza statale, in cui lo Stato stesso adotti atti di recepimento perciò vincolanti anche per le regioni; sia in materia di competenza regionale.

Un’interpretazione specifica della portata della locuzione è riscontrabile negli atti in sede di controllo di legittimità preventivodella Sezione del controllo della Corte dei conti per la Sardegna. Ad esempio; la decisione 226/99 ha ritenuto sottoposti al controllo preventivo gli atti amministrativi regionali in relazione ai quali sia vigente una disposizione di fonte europea, immediata o mediata, la cui applicazione costituisca un obbligo; così possono essere fonte di obblighi tutti gli atti assunti dalle istituzioni europee, esclusi i pareri e le raccomandazioni, produttivi di effetti giuridici nei confronti di terzi.

Sono inoltre soggetti a controllo gli atti di programmazione e pianificazione regionali. Tali atti, ascrivibili al governo regionale, possono avere a contenuto, tra gli altri, piani operativi, delibere di indirizzi, anche applicativi, e appaiono riconducibili alle competenze delle giunte.

Tra tali atti il comma 2 comprende anche il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario regionale

In merito si ricorda che, nell’audizione presso le commissioni bilancio della Camera e del Senato del 2 ottobre 2012 sulla nota di aggiornamento della DEF, il Presidente della Corte dei conti ha evidenziato che “se sul fronte della spesa sanitaria le misure di contenimento si sono accompagnate a interventi mirati, che hanno rafforzato la strumentazione disponibile (manca ancora, tuttavia, un quadro complessivo - il nuovo Patto della salute - entro cui ridisegnare i confini dell’offerta pubblica), sul fronte degli enti territoriali il ritardo nel processo di definizione di valori di riferimento rischia di indebolire il legame tra tagli ed eccessi di spesa, rendendo la distribuzione dei sacrifici poco aderente alle effettive possibilità di riassorbimento di squilibri strutturali. Ciò mentre manca un riferimento certo dei margini entro cui ridisegnare le caratteristiche e i compiti propri ed economicamente sostenibili dell’intervento pubblico”

Parametri del controllo sono il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, del patto di stabilità interno, nonché del diritto dell’Unione europea e di quello costituzionale.

Tali parametri concorrono a delimitare le fonti la cui disciplina si pone come stregua di valutazione della legittimità degli atti. Tuttavia non sembra potersi escludere che la valutazione di legittimità possa avere una portata più ampia e coinvolgere tutte le fonti di formazione primaria, statali e regionali, rispetto alle quali gli atti indicati devono conformarsi. Questa interpretazione appare confortata dal richiamo al rispetto del diritto costituzionale, dal quale discende, in quanto connaturato alla forma di stato e di governo, l’ordine delle fonti.

L’articolo 27 della legge di semplificazione 1999[6] e successive modificazioni e integrazioni reca disposizioni per l’accelerazione del procedimento di controllo della Corte dei conti.

In particolare si prevede che gli atti trasmessi alla Corte dei conti per il controllo preventivo di legittimità divengono in ogni caso esecutivi trascorsi sessanta giorni dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia della Sezione del controllo, salvo che la Corte, nel predetto termine, abbia sollevato questione di legittimità costituzionale, per violazione dell'articolo 81 della Costituzione, delle norme aventi forza di legge che costituiscono il presupposto dell'atto, ovvero abbia sollevato, in relazione all'atto, conflitto di attribuzione. Il termine è ridotto per i provvedimenti commissariali a complessivi sette giorni e l’organo emanante ha facoltà, con motivazione espressa, di dichiararli provvisoriamente efficaci. Qualora la Corte dei conti non si esprima nei sette giorni i provvedimenti si considerano efficaci. Il predetto termine è sospeso per il periodo intercorrente tra le eventuali richieste istruttorie e le risposte delle amministrazioni o del Governo, che non può complessivamente essere superiore a trenta giorni

Tali disposizioni, in quanto non espressamente richiamate non dovrebbero essere applicabili al controllo introdotto dal comma 2.

In particolare il controllo sul rendiconto regionale

Ai sensi del comma 3, il rendiconto generale della regione è sottoposto al giudizio di parifica da parte della Corte dei Conti, in conformità alla disciplina – di cui agli articoli 40 e 41 del Testo unico delle leggi sul funzionamento della Corte – relativa alle modalità attraverso le quali la Corte delibera la parificazione del rendiconto generale dello Stato.

Si ricorda che la Corte costituzionale con sent. n. 244 del 1995 aveva ritenuto che la Corte dei conti fosse legittimata, in sede di parificazione, a promuovere, in riferimento all'art. 81 Cost., questione di legittimità costituzionale avverso tutte quelle “disposizioni di legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati differenziali”

Per ciò che concerne il rendiconto dello Stato, si ricorda che il giudizio di parifica della Corte è disciplinato dagli articoli 37-38 della legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009).

Secondo l’articolo 37, al termine dell’anno finanziario, ciascun Ministero, tramite il direttore del competente ufficio centrale del bilancio, compila il conto del bilancio ed il conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione (comma 1).

Il conto del bilancio ed il conto del patrimonio sono trasmessi entro il 30 aprile, successivo al termine dell’anno finanziario, al Ministero dell’economia, dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

Successivamente, entro il termine del 31 maggio, Ministro dell’economia, per il tramite del Ragioniere generale dello Stato, trasmette alla Corte dei conti il rendiconto generale dell’esercizio scaduto (comma 2).

Ai sensi dell’articolo 38, la Corte dei conti, una volta parificato il rendiconto, trasmette quest’ultimo al Ministro dell’economia e delle finanze per la successiva presentazione alle Camere (che, si ricorda, ai sensi dell’articolo 35 della legge n. 196, deve avvenire entro il mese di giugno).

La Corte dei Conti - secondo quanto previsto negli articoli 40 e 41 Testo unico delle leggi che ne governano l’organizzazione, le competenze ed il funzionamento (R.D. n. 1214 del 12 luglio 1934) - delibera sul rendiconto generale dello Stato a sezioni riunite e con le formalità della sua giurisdizione contenziosa (articolo 40).

Inoltre, alla deliberazione è unita una relazione fatta dalla Corte a sezioni riunite nella quale sono esposte:

§ le ragioni per le quali la Corte ha apposto con riserva il suo visto a mandati o ad altri atti o decreti;

§ le osservazioni intorno al modo con cui le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine amministrativo o finanziario;

§ le variazioni o le riforme ritenute opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull'amministrazione e sui conti del pubblico denaro.

Come sopra già accennato il controllo sul rendiconto non costituisce una novità per quasi tutte le regioni a statuto speciale e per le due province autonome.

I rendiconti generali delle regioni a statuto speciale e delle due province autonome, sono sottoposti al giudizio di parificazione secondo quanto disposto dalle rispettive norme di attuazione degli statuti. La decisione sul giudizio di parificazione è accompagnata da una relazione che dà conto della gestione amministrativa del bilancio e del patrimonio regionale. Decisione e relazione sono presentate al Presidente del Consiglio regionale, che le sottopone al Consiglio unitamente alla relazione della Giunta regionale.

Per la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il controllo è effettuato dalle Sezioni riunite della Regione Trentino-Alto Adige, ai sensi di quanto disposto dall'art. 10 del DPR 305/1988, come recentemente modificato dal D.Lgs. 166/2011[7]. Il collegio delle Sezioni riunite è composto dalle Sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in adunanza congiunta[8].

Per la Regione Friuli Venezia Giulia la decisione sul giudizio di parificazione del rendiconto generale è assunta dalla Sezione regionale di controllo, in seduta plenaria, secondo quanto disposto dagli articoli 33 e 36 del DPR 902/1975, modificati dal D.Lgs. 125/2003[9].

Il rendiconto generale della Regione Sardegna è verificato dalla sezione regionale della Corte dei conti; su di esso si pronunciano le sezioni riunite della Corte dei conti in conformità all'art. 40 del regio decreto 1214/1934[10]. Analogamente per la Regione Siciliana la verifica sul rendiconto generale della regione è effettuato dalla Sezione regionale di controllo istituita dal D.Lgs. 655/1948[11] (modificato dal D.Lgs. 200/1999) e sulla decisione di parificazione deliberano le Sezioni riunite in sede di controllo[12].

Fa eccezione la Regione Valle d'Aosta, in cui la Sezione regionale di controllo, istituita di recente dalla norma di attuazione recata dal D.Lgs. 5 ottobre 2010 , n. 179[13], esercita il controllo sulla gestione amministrativa della regione e dei propri enti locali e strumentali, analogamente a quanto avviene nelle regioni a statuto ordinario, al fine della redazione della relazione annuale al Consiglio regionale sul rendiconto generale[14].

Il controllo sulle coperture finanziarie

Il comma 4 dispone che ogni sei mesi le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti trasmettono ai Consigli regionali una relazione, nelle forme di cui al precedente comma 3, sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione.

La disposizione in commento ricalca in sostanza, con esclusione della scansione temporale di presentazione delle relazioni, quanto già previsto, per la legislazione di spesa statale, dall’articolo 17, comma 9 della legge n. 196/2009, il quale afferma che, ogni quattro mesi, la Corte dei conti trasmette alle Camere una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli oneri[15].

L’estensione alle Regioni delle relazioni della Corte dei conti sulla legislazione di spesa – già previste e operanti per la legislazione di spesa statale - ha la finalità, secondo la relazione illustrativa, di arricchire il patrimonio conoscitivo per le assemblee consiliari sulle questioni di copertura che, come noto, sono di elevato tecnicismo, finanziario contabile e possono offrire al legislatore regionale elementi utili conoscitivi sulle possibili criticità derivanti dalla legislazione di spesa.

Del resto, l'obbligo di copertura finanziaria delle spese previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost. (nel testo vigente fino al 2013, terzo comma dall’esercizio finanziario 2014) costituisce un principio vincolante, non solo per lo Stato e le regioni ordinarie, ma anche per le autonomie speciali (sent. n. 359/2007 e 213/2008), richiedendo la contestualità tanto dei presupposti che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime,e comporta tra l'altro che:

§ la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri (sentenza n. 1 del 1966);

§ la copertura è aleatoria se non tiene conto che ogni anticipazione di entrate ha un suo costo (sentenza n. 54 del 1983);

§ l'obbligo di copertura deve essere osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991).

In particolare il controllo dell’attendibilità dei bilanci

Il comma 6 prevede che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano l'attendibilità dei bilanci di previsione proposti dalle giunte regionali in relazione alla salvaguardia degli equilibri di bilancio, al rispetto del patto di stabilità interno e alla sostenibilità dell'indebitamento.

La verifica della Corte è esercitata con le modalità - previste dall'articolo 1, commi 166 e ss., della legge n. 266/2005 – con le quali la Corte valuta le relazioni sul bilancio di previsione e sul rendiconto d’esercizio ad essa trasmesse dai revisori dei conti degli enti locali.

L’articolo 1, comma 166 della legge n. 266/2005 prevede, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, che gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio di competenza e sul rendiconto dell'esercizio medesimo.

Il successivo comma 167 attribuisce alla Corte il compito di definire unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione, che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, Cost., e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l'amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall'organo di revisione.

Il comma 168 dispone che, qualora le sezioni regionali di controllo della Corte accertino, anche sulla base delle relazioni dei revisori, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano una specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno.

I poteri di valutazione e accertamento della Corte dei conti, previsti dall’articolo 1, commi 166-170, risultano implementati – senza novelle testuali - dal comma 8 dell’articolo 1 in commento (cfr. infra).

A tale fine, entro venti giorni dalla trasmissione della proposta della giunta regionale alla sezione competente, la sezione esprime le proprie valutazioni con pronuncia specifica, nelle stesse forme previste per la pronuncia che la Corte adotta sulla base delle sopra citate relazioni dei revisori, di cui all'articolo 1, comma 168, della medesima legge n. 266/2005.

In particolare la verifica semestrale delle gestioni e dei controlli interni

Il comma 7 attribuisce alle sezioni regionali della Corte dei conti la verifica, con cadenza semestrale, della legittimità e della regolarità delle gestioni, nonché del funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio di ciascuna Regione.

A tale fine, il Presidente della Regione trasmette trimestralmente alla sezione regionale di controllo della Corte un referto sulla regolarità della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato. Tale referto è adottato sulla base delle Linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte ed è, altresì, inviato al Presidente del consiglio regionale.

Come sopra accennato, l’ordinamento già prevede controlli delle sezioni regionali della Corte di conti sulla gestione, non solo di Comuni, Province, Città metropolitane, ma anche delle regioni (art. 7, comma 7, L.131/2003). I parametri di tale controllo sono: il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni.

La fonte già vigente fa salva la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell'esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline e consente alla Corte dei conti, per la determinazione dei parametri di gestione di avvalersi anche degli studi condotti in materia dal Ministero dell'interno. Dell’esito di tali controlli le sezioni riferiscono ai consigli degli enti controllati e le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica.

Il comma 7, primo e secondo periodo, sembra intervenire proprio sulla verifica di gestione già disciplinata dalla normativa richiamata con disposizioni la cui differente formulazione sembra assumere valenza sostanziale, laddove si introducono i riferimenti alla legittimità delle gestioni, all’efficacia e all’adeguatezza dei controlli e la previsione dell’emanazione di linee guida da parte della Corte dei conti. Alla luce di ciò appare necessario verificare se la disciplina prevista dai suddetti periodi del comma 7 sostituisca - in tal caso implicitamente - quella già contenuta nell’ art. 7, comma 7, L.131/2003.

Il comma 7, pur citando i controlli interni alle regioni, non reca alcun riferimento all’art. 14, comma 1, lett. e), del D.L. 138/2011, la cui applicazione è però richiamata dal comma 1 dell’art. 2.

Questa disposizione, a fini di coordinamento della finanza pubblica, ha previsto, tra i parametri ai quali le regioni adeguano, nell'ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i propri ordinamenti, l’istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un collegio dei revisori dei conti. Tale collegio ha funzioni di organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente e opera in raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

Tale previsione ha superato indenne lo scrutinio di costituzionalità contenuto nella sent. 198/2012 ed è stata ritenuta idonea a consentire alla Corte dei conti il controllo complessivo della finanza pubblica per tutelare l’unità economica della Repubblica.) ed assicurare, da parte dell’amministrazione controllata, un riesame diretto a ripristinare la regolarità amministrativa e contabile.

Per i medesimi controlli, la Corte dei conti può avvalersi del Corpo della Guardia di finanza e viene coadiuvata dai Servizi Ispettivi di finanza pubblica.

In particolare, il comma 7 dispone che, la Corte dei Conti, sulla base di intese con il Ministro dell'economia e delle finanze, può avvalersi della Guardia di finanza, che esegue le verifiche e gli accertamenti richiesti, necessari per le verifiche trimestrali di legittimità e regolarità delle gestioni, e agisce con i poteri attribuiti ai fini degli accertamenti relativi all’IVA e alle imposte sui redditi.

In estrema sintesi, si ricorda che le norme in di accertamento delle imposte sui redditi (D.P.R. n. 600 del 1973, articolo 33) affida alla Guardia di finanza in compito di cooperare. con gli uffici dell’amministrazione finanziaria per l'acquisizione e il reperimento degli elementi utili ai fini dell'accertamento e per la repressione delle violazioni delle leggi tributarie, procedendo di propria iniziativa o su richiesta degli uffici. Essa agisce secondo la disciplina degli accessi, ispezioni e verifiche; può altresì invitare i contribuenti ad inviare notizie e documenti o a comparire di persona, inviare questionari e formulare richieste a una serie di soggetti (tra cui banche, operatori finanziari, imprese assicurative e Pubbliche Amministrazioni) secondo quanto disposto dagli articoli 32 e 33 del citato DPR 600/1973. Essa inoltre, previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria utilizza e trasmette agli uffici delle imposte documenti, dati e notizie acquisiti, direttamente o riferiti ed ottenuti dalle altre Forze di polizia, nell'esercizio dei poteri di polizia giudiziaria. Sono previsti flussi informativi tra gli uffici dell’Amministrazione finanziaria e i comandi della Guardia di finanza, per evitare la reiterazione di accessi.

Gli accessi della Guardia di finanza presso gli operatori finanziari devono essere eseguiti, previa autorizzazione del Comandante regionale, da ufficiali di grado non inferiore a capitano, e devono avvenire in orari diversi da quelli di sportello aperto al pubblico; le ispezioni e le rilevazioni debbono essere eseguite alla presenza del responsabile della sede o dell'ufficio presso cui avvengono o di un suo delegato e di esse è data immediata notizia a cura del predetto responsabile al soggetto interessato. Coloro che eseguono le ispezioni e le rilevazioni o vengono in possesso dei dati raccolti devono assumere direttamente le cautele necessarie alla riservatezza dei dati acquisiti.

Analoghe forme di controllo e di accertamento sono previste, per gli uffici del fisco e per la Guardia di finanza, in materia di accertamento dell’IVA (articoli 51 e 52 del DPR n. 633/1972).

Per le stesse finalità e cadenze, e sulla base di analoghe intese, sono disposte verifiche dei Servizi Ispettivi di finanza pubblica.

In particolare i controlli su bilanci preventivi e rendiconti

Per i controlli su bilanci preventivi e rendiconti, il comma 8 sembra estendere non solo i criteri di accertamento che le sezioni regionali della Corte dei conti devono seguire nei confronti degli enti locali, ma anche la platea dei soggetti i cui atti devono essere controllati.

In particolare il comma 8 interviene sul controllo effettuato dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 1, comma 166 della L. 266/2005 sugli enti locali. Il comma 166 prevede che, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio di competenza e sul rendiconto dell'esercizio medesimo alle sezioni regionali della Corte dei conti. La Corte dei conti definisce unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al comma 166, che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l'amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall'organo di revisione (comma 167).Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno. (comma 168)

La formulazione del comma 8 però potrebbe ampliare il tenore della disposizione richiamata perché, oltre a stabilire i criteri dell’accertamento che le sezioni regionali sono chiamate a compiere – salvaguardia dell’equilibrio di bilancio, rispetto del patto di stabilità interno, sostenibilità dell’indebitamento e assenza di irregolarità – con una formulazione differente rispetto a quella contenuta nel citato comma 166, sembra estendere la platea dei soggetti cui si riferiscono i bilanci e i consuntivi oggetto di controllo. Infatti, mentre il citato comma 166 si riferisce solo agli enti locali, il comma 8 menziona le “autonomie territoriali” e gli “enti che compongono il Servizio sanitario nazionale”.

Così individuata, la platea dei soggetti passivi del controllo è atta a comprendere anche le regioni. Inoltre, poiché il comma 8 non è formulato in termini di novella del citato comma 166, non appare chiaro se, anche ai sensi di tale disposizione, sia prevista per le autonomie territoriali alle quali il controllo è esteso:

§ la trasmissione di relazione sui documenti contabili da parte dell’ente;

§ la necessità che siano rispettate le linee guida per la predisposizione della relazione dettate dalla Corte dei conti ai sensi del comma 166.

Secondo la giurisprudenza costituzionale, la presentazione della relazione è strumentale “all’attivazione di processi di autocorrezione”, in base alla formulazione dei commi 166 ss.; inoltre il controllo istituito dagli stessi commi 166 e seg. è “ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità”; finalizzando “il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive” (così sent.179/2007). Ad avviso della Corte costituzionale, il controllo istituito da tali commi “assume, quindi, anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest'ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e dell'osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire in un'ottica "collaborativa", nel senso che nell'esercizio di tale controllo essa si limita alla segnalazione all'ente controllato delle rilevate disfunzioni e rimette all'ente stesso l'adozione delle misure necessarie, rientrando la previsione da parte di una legge dello Stato del controllo in esame nella competenza propria di quest'ultimo di dettare principi nella materia concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica” (così sent.179/2007).

L’estensione di tale controllo anche alle regioni trova nella già citata sentenza un aggancio ulteriore, rispetto a quelli già evidenziati con l’illustrazione della giurisprudenza precedente, laddove si afferma che “se è vero che, al momento dell'emanazione della Costituzione, per indicare l'intera finanza pubblica non poteva non farsi riferimento al bilancio dello Stato, è altrettanto vero che oggi tale dizione deve intendersi riferita non solo al bilancio dello Stato, ma anche a quello di tutti gli altri enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata. Sono inoltre da richiamare al fine suddetto oltre all'art. 81 Cost., che pone il principio indefettibile dell'equilibrio di bilancio, anche gli articoli 97, primo comma, 28 e 119, ultimo comma, Cost.”.

Quanto all’efficacia delle linee guida, per la redazione della relazione sui documenti contabili, della Corte dei conti anche nei confronti delle regioni, occorre ricordare la sent. da ultimo citata ha specificato, sia pur con riferimento ai soli enti locali, che l’obbligo di presentare la relazione sulla base di tali linee guida “discende direttamente dalle norme di principio ed è rilevante soltanto al fine di attivare processi di autocorrezione” (conf. sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997).

Il tenore del comma 8, oltre a porre l’esigenza di chiarire i termini entro i quali intervenga per gli enti diversi dalle regioni, sulla disciplina già contenuta nei commi 166 ss. della l. 266/2005, sembra richiedere una definizione del perimetro applicativo rispetto alle disposizioni contenute nel comma 6. Rispetto ad esso, pur essendo identico l’oggetto del controllo – bilanci preventivi e consuntivi regionali - muta la sede del controllo – la verifica dell’attendibilità per il comma 6 e la legittimità e la regolarità per il comma 8 – ed è introdotto un parametro ulteriore – assenza di irregolarità in grado di pregiudicare anche con riguardo a futuri assetti economici la sana gestione finanziaria dell’ente – rispetto a quelli previsti dal comma 6 (salvaguardia degli equilibri di bilancio, rispetto del patto di stabilità interno, sostenibilità dell’indebitamento).

Andrebbe inoltre chiarito il richiamo contenuto nel comma 8 al controllo di legittimità e regolarità sul bilancio consuntivo delle autonomie territoriale, con riferimento alle regioni, in quanto per esse il comma 3 prevede la sottoposizione del rendiconto a giudizio di parifica.

Gli effetti dei controlli della Corte dei conti

Il comma 9 dispone per il caso di esito negativo dei controlli effettuati ai sensi dei precedenti commi, stabilendo un obbligo di ripristino di regolarità e di equilibrio di bilancio con preclusione, nelle more, di attuare programmi di spesa

Quest’ultima preclusione, traducendosi in una sospensione di attività, dovrebbe avere natura temporanea e sembra evidenziare comunque profili collaborativi del controllo, nelle varie tipologie disciplinate da ciascun comma. Dall’accertamento effettuato dalle sezioni regionali deriva in capo all'ente destinatario dell’accertamento una responsabilità per l'adozione delle misure necessarie. La struttura della disposizione, in altre parole, sembra permettere una separazione tra la funzione di controllo della Corte dei conti e l'attività amministrativa degli enti, elemento ritenuto rilevante, ai fini dello scrutinio di costituzionalità sui controlli previsti nella legge finanziaria per il 2006, nella giurisprudenza costituzionale (179/2007).

I controlli sui gruppi consiliari

I commi da 10 a 14 contengono disposizioni destinate ai gruppi consiliari delle Assemblee regionali. Sulle risorse dei gruppi interviene anche l’art. 2 (v. infra) che, al comma 1, lettera f), prevede la riduzione dei contributi ai gruppi consiliari e, alla lettera h), introduce forme di trasparenza e pubblicità analoghi a quelli vigenti nella normativa statale.

Tali gruppi hanno natura di organi del consiglio regionale “caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto espressione, nell'ambito del consiglio stesso, dei partiti o delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei consiglieri” (Corte costituzionale sent. 187/1990). Se la valutazione delle esigenze dei gruppi consiliari appartiene in gran parte al discrezionale apprezzamento dei Consigli di ciascuna regione, tuttavia la Consulta può sindacare ed, eventualmente, dichiarare incostituzionali le decisioni di spesa manifestamente irragionevoli o arbitrarie". (sent.1130/1988). Eppure, proprio il riconoscimento dell'ampia discrezionalità che il legislatore regionale possiede in materia ha indotto, già da tempo, la giurisprudenza costituzionale “ad auspicare che il conferimento di contributi finanziari e di altri mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei compiti dei gruppi consiliari sia sottoposto a forme di controllo più severe e più efficaci di quelle attualmente previste” (così la sent. 1130/1988)

Nella direzione auspicata dalla Corte si pongono, evidentemente, le disposizioni contenute nei commi 10-14, prevedendo l’obbligo dei gruppi consiliari di redigere un rendiconto da trasmettere alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti e di provvedere alle conseguenti eventuali necessità di regolarizzazione.

In caso di inadempimento di tali obblighi di trasmissione del rendiconto o di provvedere alla regolarizzazione, il gruppo decade dal diritto all’erogazione, per l’anno in corso, di risorse da parte dell’Assemblea regionale ed è tenuto a restituire le somme dalla stessa ricevute che non siano state rendicontate. Tali disposizioni sanzionatorie sono previste anche in caso di tardiva o mancata trasmissione del rendiconto. In tal caso, poiché è possibile che il rendiconto sia stato comunque predisposto e in esso siano state regolarmente iscritte tutte le somme, la seconda sanzione non sarebbe applicabile.

I controlli sulle assemblee regionali

Il comma 15 estende al rendiconto generale delle Assemblee regionali le disposizioni dei commi 10-14.

L’estensione di tali commi all’organo rappresentativo della regione va valutata alla luce della legge 853/1976 che ha previsto l’autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario. In particolare, in mancanza di espresso coordinamento, appare necessario verificare l’impatto delle disposizioni dei commi 10 -14 sulla disciplina contenuta in tale fonte.

Occorre inoltre tenere presente che, per le regioni a statuto speciale, la Corte cost., con sent. 143/1968, ha affermato che il consiglio non solo e' organo politico-legislativo ma, al pari di altre assemblee regionali, (sent. n. 66 del 1964), non ha funzioni esecutive neanche di natura regolamentare: i suoi atti quindi non sono sottoposti a riscontro esterno. Inoltre, laddove gli statuti speciali sottopongano "gli atti amministrativi della regione" al sindacato di legittimità della Corte dei conti, tale sindacato non può che riferirsi agli atti del Governo regionale. Sulla base di tali considerazioni, secondo la Consulta “le somme impegnate in bilancio per le spese di funzionamento del consiglio regionale, appena pervenutegli, possono essere spese dal suo Presidente senza altro controllo che quello, successivo, del medesimo consiglio”.

Inoltre, la sent. 198/2012 afferma che: «la disciplina relativa agli organi delle Regioni a statuto speciale e ai loro componenti è contenuta nei rispettivi statuti. Questi, adottati con legge costituzionale, ne garantiscono le particolari condizioni di autonomia, secondo quanto disposto dall'art. 116 Cost. (…) A tali fonti una legge ordinaria non può imporre limiti e condizioni»[16].

Articolo 2
(Riduzione dei costi della politica nelle regioni)

L’articolo 2 del decreto-legge in esame è finalizzato alla riduzione dei costi della politica nelle regioni, attraverso una serie di misure che incidono principalmente sulle spese per gli organi regionali.

Tra le principali misure si segnalano:

§ la conferma della riduzione del numero dei consiglieri ed assessori regionali;

§ la riduzione dell’indennità di consiglieri ed assessori;

§ il divieto di cumulo di indennità e emolumenti;

§ la riduzione dei contributi ai gruppi consiliari;

§ l’introduzione di limiti ai vitalizi dei consiglieri.

Le misure devono essere attuate entro il 30 novembre 2012, ovvero, se necessitano di modifiche statutarie entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto. L’applicazione di gran parte delle disposizioni è condizione per la concessione di gran parte dei trasferimenti erariali alle regioni (al di fuori di quelli dovuti a titolo di finanziamento del trasporto pubblico locale e in parte più limitata del servizio sanitario regionale) a decorrere dal 2013. Inoltre, si dispone il commissariamento delle regione in caso di mancata attuazione delle misure di risparmio.

Si esclude infine la possibilità che il presidente di regione dimissionario o impedito nello svolgimento delle sue funzioni possa continuare a ricoprire l’incarico di commissario ad acta per la gestione del piano di rientro.

Il comma 1 condiziona l’erogazione dei trasferimenti alle regioni all’adozione da parte delle stesse di un insieme di misure di riduzione dei costi della politica in parte già previste dalla normativa vigente.

Si ricorda che il 27 settembre 2012 la Conferenza delle regioni e delle province autonome ha approvato un documento che esprime il sostegno di tutte le regioni nei confronti del Governo ai fini dell’adozione di un decreto-legge che stabilisca nuovi parametri per ogni Regione “relativi a tutti i costi della politica, che prendano le mosse dall’adozione di criteri standard al fine di promuovere l’omogeneizzazione delle diverse situazioni regionali”. Il documento si conclude con la richiesta di previsione di sanzioni per le regioni inadempienti.

Le misure prefigurate dalla Conferenza sono articolati nei seguenti punti:

§ riduzione parametrata di tutti gli emolumenti percepiti dai consiglieri, dai presidenti e dai componenti della giunta;

§ riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori in piena attuazione dell’art. 14 del decreto-legge 138 del 2011. In tale senso andranno adeguati, ove occorra, gli statuti entro il 31 dicembre 2012;

§ limitare e uniformare, sulla base di criteri omogenei, la spesa dei gruppi consiliari,eliminando i benefit sotto qualsiasi forma, riconoscendo esclusivamente il finanziamento delle spese riferite alle funzioni politico-istituzionali dei gruppi. Tali spese debbono essere sottoposte al controllo della Corte dei Conti garantendo la piena trasparenza;

§ eliminare la possibilità di costituire nuovi gruppi che non abbiano corrispondenza con le liste elette;

§ fissare il numero delle Commissioni consiliari permanenti e speciali, prevedendo la possibilità di costituirne da un minimo di 4 ad un massimo di 8, in base al numero dei Consiglieri.

Il comma 1 fissa il termine per l’adozione di tali misure entro il 30 novembre 2012, oppure entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (entro l’11 aprile 2013) qualora il recepimento nell’ordinamento regionale necessiti di modifiche statutarie.

Si ricorda che il procedimento di modifica statutaria è regolato da norme di rango costituzionale. L’art. 123 Cost., 2° e 3° comma, prevede che: “Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione.

Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi”.

Si potrebbe quindi ritenere necessario un termine minimo di 5 mesi per una modifica statutaria.

Le disposizioni in commento pongono l’applicazione di tali misure come condizione inderogabile per l’erogazione della maggior parte (l’80%) dei trasferimenti erariali a favore delle regioni. Sono esclusi dal vincolo i finanziamenti del trasporto pubblico locale, mentre quelli per il servizio sanitario nazionale subiranno, in caso di inadempienza, una decurtazione pari al 5%.

L’intervento statale è motivato in ragione del coordinamento della finanza pubblica e dell’obiettivo del contenimento della spesa.

Il coordinamento della finanza pubblica ( sul quale si veda più estesamente quanto illustrato in merito all’art. 1) - insieme con quello del sistema tributario e l’armonizzazione dei bilanci pubblici – è materia di legislazione concorrente, rispetto alla quale spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali. Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale, le disposizioni statali possono solo prevedere «criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 157 e 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004).». In siffatta prospettiva, secondo la Corte, risulta quindi decisivo verificare se «la norma statale, emanata nell’esercizio della competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, sia di principio ovvero di dettaglio, dovendosi considerare soltanto in quest’ultimo caso illegittima. Né, ove fosse di principio, sarebbe necessaria la previsione di un meccanismo di coinvolgimento regionale nella scelta dei contenuti della relativa disciplina.». Come è noto, «la portata di principio fondamentale va riscontrata con riguardo alla peculiarità della materia […] nel coordinamento della finanza pubblica, ciò che viene in particolare evidenza è la finalità cui la disciplina tende» (C. cost. n. 139/2009).

Un primo gruppo di misure è contenuto nella lettera a) e riguarda, oltre alla riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali, la riduzione degli emolumenti percepiti dagli stessi, la commisurazione del trattamento economico all'effettiva partecipazione alle sedute del consiglio, il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali; l'istituzione del Collegio dei revisori dei conti quale organo di controllo interno.

Si tratta di misure già previste dall’articolo 14 del decreto-legge 138/2011 (conv. L. 148/2011), che ne prevede il recepimento da parte delle regioni al fine della collocazione nella classe di enti più virtuosi in relazione all'applicazione del patto di stabilità. In altre parole, si tratta di ulteriori misure che le regioni devono adottare (entro tempi determinati) per accedere ai benefici – in termini di non applicazione o applicazione parziale del patto di stabilità - attribuiti agli enti più virtuosi e definiti al comma 3 dall'articolo 20 del decreto-legge 98/2011.

Con la disposizione in esame a questo vincolo, si aggiungerebbe la sanzione della decurtazione dei trasferimenti erariali di cui sopra.

Nello specifico le misure del decreto-legge 138/2011 richiamate dalla lettera a) sono le seguenti:

§ determinazione del numero massimo dei consiglieri regionali, ad esclusione del presidente della giunta regionale, uguale o inferiore a 20 per le regioni con popolazione fino ad un milione di abitanti; a 30 per le regioni con popolazione fino a due milioni di abitanti; a 40 per le regioni con popolazione fino a quattro milioni di abitanti; a 50 per le regioni con popolazione fino a sei milioni di abitanti; a 70 per le regioni con popolazione fino ad otto milioni di abitanti; a 80 per le regioni con popolazione superiore ad otto milioni di abitanti (art. 14, co. 1, lett. a);

§ determinazione del numero massimo degli assessori regionali pari o inferiore ad un quinto del numero dei componenti del consiglio regionale, con arrotondamento all'unità superiore (art. 14, co. 1, lett. b);

§ commisurazione del trattamento economico dei consiglieri regionali all'effettiva partecipazione ai lavori del consiglio regionale (art. 14, co. 1, lett. d);

§ istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente; il collegio, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (art. 14, co. 1, lett. e);

§ passaggio, per i consiglieri regionali al sistema previdenziale contributivo, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del d.l. 138/2011 e con efficacia a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del citato decreto (art. 14, co. 1, lett. f);

La riduzione del numero dei consiglieri regionali

Limitando le considerazioni che seguono all’introduzione di un limite massimo del numero dei consiglieri regionali, occorre in primo luogo ricordare che, in considerazione dell’autonomia regionale garantita dall’art. 122, primo comma della Costituzione, in tema di sistema di elezione, ineleggibilità e incompatibilità del presidente, degli altri componenti della giunta regionale e dei consiglieri regionali, l’introduzione negli ordinamenti regionali delle misure in questione è rimessa ad atti adottati dalle regioni stesse.

Inoltre, l’art. 123 Cost. riserva alla competenza dello statuto di ciascuna regione la determinazione della forma di governo e dei princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento di ogni regione. Quanto alle regioni a statuto speciale, l’art. 116 Cost. prevede che il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.

In tema di competenza dello statuto regionale, la Corte costituzionale (sent. 2/2004, 379/2004) ha affermato che “il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante nel momento presente, ai fini dell'esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo”. Gli statuti si pongono quindi come “fonti regionali a competenza riservata e specializzata”, essendo “statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti, debbono comunque essere in armonia con i precetti ed i principî tutti ricavabili dalla Costituzione” (sent. n. 196/2003 e 379/2004). Inoltre, “il riconoscimento nell'articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è accompagnato dalla previsione dell'articolo 122 della Costituzione, (…) quindi la disciplina dei particolari oggetti a cui si riferisce espressamente l'art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate all'autonomia statutaria” (sent. 379/2004 cit.).

Pertanto, “il fatto che la legge statale è chiamata a determinare i principi fondamentali nelle materie di cui al primo comma dell'art. 122 della Costituzione inevitabilmente riduce la stessa possibilità della fonte statutaria di indirizzare l'esercizio della potestà legislativa regionale in queste stesse materie” (sent. 2/2004).

Tra le competenze riservate allo statuto la giurisprudenza costituzionale colloca la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in quanto la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale “scelta politica sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione” (sent. 3/2006).

La riserva di competenza statuaria si riflette anche nei rapporti tra statuto e legge regionale, con l’effetto che “quando la fonte statutaria indica un numero fisso di consiglieri, senza possibilità di variazione, la legge regionale non può prevedere meccanismi diretti ad attribuire seggi aggiuntivi” e “la Regione che intenda introdurre nel proprio sistema di elezione il meccanismo del «doppio premio» deve prevedere espressamente nello statuto la possibilità di aumentare il numero di consiglieri (ciò è avvenuto, da ultimo, nelle Regioni Calabria e Toscana)“ (sent. 188/2011).

Va precisato che l’art. 122 Cost. richiede che le leggi regionali siano emanate “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”.

Tali principi sono stati stabiliti dalla legge 108/1968, e successive modificazioni che, all’art. 3, indica parametri di determinazione del numero dei consiglieri regionali per le regioni a statuto ordinario in rapporto alla popolazione nei termini seguenti:

§ 80 membri nelle regioni con popolazione superiore a 6 milioni di abitanti;

§ 60 membri nelle regioni con popolazione superiore a 4 milioni di abitanti;

§ 50 membri in quelle con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti;

§ 40 membri in quelle con popolazione superiore a 1 milione di abitanti;

§ 30 membri nelle altre regioni.

In alcune regioni a statuto ordinario, la normativa regionale ha in seguito stabilito un numero di consiglieri regionali superiore (Calabria, Lazio, Puglia,Toscana) a quello che sarebbe derivato dall’applicazione dei parametri della legge 108/68 al quale sono invece conformate altre regioni (Abruzzo, Basilicata, Campania, Liguria, Lombardia, Piemonte, Umbria, Veneto), mentre in un caso (Emilia Romagna) il numero di consiglieri è significativamente minore.

Ai sensi dell’art. 14 del D.L.138/2011, la riduzione del numero dei consiglieri regionali e degli assessori regionali doveva essere adottata da ciascuna regione entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 138/2011, che è stato pubblicato in G.U. il 13 agosto 2011, con effetto a decorrere dalla legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore dello stesso decreto. Per le regioni che, alla data di entrata in vigore del D.L., avessero un numero di consiglieri regionali inferiore a quello risultante dal parametro lo stesso art. 14 non ha consentito una riparametrazione in aumento.

Per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano l’art. 14, nel testo inizialmente entrato in vigore, recava una formulazione prescrittiva dell’adeguamento del numero dei consiglieri finalizzandola all’acquisizione di classe virtuosa per il patto di stabilità. Tale formulazione è stata poi modificata dalla L. 12 novembre 2011 n. 183 prevedendo l’adeguamento come condizione per avere accesso alla perequazione finanziaria o alle misure premiali previste dai decreti legislativi di attuazione del federalismo fiscale di cui alla L. 42/2009.

L’art. 14 del D.L. 138/2011, nonché l’art. 30 della L. 183/2011 che ne aveva modificato la formulazione per le regioni a statuto speciale e le province autonome, è stato impugnato avanti alla Corte costituzionale dalle regioni Lazio (reg. ric. n. 134 del 2011), Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste (reg. ric. n. 135 del 2011), Basilicata (reg. ric. n. 136 del 2011), Trentino Alto-Adige/Südtirol (reg. ric. n. 143 del 2011), Emilia-Romagna (reg. ric. n. 144 del 2011), Veneto (reg. ric. n. 145 del 2011), Umbria (reg. ric. n. 147 del 2011), Campania (reg. ric. n. 153 del 2011), Calabria (reg. ric. n. 158 del 2011) e Sardegna (reg. ric. n. 160 del 2011), nonché dalle province autonome di Trento (reg. ric. n. 142 del 2011) e di Bolzano (reg. ric. n. 152 del 2011).

La sentenza emanata dalla Consulta, 198/2012, ha accolto solo le censure avanzate dalle autonomie speciali, sulla base del rilievo che per esse la disciplina degli organi e dei relativi componenti è stabilita dagli statuti, adottati con legge costituzionale, che ne garantiscono le particolari condizioni di autonomia, in conformità all’art. 116 Cost.. A tali fonti, la legge ordinaria - nella specie l’art. 14 citato come in seguito modificato - non può imporre limiti e condizioni.

La stessa sentenza, per le regioni a statuto ordinario, ha ritenuto infondate le censure di incostituzionalità riferite all’art. 14, perché fissa parametri diretti esplicitamente al “conseguimento degli obiettivi stabiliti nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica”. Sia per gli emolumenti che per il numero dei consiglieri la tecnica legislativa è quella di stabilire un limite complessivo che “lascia alle Regioni un autonomo margine di scelta”. In merito a tale tecnica è consolidato l’orientamento di compatibilità costituzionale già espresso dalla Corte con le sentenze n. 182 e n. 91 del 2011; n. 326 del 2010 e n. 297, n. 284 e n. 237 del 2009. Anche le disposizioni che prevedono che il trattamento economico dei consiglieri regionali debba essere commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, e che il loro trattamento previdenziale debba essere di tipo contributivo, “pongono precetti di portata generale per il contenimento della spesa” e sono perciò indenni da censure di legittimità.

Poiché gli Statuti regionali devono essere in armonia con la Costituzione (art. 123) la fissazione di un “rapporto tra il numero degli abitanti e quello dei consiglieri, e quindi tra elettori ed eletti (nonché tra abitanti, consiglieri e assessori), mira a garantire proprio il principio in base al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere egualmente rappresentati. In assenza di criteri posti dal legislatore statale, che regolino la composizione degli organi regionali, può verificarsi - come avviene attualmente in alcune Regioni, sia nell'ambito dei Consigli che delle Giunte regionali - una marcata diseguaglianza nel rapporto elettori-eletti (e in quello elettori-assessori): i seggi (nel Consiglio e nella Giunta) sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori (e quello di scelta degli assessori) risulta diversamente ponderato da Regione a Regione”. Secondo la Corte, “il principio relativo all'equilibrio rappresentati-rappresentanti non riguarda solo il rapporto tra elettori ed eletti, ma anche quello tra elettori e assessori (questi ultimi nominati)” e non contrasta col principio di uguaglianza del voto l’elezione di secondo grado, in cui l'elettorato attivo è attribuito ad un cittadino eletto dal popolo in sua rappresentanza (conforme a sent. 96/1968).

Sono state respinte anche le censure di incostituzionalità sollevate da alcune regioni in merito ai termini previsti dall’art. 14, in quanto, secondo la Corte, un’eventuale durata maggiore dei prescritti sei mesi del processo riformatore a causa dei tempi necessari per l’eventuale referendum sullo statuto e per la pendenza del giudizio di legittimità costituzionale non comporta responsabilità degli enti purché la decisione in merito alle misure in questione sia almeno adottata nel termine di sei mesi.

Pertanto, l’attuazione dell’art. 14 del D.L.138/2011 nelle regioni a statuto ordinario comporta l’avvio della riforma delle norme statutarie che dispongano in merito al numero dei consiglieri, nonché delle leggi elettorali regionali che prevedano un numero di componenti del consiglio superiore a quello che deriverebbe dall’applicazione dello stesso art. 14.

Ad oggi il processo normativo di riparametrazione del numero dei consiglieri secondo quanto previsto dall’art. 14 non risulta ancora avviato nell’ordinamento delle regioni a statuto ordinario.

Va segnalato però che la Toscana, con la legge regionale 27 dicembre 2011, n. 66, legge finanziaria per il 2012, all’art. 151 ha modificato la legge regionale 25/2004, prevedendo che il consiglio regionale sia composto da quaranta membri, con decorrenza dalla prima elezione del Consiglio regionale successiva all’entrata in vigore di specifica legge di modifica dello Statuto, ad oggi ancora non adottata.

Inoltre sia l’Emilia Romagna (dal 2005) che la Lombardia hanno un numero di consiglieri regionali che è già conforme al parametro del D.L. 138/2011.

Quanto alle altre regioni a statuto ordinario, l’art. 32 del nuovo statuto del Veneto parametra i consiglieri con un rapporto da uno a centomila abitanti, secondo modalità individuate dalla legge elettorale, per un massimo di 60 consiglieri. Inoltre, occorre tenere presente che nelle regioni in cui si applica la legge elettorale “nazionale”, in alcune circostanze, il numero dei consiglieri può aumentare (come in Abruzzo per effetto del premio di maggioranza) o diminuire (come in Liguria).

Giova ricordare che la Corte costituzionale (sent. 45/2011 e 188/2011) ha ritenuto illegittime, per contrasto con art.123 Cost. e le norme statutarie, leggi regionali che consentano premi elettorali con un numero di seggi aggiuntivi tale da determinare l'elezione di un numero di consiglieri superiore a quello statutariamente fissato

Ciò premesso, l’attuazione del limite previsto dall’art. 14 dovrebbe coinvolgere: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Lazio (che comunque aumenterebbe il numero massimo rispetto a quello che derivava dai parametri stabiliti dalla L.108/1968), Liguria, Marche, Molise, Piemonte, Puglia e Umbria. Per il Veneto, come detto, l’attuazione dell’art. 14 richiede che il limite massimo sia fissato a 50 anziché 60.

Riduzione degli emolumenti e anagrafe patrimoniale degli amministratori locali

Oltre a quelle già previste dall’articolo 14 del D.L. 138 richiamato dalla lettera a), ulteriori misure di riduzione degli emolumenti per gli amministratori regionali è contenuto in un altro gruppo di disposizioni (lett. b), c), d) ed e). A queste è collegata la limitazione dei vitalizi e dei trattamenti pensionistici degli stessi amministratori operata dal comma 2 cui si rinvia.

La lettera b) prevede che le regioni ridefiniscano l’importo dell’indennità di funzione e dell’indennità di carica dei consiglieri e degli assessori regionali entro un limite massimo costituito dagli importi vigenti nella regione più virtuosa.

La disposizione demanda alla Conferenza Stato-regioni il compito di individuare la regione più virtuosa, operazione che dovrà essere compiuta entro il 30 ottobre 2012, in modo da consentire alle regione di provvedere entro il 30 novembre (termine di cui all’alinea) alla eventuale riduzione.

Non viene indicato alcun parametro per l’individuazione della regione più virtuosa, che, presumibilmente, dovrebbe essere quella (o quelle) in cui l’importo delle indennità è più basso.

Una norma di chiusura prevede che, in caso di inadempienza della Conferenza, la regione più virtuosa sia individuata con decreto del Presidente del Consiglio adottato nei successivi 15 giorni su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e dell’economia e delle finanze.

Quindi, oltre alla parametrazione alla “indennità massima spettante ai membri del Parlamento” degli emolumenti complessivi dei soli consiglieri regionali già prevista dal citato art. 14, comma 1, lett. c) del d.l. 138/2011, le regioni dovranno ridurre le indennità dei propri amministratori (assessori e consiglieri) adeguandosi alla regione più virtuosa, fermo restando per i consiglieri il principio di commisurazione del trattamento economico globale alla effettiva partecipazione ai lavori consiliari, come prescritto dall’art. 14, comma 1, lett. d) del D.L. 138, confermato e richiamato dalla lettera a) di cui sopra. Deve ritenersi incluso nel perimetro normativo di entrambe le disposizioni anche il presidente della regione.

Andrebbe verificata l’eventualità di un conflitto tra le disposizioni della richiamata lett. c) dell’art. 14 e quelle della disposizione in commento, qualora il parametro della regione più virtuosa conduca ad un livello complessivo superiore al quello “indennità massima spettante ai membri del Parlamento”

Negli ultimi anni si registrano diversi interventi normativi volti alla riduzione del trattamento economico degli amministratori regionali, sui quali in alcuni casi è intervenuta la Corte costituzionale a definire i limiti dell’interventi statale.

Rispetto ad alcuni di tali interventi sarebbe opportuno prevedere disposizioni di coordinamento nell’articolo in esame.

Innanzitutto, si ricorda la riduzione del 10% delle indennità di funzione e i gettoni di presenza spettanti agli amministratori regionali e locali, e delle utilità comunque loro spettanti per la partecipazione ad organi collegiali disposto dalla legge finanziaria del 2006[17] (art. 1, co. 54) nell’ambito di una generale riduzione dei costi che ha coinvolto anche gli organi costituzionali. La disposizione è stata riconosciuta incostituzionale dalla Consulta nella parte che riguarda la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali nella misura del 10 per cento rispetto alla data del 30 settembre 2005, poiché porrebbe “un precetto specifico e puntuale, comprimendo l’autonomia finanziaria regionale” (sent. 157/2007).

Successivamente, il legislatore è intervenuto con altre disposizioni che hanno agganciato la riduzione degli emolumenti ad obiettivi di riduzione di spesa, lasciando alle regioni un certo margine di intervento per il loro raggiungimento, oppure hanno operato attraverso l’introduzione di tetti massimi per gli emolumenti, anche in questo caso nel rispetto delle prerogative regionali.

Al primo tipo di interventi si ascrive quanto disposto dalla legge finanziaria 2007[18] che prevedeva l’adozione da parte delle regioni di disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del loro numero, con un miglioramento dei saldi dei bilanci regionali del 10 per cento rispetto all’anno precedente.

Sulla stessa linea si colloca il decreto-legge 112/2008 che prevedeva sempre l’adozione di misure di contenimento dei costi degli organi regionali destinando le risorse risultanti al finanziamento da parte delle regioni della quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati abolita dallo stesso decreto[19].

Si ricorda infine il decreto-legge 78/2010[20] che ha previsto per gli anni 2011, 2012 e 2013, che gli importi corrispondenti alle riduzioni di spesa relative agli amministratori regionali autonomamente deliberate entro il 31 dicembre 2010, sarebbero state versate al bilancio dello Stato per essere riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.

Questa linea di intervento è stata considerata legittima dalla Corte costituzionale, che scrutinando una disposizione della legge finanziaria 2007, ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle regioni: “Dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioè nell'àmbito di una materia di tipo concorrente, è naturale che ne derivi una, per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e Province autonome (specie in tema di organizzazione amministrativa o di disciplina del personale), nonché della stessa autonomia di spesa loro spettante (fra le molte, si vedano le sentenze n. 169 e n. 162 del 2007; n. 353 e n. 36 del 2004). (…) Nel caso di specie, è rispettato il limite, che questa Corte ha costantemente ribadito, che le disposizioni statali pongano solo criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004). Difatti, le disposizioni impugnate non vanno oltre la individuazione di obiettivi finanziari globali (comma 723) e la indicazione che le Regioni intervengano, entro sei mesi, in via legislativa od anche solo amministrativa, per ridurre le spese nella vasta e, in certa misura, perfino eterogenea area dell'organizzazione regionale individuata dalla disposizione impugnata” (sentenza n. 159/2008 si veda anche la sentenza 341/2009 riferita al decreto-legge 112/2008)

Riguardo alla disposizione di cui all’art. 5 del decreto-legge 78 la Corte ha avuto modo di precisare che: “la disposizione impugnata […] deve essere interpretata non nel senso che le Regioni hanno l'obbligo di adottare deliberazioni di riduzione di spesa, ma nel senso che, nel caso in cui dette Regioni, nell'esercizio della loro autonomia, abbiano deliberato per il triennio dal 2011 al 2013 tali riduzioni, i risparmi così ottenuti «sono riassegnati» al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Infatti, detta disposizione non pone espressamente alcun obbligo di risparmio a carico delle Regioni ed anzi, con l'espressione «verranno deliberate», sottolinea, mediante l'uso del tempo futuro, la mera eventualità della decisione di risparmio, non quantificato in una misura minima. Tale interpretazione si armonizza con la previsione contenuta nel precedente periodo dello stesso comma, nel quale, con riferimento ad organi costituzionali dotati anch'essi di autonomia di bilancio (Presidenza della Repubblica, Senato della Repubblica, Camera dei deputati e Corte costituzionale), viene chiarito che le riduzioni di spesa «saranno autonomamente deliberate»”.

La seconda linea di intervento, ossia quella tendente a definire limiti massimi agli emolumenti regionali, si rinviene nel decreto-legge 2/2010[21] che ha fissato un limite a tali remunerazioni che non devono superare complessivamente l'indennità massima spettante ai membri del Parlamento e al decreto-legge 98/2011[22] dove si prescrive che il trattamento economico di titolari di cariche elettive (compresi i consiglieri regionali) e i vertici di enti e istituzioni non può superare la media degli analoghi trattamenti economici percepiti dai titolari di omologhe cariche negli altri sei principali Stati dell'area euro[23].

La lettera c) introduce il divieto di cumulo di indennità o emolumenti, comunque denominati (comprese le indennità di funzione o di presenza) in commissioni o organi collegiali derivanti dalle cariche di presidente della regione, di presidente del consiglio regionale, di assessore o di consigliere regionale. In tali casi il titolare di più cariche deve optare per uno solo degli emolumenti o indennità.

Si ricorda in proposito che il citato decreto-legge 78/2010 ha soppresso la corresponsione dell’indennità di funzione per i parlamentari (nazionali ed europei) e i consiglieri regionali che sono anche amministratori locali (art. 5, co. 8) e ha posto il divieto di cumulo delle indennità di funzione per chi è eletto o nominato in organi appartenenti a diversi livelli di governo (art. 5, co. 11).

La lettera d) prevede, per i consiglieri, la gratuità della partecipazione alle commissioni permanenti, con l'esclusione anche di diarie, indennità di presenza e rimborsi spese comunque denominati.

La lettera e) dispone che ciascuna regione disciplini le modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo di competenza prevedendo:

§ una dichiarazione, da pubblicare annualmente, all'inizio e alla fine del mandato, sul sito internet dell'ente che consenta i seguenti dati:

- i dati di reddito e di patrimonio con particolare riferimento ai redditi annualmente dichiarati;

- i beni immobili e mobili registrati posseduti;

- le partecipazioni in società quotate e non quotate;

- la consistenza degli investimenti in titoli obbligazionari, titoli di Stato, o in altre utilità finanziarie detenute anche tramite fondi di investimento, sicav o intestazioni fiduciarie,

§ sanzioni amministrative per la mancata o parziale ottemperanza.

Si ricorda che norme in materia di anagrafe degli eletti, relativa ai parlamentari e ai membri di governo nazionali, sono contenute nella legge 441/1982 che già ne prevede l’applicazione anche ai consiglieri regionali (ma non agli assessori) secondo modalità rimandate alla autoregolamentazione di ciascun consiglio (art. 11).

La legge n. 441 del 1982 reca disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti:

§ Camera e Senato;

§ Governo;

§ consigli regionali;

§ consigli provinciali;

§ consigli di comuni capoluogo di provincia o con popolazione superiore ai 50.000 abitanti;

§ Parlamento europeo.

Ciascuno di questi organi disciplina autonomamente le modalità di applicazione della legge, tranne Camera, Senato e Governo, per i quali valgono le disposizioni della legge.

Le disposizioni della legge impongono ai membri del Parlamento e del Governo di depositare una dichiarazione concernente la propria situazione patrimoniale; copia dell'ultima dichiarazione dei redditi; una dichiarazione concernente le spese sostenute per la propaganda elettorale.

L’obbligo riguarda anche la situazione patrimoniale e la dichiarazione dei redditi del coniuge non separato e dei figli conviventi, se gli stessi vi consentono.

Le dichiarazioni sono presentate presso l'Ufficio di Presidenza della Camera di appartenenza entro 3 mesi dalla proclamazione degli eletti. Le dichiarazioni dei redditi devono essere presentate ogni anno entro un mese dalla data di scadenza dell’obbligo di dichiarazione al fisco. Inoltre, entro 3 mesi dalla cessazione del mandato ciascun parlamentare deve presentare una dichiarazione concernente le variazioni della situazione patrimoniale.

Le dichiarazioni vengono effettuate su uno schema di modulo predisposto dagli uffici di presidenza del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, d'intesa tra loro.

Le dichiarazioni sono pubblicate in un apposito bollettino pubblicato a cura dell'Ufficio di Presidenza della Camera di appartenenza che è messo a disposizione di tutti i cittadini con diritto di voto.

I siti della Camera dei deputati e del Senato pubblicano le dichiarazioni patrimoniali dei parlamentari che ne fanno richiesta.

La legge non prevede forme di verifica e di controllo delle dichiarazioni.

Nel caso di inadempienza il Presidente della Camera alla quale l'inadempiente appartiene diffida il parlamentare ad adempiere entro il termine di quindici giorni. Eventuali altre sanzioni sono comminate dalla Camera di appartenenza. Comunque nel caso di inosservanza della diffida il Presidente della Camera di appartenenza ne dà notizia all'Assemblea.

Finanziamento dei gruppi consiliari e dei partiti politici

La lettera f) prevede la riduzione dei contributi ai gruppi consiliari e dei partiti e, per questi ultimi (lett. h), si introducono forme di trasparenza e pubblicità analoghi a quelli vigenti nella normativa statale.

In particolare, (lett. f) prevede, anche per i gruppi consiliari e i partiti politici, una riduzione delle indennità dei consiglieri ed assessori di cui alla lettera b): le norme regionali in materia devono essere ridefinite in modo tale che tali contributi non eccedano complessivamente l'importo riconosciuto dalla regione più virtuosa, “secondo criteri omogenei”, in ogni caso ridotto della metà.

A parte il riferimento a “criteri omogenei” di non facile interpretazione, non appare chiaro il riferimento al finanziamento dei partiti politici (e alla necessità di una loro riduzione da parte delle regioni), in quanto la relativa disciplina è esclusivamente di rango statale (vedi oltre comma 7).

Con la riforma del Titolo V e l’attribuzione alle regioni della competenza in materia elettorale regionale (nuovo art. 122 Cost.) si è posta la questione se anche la disciplina del rimborso delle spese elettorali rientrasse nell’ambito di competenza regionale. Anche se nessuna regione ha legiferato direttamente (a parte alcuni casi di riduzione dei rimborsi elettorali in caso di mancato rispetto delle c.d. “quote rosa), le leggi elettorali regionali indirettamente intervengono, a volte anche in modo rilevante, sulla distribuzione dei fondi: basti pensare a quelle regioni che hanno introdotto elevate soglie di accesso alla distribuzione dei seggi, incidendo così sul numero di voti necessari per ottenere un seggio, condizione posta dalla legge per avere accesso ai fondi. La giurisprudenza costituzionale (sent. 151/2012) ha chiarito che la l'espressione «sistema di elezione» utilizzata nell'art. 122, primo comma, Cost. deve ritenersi comprensiva, nella sua ampiezza, di tutti gli aspetti del fenomeno elettorale, compresi quelli che attengono alla normativa concernente le campagne elettorali per il rinnovo dei Consigli regionali ed il rimborso, ove previsto, delle spese sostenute dai movimenti e partiti politici per tali campagne. Tuttavia, in materia la potestà legislativa della Regione non è residuale, ma va ricondotta alla competenza concorrente di cui all'art. 122, primo comma, Cost., da esercitarsi nel rispetto dei princípi fondamentali stabiliti dallo Stato. Inoltre, la scelta del legislatore statale di prevedere che il rimborso sia effettuato secondo regole uniformi in tutto il territorio nazionale risponde al fine di assicurare” non solo l'uguale libertà del voto a tutti gli elettori, a qualunque Regione appartengano (art. 48 Cost.), ma anche la parità di trattamento di tutti i movimenti e partiti politici che partecipano alle competizioni elettorali (art. 49 Cost.). (…) Tale obiettivo sarebbe (…) pregiudicato ove si consentisse alle Regioni di adottare leggi in tema di rimborsi o finanziamenti dell'attività elettorale regionale, con il conseguente rischio di disparità di accesso alle risorse di provenienza pubblica da parte dei movimenti politici e dei partiti, in ragione delle diversità economiche fra le Regioni, delle scelte da queste operate in materia e del differente radicamento territoriale delle forze politiche”.

La disposizione in esame prevede inoltre che:

§ sono fatti salvi i rimborsi delle spese elettorali previsti dalla normativa nazionale;

§ sono esclusi, da ogni contribuzione i gruppi composti da un solo consigliere (i c.d. monogruppi), salvo quelli che risultino così composti già all'esito delle elezioni.

Questa seconda condizione va presumibilmente interpretata nel senso che è consentito il finanziamento dei monogruppi costituiti immediatamente all’inizio della legislatura consiliare in quanto rappresentanti di partiti o movimenti politici che hanno preso parte alle elezioni regionali, ma non quelli che si formano nel corso della legislatura.

L’individuazione della regione più virtuosa è demandata (come per la lettera b) alla Conferenza Stato-regioni entro il 30 ottobre 2012. Decorso inutilmente tale termine, essa è individuata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato nei successivi quindici giorni, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e la semplificazione e dell'economia e delle finanze.

La lettera h) prevede l’istituzione di un sistema informativo nel quale sono raccolti i dati relativi al finanziamento dell'attività dei “gruppi politici”. Appare opportuno chiarire la portata di tale locuzione, in particolare se essa comprenda sia i gruppi consiliari, sia i partiti politici, anche non rappresentati in consiglio; in tal caso si dovrebbe verificare la portata del riferimento al finanziamento della relativa attività.

I dati raccolti devono essere pubblicati sul sito istituzionale e devono essere resi disponibili, per via telematica, alle seguenti istituzioni:

§ Corte dei conti,

§ Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,

§ Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici istituita dall'articolo 9 della legge 6 luglio 2012, n. 96 con lo scopo di controllare i bilanci dei partiti a livello nazionale.

Estensione di misure di contenimento della spesa

La lettera g) estende alle regioni diverse misure di contenimento della spesa previste dalla normativa vigente e dirette prevalentemente alle amministrazioni centrali.

Si tratta, in particolare, delle seguenti previsioni:

§ articolo 6 del decreto-legge n. 78 del 2010 che stabilisce disposizioni sulla riduzione dei costi degli apparati amministrativi tra cui le seguenti:

- art. 6, co. 1: prevede che la partecipazione a organi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni possa dar luogo esclusivamente a rimborso spese e fissa un tetto di 30 euro per gli eventuali gettoni di presenza;

- art. 6, co. 2: prevede che la partecipazione a organi collegiali operanti presso enti che ricevono contributi pubblici possano dar luogo esclusivamente a rimborso spese e fissa un tetto di 30 euro per gli eventuali gettoni di presenza;

- art. 6, co. 3: riduce l’importo delle indennità ulteriori alla retribuzione di servizio (indennità di funzione, gettoni di presenza, ecc.) corrisposte ai componenti di organi e ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo del 10%. La disposizione si applica anche alle autorità indipendenti e ai commissari straordinari di governo;

- art. 6, co. 4: prevede che i compensi per incarichi conferiti a dipendenti pubblici da società (partecipate o sovvenzionate dallo Stato) siano corrisposti all’amministrazione di appartenenza del dipendente;

- art. 6, co. 5: pone un limite al numero dei componenti degli organi di amministrazione e di controllo (5 membri) e del collegio dei revisori (3 membri) degli enti e organismi pubblici;

- art. 6, co. 6: riduce i compensi dei componenti dei consigli di amministrazione e collegi sindacali delle società pubbliche del 10%;

- art. 6, co. 7: riduce la spesa annua per studi e consulenze delle pubbliche amministrazioni dell’80%;

- art 6, co. 8: riduce la spesa annua per relazioni pubbliche, convegni, pubblicità ecc. delle pubbliche amministrazioni dell’80%;

- art. 6, co. 9: abolisce le spese per sponsorizzazioni delle pubbliche amministrazioni;

- art. 6, co. 11: estende le disposizioni di cui ai commi 7, 8 e 9 alle società pubbliche;

- art. 6, co. 12: riduce la spesa per missioni delle pubbliche amministrazioni del 50%;

- art. 6, co. 13: riduce la spesa per attività di formazione delle pubbliche amministrazioni del 50%;

- art. 6, co. 14: riduce la spesa per le autovetture delle pubbliche amministrazioni del 20% (auto blu).

Si ricorda che il comma 20 dell’art. 6 prevedeva la non applicazione diretta alle regioni delle citate disposizioni, che costituiscono però disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

§ articolo 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010: riduzione della spesa relativa al personale assunto con contratti a tempo determinato;

§ articolo 22, commi da 2 a 4, del decreto-legge n. 201 del 2011: riduzione del numero di componenti di agenzie, enti e organismi;

§ articolo 23-bis, commi 5-bis e 5-ter, del decreto-legge n. 201 del 2011: tetto massimo agli emolumenti degli amministratori di società e dei dipendenti delle società pubbliche;

§ articolo 23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011: tetto massimo della retribuzione dei dipendenti pubblici;

§ articolo 3, commi 4, 5, 6 e 9, decreto-legge n. 95 del 2012: razionalizzazione patrimonio della p.a.

- comma 4: riduzione dei canoni di locazione di immobili a uso delle p.a. centrali dal 1° gennaio 2015; limiti al rinnovo del rapporto; riduzione imperativa dei canoni di locazione passiva nel caso di contratti scaduti o rinnovati dopo tale data;

- comma 5: ove non ci sia riduzione o continuazione, risoluzione dei contratti di diritto, alla scadenza dei termini pattuiti; necessità di autorizzazione per prosecuzione di contratti;

- comma 6: riduzione del canone, rispetto a quanto stabilito dall’Agenzia del Demanio, per la stipulazione di contratti nuovi;

- comma 9: razionalizzazione degli immobili in uso dalla p.a.; destinazione di quota parte dei risparmi usata per il miglioramento di qualità dell’ambiente di lavoro e del benessere organizzativo; razionalizzazione archivi cartacei PA;

§ articolo 4, decreto-legge n. 95 del 2012: in materia di riduzione di spese, messa in liquidazione e privatizzazione di società pubbliche

§ dall'articolo 5, comma 6 [rectius comma 2], decreto-legge n. 95 del 2012: riduzione di spese delle amministrazioni pubbliche per autovetture:

§ articolo 9, comma 1, del decreto-legge n. 95 del 2012, decreto-legge n. 95 del 2012: soppressione o accorpamento di enti e agenzie regionali che esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione.

Vitalizi dei consiglieri e assessori regionali

Il comma 2 stabilisce che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, nelle more dell’adeguamento da parte delle regioni a quanto previsto dall’ art. 14, co. 1, lett. f), del D.L. n. 138/2011[24] - cioè al passaggio per i consiglieri regionali al sistema previdenziale contributivo – le stesse possono prevedere o corrispondere trattamenti pensionistici o vitalizi in favore di coloro che abbiano ricoperto la carica di presidente della regione, di consigliere regionale o di assessore regionale solo a condizione che:

§ hanno compiuto 66 anni di età

§ hanno ricoperto tali cariche, anche non continuativamente, per un periodo non inferiore a dieci anni.

Sono esclusi dall’ambito di applicazione della norma i “trattamenti già in erogazione” a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

La disposizione fa salva l’eventuale abrogazione dei vitalizi già disposta dalle regioni.

Si osserva che la collocazione della norma in un comma separato rispetto al comma 1 non sembra consentire l’applicazione né della decurtazione dei trasferimenti erariali, né del commissariamento (previsto dal comma 5) in caso di inadempienza di tipo specifico, ferma restando la sanzione in caso di mancato passaggio al sistema contributivo di cui all’art. 14, comma 1, lett. f) D.L. 138/2011.

Termini di adeguamento

Il comma 3 detta alcune disposizioni procedurali in ordine ai termini di deliberazione da parte delle regioni per l’applicazione delle riduzioni di spesa di cui al comma 1.

In primo luogo, si prevede che “gli enti interessati” (ossia giunte e consigli regionali) inviino una comunicazione alla Presidenza del Consiglio ed al Ministero dell'economia e finanze che documenti il rispetto delle condizioni di cui al comma 1. La comunicazione deve essere inviata entro i 15 giorni successivi alla scadenza dei termini di cui al comma 1 (entro il 15 dicembre 2013 oppure entro il 26 aprile 2013 se si tratta di interventi che presuppongono modifiche statutarie).

In secondo luogo, un termine diverso è previsto per le regioni “nelle quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, il presidente della regione abbia presentato le dimissioni ovvero si debbano svolgere le consultazioni elettorali entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto” (9 gennaio 2012). In tali casi, il termine di sei mesi di cui sopra decorre dalla data della prima riunione del nuovo consiglio regionale.

Da notare che la deroga riguarda solo l’attuazione delle misure di cui al comma 1 che necessitano di modifiche statutarie e non anche quelle che possono essere attuate con leggi regionali ordinarie o altri atti, per queste ultime rimane fermo, anche per le regioni con i consigli sciolti il termine del 15 dicembre 2013.

Alla data di entrata in vigore del decreto (11 ottobre 2012) risultano dimissionari i presidenti di due regioni: Sicilia (il presidente si è dimesso il 31 luglio 2012 e le elezioni sono convocate per il 28 ottobre 2012) e Lazio (il presidente si è dimessa il 27 settembre 2012). La disposizione si applica dunque sicuramente alla regione Lazio, e dovrebbe applicarsi alla regione Sicilia, fatta salva, però, la clausola di salvaguardia che riguarda le regioni a statuto speciale di cui al comma 4, cui si rinvia.

Si ricorda che la legge elettorale del Lazio (LR 2/2005, art. 2) prevede che l’indizione delle elezioni anticipate devono essere fissate entro 90 giorni dalla data delle dimissioni del presidente, o meglio dalla data del decreto del presidente del consiglio regionale che scioglie il consiglio a seguito delle dimissioni. Inoltre, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, entro il termine 90 giorni devono non solamente essere convocati i comizi elettorali, ma anche devono svolgersi le elezioni (sen. 196/2003).

In ogni caso, la riduzione del numero dei consiglieri si applica da subito per tutte le regioni (compreso il Lazio).

Infatti, l’ultimo periodo del comma in esame reca una clausola di chiusura che prevede che, qualora al momento dell'indizione delle elezioni per il rinnovo del consiglio regionale, le regioni non abbiano provveduto alla riduzione dei consiglieri attraverso l'adeguamento degli statuti prescritto nei termini di cui all'articolo 14, comma 1, lettera a), del decreto-legge 138/2011, richiamato dal comma 1 del presente articolo, le elezioni sono indette per il numero massimo dei consiglieri regionali previsto, in rapporto alla popolazione, dalla medesima disposizione.

La disposizione sembrerebbe finalizzata a disciplinare l’eventualità di possibili crisi regionali che medio tempore interrompano la legislatura e impediscano di fatto le modifiche statutarie necessarie a modificare il numero dei consiglieri regionali.

Come sopra chiarito, la riserva costituzionale distatuto posta dall’art. 123, comprende la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale “scelta politica sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione” (sent. 3/2006).

Però, come rilevato nella sentenza 198/2012, lo stesso art. 123 Cost. richiede che gli statuti siano «in armonia con la Costituzione» che detta norme che riguardano il rapporto elettori-eletti per i consiglieri e le modalità dell’accesso ai pubblici uffici per gli assessori, cioè, per il diritto di elettorato attivo, l’art. 48 Cost., e, per il diritto di elettorato passivo e l’accesso agli uffici pubblici, l’art. 51 Cost., entrambi espressione del più generale principio di eguaglianza.

In questa prospettiva, la clausola di chiusura potrebbe porsi come attuazione nella materia elettorale dell’art. 3 Cost., assolvendo all’esigenza, evidenziata dalla sent. 198/2012 di “garantire proprio il principio in base al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere egualmente rappresentati”; ciò in quanto “In assenza di criteri posti dal legislatore statale, che regolino la composizione degli organi regionali, può verificarsi – come avviene attualmente in alcune Regioni, sia nell’ambito dei Consigli che delle Giunte regionali – una marcata diseguaglianza nel rapporto elettori-eletti (e in quello elettori-assessori): i seggi (nel Consiglio e nella Giunta) sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori (e quello di scelta degli assessori) risulta diversamente ponderato da Regione a Regione”.

Applicazione alle regioni a statuto speciale e alle province autonome

Il comma 4 introduce - con riferimento alle disposizioni recate dal comma 1 dell'articolo 2 - la clausola di “compatibilità” con l’ordinamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome.

Le disposizioni della legge non modificano il quadro delle competenze definite dagli statuti (che sono adottati con legge costituzionale) e dalle relative norme di attuazione; esse si applicano pertanto in quegli ordinamenti solo in quanto non contrastino con le speciali attribuzioni di quegli enti.

Nella già citata sentenza n. 198 del 20 luglio 2012, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 2, del D.L. 138/2011 che imponeva alle regioni a statuto speciale l'adeguamento della propria normativa ad una serie di parametri indicati nel comma 1 del medesimo articolo, come condizione per l'applicazione delle misure premiali previste dalla normativa vigente per gli enti virtuosi.

Come'è noto i 'parametri' – richiamati dalla lettera a) del comma 1 dell'articolo 2 del testo in esame - riguardano la riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali; la riduzione degli emolumenti percepiti dagli stessi, la commisurazione del trattamento economico all'effettiva partecipazione alle sedute del consiglio, il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali; l'istituzione del Collegio dei revisori dei conti quale organo di vigilanza del Consiglio regionale.

La Corte, nelle motivazioni della sentenza, così afferma: «la disciplina relativa agli organi delle Regioni a statuto speciale e ai loro componenti è contenuta nei rispettivi statuti. Questi, adottati con legge costituzionale, ne garantiscono le particolari condizioni di autonomia, secondo quanto disposto dall'art. 116 Cost. (…) A tali fonti una legge ordinaria non può imporre limiti e condizioni»[25].

Sembrerebbe perciò che l'adeguamento della normativa di ciascuna regione a statuto speciale alle norme recate dal comma 1 (tra cui – come già ricordato - quelle recate dalla lettera a) che richiamano quelle già censurate dalla Corte) sia nella discrezione delle regioni stesse e comunque non possa che avvenire con la modifica delle norme statutarie o delle norme di attuazione.

Peraltro, le misure 'sanzionatorie' previste dal primo periodo del comma 1 non possono applicarsi – se non in minima parte, a questi enti:

§ il sistema di finanziamento delle regioni a statuto speciale non contempla trasferimenti erariali; bensì quote di tributi erariali attribuite ad esse in forza di norme statutarie;

§ tutte provvedono integralmente al finanziamento della sanità con fondi del proprio bilancio, ad eccezione della Regione siciliana che vi provvede per il 49,11 per cento.

Si ricorda infine che la procedura per la modifica degli statuti speciali (adottati con legge costituzionale)[26] così come la procedura per l'adozione o modifica delle norme di attuazione[27], sono disciplinate in ciascuno statuto speciale. Per queste ultime, pur con qualche differenza tra regione e regione, si prevede una fase di consultazione-concertazione su tutti gli aspetti di rilievo rimessa ad una 'commissione paritetica' Stato-Regione la quale, di fatto, redige il testo.

Misura sanzionatoria per le regioni inadempienti

Il comma 5 contiene la misura sanzionatoria nei confronti delle regioni che non provvedono ad adeguare il proprio ordinamento entro il termine disposto dal comma 1 (entro il 30 novembre 2012, oppure entro l’11 aprile 2013 qualora il recepimento nell’ordinamento regionale necessiti di modifiche statutarie) ovvero dal comma 3 (termini diversi per le regioni il cui Presidente è dimissionario o in cui si debbano svolgere le elezioni entro il 9 gennaio 2012).

In questi casi alla regione viene assegnato il termine ulteriore di 90 giorni per provvedere (ai sensi di quanto dispone l'articolo 8, comma 1, della legge 131/2003 con riguardo alla disciplina del potere sostituivo da parte del Governo).

Il mancato rispetto di tale ulteriore termine è considerato grave violazione di legge ai sensi dell'articolo 126, comma 1 Cost. e dunque possibile causa di scioglimento del Consiglio regionale.

L’art. 126 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 1/1999, concerne la rimozione del Presidente della giunta e lo scioglimento del consiglio regionale. In particolare, il 1° comma disciplina lo scioglimento c.d. eteronomo, ossia disposto da organi esterni alla regione, mentre i commi 2° e 3° riguardano lo scioglimento autonomo.

Ai sensi del 1° comma, con il quale si attua un controllo statale su organi regionali, lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del Presidente della giunta sono disposti con decreto (motivato) del Presidente della Repubblica nei seguenti casi:

§ commissione di atti contrari alla Costituzione;

§ gravi violazioni di legge;

§ commissione di atti che pongono in pericolo la sicurezza nazionale.

Allo stato, l’art. 126, primo comma, non ha mai trovato applicazione, in quanto nessun Consiglio regionale è finora stato sciolto con provvedimento statale. Per quanto attiene all’individuazione delle “gravi violazioni di legge”, in Assemblea costituente era emersa la necessità di violazioni intenzionali e ripetute oppure anche di una singola violazione gravissima. La dottrina ha ribadito la necessità che i comportamenti illegittimi abbiano un certo grado di frequenza e di intensità, come – d’altra parte – si desume dalla formula costituzionale e dalle corrispondenti formule degli statuti speciali (che parlano di “reiterate e gravi violazioni di legge”).

Si ricorda che il D.Lgs. 149/2011 recante misure sanzionatorie e premiali per gli enti territoriali in attuazione della legge 42/2009 sul federalismo fiscale, contiene una sanzione analoga. Il comma 2 dell'articolo 2 infatti dispone che il grave dissesto finanziario della regione (individuato al comma 1 del medesimo articolo) è considerato 'grave violazione di legge' ai sensi dell’art. 126 Cost.

La 'sanzione' dello scioglimento del Consiglio regionale è misura ulteriore rispetto alle misure sanzionatorie disposte dal primo periodo del comma 1 dell'articolo in esame. Si ricorda infatti che le misure di risparmio sono condizione inderogabile per l’erogazione della maggior parte (l’80%) dei trasferimenti erariali a favore delle regioni.

In virtù di quanto disposto al comma 4 (di cui sopra) per le regioni a statuto speciale e le province autonome, la norma non dovrebbe essere direttamente applicabile a quegli enti.

Peraltro la disciplina dei casi di scioglimento delle assemblee legislative (consigli regionali o provinciali), nonché la relativa procedura sono contenute negli statuti di autonomia[28].

Piano di rientro sanitario

Il comma 6 incide sulle procedure relative ai piani di rientro sanitario escludendo la possibilità che il presidente di regione dimissionario o impedito nello svolgimento delle sue funzioni possa continuare a ricoprire l’incarico di commissario ad acta per la gestione del piano di rientro.

A tal fine la lettera c) del comma in commento introduce un comma 84-bis all’art. 2 della L. 191/2009, dove si prevede che in caso di dimissioni o di impedimento del presidente della regione il Consiglio dei Ministri nomina un commissario ad acta fino all'insediamento del nuovo presidente della regione o alla cessazione della causa di impedimento.

La disposizione si applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.

Le lettere a) e b) apportano delle modifiche formali, conseguenti all’introduzione del comma 84-bis, ai comma 83 e 84 della citata L. 191/2009.

In ambito sanitario, la legislazione vigente prevede meccanismi di controllo della spesa sanitaria con verifiche periodiche e un regime di incentivi e penalizzazioni, strettamente connesso con tali procedure. Un sistema, come rilevato dalla Corte dei Conti, “fondato su un meccanismo di monitoraggio attento sia a garantire la copertura dei disavanzi, che a prevedere interventi in grado di contrastare l’emergere di squilibri strutturali (piani di rientro)”[29].

Successivi interventi normativi[30], in ultimo sistematizzati nell’articolo 2, commi 76 e seguenti della legge 191/2009[31], hanno messo a punto un complesso sistema procedurale da attivare in caso di riconosciuto disavanzo gestionale in ambito sanitario.

Ai sensi dell’articolo 2, comma 77, della L. 191/2009, una regione è obbligatoriamente assoggettata a piano di rientro in una situazione di disavanzo sanitario tale che comporti, rispetto al finanziamento sanitario ordinario e alle maggiori entrate proprie sanitarie, uno squilibrio economico pari o superiore al 5%, se coperto dalla regione e, qualora la regione non possa farvi fronte, inferiore al 5%. In tal caso, la regione interessata è tenuta a presentare un piano di rientro di durata non superiore al triennio, elaborato con l’ausilio dell’Agenzia italiana del farmaco (AIFA) e dell’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS). Il piano deve contenere sia le misure di riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza, sia le misure per garantire l’equilibrio di bilancio sanitario in ciascuno degli anni compresi nel piano stesso. In caso di riscontro positivo, il piano è approvato dal Consiglio dei ministri ed è immediatamente efficace ed esecutivo per la regione. Su tale base, la regione in disavanzo stipula con i Ministri della salute e dell’economia un apposito Accordo che individua gli interventi necessari a un programma di riqualificazione e di riorganizzazione del servizio sanitario regionale interessato.

In caso di riscontro negativo, ovvero in caso di mancata presentazione del piano, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell’ articolo 120 della Costituzione, nomina il Presidente della regione Commissario ad acta per la predisposizione del piano di rientro e per la sua attuazione per l’intera durata del piano stesso (articolo 2, comma 79, della L. 191/2009)[32]. L’articolo 120 della Costituzione è espressamente richiamato dalla L. 191/2009 a sottolineare che la sostituzione in via amministrativa di organi della Regione viene operata a tutela dell’unità economica e in particolare a tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali[33].

La procedura sopra descritta, prevede la partecipazione attiva dell’amministrazione centrale, chiamata a valutare il piano di rientro presentato dalla regione e successivamente a verificarne l’attuazione nel rispetto delle modalità e dei tempi previsti dall’articolo 2, comma 81, della L. 191/2009[34]. La verifica dell’attuazione del piano di rientro avviene con periodicità trimestrale e annuale, ferma restando la possibilità di procedere a verifiche ulteriori previste dal piano stesso o straordinarie ove ritenute necessarie da una delle parti[35]. Qualora dall’esito delle verifiche, trimestrali o annuali, emerga l’inadempienza della regione, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, la Struttura tecnica di monitoraggio – STEM e la Conferenza Stato-Regioni, diffida la regione interessata ad attuare il piano, adottando altresì tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi in esso previsti. In caso di perdurante inadempienza, accertata dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e dal Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, in attuazione dell’ articolo 120 della Costituzione, nomina il presidente della regione Commissario ad acta per l’intera durata del piano di rientro.

Il Commissario adotta tutte le misure indicate nel piano, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa attuazione del piano (articolo 2, comma 83, della L. 191/2009).

La nomina del Commissario ad acta, sia ai sensi del comma 79, ovvero per mancata presentazione del piano di rientro da parte della regione, sia ai sensi del comma 83, ovvero a seguito delle verifiche trimestrali ed annuali dell’attuazione del piano di rientro, comporta:

§ la sospensione dei trasferimenti erariali a carattere non obbligatorio;

§ la decadenza, in via automatica dei direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell’assessorato regionale competente.

§ con riferimento all’esercizio in corso alla data della delibera di nomina del Commissario, l’incremento in via automatica, delle aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all’IRPEF rispettivamente di 0,15 e di 0,30 punti percentuali oltre il livello delle aliquote vigenti (articolo 2, comma 86, della L. 191/2009)[36].

§ il blocco del turn over;

§ il divieto di effettuare spese non obbligatorie per i due esercizi successivi.

Inoltre, il comma 84 dell’articolo 2 della legge 191/2009 ha previsto che, qualora il Presidente della regione, in qualità di Commissario ad acta, non adempia in tutto o in parte all’obbligo di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti dal piano stesso, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell’ articolo 120 della Costituzione, adotti tutti gli atti necessari ai fini della predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione. Pertanto, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, sentita la regione interessata, nomina uno o più commissari ad acta di qualificate e comprovate professionalità ed esperienza in materia di gestione sanitaria per l’adozione e l’attuazione degli atti indicati nel piano e non realizzati.

Infine si ricorda che, al fine di assicurare il risanamento, il riequilibrio economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema sanitario regionale anche sotto il profilo amministrativo e contabile, l’articolo 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159[37] ha previsto, tra l’altro, la nomina di commissari ad acta nelle regioni che non rispettano gli adempimenti previsti dai piani di rientro dai deficit sanitari.

In particolare, è stato attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di diffidare la regione interessata ad adottare, entro 15 giorni, tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi previsti nel piano di rientro. La procedura prevista per l’adozione dell’atto di diffida è quella disciplinata dall’articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131[38], che dà attuazione all'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo[39].

Lo stesso decreto-legge n. 159 del 2007 stabilisce, all’articolo 4, che la diffida sia adottata nel caso di mancato rispetto da parte della regione degli adempimenti previsti dai medesimi piani tale da mettere in pericolo la tutela dell’unità economica e dei livelli essenziali delle prestazioni. Restano ferme le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007)[40]. L’accertamento della mancata osservanza degli adempimenti prescritti avviene nel procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani di rientro effettuato dal Tavolo di verifica degli adempimenti[41] e dal Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, con le modalità previste dai citati accordi (comma 1).

Il decreto-legge 159/2007 prevede la nomina di un commissario ad acta, per l’intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro, da parte del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, nell’ipotesi che la regione non adempia alla suddetta diffida, ovvero nel caso in cui gli atti posti in essere, valutati dal Tavolo tecnico e dal Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, risultino inidonei o insufficienti al raggiungimento degli obiettivi programmati. Gli eventuali oneri derivanti dalla nomina del commissario ad acta sono a carico della regione interessata. Il commissario ad acta ha la facoltà di proporre la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere; la sua nomina è incompatibile con l’affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione commissariata (comma 2).

Rimborsi elettorali

Il comma 7 interviene in materia dei rimborsi per le spese sostenute dai partiti politici per le campagne elettorali, disponendo anche per le elezioni regionali l’interruzione dell’erogazione delle quote dei rimborsi in caso di scioglimento anticipato del consiglio regionale, analogamente con quanto previsto per le elezioni politiche.

In particolare, viene modificato l’art. 1, comma 6, della legge 157/1999[42], che disciplina la materia, prevedendo appunto che, in caso di scioglimento anticipato, oltre che del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, anche di un Consiglio regionale, il versamento delle quote annuali dei rimborsi elettorali disposti dal comma 1 del medesimo articolo 6 è interrotto.

La disciplina sui rimborsi elettorali è stata profondamente modificata dalla recente legge 96/2012.

Attualmente i contributi sono di due tipi:

§ il rimborso concesso per le spese elettorali e per l’attività politica e

§ il contributo a titolo di cofinanziamento.

A titolo di rimborso elettorale sono costituiti quattro fondi (elezioni Camera, Senato, Parlamento europeo e regionali) ciascuno determinato in misura fissa, per ogni anno della legislatura, nella cifra di € 15.925.000 (art. 1, L. 157/1999).

Il fondo relativo al rinnovo dei consigli regionali è ripartito su base regionale in proporzione alla rispettiva popolazione. La quota spettante a ciascuna regione è ripartita proporzionalmente ai voti ottenuti tra le liste concorrenti nelle circoscrizioni provinciali (art. 6, L. 43/1995).

Il cofinanziamento consiste nel contributo statale pari a € 0,50 per ogni euro ricevuto dai partiti da parte dei provati (entro un limite massimo). Anche in questo caso l’importo risultante è suddiviso in quattro fondi, uno per ciascuna elezione e viene ripartito prima tra le regioni e poi tra le liste in proporzione ai voti ottenuti (art. 2, L. 96/2012).

Beneficiano dei rimborsi le liste che hanno conseguito almeno un candidato eletto sotto il proprio simbolo (art. 6, L. 43/1995 e art. 2, L. 96/2012).

La riforma del sistema di finanziamento della politica adottato con la legge del 2012 fa seguito a diversi interventi adottati recentemente. Tra questi, l'art. 5, comma 4, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78^{^[43]} che, oltre a ridurre) del 10% l'ammontare dei fondi per i rimborsi ha abrogato la disposizione che consentiva il versamento delle quote annuali anche in caso di scioglimento anticipato del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati. Questa disposizione sarebbe dovuta entrare in vigore a partire dalla prossima legislatura, ed è stata anticipata dal decreto-legge 98/2011[44] (art. 6).

Articolo 3, comma 1, lettera a)
(Anagrafe patrimoniale degli amministratori locali)

La lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, sostituisce l’articolo 147 del TUEL, relativo alle tipologie di controlli interni degli enti locali, con cinque nuovi articoli da 147 a 147-quinquies, volti a ridisegnare l’intero sistema.

L’intervento legislativo è sostanzialmente volto ad una implementazione del sistema dei controlli interni, che prevede, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, anche il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente e il controllo degli organismi gestionali esterni all’ente, in particolare il controllo sulle società partecipate per gli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti.

Nell’elenco delle tipologie dei controlli interni non compare più la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale.

La disciplina attuativa di tale nuovo sistema di controlli interni, è demandata, ai sensi del comma 2 dell’articolo 3 ad un regolamento del Consiglio. Il nuovo sistema deve essere reso operativo entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge. L’inerzia protrattadell’ente locale determina lo scioglimento dell’ente, ai sensi dell’articolo 141, comma 1, del TUEL.

Si ricorda che l’A.S. 2259[45], recate ”Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati”, prevede, all’articolo 24, una serie di disposizioni in materia di controlli sugli enti locali, volte a modificare gli articoli del TUEL sulla materia.

In particolare, il comma 2 dell’articolo 24 del disegno di legge citato propone la sostituzione l’articolo 147 del TUEL, con sei nuovi articoli, articolo 147-147-sexies, volti a riscrivere il sistema dei controlli e delle relative tipologie. Tali disposizioni, fuorché per l’ambito applicativo[46], coincidono, in molti casi anche nella formulazione, con quelle introdotte dal decreto legge in esame.

Nell’elenco delle tipologie di controlli recato dal nuovo articolo 147 compaiono dunque, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, nuove attività, quali:

§ garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante il coordinamento e la vigilanza del responsabile del servizio finanziario, nonché il controllo da parte dei responsabili dei servizi;

§ verificare, attraverso l’affidamento ed il controllo dello stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali, la redazione del bilancio consolidato, l’efficacia, l’efficienza ed economicità degli organismi gestionali esterni all’ente;

§ garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni.

Il controllo dello stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali e della qualità dei servizi erogati, testé citati, si applicano solo per gli enti con popolazione superiore a 10.000 abitanti.

Il nuovo articolo 147 conferma sostanzialmente quanto già previsto dalla formulazione previgente della norma, disponendo che i controlli interni sono ordinati secondo la distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione anche in deroga agli altri principi generali sui controlli interni di gestione, sanciti per le pubbliche amministrazioni dall'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 286/1999 e successive modificazioni; e che più enti locali, possono istituire, per l’effettuazione dei controlli, uffici unici, mediante convenzione.

Per ciò che concerne la disciplina dei controlli interni nella Pubblica Amministrazione, si ricorda che essa, nei suoi principi generali è dettata, in primis, dal D.Lgs. n. 286/1999[47], il quale all’articolo 1, comma 1 prevede che ciascuna P.A., nell’ambito della propria autonomia, si doti di strumenti adeguati a:

a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa: controllo di regolarità amministrativa e contabile.

b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati : controllo di gestione;

c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Sulla valutazione della dirigenza vedasi, infra, il richiamo al D.Lgs. n. 150/2009[48];

d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti: valutazione e controllo strategico.

Il D.Lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) ha sostanzialmente ripreso tali principi generali, riportando nell’articolo 147 le quattro tipologie di controlli sopra elencate. L’articolo 147, nel testo previgente alle modifiche introdotte dal decreto legge in esame, costituiva l’unica norma del Titolo IV, Capo III, relativo ai controlli interni degli enti locali.

Peraltro, relativamente al controllo di regolarità amministrativo contabile nelle pubbliche amministrazioni, si ricorda che esso è ora disciplinato dall’articolo 2, commi 1 e 3 del D.Lgs. n. 286/1999, nonché dal D.Lgs. n. 123/2011[49], il quale ha provveduto, ai sensi di quanto previsto dalle legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009), ad operare una riforma di tale tipologia di controllo.

L’articolo 2, comma 1 del D.Lgs. n. 123 prevede che il controllo di regolarità amministrativa e contabile ha per oggetto gli atti aventi riflessi finanziari sui bilanci dello Stato, delle altre amministrazioni pubbliche e degli organismi pubblici.

L’articolo 2, comma 2 del citato D.Lgs., nonché l’articolo 2, comma 1 del D.Lgs. n. 286/1999[50] dispongono che ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi appositamente deputati dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della P.A.

Inoltre, il comma 5 dello stesso articolo prevede che tali controlli sono volti a garantire la legittimità contabile e amministrativa, al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa, e si svolgono in via preventiva o successiva rispetto al momento in cui l'atto di spesa spiega i suoi effetti.

Come sopra accennato, nell’elenco delle tipologie dei controlli interni recato dal nuovo articolo 147 non compare più la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale.

Si ricorda, in proposito, che, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli enti territoriali[51], il D.Lgs. n. 150/2009[52] ne prevede un sistema di valutazione. In particolare, l’articolo 9, disciplina gli ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità, collegandola a specifici indicatori.

Come sopra detto, le tipologie di controlli interni di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, nella loro definizione presente nel previgente articolo 147, risultano confermati dall’attuale norma.

Il controllo di regolarità amministrativa contabile, ai sensi del nuovo testo dell’articolo 147, rimane infatti finalizzato a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

Il decreto legge in esame attraverso l’aggiunta di un nuovo articolo 147-bis, ne enuncia ora in via generale contenuto e i soggetti competenti ad espletarlo, riproducendo testualmente quanto proposto nell’articolo 24[53] nel disegno di legge “Carta delle Autonomie” (A.S. 2259).

In particolare, il nuovo articolo 147-bis prevede che tale controllo è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio, attraverso il parere di regolarità tecnica; e dal responsabile del servizio finanziario, attraverso il rilascio di parere di regolarità contabile e del visto sulla copertura finanziaria.

Nella fase successiva della formazione dell’atto, il controllo è assicurato secondo principi generali di revisione aziendale e le modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario.

Sono soggette al controllo le determinazionidi impegno di spesa, gli atti di accertamento di entrata e di liquidazione di spesa, contratti e altri atti amministrativi, scelti con selezione causale e a campione.

Le risultanze del controllo sono periodicamente trasmesse, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti, agli organi di valutazione dei dipendenti e al Consiglio comunale.

Si osserva che la disciplina del TUEL già prevedeva che il controllo di regolarità amministrativo contabile si consustanziasse in pareri preventivi di regolarità tecnica e contabile da parte dei responsabili dei servizi.

A tal proposito si evidenzia che i pareri dei responsabili dei servizi sono stati implementati e resi più stringenti dal decreto legge in esame.

All’articolo 3, comma 1, lettera b), si dispone, infatti, – attraverso la sostituzione dell’articolo 49 del TUEL relativo - un ampliamento dei casi in cui è obbligatorio il parere di regolarità contabile , stabilendo che esso debba essere richiesto non solo – come in precedenza previsto – per le proposte di delibere sottoposte alla Giunta e al Consiglio che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata, ma in tutti i casi in cui tali proposte comportino riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile[54].

Inoltre, si ricorda che il provvedimento in commento interviene anche, all’articolo 3, comma 1, lettera n), attraverso un modifica all’articolo 239 del TUEL, ampliando consistentemente la tipologia dei pareri affidati all’organo di revisione. Cfr. più avanti la relativa scheda nel presente dossier.

Relativamente al controllo di gestione, le finalità di esso rimangono quelle di verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra risorse impiegate e risultati, nonché – afferma ora la nuova formulazione dell’articolo 147 – tra obiettivi ed azioni realizzate.

Relativamente a tale tipologia di controllo, si ricorda che esso trova disciplina in altre norme del TUEL, al Capo IV del Titolo III, ed in particolare negli articoli da 196 a 198-bis, non modificati dal decreto legge in esame.

L’articolo 196 del TUEL afferma, quali finalità del controllo di gestione, garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell’azione amministrativa.

Il controllo di gestione è definito quale procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

Si segnala che il DDL “Carta delle autonomie” propone La riforma della disciplina contenuta nel TUEL sul controllo di gestione, a tal fine prevedendo la sostituzione dell’articolo 196 e l’abrogazione degli articoli 197, 198 e 198-bis del TUEL.

Il controllo strategico, nella nuova formulazione dell’articolo 147, rimane in via generale finalizzato a valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati e obiettivi predefiniti.

Inoltre, il nuovo articolo 147-ter introduce la previsione che tale controllo opera per gli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti.

La norma inoltre dispone – in modo identico a quanto propone il disegno di legge “Carta delle Autonomie”[55] - che gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia organizzativa e anche in forma associata - fissino le metodologie di tale controllo, che deve basarsi sulla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti socio economici e finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei loro tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate, della qualità dei servizi erogati. L’unità preposta al controllo elabora rapporti periodici da sottoporre all’organo esecutivo e al Consiglio per la predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi.

Come detto, ilprovvedimento in commento introduce, nei controlli interni, i controlli sulle società partecipate, disciplinati nel nuovo articolo 147-quater e i controlli sugli equilibri finanziari, di cui al nuovo articolo 147-quinquies.

L’articolo 147-quater - in modo identico a quanto propone il disegno di legge “Carta delle Autonomie”[56] - prevede un sistema di controlli sulle società partecipate, che deve essere definito secondo l’autonomia organizzativa dell’ente. L’amministrazione locale dovrà definire preventivamente, secondo standards qualitativi e quantitativi, gli obiettivi gestionali cui la partecipata deve tendere e dovrà organizzare un sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, e la situazione contabile, organizzativa e gestionale della medesima società.

Il monitoraggio sulle partecipate dovrà essere periodico e prevedere l’analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e le opportune azioni correttive, anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale.

I risultati complessivi della gestione dell’ente locale e delle società partecipate sono rilevati mediante il bilancio consolidato, secondo il criterio della competenza economica.

L’articolo 147-quater si applica agli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti.

Si osserva che il controllo sulle società partecipate, i cui risultati, ai sensi del nuovo articolo 147-quater, dovranno essere rilevati mediante il bilancio consolidato, va letto alla luce dell’esigenza – ora sancita a livello costituzionale con la riforma dell’articolo 81 Cost. – di garantire l’equilibrio delle finanze pubbliche avendo riguardo all’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, dunque anche a quegli enti o organismi, aventi natura privatistica, cui l’ente pubblico, Stato o ente locale, partecipa finanziariamente.

Tale esigenza è peraltro perseguita attraverso il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente, al quale il controllo sulle società partecipate si lega e con il quale si interseca (cfr. infra, articolo 147-quinquies).

La finalità del controllo è, infatti, quella di adottare le opportune azioni correttive anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale.

Sull’esigenza di rendere trasparenti e monitorare i rapporti finanziari tra ente e partecipate, il legislatore è più volte intervenuto.

In primo luogo, si ricorda che rientra tra i principi generali della disciplina sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali, contenuta nel D.Lgs. n. 118/2011[57] l’adozione da parte di essi di un bilancio consolidato da con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, da adottarsi secondo uno schema comune a tutti.

Più recentemente, il D.L. n. 95/2011[58], è specificamente intervenuto sui rapporti tra ente territoriale e società da esso partecipata, prevedendo all’articolo 6, comma 4, l’obbligo per Comuni e province, a decorrere dall'esercizio 2012, di allegare al rendiconto della gestione una nota informativa sulla verifica dei crediti e debiti reciproci tra l'Ente e le società partecipate.

La nota, asseverata dai rispettivi organi di revisione, deve evidenziare analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la motivazione. In tale caso, il Comune o la Provincia adottano, comunque non oltre il termine dell'esercizio finanziario, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie[59].

Per ciò che concerne il controllo sugli equilibri finanziari, il nuovo articolo 147-quinquies - in modo identico a quanto propone il disegno di legge “Carta delle Autonomie”[60] - afferma che esso è svolto sotto la direzione ed il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e contabile dell’ente locale e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, con il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità.

Tale controllo è disciplinato nel regolamento contabile dell'ente ed è svolto nel rispetto delle norme dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle norme di attuazione dell'articolo 81 della Costituzione.

La legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012[61]– operando talune novelle agli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione – introduce il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

Il controllo sugli equilibri finanziari implica, altresì, la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell’ente, in relazione all’andamento economico finanziario degli organismi gestionali esterni.

Quanto alla disciplina attuativa di tale nuovo sistema di controlli interni, come sopra accennato, il comma 2 dell’articolo 3 del decreto legge demanda la definizione degli strumenti e delle modalità ad un regolamento del Consiglio, stabilendo che essi vengano resi operativi entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge, con comunicazione al Prefetto e Corte dei Conti.

In caso di inerzia dell’ente locale, il Prefetto è tenuto a invitare l’ente all’adempimento dell’obbligo entro sessanta giorni. Decorso tale termine, il prefetto inizia la procedura di scioglimento dell’ente locale, ai sensi dell’articolo 141, comma 1, del TUEL.

L’articolo 141 del TUEL disciplina lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali, elencando, al comma 1, i seguenti casi nei quali lo scioglimento è disposto con D.P.R. e su proposta del Ministro dell'interno:

a) atti contrari alla Costituzione o gravi e persistenti violazioni di legge, nonché gravi motivi di ordine pubblico;

b) quando non può essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso, ovvero dimissioni, del sindaco o del presidente della provincia; cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero con atti separati purché contemporanei, della metà più uno dei membri, non computando il sindaco o il presidente della provincia; impossibilità di surroga della metà dei componenti del consiglio;

c) mancata approvazione nei termini del bilancio.

c-bis) ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali e non li adottino entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi.

Articolo 3, comma 1, lettera e)
(Controllo della Corte dei conti)

La lettera r) del comma 1 introduce, dopo l'articolo 243 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), tre articoli aggiuntivi (243-bis, 243-ter e 243-quater) che disciplinano una nuova procedura per il riequilibrio finanziario pluriennale degli enti per i quali sussistano squilibri strutturali di bilancio in grado di provocarne il dissesto, istituendo al contempo un apposito Fondo di rotazione per la concessione di anticipazioni agli enti locali in situazione di squilibrio finanziario[77].

Il ricorso alla procedura di riequilibrio è configurato come una mera facoltà per gli enti locali, costituendo pertanto uno strumento ordinamentale aggiuntivo volto a prevenire lo stato di dissesto sostenendo le politiche autonome di risanamento degli enti territoriali.

Diversamente da quanto già consentito ai sensi degli articoli 193 e 194 del TUEL, che prevedono, tra l’altro, la possibilità di ripianare il disavanzo di amministrazione e di finanziare debiti fuori bilancio mediante rateizzazione della durata massima di tre anni, la nuova procedura prevede, per gli enti che si trovino in condizioni di squilibrio, la predisposizione di un piano pluriennale di riequilibrio finanziario, che può avere una durata massima di 5 anni e deve indicare tutte le misure necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio e per assicurare l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione e il finanziamento dei debiti fuori bilancio.

Il piano è sottoposto a preliminare verifica da parte del Ministero dell’interno e successiva approvazione (o diniego) da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti, nonché a un monitoraggio del suo stato di attuazione.

A supporto della procedura si prevede, per tutto il periodo di durata del piano di riequilibrio, la facoltà, per l’ente, di deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita, anche in deroga ad eventuali limitazioni disposte dalla legislazione vigente, nonché quella di procedere all'assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento, anche in tal caso in deroga ai limiti massimi della capacità di indebitamento previsti dalla legislazione vigente.

Qualora si sia avvalso della facoltà di deliberare le aliquote o tariffe nella misura massima prevista e abbia provveduto all’alienazione dei beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i sui fini istituzionali e alla rideterminazione della propria dotazione organica ai sensi dell'articolo 259, comma 6, del TUEL, l’ente può, infine, accedere, ad un apposito Fondo di rotazione, all’uopo istituito.

La disciplina generale - (art. 243-bis)

Più nel dettaglio, il nuovo articolo 243-bis del TUEL[78], introdotto dalla lettera r) in esame, reca la disciplina generale della nuova procedura di riequilibrio finanziario, volta ad evitare la dichiarazione di dissesto.

Il comma 1 individua i soggetti legittimati ad attivare la procedura nei comuni e province per i quali, anche in considerazione delle pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci degli enti, sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli articoli 193 e 194 del TUEL[79] non siano sufficienti a superare le condizioni di squilibrio rilevate.

Il ricorso alla procedura avviene con deliberazione consiliare.

La norma specifica che la procedura non possa essere iniziata qualora la sezione regionale della Corte dei Conti abbia già provveduto, ai sensi dell'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149[80],ad assegnare un termine per l'adozione delle misure correttive previste dall'articolo 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

Si tratta delle misure correttive previste dall’articolo 1, comma 168, della legge finanziaria 2006 (L. n. 266/2005), il quale stabilisce che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto medesimo.

Entro 5 giorni dalla data di esecutività, la deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio è trasmessa alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno (comma 2).

In caso di attivazione della procedura di riequilibrio finanziario, rimane sospesa per la Corte dei conti la possibilità di assegnare all’ente locale la cui gestione finanziaria risulti suscettibile di provocarne il dissesto finanziario un termine per adottare le misure correttive di cui al citato articolo 1, comma 168, della legge n. 266 del 2005 (comma 3).

Il comma 4 dispone la sospensione delle procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente dalla data di deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale da parte dellasezione regionale di controllo della Corte dei Contiai sensi dell’ art. 243-quater, commi 1 e 3 (cfr. oltre).

Entro il termine perentorio di 60 giorni dalla data di esecutività della delibera di ricorso alla procedura, il consiglio dell'ente locale delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di 5 anni, compreso quello in corso, che deve essere accompagnato dal parere dell'organo di revisione economico-finanziario (comma 5).

Il comma 6 elenca i contenuti necessari del piano di riequilibrio finanziario deliberato dall’ente locale, che vengono individuati:

a) nelle eventuali misure correttive adottate dall’ente locale ai sensi dell’articolo 1, comma 168 della L. n.266/2005, in precedenza illustrate (cfr. comma 1 che precede);

b) nella ricognizione dei fattori di squilibrio, dell’eventuale disavanzo di amministrazione e degli eventuali debiti fuori bilancio;

c) nella esposizione, con quantificazione e indicazione dell’anno di realizzo, di tutte le misure necessarie per il ripristino dell’equilibrio strutturale di bilancio, del ripiano del disavanzo di amministrazione e di eventuali debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di 5 anni, a partire da quello in corso;

d) nell’indicazione, per ciascuno degli anni del piano, della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.

Ai fini della predisposizione del piano, l'ente è inoltre tenuto ad effettuare una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell'articolo 194 del TUEL. Per il finanziamento dei debiti fuori bilancio l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata massima pari agli anni del piano di riequilibrio, compreso quello in corso, convenuto con i creditori (comma 7). La norma prevede quindi la possibilità di una maggiore rateizzazione delle passività degli enti (fino a 5 anni, durata massima del piano di riequilibrio) rispetto al piano di rateizzazione della durata di tre anni previsto per i debiti fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 del TUEL.

Per assicurare il graduale riequilibrio finanziario, il comma 8 prevede che l’ente possa esercitare una serie di facoltà e che sia al contempo assoggettato ad una serie di obblighi.

In particolare, per quanto concerne le facoltà riconosciute agli enti che accedano alla procedura di riequilibrio, si prevede che l’ente, per tutta la durata del piano, possa:

1. deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita, anche in deroga ad eventuali limitazioni disposte dalla legislazione vigente (lett. a);

Come riferimento a tali previsioni, considerato il possibile impatto di tale facoltà riconosciuta agli enti locali sui soggetti passivi dei tributi e delle tariffe locali, si segnala l’opportunità di meglio specificare la portata delle eventuali deroghe alla legislazione vigente consentite agli enti locali che accedano alla procedura di riequilibrio in relazione alle diverse fattispecie impositive e tariffarie azionabili dagli enti medesimi.

2. procedere all'assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento in deroga ai limiti di cui all'articolo 204, comma 1, previsti dalla legislazione vigente (lett. g), prima parte);

3. accedere al Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali – all’uopo istituito - a condizione che:

§ si sia avvalso della facoltà di cui alla predetta lettera a), ossia abbia deliberato le aliquote o tariffe nella misura massima prevista;

§ provveda alla alienazione dei beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i fini istituzionali dell'ente;

§ provveda alla rideterminazione della dotazione organica ai sensi dell'articolo 259, comma 6, del TUEL, fermo restando che la stessa non può essere variata in aumento per la durata del piano di riequilibrio (lett. g), seconda parte).

Si segnala che la disposizione in esame di cui alla lettera g) richiama il “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all'articolo 243-ter” - introdotto dall'articolo 3, comma 1, lettera r) del presente decreto-legge, la cui denominazione risulta tuttavia diversa da quella contenuta nell’articolo 4 del decreto-legge in esame, ove il fondo viene denominato “Fondo di rotazione per la concessione di anticipazioni agli enti locali in situazione di grave squilibrio finanziario". Trattandosi di un evidente disallineamento tra le disposizioni, appare opportuno un coordinamento tra le medesime.

A fronte di tali facoltà, finalizzate ad agevolare l’obiettivo di graduale riequilibro finanziario, gli enti che accedano alla nuova procedura sono soggetti, per tutto il periodo di durata del piano, a talune parziali limitazioni della propria autonomia, che si sostanziano nell’assoggettamento degli enti medesimi a taluni adempimenti e agli stessi controlli in materia di dotazioni organiche e assunzioni di personale e di verifica del grado di copertura di alcuni servizi previsti per gli enti strutturalmente deficitari e per quelli dissestati.

In particolare, l’ente:

1. è soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi, di cui all'articolo 243, comma 2, del TUEL ed è tenuto ad assicurare la copertura dei costi della gestione dei servizi a domanda individuale prevista dalla lettera a) del medesimo articolo 243, comma 2 (lett. b)[81];

2. è tenuto ad assicurare, con i proventi della relativa tariffa, la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto (lett. c);

3. è soggetto al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale previsto dall'articolo 243, comma 1, del TUEL (lett. d);

4. è tenuto a compiere una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e passivi conservati in bilancio, stralciando i residui attivi inesigibili o di dubbia esigibilità da inserire nel conto del patrimonio fino al compimento dei termini di prescrizione, nonché una sistematica attività di accertamento delle posizioni debitorie aperte con il sistema creditizio e dei procedimenti di realizzazione delle opere pubbliche ad esse sottostanti ed una verifica della consistenza ed integrale ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di destinazione (lett. e);

5. è tenuto ad effettuare una revisione della spesa, con indicazione di precisi obiettivi di riduzione della stessa, nonché una verifica e relativa valutazione dei costi di tutti i servizi erogati e della situazione di tutti gli organismi e delle società partecipati e dei relativi costi e oneri comunque a carico del bilancio dell’ente (lett. f).

Il comma 9 prevede, inoltre, per gli enti locali che abbiano accesso al Fondo di rotazione per la stabilità finanziaria, di cui all'articolo 243-ter (cfr. oltre), l’obbligo di adozione, entro il termine dell'esercizio finanziario, di una serie di misure di riequilibrio della parte corrente del bilancio, quali:

§ la riduzione, a decorrere dall'esercizio finanziario successivo, delle spese di personale, da realizzare in particolare attraverso l'eliminazione dai fondi per il finanziamento della retribuzione accessoria del personale dirigente e di quello del comparto, delle risorse di cui agli articoli 15, comma 5, e 26, comma 3, dei Contratti collettivi nazionali di lavoro del 1° aprile 1999 (comparto) e del 23 dicembre 1999 (dirigenza), per la quota non connessa all'effettivo incremento delle dotazioni organiche;

§ la riduzione, entro il termine di un triennio, di almeno del 10 per cento delle spese per prestazioni di servizi, di cui all'intervento 03 della spesa corrente;

§ la riduzione, entro il termine di un triennio, almeno del 25 per cento delle spese per trasferimenti, di cui all'intervento 05 della spesa corrente, finanziate attraverso risorse proprie;

§ il blocco dell'indebitamento, fatto salvo quanto previsto dal primo periodo del comma 8, lettera g), per i soli mutui connessi alla copertura di debiti fuori bilancio pregressi.

Il Fondo di rotazione per la stabilità finanziaria - (art. 243-ter).

Il nuovo articolo 243-ter del TUEL, introdotto dalla lettera r) in esame, reca la disciplina del Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali", attraverso il quale lo Stato può concedere anticipazioni, a valere sulla relativa dotazione, a sostegno del risanamento degli enti locali che abbiano deliberato la procedura di riequilibrio finanziario (comma 1).

In ordine alla diversa denominazione del fondo contenuta nell’articolo 243-ter in esame rispetto a quella indicata nell’articolo 4 del decreto-legge, si rinvia a quanto sopra osservato in sede di commento alla lettera g), del comma 8, del nuovo articolo 243-bis del TUEL .

I criteri per la determinazione dell'importo massimo dell'anticipazione attribuibile a ciascun ente locale e le modalità per la concessione e per la restituzione della stessa in un periodo massimo di 10 anni decorrente dall'anno successivo a quello in cui viene erogata l'anticipazione, sono definiti con decreto del Ministero dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da emanare entro il 30 novembre 2012 (comma 2).

Il comma 3 specifica che i criteri per la determinazione dell'anticipazione attribuibile a ciascun ente locale devono comunque essere definiti nei limiti dell'importo massimo fissato in euro 100 per abitante e della disponibilità annua del Fondo e devono altresì tenere conto di una serie di circostanze, quali:

a) l'incremento percentuale delle entrate tributarie ed extratributarie previsto nell'ambito del piano di riequilibrio pluriennale;

b) della riduzione percentuale delle spese correnti previste nell'ambito del piano di riequilibrio pluriennale.

Si ricorda, che ai sensi del comma 9 dell’articolo 243-bis del TUEL, sopra illustrato, gli enti locali che abbiano accesso al Fondo di rotazione sono tenuti ad adottare ulteriori misure di riequilibrio della parte corrente di bilancio, riferite in particolare alla riduzione delle spese di personale, per prestazioni di servizi, per trasferimenti, nonché al blocco dell'indebitamento, fatto salvo quanto previsto per i mutui connessi alla copertura di debiti fuori bilancio pregressi.

Procedure di approvazione e monitoraggio del piano di riequilibrio finanziario pluriennale - (art. 243-quater)

Il nuovo articolo 243-quater del TUEL, introdotto dalla lettera r) in esame, reca la disciplina procedurale per l’approvazione e il successivo monitoraggio e controllo dell’attuazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale.

In particolare, il comma 1 dispone che entro 10 giorni dalla data della delibera del piano da parte del consiglio dell’ente locale, il piano stesso sia trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, nonché alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, di cui all'articolo 155 del TUEL[82], che viene ridenominata “Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.

Entro i successivi 30 giorni, un'apposita sottocommissione della predetta Commissione svolge l’istruttoria del piano presentato anche sulla base delle Linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti e delle indicazioni fornite dalla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti.

All'esito dell'istruttoria, la sottocommissione, composta esclusivamente da rappresentanti scelti, in egual numero, dai Ministri dell'interno e dell'economia e delle finanze tra i dipendenti dei rispettivi Ministeri, redige una relazione finale, con gli eventuali allegati, che è trasmessa alla Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dal competente Capo Dipartimento del Ministero dell'interno e dal Ragioniere generale dello Stato, di concerto fra loro.

Nella fase dell’istruttoria, la sottocommissione ha facoltà di formulare rilievi o richieste istruttorie, cui l'ente è tenuto a fornire risposta entro trenta giorni. Al fine di supportare la predetta attività istruttoria, si prevede che la Commissione possa avvalersi, senza diritto a compensi aggiuntivi, gettoni di presenza o rimborsi di spese, di cinque segretari comunali e provinciali in disponibilità, nonché di cinque unità di personale, particolarmente esperte in tematiche finanziarie degli enti locali, da collocare in posizione di comando o distacco e senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato (comma 2).

Entro 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma 1, la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti è chiamata a deliberare sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte vigila sull'esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell'articolo 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266[83], apposita pronuncia (comma 3).

La delibera della Corte dei Conti di accoglimento o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale è comunicata al Ministero dell'interno (comma 4).

Il comma 5 disciplina le modalità di impugnazione, prevedendo che la delibera di approvazione o di diniego del piano possa essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell'articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso. Le medesime Sezioni riunite si pronunciano in unico grado, nell'esercizio della medesima giurisdizione esclusiva, sui ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione per la stabilità finanziaria.

Il comma 6 disciplina le modalità di controllo dell'attuazione del piano di riequilibrio approvato, stabilendo a tal fine che l'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente trasmetta al Ministero dell'interno, al Ministero dell'economia e alla competente Sezione regionale della Corte dei Conti, entro quindici giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre, una relazione sullo stato di attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi fissati dal piano stesso, nonché, entro il 31 gennaio dell'anno successivo all'ultimo di durata del piano, una relazione finale sulla completa attuazione dello stesso e sugli obiettivi di riequilibrio raggiunti.

Il comma 7 reca la norma di chiusura, in base alla quale:

1. la mancata presentazione del piano entro il termine di 60 giorni dalla data di esecutività della delibera consiliare di ricorso alla procedura di riequilibrio;

2. il diniego dell'approvazione del piano;

3. l'accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano;

4. ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano stesso,

comportano, ai sensi dell'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011[84], l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto.

Quadro di sintesi della procedura per il riequilibrio finanziario

Deliberazione consiliare di ricorso alla procedura
Entro 5 giorni dalla data di esecutività	la deliberazione è trasmessa alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno
Entro il termine perentorio di 60 giorni dalla data di esecutività	il consiglio dell'ente locale delibera il piano di riequilibrio finanziario pluriennale
Entro 10 giorni dalla data della delibera	il piano è trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, nonché alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali
Entro isuccessivi 30 giorni	un'apposita sottocommissione della predetta Commissione svolge l’istruttoria del piano, all'esito della quale redige una relazione finale, che è trasmessa alla della Corte dei Conti
Entro 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione istruttoria	la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti delibera sull'approvazione o sul diniego del piano. In caso di approvazione del piano, la Corte vigila sull'esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo apposita pronuncia. La delibera della Corte dei Conti di accoglimento o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale è comunicata al Ministero dell'interno
Entro 30 giorni dall’adozione della delibera di approvazione o di diniego del piano	la delibera può essere impugnata innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione
Entro 30 giorni dal deposito del ricorso	le Sezioni riunite della Corte dei conti si pronunciano
Entro 15 giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre	l'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente trasmette al Ministero dell'interno, al Ministero dell'economia e alla competente Sezione regionale della Corte dei Conti, una relazione sullo stato di attuazione del piano di riequilibrio e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi fissati dal piano stesso
Entro il 31 gennaio dell'anno successivo all'ultimo di durata del piano	è redatta la relazione finale sulla completa attuazione dello stesso e sugli obiettivi di riequilibrio raggiunti
La mancata presentazione del piano entro il termine di 60 giorni dalla delibera consiliare di ricorso alla procedura; il diniego dell'approvazione del piano; l'accertamento del grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al termine del periodo di durata del piano stesso	comportano l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto

Articolo 3, comma 1, lettera s)
(Sanzioni per gli amministratori responsabili del dissesto)

La lettera s) del comma 1,mediante novella dell’articolo 248 del TUEL, reca norme volte a sanzionare il comportamento degli amministratori che abbiano cagionato il dissesto finanziario degli enti locali.

La novella, confermando in linea generale l’impianto descritto dal citato articolo 248, realizza i seguenti interventi:

§ sopprime il limite temporale dei cinque anni precedenti il dissesto accertato dalla magistratura contabile;

§ inserisce l’espresso richiamo alle condotte omissive rilevanti ai fini delle cause ostative a ricoprire determinati incarichi ivi previste;

§ introduce una sanzione pecuniaria da irrogare nei confronti degli amministratori giudicati responsabili dalle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti;

§ implementa il sistema sanzionatorio previsto per i componenti del collegio dei revisori degli enti locali di cui la Corte dei conti abbia accertato gravi responsabilità nello svolgimento delle loro attività.

L’art. 248 del TUEL disciplina le conseguenze della dichiarazione del dissesto deliberato ai sensi del precedente art. 246.

In particolare, i commi da 1 a 4 dell’articolo 248 disciplinano le conseguenze immediate della dichiarazione di dissesto, che sono la sospensione dei termini per la deliberazione del bilancio di previsione, il blocco delle procedure esecutive nei confronti dell’ente dissestato e la sospensione della produzione di interessi passivi per l’ente. Il successivo comma 5 inibisce ai soggetti ritenuti responsabili della situazione di dissesto di assumere determinati incarichi pubblici.

In dettaglio, il comma 5, come sostituito dall'art. 6, comma 1 del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42) prevede, in prima battuta, che coloro che sono stati amministratori degli enti locali dissestati nei cinque anni precedenti il dissesto e che la Corte dei Conti abbia riconosciuto, anche solo in primo grado, responsabili di danni prodotti all’ente con dolo o colpa grave, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati. Affinché scatti la sanzione è necessario che la Corte abbia accertato che il dissesto costituisce una diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore è stato riconosciuto responsabile.

La norma prevede, altresì, per il sindaco e il presidente della provincia, la ineleggibilità, per un periodo di dieci anni, a tutte le cariche pubbliche elettive ivi indicate; sempre a carico del sindaco e del presidente di provincia. di cui sia accertata la responsabilità del dissesto, si prevede un’ulteriore ipotesi di incompatibilità successiva, che consiste in un’inibitoria a svolgere per un periodo di dieci anni qualsiasi carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.

Infine, la norma dispone una sanzione per i componenti del collegio dei revisori di cui la Corte dei conti abbia accertato gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio stesso, o ritardata o mancata comunicazione delle informazioni in base alla normativa vigente. Questi, infatti, non possono essere nominati nel collegio dei revisori degli enti locali ed organismi agli stessi riconducibili fino a dieci anni, da graduarsi a seconda della gravità accertata (la disposizione non chiarisce quale soggetto e con quali modalità si stabilisce precisamente la durata della incompatibilità).

La norma in esame, dunque, mette mano al sistema sanzionatorio sopra descritto specificando il quadro delle responsabilità e le relative sanzioni per gli amministratori locali.

In primo luogo, fermo restando quanto previsto in materia di giurisdizione e controllo ex art. 1 L. n. 20/1994, per gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo grado, responsabili di aver contribuito al dissesto finanziario dell’ente con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, si conferma l’impossibilità a ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, revisore dei conti di enti locali e rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati.

Viene, poi, mantenuto quanto prescritto dal secondo periodo del comma 5, già novellato dal D.Lgs. n. 149/2011 (v. supra), in merito ai vertici dell’esecutivo, sindaco e presidente della provincia, ossia la sanzione della incandidabilità per coloro che sono stati riconosciuti dalla Corte di conti come aventi responsabilità nel dissesto del rispettivo ente. Pertanto, per tali soggetti rimane la incandidabilità, per un periodo di dieci anni, a tutte le cariche pubbliche elettive (sindaco, presidente di provincia, presidente di regione, nonché membro di consiglio comunale, di consiglio provinciale, delle assemblee e dei consigli regionali, membro del Parlamento e del Parlamento europeo). Resta, altresì, l’inibitoria a svolgere per un periodo di dieci anni qualsiasi carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.

A livello locale, si ricorda che la materia della ineleggibilità è regolata in gran parte dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), che stabilisce i casi di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità alle cariche pubbliche negli enti locali, conformemente all’articolo 117, co. 2, lett. p), della Costituzione che riserva alla legge statale la disciplina elettorale e degli organi di governo degli enti locali.

Le cause di ineleggibilità comportano un impedimento giuridico a divenire soggetto passivo del rapporto elettorale e costituiscono quindi fattispecie limitative del diritto di elettorato passivo. In particolare, l’articolo 60 del testo unico prevede che non sono eleggibili a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale:

1) il Capo della polizia, i vice capi della polizia, gli ispettori generali di pubblica sicurezza che prestano servizio presso il Ministero dell'interno, i dipendenti civili dello Stato che svolgano le funzioni di direttore generale o equiparate o superiori ed i capi di gabinetto dei ministri;

2) nel territorio, nel quale esercitano le loro funzioni, i Commissari di Governo, i prefetti della Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza;

3) nel territorio, nel quale esercitano il comando, gli ufficiali generali, gli ammiragli e gli ufficiali superiori delle Forze armate dello Stato;

4) nel territorio, nel quale esercitano il loro ufficio, gli ecclesiastici ed i ministri di culto, che hanno giurisdizione e cura di anime e coloro che ne fanno ordinariamente le veci;

5) i titolari di organi individuali ed i componenti di organi collegiali che esercitano poteri di controllo istituzionale sull'amministrazione del comune o della provincia nonché i dipendenti che dirigono o coordinano i rispettivi uffici;

6) nel territorio, nel quale esercitano le loro funzioni, i magistrati addetti alle corti di appello, ai tribunali, ai tribunali amministrativi regionali, nonché i giudici di pace;

7) i dipendenti del comune e della provincia per i rispettivi consigli;

8) il direttore generale, il direttore amministrativo e il direttore sanitario delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere[85];

9) i legali rappresentanti ed i dirigenti delle strutture convenzionate per i consigli del comune il cui territorio coincide con il territorio dell'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionati o lo ricomprende, ovvero dei comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate (non si applica alla carica di consigliere provinciale);

10) i legali rappresentanti ed i dirigenti delle società per azioni con capitale maggioritario rispettivamente del comune o della provincia;

11) gli amministratori ed i dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione o coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda dipendente rispettivamente dal comune o dalla provincia;

12) i sindaci, presidenti di provincia, consiglieri comunali, provinciali o circoscrizionali in carica, in altro comune, provincia o circoscrizione.

Caratteristica delle cause della ineleggibilità è la possibilità della loro rimozione entro un determinato termine prima delle elezioni. Infatti, le cause di ineleggibilità non hanno effetto se l’interessato cessa dalla carica prima della presentazione della candidatura. La conseguenza giuridica derivante dall’accertamento di una causa di ineleggibilità da parte degli organi competenti è la nullità dell’elezione.

Oltre alle fattispecie indicate sopra, l’articolo 61, TUEL indica una ulteriore causa di ineleggibilità per i sindaci e presidenti di provincia: a queste cariche non possono essere eletti i ministri di un culto, a prescindere dal territorio nel quale esercitano il loro ufficio.

L’incandidabilità è un istituto comparso nel diritto positivo in epoca relativamente recente e con afferenza alla sola disciplina delle elezioni regionali ed amministrative.

L’art. 58 del TUEL individua una serie di cause ostative alla candidatura alle elezioni locali (ma anche alla nomina degli assessori, consiglieri di amministrazione ecc.) per coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva per alcuni reati tassativamente indicati. L’eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano nelle condizioni di incandidabilità è nulla e il provvedimento di nomina o di convalida è revocato (art. 58, comma 4).

In aggiunta a quanto sopra riportato, la novella in esame ha introdotto una ulteriore forma di pena accessoria consistente nella irrogazione di una sanzione pecuniaria nei confronti degli amministratori locali riconosciuti responsabili, da parte delle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti. La disposizione precisa, inoltre, la misura di tale sanzione che dovrà esser pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento in cui la violazione è stata commessa.

La lettera in esame, come anticipato, scorpora, poi, il complesso dei controlli, e delle relative sanzioni, che la legge prevede nei confronti dei collegi dei revisori degli enti locali (già previsti dall’ultimo periodo del comma 5), introducendo, nell’articolo 248 del TUEL, un nuovo comma 5-bis interamente dedicato ad esso.

Si ricorda che il collegio dei revisori rappresenta l’organo preposto ai compiti di revisione economico-finanziaria degli enti locali ai sensi degli artt. 234-241 del TUEL.

Il collegio dei revisori è composto da tre membri[86] eletti, con voto limitato a due componenti, dai consigli comunali, provinciali e delle città metropolitane. Questi devono essere scelti, uno tra gli iscritti al registro dei revisori contabili, con funzioni di presidente del collegio; uno tra gli iscritti nell'albo dei dottori commercialisti ed uno tra gli iscritti nell'albo dei ragionieri (art. 234). Il collegio dei revisori è titolare di una seri ampia di poteri e funzioni, a cui si collega una specifica responsabilità. Le funzioni a esso spettanti sono elencate dall’art. 239.

L'organo di revisione contabile dura in carica tre anni ed i suoi componenti sono rieleggibili per una sola volta; la revoca è prevista solo per inadempienza e per la mancata presentazione della relazione alla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto entro il termine di legge (art. 235).

La normativa vigente contempla, poi, alcune ipotesi di incompatibilità (art. 236): oltre a quelle previste dalla disciplina civilistica dei membri del collegio sindacale delle società (art. 2399, c.c.), i componenti degli organi di revisione contabile degli enti locali non possono assumere incarichi o consulenze presso l'ente locale o presso organismi o istituzioni dipendenti o comunque sottoposti al controllo o vigilanza dello stesso. Sono, infine, previsti alcuni limiti agli incarichi: in particolare si richiede che ciascun revisore non può assumere complessivamente più di otto incarichi (art. 238).

Accanto al suesposto sistema di controlli, si ricorda brevemente che la L. n. 20/1994 prevede il controllo successivo della Corte dei conti, mediante le sezioni regionali, sulla gestione del bilancio anche nei confronti degli enti locali (come ha ribadito la Corte Costituzionale con la sentenza n. 29 del 1995). La legge n. 131/2003[87], all’art. 7 ha, in seguito, introdotto ulteriori forme di verifica in capo alla Corte dei conti oltre a ipotesi di collaborazione attivabili su richiesta degli stessi enti locali. In particolare, il comma 7, prevede che le sezioni regionali di controllo verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Nelle relazioni al Parlamento previste ex lege, la Corte riferisce anche sulla base dei dati e delle informazioni raccolti dalle sezioni regionali di controllo. Importanti novità in materia sono, inoltre, contenute nella L. n. 15/2009[88] recante previsioni concernenti la Corte dei conti e i suoi controlli su gestioni pubbliche statali, regionali e degli enti locali (articolo 11).

Il primo periodo del comma 5-bis, riproduce quanto già previsto dall’ultima parte dell’art. 248, co. 5, TUEL, confermando, per il collegio dei revisori di cui la Corte dei conti abbia accertato gravi responsabilità nello svolgimento delle proprie attività ovvero ritardata o mancata comunicazione di informazioni, l’impossibilità a essere nominati nel collegio dei revisori degli enti locali ed organismi agli stessi riconducibili fino a dieci anni, da graduarsi a seconda della gravità accertata. Allo stesso modo resta la trasmissione, da parte della Corte, dell'esito dell'accertamento anche all'ordine professionale di appartenenza dei revisori per consentire le valutazioni inerenti all'eventuale avvio di procedimenti disciplinari.

Al riguardo, come già osservato nel corso dell’esame del D.Lgs. n. 149/2011,che ha introdotto la misura sanzionatoria per i revisori confermata nella norma in commento, il tenore letterale della formulazione in esame non è stato oggetto di chiarimento avuto riguardo al soggetto competente e alle procedure da seguire per stabilire la durata, fino ad un massimo di dieci anni, dell’incompatibilità successiva per il revisore di cui sia accertata la responsabilità. Allo stesso modo, pur in tale sede, non sono stati introdotti criteri certi nonché utili alla individuazione in concreto delle responsabilità definite “gravi”.

E, anche ora, si reputa nuovamente necessario richiamare l’attenzione sull’opportunità di chiarire l’espressione “organismi agli stessi riconducibili”, anche in riferimento alle ipotesi di incompatibilità già previste dall’art. 236 del TUEL..

A seguito della novella, viene introdotto un ulteriore adempimento comunicativo per la Corte dei conti la quale dovrà trasmettere le risultanze dei propri accertamenti anche al Ministero dell'interno per la conseguente sospensione dall'elenco di cui all'art. 16, comma 25, del D.L. n. 138/2011.

A tal proposito si ricorda che il D.L. n. 138/2011 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) all’art. 16, ha introdotto dei nuovi criteri per la scelta dei revisori dei conti degli enti locali prevedendone l’estrazione da un elenco nel quale possono essere inseriti, a richiesta, i soggetti iscritti, a livello provinciale, nel Registro dei revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39^{^[89]}, nonché gli iscritti all'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili (comma 25).

La disposizione, senza alcuna distinzione tra comuni e con un generale riferimento agli enti locali, doveva applicarsi a decorrere dal primo rinnovo del collegio dei revisori successivo alla data di entrata in vigore del decreto (termine prorogato di nove mesi dall’art. 29, comma 11-bis, del D.L. 216/2011).

L’individuazione dei criteri per l'inserimento degli interessati nell'elenco è attribuita a un decreto del Ministro dell’interno da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, nel rispetto dei seguenti principi:

a) rapporto proporzionale tra anzianità di iscrizione negli albi e registri di cui al presente comma e popolazione di ciascun comune;

b) previsione della necessità, ai fini dell'iscrizione nell'elenco di cui al presente comma, di aver in precedenza avanzato richiesta di svolgere la funzione nell'organo di revisione degli enti locali;

c) possesso di specifica qualificazione professionale in materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria degli enti pubblici territoriali.

Il provvedimento previsto dal presente comma è stato emanato con il D.M. 15 febbraio 2012 n. 23[90].

Per completezza si segnala, infine, che l’art. 4-bis, comma 2 del D.L. n. 79/2012[91] ha imposto ai soggetti che presentano domanda di iscrizione nell'elenco dei revisori dei conti degli enti locali, di versare un contributo annuo pari a 25 euro per le spese sostenute dal Ministero dell'interno per le procedure telematiche per la raccolta, elaborazione e gestione dei dati richiesti agli interessati e per iniziative di formazione a distanza (a un decreto del Ministro dell'interno, di natura non regolamentare, è demandata la fissazione delle modalità di versamento dei contributi e la riassegnazione degli stessi ai competenti capitoli di spesa dello stato di previsione del dicastero medesimo).

In ultima analisi, la novella prevede che, anche per i componenti del collegio dei revisori, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, ove li ritenga responsabili, irrogano una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione.

Articolo 3, comma 6
(Gestioni commissariali previste dell’ art. 6 del D.Lgs. n. 149/2011
per gli enti in dissesto)

6. All'articolo 6 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, dopo il comma 2 é inserito il seguente:

«2-bis. Il decreto di scioglimento del consiglio, disposto per le inadempienze di cui al comma 2, conserva i suoi effetti per un periodo di almeno dodici mesi, fino ad una massimo di quindici mesi.».

Il comma 6 - introducendo un nuovo comma 2-bis all’articolo 6 del D.L.gs. n. 149/2011[92] - prevede che il decreto di scioglimento del Consiglio dell’ente locale che ha omesso di deliberare il dissesto conserva i suoi effetti per un periodo di almeno dodici mesi, fino ad un massimo di quindici.

La relazione illustrativa afferma che la norma è finalizzata ad assicurare la gestione commissariale dell’ente per un periodo di tempo sufficientemente congruo per l’adozione di misure di risanamento e di ripristino delle condizioni di funzionamento complessivo dell’ente.

Si ricorda che l’articolo 6 del decreto legislativo n.149/2011 prevede, al comma 2, che qualora dalle pronunce delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato dalla Corte dei conti, le necessarie misure correttive, la competente sezione regionale, accertato l'inadempimento, lo segnala al Prefetto (e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica).

Ove nei trenta giorni successivi perduri l'inadempimento da parte dell'ente locale il Prefetto assegna al Consiglio un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente il termine di cui al precedente periodo, il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio dell'ente.

Articolo 3, comma 7
(Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali)

7. La Commissione di cui all'articolo 155 del predetto Testo unico n. 267 del 2000, ovunque citata, assume la denominazione di Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.

Il comma 7 afferma che la Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, prevista dall’articolo 155 del TUEL, assume la denominazione di Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.

L’articolo 155 del TUEL stabilisce i compiti della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, operante presso il Ministero dell'interno (è già in precedenza denominata Commissione di ricerca per la finanza locale).

Tale Commissione compie le seguenti attività:

a) controllo centrale, da esercitare prioritariamente in relazione alla verifica della compatibilità finanziaria, sulle dotazioni organiche e sui provvedimenti di assunzione di personale degli enti dissestati e degli enti strutturalmente deficitari;

b) parere da rendere al Ministro dell'interno sul provvedimento di approvazione o diniego del piano di estinzione delle passività predisposto dall’organo straordinario di liquidazione dell’ente dissestato, ai sensi dell'articolo 256, comma 7;

c) proposta al Ministro dell'interno di misure straordinarie per il pagamento della massa passiva dell’ente dissestato in caso di insufficienza delle risorse disponibili, ai sensi dell'articolo 256, comma 12;

d) parere da rendere in merito all'assunzione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti assunto dall’organo straordinario di liquidazione in nome e per conto dell'ente locale dissestato, ai sensi dell'articolo 255, comma 5;

e) parere da rendere al Ministro dell'interno sul provvedimento di approvazione o diniego dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, ai sensi dell'articolo 261;

f) proposta al Ministro dell'interno di adozione delle misure necessarie per il risanamento dell'ente locale, a seguito del ricostituirsi di disavanzo di amministrazione o insorgenza di debiti fuori bilancio non ripianabili con i normali mezzi o mancato rispetto delle prescrizioni poste a carico dell'ente, ai sensi dell'articolo 268;

g) parere da rendere al Ministro dell'interno sul provvedimento di sostituzione di tutto o parte dell'organo straordinario di liquidazione, ai sensi dell'articolo 254, comma 8;

h) approvazione, previo esame, della rideterminazione della pianta organica dell'ente locale dissestato, ai sensi dell'articolo 259, comma 7.

La composizione e le modalità di funzionamento della Commissione sono disciplinate con regolamento governativo.

Al riguardo, considerato che la modifica, proposta al comma in esame, incide direttamente sul vigente testo dell’articolo 155 Tuel, apparirebbe opportuno redigere il comma medesimo in termini di novella a tale articolo.

Articolo 4
(Fondo di rotazione)

Comma 1 – Norma interpretativa di misure sanzionatorie per inadempimento del Patto

Il comma 1 reca una norma interpretativa ai fini della determinazione dell’importo massimo della riduzione del Fondo sperimentale di riequilibrio - o del Fondo perequativo - da applicare, quale misura sanzionatoria,agli enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno, ai sensi dell’articolo 7, comma 2, lettera a), del D.Lgs. 6 novembre 2011, n. 149[103].

Si ricorda che l’articolo 7, comma 2, del D.Lgs. n. 149/2011 elenca le sanzioni da applicare agli enti locali[104] in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno relativo agli anni 2010 e seguenti, le quali consistono in: a) riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo perequativo, b) limitazione agli impegni per spese correnti, c) divieto di indebitamento per investimenti, e d) divieto di assunzioni di personale.

In particolare, la vigente formulazione della lettera a) – come da ultimo modificata dall’articolo 4, comma 12-bis, del D.L. n. 16/2012 – prevede, quale norma sanzionatoria, la riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo perequativo nell'anno successivo a quello dell'inadempienza, in misura pari alla differenza tra il risultato registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato[105].

La norma interpretativa in esame, pertanto, non si riferisce alla formulazione attualmente vigente della disposizione bensì al testo della disposizione come formulata prima della modifica apportata dall’articolo 4, comma 12-bis, del D.L. 2 marzo 2012, n. 16.

Prima di tale novella, infatti, la norma sanzionatoria recava la previsione di un limite massimo alla riduzione delle risorse del Fondo sperimentale di riequilibrio o del Fondo perequativo, da apportare nei confronti degli enti inadempienti nell’anno successivo a quello dell’inadempienza stessa, fissato in un importo comunque non superiore al 3 per cento delle entrate correnti registrate nell’ultimo consuntivo.

La norma in esame è volta a precisare che il riferimento al “3 per cento delle entrate correnti registrate nell’ultimo consuntivo” si intende riferito all’ultima annualità delle certificazioni al rendiconto di bilancio acquisita dal Ministero dell’interno, ai sensi dell’articolo 161 del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali – TUEL), alle scadenze previste dai relativi decreti sulle certificazioni. Nel caso in cui l’ente locale, alla data in cui viene comunicata l’inadempienza da parte del Ministero dell’economia e finanze, non abbia ancora trasmesso la predetta certificazione al rendiconto di bilancio, il riferimento è da intendersi all’ultima certificazione acquisita alla banca dati del Ministero dell’interno.

Sarebbe opportuno un chiarimento circa la ratio della norma interpretativa in esame alla luce della nuova formulazione del testo della norma interpretata – entrata in vigore alla data di conversione del D.L. n. 16/2012 (L. 26 aprile 2012, n. 44) - che non reca più la previsione del limite massimo della sanzione, da calcolare con riferimento al 3% delle entrate correnti certificate nel rendiconto.

L’ambito della norma interpretativa sembrerebbe, invece, riguardare gli effetti prodotti dalla disposizione previgente che sembrerebbero protrarsi a tutt’oggi, posto che la procedura relativa alla certificazione del saldo raggiunto dagli enti con riferimento al patto di stabilità dell’anno 2011, e alla conseguente applicazione delle sanzioni in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, non sembrerebbe ancora conclusa.

In tal caso, risulterebbe opportuna una diversa formulazione della disposizione che limitasse il suo ambito interpretativo ai soli “fini degli effetti prodotti dall’attuazione della norma” nel testo previgente alle modifiche ad essa introdotte con la legge n. 44/2012 di conversione del D.L. n. 16/2012.

Ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, l’articolo 31, comma 20, della legge n. 183/2011 prevede che le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sono tenuti ad inviare al Ministero dell'economia - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, entro il termine perentorio del 31 marzo 2012, una certificazione del saldo finanziario conseguito in termini di competenza mista, sottoscritta dal rappresentante legale, dal responsabile del servizio finanziario e dall'organo di revisione economico-finanziaria. La norma sottolinea l’obbligatorietà di tale certificazione prevedendo che la mancata trasmissione della certificazione entro il termine perentorio del 31 marzo costituisca inadempimentoal patto di stabilità interno.

La riduzione delle risorse per sanzione ai comuni e alle province non rispettosi del patto di stabilità - anno 2011 è stata disposta con D.M. Interno 26 luglio 2012[106], ed è stata applicata nella misura massima del 3 per cento delle entrate correnti registrate nell'ultimo consuntivo.

Nel preambolo del decreto è precisato agli enti inadempienti al patto di stabilità 2011 la sanzione è stata applicata nella misura massima del 3 per cento delle entrate correnti registrate nell'ultimo consuntivo, ciò in base a quanto disposto dalla Ragioneria generale dello Stato nella nota n. 52868 del 19 giugno 2012, con la quale la Ragioneria, oltre a comunicare l’elenco degli enti locali da assoggettare alla sanzione, ha espresso l'avviso che a quelli inadempienti al patto 2011 non si applica la modifica apportata all'articolo 7, comma 2, lettera a) del D.L. n. 149/2011 dall’articolo 4, comma 12-bis, del D.L. n. 16/2012.

L’articolo 161 del TUEL prevede che gli enti locali sono tenuti a redigere apposite certificazioni sui principali dati del bilancio di previsione e del rendiconto, firmate dal segretario, dal responsabile del servizio finanziario e dall'organo di revisione economico-finanziario. Le modalità per la redazione e la presentazione delle certificazioni sono stabilite tre mesi prima della scadenza di ciascun adempimento con apposito decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con l'Anci, con l'Upi e con l'Uncem[107]. Il Ministero dell'interno provvede poi a rendere disponibili i dati delle certificazioni alle regioni, alle associazioni rappresentative degli enti locali, alla Corte dei conti ed all'Istituto nazionale di statistica.

Si ricorda, da ultimo, che le modalità relative alle certificazioni concernenti il rendiconto al bilancio 2011 delle amministrazioni provinciali, dei comuni, delle comunità montane e delle unioni dei comuni sono state stabilite con D.Dirett. 15 giugno 2012, che fissa la trasmissione delle certificazioni al Ministero entro il 10 ottobre 2012.

L’art. 2 del D.Dirett. 15 giugno 2012 prevede che la trasmissione del certificato deve avvenire, per tutti gli enti locali, esclusivamente tramite posta elettronica certificata e firma digitale dei sottoscrittori. Dopo l'avvenuta trasmissione, gli enti riceveranno comunicazione circa il buon esito della stessa o l'eventuale messaggio di errore sulla stessa casella di posta elettronica certificata, per cui la sola ricevuta di invio della certificazione tramite posta elettronica certificata non è sufficiente ad assolvere l'adempimento.

Comma 2 – Slittamento dei termini per la riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio di comuni e province

Il comma 2 reca alcune novelle all’articolo 16, commi 6 e 7, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, con le quali si dispone lo slittamento dei termini per l’adozione del decreto, da parte del Ministro dell’interno, per la riduzione delle risorse del Fondo sperimentale di riequilibrio dei comuni e del Fondo sperimentale di riequilibrio delle province - ovvero dei fondi perequativi - e dei trasferimenti erariali dovuti ai comuni e alle province della Regione Siciliana e della Regione Sardegna, da imputare a ciascun comune secondo le determinazioni della Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Si ricorda che la citata disposizione prevede la riduzione delle risorse dei due Fondi sperimentali di riequilibrio dei comuni e delle province, ovvero dei due fondi perequativi[108], nonché dei trasferimenti erariali dovuti ai comuni e alle province della Regione Siciliana e della Regione Sardegna[109], nei seguenti importi complessivi:

§ per i comuni, di 500 milioni di euro per l'anno 2012, 2.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e 2.100 milioni a decorrere dall'anno 2015;

§ per le province, di 500 milioni di euro per l'anno 2012, 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e 1.050 milioni a decorrere dall'anno 2015.

Le riduzioni da imputare a ciascun comune e a ciascuna provincia sono determinate dalla Conferenza Stato-città – per i comuni, sulla base dell’istruttoria condotta dall’ANCI - e recepite con decreto del Ministero dell’interno entro il 30 settembre 2012.

In caso di mancata deliberazione della Conferenza Stato-città, il Ministero dell’interno procede comunque all’adozione del decreto entro il 15 ottobre 2012, ripartendo tra i comuni la riduzione complessiva in misura proporzionale alle spese sostenute per consumi intermedi, come desunte per l’anno 2011 dal SIOPE[110] (Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici).

Si ricorda che le riduzioni dei fondi di finanziamento dei comuni e delle province disposte dal D.L. n. 95/2012 sono determinate in ragione delle analisi della spesa effettuate dal Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa pubblica, di cui al D.L. n. 52/2012 (c.d. Spending review 1).

La norma prevede, inoltre, che in caso di incapienza, l’Agenzia delle entrate è autorizzata al recupero delle somme, nei confronti dei comuni interessati, all’atto del pagamento ai comuni medesimi dell’IMU propria, nei confronti delle province a valere sui versamenti dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori.

Nello specifico, la norma in esame posticipa la data entro la quale il Ministero dell’interno è tenuto al recepimento, con apposito decreto, delle riduzioni da imputare a ciascun comune come determinate dalla Conferenza Stato-città, dal 30 settembre 2012:

§ al 15 ottobre 2012, per le riduzioni da operare nell’anno 2012;

§ al 31 gennaio 2013, per le riduzioni da operare per gli anni 2013 e successivi.

Viene conseguentemente modificato il termine entro cui il Ministero dell’interno è tenuto comunque a procede all’adozione del decreto di riduzione in caso di mancata deliberazione della Conferenza Stato-città (determinato dalla normativa vigente al 15 ottobre 2012),fissandolo entro i 15 giorni successivi alle predette date, secondo le modalità stabilite dalla norma.

Si segnala che la disposizione di cui all’articolo 16, comma 6, del D.L. n. 95/2012 qui novellata è altresì modificata dall’articolo 11, comma 2, del provvedimento in esame (cfr. la relativa scheda di lettura), nel senso di escludere dalla riduzione delle risorse ivi prevista per gli anni 2012 e 2013 i comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo interessati dagli eventi sismici dei giorni 20 e 29 maggio 2012.

Inoltre, ai sensi del comma successivo, sono altresì esclusi dalla riduzione delle risorse per l’anno 2012 i comuni assoggettati nel 2012 al patto di stabilità interno.

Alla luce del combinato disposto delle disposizioni citate, pertanto, la riduzione delle risorse del fondo sperimentale di riequilibrio dei comuni da operare per l’anno 2012 riguarderebbe soltanto i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che non rientrino nelle zone interessate dal sisma di maggio 2012.

Comma 3 – Alleggerimento del patto di stabilità interno per i comuni per l’anno 2012 per l’estinzione anticipata del debito

Il comma 3 introduce due ulteriori commi all’articolo 16 del D.L. n. 95/2012 (commi 6-bis e 6-ter), volti ad evitare il taglio delle risorse per l’anno 2012, previsto dal comma 6 dell’articolo 16 del D.L. n. 95/2012 sopra illustrato, per i comuni assoggettati nel 2012 al patto di stabilità interno, allo scopo di consentire a tali enti di procedere all’estinzione anticipata del proprio debito attraverso l’utilizzo delle suddette risorse - “tornate” nella disponibilità dei comuni medesimi - che vengono, a tal fine, escluse dai vincoli del patto di stabilità interno.

In particolare, il nuovo comma 6-bis dell’articolo 16 del D.L. n. 95/2012 dispone che ai comuni assoggettati nel 2012 alle regole del patto di stabilità interno – vale a dire, quelli con popolazione superiore a 5.000 abitanti – non si applichi la riduzione delle risorse prevista dal comma 6 dell’articolo 16 sopra descritto.

Si ricorda che tale riduzione – da applicare al Fondo sperimentale di riequilibrio ovvero ai trasferimenti erariali nel caso dei comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna – è stabilita nell’importo complessivo di 500 milioni di euro nel 2012.

Le risorse “non tagliate”, che ora restano nelle disponibilità degli enti, sono considerate escluse dai vincoli del patto di stabilità e dovranno essere utilizzate dai comuni esclusivamente per l’estinzione anticipata del debito.

La norma precisa che gli importi delle riduzioni da imputare a ciascun comune, che restano nelle disponibilità dei comuni ai fini della loro destinazione all’estinzione anticipata del debito, sono definiti mediante i meccanismi previsti dal medesimo comma 6 dell’articolo 16 del D.L. n. 95. La norma richiamata, come modificata dal precedente comma 2 dell’articolo 8 in esame, prevede che le riduzioni da imputare a ciascun comune siano determinate dalla Conferenza Stato-città, sulla base dell’istruttoria condotta dall’ANCI, e recepite con decreto del Ministero dell’interno entro il 15 ottobre 2012.

Nella determinazione delle riduzioni da imputare a ciascun comune, la Conferenza Stato-città deve tener conto:

§ delle analisi della spesa effettuate dal commissario straordinario nominato, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, per la razionalizzazione della spesa per acquisti e servizi, ai sensi del D.L. n. 52/2012[111],

§ degli elementi di costo nei singoli settori merceologici;

§ dei dati raccolti per la determinazione dei fabbisogni standard;

§ dei conseguenti risparmi potenziali di ciascun ente.

Le risorse non utilizzate nel 2012 per l’estinzione anticipata del debito sono recuperate nel 2013.

A tal fine, i comuni sono tenuti a comunicare al Ministero dell’interno, entro il termine perentorio del 31 marzo 2013, l’importo non utilizzato per tale finalità. In caso di mancata comunicazione entro il termine perentorio, il recupero nel 2013 è effettuato per un importo pari al totale del valore della riduzione non operata nel 2012.

Le modalità della comunicazione saranno definite con apposito decreto del Ministro dell’interno entro il 31 gennaio 2013.

Nel 2013, l’obiettivo finanziario del patto di stabilità interno di ciascun ente è migliorato di un importo pari al recupero effettuato dal Ministero dell’interno nel medesimo anno.

Il comma 6-ter reca la copertura finanziaria degli oneri derivanti dall’attenuazione dei vincoli del patto di stabilità di cui al comma 6-bis, pari a 500 milioni di euro per l’anno 2012 (corrispondenti alla riduzione complessiva di risorse prevista dal comma 6), a valere sulle disponibilità presenti sulla contabilità speciale n. 1778 “Agenzia delle entrate – Fondi di Bilancio”, mediante versamento di una corrispondente quota all’entrata del bilancio dello Stato.

Si ricorda, inoltre, l’articolo 11, comma 2, del provvedimento in esame - che ha novellato il comma 6 all’articolo 16 del D.L. n. 95/2012 - ha disposto l’esclusione dalla riduzione delle risorse ivi prevista per gli anni 2012 e 2013 i comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo interessati dagli eventi sismici dei giorni 20 e 29 maggio 2012

Articolo 9, comma 1
(Differimento dei termini per la verifica degli equilibri di bilancio degli enti locali per l’anno 2012)

1. Per l'anno 2012 il termine del 30 settembre previsto dall'articolo 193, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è differito al 30 novembre 2012, contestualmente all'eventuale deliberazione di assestamento del bilancio di previsione.

Il comma 1 differisce al 30 novembre 2012 il termine entro il quale il Consiglio dell’ente locale provvede, con propria deliberazione, ad effettuare la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi, dando atto del permanere degli equilibri generali di bilancio. Tale deliberazione è allegata al rendiconto del relativo esercizio finanziario.

Tale termine è fissato in via generale dalla normativa vigente, di cui all’articolo 193, comma 2, del TUEL, alla data del 30 settembre di ogni anno.

Come sottolineato dalla norma, con il differimento al 30 novembre 2012, il termine per l’adozione della delibera sulla ricognizione dello stato di attuazione dei programmi diviene contestuale all’ “eventuale” deliberazione di assestamento del bilancio di previsione dell’ente locale[112].

Risulta opportuno un chiarimento in merito all’utilizzo della locuzione “eventuale” con riferimento alla deliberazione dell’assestamento del bilancio di previsione, posto che l’articolo 175, comma 8, del TUEL prevede che la variazione di assestamento generale sia deliberata dall'organo consiliare dell'ente ogni anno, entro il 30 novembre.

Ai sensi dell’articolo 193 del Testo unico, gli enti locali sono tenuti, durante la gestione, al rispetto del pareggio finanziario e di tutti gli equilibri stabiliti in bilancio sia per la copertura delle spese correnti che per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili recate dal Testo unico.

Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno, l'organo consiliare deve provvedere, con propria delibera, ad effettuare la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi. In tale sede l'organo consiliare dà atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, adotta contestualmente i provvedimenti necessari per il ripiano degli eventuali debiti, per il ripiano dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto approvato.

Qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di amministrazione o di gestione, il Consiglio adotta le misure necessarie a ripristinare il pareggio.

La mancata adozione, da parte dell'ente, dei suddetti provvedimenti di riequilibrio è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione, con conseguente nomina di un commissario da parte del prefetto ai fini dello scioglimento del consiglio.

Il differimento è da porre in relazione allo slittamento del termine per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l’anno 2012 fissato, da ultimo, al 31 ottobre 2012[113] (rispetto al termine ordinario del 31 dicembre dell’anno precedente, previsto dall’articolo 151 del TUEL).

Articolo 9, comma 2
(Imposta provinciale di trascrizione - IPT)

L’articolo 10 reca un duplice ordine di interventi.

In primo luogo, prevede una proroga in merito al processo di trasferimento delle funzioni già facenti capo all’Agenzia Autonoma per la gestione dell’Albo dei segretari comunali e provinciali (comma 1).

Dispone, poi, la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e consequenziali a tale soppressione (commi 2-6).

Nel contempo, viene istituito il Consiglio direttivo per la gestione dell’Albo presso il Ministero dell’interno con il compito di assicurare la necessaria attività di indirizzo e programmazione dei compiti già affidati all’Agenzia e alla soppressa Scuola (commi 7-8).

Il comma 1 dell’articolo in esame, prevede un differimento sino al 31 luglio 2013 del termine, già prorogato al 1° gennaio 2013 (v. infra), per l’applicazione dei criteri di riduzione dei contributi ordinari delle amministrazioni provinciali e comunali destinati alla copertura degli oneri conseguenti alla soppressione dell’AGES; come già stabilito con i precedenti interventi normativi in materia, sino alla predetta data continua ad applicarsi il sistema di contribuzione diretta a carico degli enti locali.

Poiché la proroga della contribuzione sembra implicitamente comportare la proroga del termine per la soppressione dell’Agenzia, andrebbe chiarita la finalità della destinazione della contribuzione.

Si ricorda che l’art. 7, commi da 31-ter a 31-septies del D.L. n. 78/2010 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) ha disposto la soppressione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali (AGES)[118], prevedendo che il Ministro dell'interno "succeda a titolo universale" all'Agenzia e che al relativo Ministero siano trasferite le risorse strumentali e di personale dell'Agenzia, comprensivo del fondo di cassa (con il successivo D.P.R. 21 aprile 2011, il Ministero dell’interno è stato, in seguito, autorizzato ad assumere a tempo indeterminato il personale dell’ex Agenzia autonoma per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali).

Nell’ambito delle richiamate disposizioni, il comma 31-sexies del citato art. 7, ha soppresso, apartire dal 1° gennaio 2011, il contributo a carico degli enti locali per il fondo finanziario di mobilità dell'Agenzia (di cui all’art. 102, co. 5 del Testo unico degli enti locali), con corrispondente riduzione dei contributi ordinari delle amministrazioni provinciali e dei comuni, rimettendo la definizione dei relativi criteri di riduzione ad un decreto del Ministro dell'interno, da adottare di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della pubblica amministrazione e l'innovazione, sentita la Conferenza Stato - città ed autonomie locali[119].

Una prima proroga dei termini per la soppressione del contributo a carico delle province e dei comuni per il fondo di mobilità dell'Agenzia è stata disposta con il D.L. n. 225/2010^{^[120]} (articolo 1, comma 1), dapprima al 31 marzo 2011 e poi, come previsto dalla norma medesima, prolungata al 31 dicembre 2011 con il D.P.C.M. 25 marzo 2011.

Considerato che il citato trasferimento di risorse non è stato realizzato entro il predetto termine, si è reso necessario, con l’art. 15, comma 5 del D.L. n. 216/2011 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative) disporre una ulteriore proroga di 180 giorni, decorrenti dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto (vale a dire dal 28 febbraio 2012), del termine previsto per la realizzazione dei suddetti adempimenti in materia di soppressione dei contributi a carico degli enti locali[121].

Da ultimo l’art. 23, comma 12-novies del D.L. n.95/2012 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) ha ulteriormente posticipato al 1° gennaio 2013 l’applicazione dei criteri della riduzione dei contributi ordinari delle amministrazioni provinciali e dei comuni - e dei relativi provvedimenti attuativi già adottati dal Ministro dell’interno - disposta al fine di assicurare la copertura del fondo finanziario di mobilità dei segretari comunali e provinciali dell’AGES, a seguito della soppressione dell’Agenzia e del conseguente venir meno del relativo contributo a carico degli enti locali.

Con tale disposizione si è, inoltre, stabilito, come nella fattispecie in commento, che, fino a tale data, continuano ad applicarsi il sistema di contribuzione diretta a carico degli enti locali.

Il comma 2 dispone la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale (SSPAL), prevedendo, come già prescritto in precedenza nei riguardi dell’AGES, che il Ministro dell'interno succeda a titolo universale alla Scuola mediante trasferimento, in capo al dicastero, delle risorse strumentali, finanziarie e di personale ivi in servizio.

La relazione illustrativa, di accompagno del provvedimento in esame, da’ conto della ratio sottesa all’intervento soppressivo di cui si discute evidenziando come per la Scuola si sia inteso procedere secondo le modalità già osservate in occasione della soppressione dell’Agenzia, riproducendo le disposizioni a suo tempo previste per i dipendenti di questa; da qui il rinvio alla medesima tabella di comparazione.

Il successivo comma 5, con riferimento alla copertura degli oneri conseguenti alla soppressione della Scuola, stabilisce che si continui a provvedere mediante i contributi ordinari delle amministrazioni provinciali e dei comuni ex art. 7, comma 31-sexies del D.L. n.78/2010.

La Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione della pubblica amministrazione locale (SSPAL) è stata istituita con la L. n. 127/97, cd. Bassanini bis (Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), unitamente all'AGES. La SSPAL cura, su tutto il territorio nazionale, la formazione e l'aggiornamento dei Segretari comunali e provinciali e dei dirigenti degli enti locali. La Scuola, strutturata territorialmente in undici sedi regionali ed interregionali, consta dei seguenti organi di gestione:

§ un Direttore e un Vice Direttore, scelto tra esperti di formazione e di pubblica amministrazione di comprovata professionalità, è nominato dal Presidente dell'Agenzia Autonoma per la Gestione dell'Albo dei Segretari Comunali e Provinciali, previa deliberazione del C.d.A.;

§ il Comitato tecnico-scientifico, nominato dal Presidente previa deliberazione del consiglio, è composto dal Direttore, che lo presiede e da sei componenti dotati di comprovata esperienza, di organizzazione e di funzionamento della pubblica amministrazione e in materie relative al sistema delle autonomie locali;

§ i responsabili preposti alle diverse aree.

L'art. 104 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL) rimette a un regolamento la disciplina dell’organizzazione, del funzionamento e dell'ordinamento contabile della Scuola superiore e delle scuole regionali ed interregionali da essa istituite per la formazione e la specializzazione dei segretari comunali e provinciali e dei dirigenti della pubblica amministrazione locale. Tale norma è stata attuata con il DPR 28 gennaio 2008, n. 27 (Regolamento recante disciplina dell'organizzazione, del funzionamento e dell'ordinamento contabile della Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della Pubblica amministrazione locale e delle Scuole regionali ed interregionali).

Successivamente il D.L. n. 181/2006 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri ) ha rimesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le competenze in materia di vigilanza sull’Albo dei segretari comunali e provinciali e sulla Scuola superiore.

Poiché il comma 2 non contiene disposizioni di coordinamento con l’art. 104 TUEL si valuti l’opportunità di prevedere l’abrogazione della disciplina ivi contenuta.

Il comma 3 prevede l’inquadramento dei dipendenti con contratto a tempo indeterminato, della soppressa Scuola, nei ruoli del Ministero dell’interno, stabilendo che vengano inquadrati sulla base di una specifica tabella di corrispondenza approvata con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. La norma prescrive, altresì, che i dipendenti trasferiti mantengono il trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento.

L’art.7, comma 31-quater del D.L. n.78/2010, con riferimento all’AGES, ha previsto che le date di effettivo esercizio delle funzioni della soppressa Agenzia, che, come detto, sono state trasferite al Ministero dell’interno insieme alle risorse umane, strumentali e finanziarie, devono essere individuate con decreto del medesimo Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

Come prescritto dalla fattispecie in esame, anche per i dipendenti dell’AGES a tempo indeterminato si è previsto l’inquadramento nei ruoli del Ministero dell'interno, sulla base di apposita tabella di corrispondenza, approvata con il suddetto decreto, garantendo il mantenimento del trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento.

Il comma 6 demanda a un regolamento di delegificazione, da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 4-bis, della L. n.400/1988, la riorganizzazione delle strutture del Ministero dell’interno per garantire l’esercizio delle funzioni trasferite e disciplinare l’inquadramento del personale conseguenti alla soppressione dell’Agenzia e della Scuola; tale atto deve esser emanato entro il termine di cui al comma 1 del presente articolo (31 luglio 2013), su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione.

Con il medesimo regolamento, ai fini dell’’inquadramento del personale con contratto a tempo indeterminato, si provvede alla istituzione di una apposita sezione dei ruoli dell’Amministrazione civile dell’interno corrispondente al numero degli inquadramenti da disporre ai sensi del decreto ministeriale di cui all’art. 7, co. 31-quater del D.L. 78/2010 e del comma 3 del presente articolo (v. supra).

La norma mantiene il numero delle strutture dirigenziali di livello generale e non generale, risultante dall’applicazione delle misure di riduzione degli assetti organizzativi già disposti dal D.L. n. 95/2012 (cd. spending review).

A tal proposito si ricorda, in breve, che l'articolo 2 del D.L. n.95/2012 ha disposto, tra le altre misure, la riduzione degli uffici e delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni dello Stato in misura non inferiore al 20 per cento per il personale dirigenzialedi livello generale e di livello non generale e del 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti in organico, per il personale non dirigenziale.

Le riduzioni organiche sono disposte con uno o più D.P.C.M. da adottare entro il 31 ottobre 2012, adottati operando selettivamente anche in misura inferiore alle percentuali previste a condizione di effettuare una maggiore riduzione delle rispettive dotazioni organiche in altra amministrazione (laddove non si provveda nel termine previsto è fatto divieto di procedere a qualsivoglia assunzione di personale fatte salve le procedure concorsuali e di mobilità già in essere).

Il testo, come già previsto per la soppressa AGES, reca, poi, una disposizione di carattere transitorio, con la quale si prevede che, fino all’adozione del predetto regolamento, al fine di garantire la continuità delle funzioni svolte nelle more del processo di riorganizzazione, le attività della Scuola continuano a essere esercitate presso la sede e gli uffici a tal fine utilizzati (comma 4).

La Sezione autonomie della Corte dei conti, fin dalla relazione di controllo sul rendiconto degli esercizi finanziari 2008-2010 dell’ex Agenzia approvato con delibera n.5/SEZAUT/2011/VSGF, aveva ritenuto – in difformità all’orientamento del Consiglio di Stato - che gli effetti del D.L.78/2010 soppressivi dell’Agenzia si estendessero anche alla SSPAL.

In tale relazione si rilevava la carenza dei requisiti di efficacia ed economicità della gestione, soprattutto nello squilibrio tra dati di consuntivo tra spese di funzionamento e spese relative all’attività didattica.

Tale squilibrio è confermato anche nella relazione di controllo sul rendiconto della gestione finanziaria dell’ex agenzia del 2011 (Deliberazione n.11/SEZAUT/2012/VSGF), in cui la Sezione segnala “che la Scuola spende il 56,7 per cento delle risorse per il funzionamento delle strutture ed il 39,9 per cento, per lo svolgimento della propria attività”. In tema di determinazione delle entrate correnti nel 2011, si evidenzia che, se pure nella gestione 2011 “si coglie come dato di rilevo la rimozione di un’incongruenza segnalata dalla Corte fin dalla relazione sull’esercizio 1999, concernente la sovrabbondanza di risorse finanziarie che ha generato ed incrementato negli anni un eccesso di liquidità” tuttavia si rileva una sproporzione tra risorse disponibili e funzioni esercitate. La Sezione nota che tale disponibilità finanziaria è “in larga parte proveniente dal sistema di finanza locale - comparto, come noto, ampiamente coinvolto nella rigorosa azione delle politiche di convergenza - attraverso i versamenti delle quote per alimentare il fondo finanziario di mobilità; modificando il meccanismo di quantificazione delle quote nel 2011 sono state drenate dai Comuni minori risorse per l’ammontare di oltre 25,12 mln di euro, passando dalla somma di 43,62 mln di euro del 2010 a 18,49 mln di euro nel 2011 pari al 57,1 per cento in meno. Ciò nonostante il risultato di amministrazione aggregato (ossia ex Agenzia, sezioni dell’Agenzia e Scuola) cifra 46,6 mln di euro. Si tratta di un saldo che parte da una giacenza di cassa al 31 dicembre 2011, pari a 37,4 mln di euro, di cui 20,0 mln vincolati. Rimane elevato il livello di patrimonializzazione che, come osservato nella precedente relazione, tenuto conto della finalità di mero servizio dell’ex agenzia, rappresenta un’impropria sterilizzazione delle potenzialità economiche di risorse pubbliche”.

La stessa relazione 2011, pur rilevando un decremento della spesa pari al 27,9 per cento soprattutto per contrazione delle risorse trasferite alla Scuola, segnala “una situazione di ingravescente inefficienza di un sistema gestionale che, paralizzato dalla situazione di transitorietà, da un lato, mantiene strutture inoperose rispetto alle piene potenzialità, dall’altro, conserva risorse improduttive, tutto ciò in un momento di generale ed impellente necessità di risparmio e razionalizzazione della spesa pubblica”.

Ciò induce la Sezione ad una riflessione “sull’aspetto qualitativo della spesa dell’ex Agenzia che può essere colto dall’esame di due indicatori: il primo evidenziato dal rapporto che intercorre tra il personale in servizio (diminuito, nel 2011 rispetto al 2010, di una sola unità tra i dipendenti a tempo indeterminato) e i segretari in servizio, che nel 2011 è di 1/18,5; il secondo, dalla spesa sostenuta dall’Agenzia per ogni segretario: 16,3 migliaia di euro. Il peso della spesa per il personale complessivo di tutto il sistema Agenzia-Scuola, secondo i dati del conto economico aggregato (che include anche il costo dei segretari in disponibilità), nell’esercizio 2011 è stato pari a circa 23 milioni di euro (nel 2010 poco più di 27 milioni di euro) ed ha costituito il 64 per cento dei costi della produzione, complessivamente ammontanti a poco più di 35,8 milioni di euro, il tutto a fronte di un valore complessivo della produzione, sempre in termini di conto aggregato, pari a 32,3 mln nello stesso esercizio.

A conclusione della relazione la Sezione ha rilevato che “pur mancando termini di rapporto omogenei per una congrua comparazione, non sembra opinabile che difettino gli ottimali requisiti di efficacia ai quali devono ispirarsi gli apparati organizzativi pubblici, ciò che fa auspicare un rapido completamento della fase di transizione per il previsto passaggio delle risorse di personale al Ministero dell’Interno ai fini di un più efficiente impiego delle medesime.non può che ribadire l’auspicio che sia portato a conclusione il procedimento di trasferimento delle risorse e del personale al Ministero dell’Interno. Per quanto concerne i compiti della SSPAL non può non richiamarsi il recente decreto legge 7 maggio 2012, n. 52, recante “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”, tra le cui finalità rileva, in particolare, il riordino della spesa pubblica che si fonda soprattutto nella verifica della permanenza delle ragioni dell’esistenza della spesa e, quindi, della permanente utilità. Il compito di formazione intestato alla Scuola rappresenta il parametro di valutazione dell’utilità della spesa; al riguardo si ribadisce quanto già osservato nella precedente relazione e cioè che tali compiti, soprattutto dopo il trasferimento delle funzioni in materia di gestione dell’Albo dei segretari provinciali e comunali al Ministero dell’Interno, possano essere compiutamente assolti dalla SSAI (Scuola superiore dell’Amministrazione dell’Interno) secondo, peraltro, le espresse disposizioni contenute nell’art. 104, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)”.

Con il comma 7 viene istituito presso il Ministero dell’interno, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto (11 ottobre 2012), il Consiglio direttivo per l’Albo Nazionale dei segretari comunali e provinciali.

Tale organo collegiale, presieduto dal Ministro dell’interno o da un Sottosegretario delegato, composto da:

§ il Capo Dipartimento per gli Affari Interni e territoriali;

§ il Capo del Dipartimento per le politiche del personale dell’Amministrazione Civile e per le risorse strumentali e finanziarie;

§ due prefetti dei capoluoghi di regione designati a rotazione ogni tre anni;

§ i Presidenti di ANCI e UPI o dai loro delegati,

§ da un rappresentante dell’ANCI e da un rappresentante dell’UPI.

Con riferimento ai compiti assegnati a tale organo, spetta comunque al Ministro dell’interno, su proposta del Consiglio Direttivo e sentita la Conferenza Stato Città e Autonomie locali a:

a) definire le modalità procedurali e organizzative per la gestione dell’albo dei segretari nonché il fabbisogno di segretari comunali e provinciali;

b) definire e approvare gli indirizzi per la programmazione dell’attività didattica nonché il piano generale annuale delle iniziative di formazione e di assistenza, verificandone la relativa attuazione;

c) provvedere alla ripartizione dei fondi necessari all’espletamento delle funzioni relative alla gestione dell’albo e alle attività connesse, nonché a quelle relative alle attività di reclutamento, formazione e aggiornamento dei segretari comunali e provinciali, del personale degli enti locali, nonché degli amministratori locali;

d) definire le modalità di gestione e di destinazione delle risorse strumentali e di personale, già in servizio presso l’AGES, trasferite al Ministero dell’interno.

Il comma 8 precisa che per la partecipazione alle sedute del Consiglio direttivo non è previsto alcun tipo di compenso né rimborso spese a carico del bilancio dello Stato.

Il comma 9 reca, infine, una clausola di neutralità finanziaria volta a prevedere che. dall’attuazione delle disposizioni del presente articolo non derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Articolo 11, comma 1, lettera a), numeri da 1 a 4
(Ulteriori disposizioni per i territori colpiti dagli eventi sismici del maggio 2012)

Le disposizioni introdotte dall’articolo 11, comma 1, lettera a), numeri da 1) a 4), modificano alcuni articoli del decreto legge n. 74 del 2012[122], e segnatamente gli articoli 1, 3, 4 e 5-bis, allo scopo – indicato nella norma – di favorire una rapida attuazione dell’articolo 3-bis del decreto legge n. 95 del 2012[123] che riguarda la concessione di finanziamenti agevolati e di un credito di imposta destinati alla ricostruzione degli immobili ubicati nei territori colpiti dagli eventi sismici del 20 e del 29 maggio 2012. In particolare, i citati numeri da 1) a 4) incidono rispettivamente sulle modalità di svolgimento delle funzioni attribuite ai Presidenti delle regioni interessate, sui contratti stipulati dai privati per lavori o servizi connessi agli interventi di ricostruzione, sulla costruzione di edifici scolastici, nonché sui controlli antimafia.

Si ricorda che con il D.L. n. 74/2012 sono state adottate le prime disposizioni urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 20 e del 29 maggio 2012 che hanno interessato i territori dei comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara Mantova, Reggio Emilia e Rovigo.

Ulteriori disposizioni in favore dei territori colpiti dai citati eventi sismici sono previste nei decreti legge n. 83[124] e n. 95 del 2012. In particolare, con l’articolo 10 del D.L. n. 83 del 2012 sono state previste ulteriori misure per la ricostruzione volte all’apprestamento urgente di moduli abitativi provvisori, nonché di moduli destinati ad uso scolastico ed edifici pubblici.

L’articolo 3-bis del decreto legge n. 95 del 2012 consente che i contributi per la ricostruzione degli immobili ubicati nelle zone colpite dal sisma siano concessi anche mediante finanziamenti agevolati; i relativi contratti sono assistiti da garanzia statale nel limite di 6 miliardi di euro. I beneficiari dei finanziamenti agevolati usufruiscono inoltre di un credito di imposta pari, per ciascuna scadenza di rimborso, all’importo ottenuto sommando alla sorte capitale gli interessi dovuti.

Comma 1, lettera a), n. 1) – Svolgimento delle funzioni attribuite ai presidenti delle regioni.

La disposizione introduce un comma 5-bis all’art. 1, che concede ai Presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, in qualità di Commissari delegati, la facoltà di delegare le funzioni attribuite dal decreto legge n. 74 del 2012 ai sindaci dei comuni ed ai presidenti delle province nei cui territori insistono gli interventi per la ricostruzione.

L’atto di delega dovrà richiamare la normativa statale e regionale cui è possibile derogare ai sensi della normativa vigente e gli eventuali limiti al potere di deroga.

In particolare si ricorda che l’art. 1, commi 1 e 2, del citato D.L. n. 74 attribuisce ai presidenti delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto - in qualità di Commissari delegati - la responsabilità del coordinamento degli interventi per la ricostruzione nelle regioni di rispettiva competenza avvalendosi dei sindaci dei comuni e dei presidenti delle province interessati dal sisma, adottando idonee modalità di coordinamento e programmazione degli interventi stessi. Successivamente l’art. 10, comma 15, del decreto legge n. 83 del 2012, ha integrato tale norma (comma 5) prevedendo la facoltà, per i Commissari, di costituire un’apposita struttura commissariale di supporto della quale viene disciplinata la relativa composizione. Relativamente agli oneri, essi sono posti a carico delle risorse assegnate nell'ambito della ripartizione del Fondo per la ricostruzione, con esclusione dei trattamenti fondamentali che restano a carico delle amministrazioni di appartenenza.

Si ricorda altresì che ai sensi del successivo comma 4 dell’art. 1 del D.L. n. 74 i Commissari delegati operano con i poteri previsti dall'art. 5, comma 2, della legge n. 225/1992 e con le deroghe alle disposizioni vigenti stabilite con delibera del Consiglio dei Ministri adottata nelle forme di cui all'art. 5, comma 1, della citata legge[125].

Da ultimo in relazione ai comuni colpiti dal sisma essi sono stati individuati nell’allegato 1 al DM del MEF del 1° giugno 2012 con cuiè stata disposta la sospensione dei termini per l'adempimento degli obblighi tributari[126]. L’articolo 67-septies del decreto legge n. 83 del 2012 ha esteso l’applicabilità delle disposizioni recate dal decreto-legge n. 74 del 2012 al territorio dei comuni di Ferrara e Mantova, nonché - ove risulti l’esistenza del nesso di causalità tra danni e i suindicati eventi sismici – ad ulteriori comuni[127].

Comma 1, lettera a), n. 2) – Contratti di lavori e servizi stipulati dai privati

La norma introduce il comma 1-bis all’art. 3 che di fatto esclude i contratti stipulati dai privati beneficiari dei contributi per l’esecuzione di lavori o l’acquisizione di beni o servizi connessi agli interventi di ricostruzione e riparazione delle abitazioni private e di immobili ad uso non abitativo - previsti dal comma 1, lett. a), dello stesso art. 3 - dall’applicazione di talune disposizioni riguardanti i contratti pubblici. La disposizione, infatti, non ricomprende i contratti stipulati dai privati in attuazione degli interventi di ricostruzione tra quelli di cui alle lettere d) ed e) del comma 1 dell’art. 32 del D.Lgs. n. 163 del 2006 (Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), che assoggettano rispettivamente i lavori e i servizi affidati da privati, per i quali sia previsto un contributo pubblico in misura prevalente, all’applicazione, seppur parziale, della normativa pubblicistica sui contratti pubblici.

La disposizione, pertanto, nel configurare una deroga all’applicazione della normativa nazionale e comunitaria sui contratti pubblici, implica che i soggetti privati per l’esecuzione degli interventi di ricostruzione con contributi pubblici - come precisato anche nella relazione illustrativa - non dovranno ricorrere alle gare secondo quanto prevede il decreto legislativo n. 163/2006.

Resta, comunque, fermo sia l’obbligo di assicurare i criteri di economicità e trasparenza nell’uso delle risorse pubbliche, sia i controlli antimafia previsti dal nuovo art. 5-bis da effettuarsi secondo le linee guida del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere[128].

Si ricorda che l’art. 3 del decreto legge n. 74 reca disposizioni in ordine alla definizione dei criteri per la concessione di contributi e finanziamenti per la ricostruzione e riparazione delle abitazioni private e di immobili ad uso non abitativo, nonché a favore delle imprese. In particolare il comma 1, lett. a), dell’art. 3 precisa che con provvedimenti adottati dai soggetti di cui all’art. 1, commi 4 e 5 (presidenti delle regioni interessate che possono anche avvalersi dei sindaci dei comuni e dei presidenti delle province nei territori di cui al comma 1 dell’articolo 1) si può disporre in ordine alla concessione di contributi per la ricostruzione, il ripristino o la riparazione degli immobili di edilizia abitativa, ad uso produttivo e per servizi pubblici e privati, nonché di infrastrutture, dotazioni territoriali e attrezzature pubbliche distrutti o danneggiati in relazione al danno effettivamente riportato.

L’art. 32 del decreto legislativo n. 163 del 2006 delimita l’ambito di efficacia delle normativa comunitaria in materia di appalti pubblici nei settori ordinari. Per quanto concerne i privati che aggiudicano i contratti sovvenzionati, rileva il carattere degli interventi in quanto attuati prevalentemente con finanziamenti pubblici, e precisamente:

§ lavori, affidati da soggetti privati, nonché lavori di edilizia relativi ad ospedali, impianti sportivi, ricreativi e per il tempo libero, edifici scolastici e universitari, edifici destinati a funzioni pubbliche amministrative, di importo superiore a un milione di euro, per la cui realizzazione sia previsto, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, un contributo diretto e specifico, in conto interessi o in conto capitale che, attualizzato, superi il 50 per cento dell'importo dei lavori (comma 1, lettera d);

§ appalti di servizi, affidati da soggetti privati, relativamente ai servizi il cui valore stimato, al netto dell’IVA, sia pari o superiore a 200.000 euro, allorché tali appalti sono connessi ad un appalto di lavori di cui alla lettera d) e per i quali sia previsto, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, un contributo diretto e specifico, in conto interessi o in conto capitale che, attualizzato, superi il 50 per cento dell'importo dei servizi (comma 1, lettera e).

Agli interventi di cui alle lettere d) ed e) non si estende tutta la disciplina codicistica in materia di contratti pubblici in quanto specifiche eccezioni sono previste nel comma 2 dell’articolo 32 in ragione della specifica natura di tali interventi (ad esempio in relazione alla fase di esecuzione del contratto si applicano solo le norme che disciplinano il collaudo).

Si segnala, infine, che una disposizioneanaloga a quella in commento era stata prevista per gli interventi di ricostruzione a seguito degli eventi sismici del 6 aprile 2009 in Abruzzo laddove l’articolo 3-ter del decreto legge n. 125 del 2010[129] ha precisato che i contributi a fondo perduto previsti e destinati alla ricostruzione, riparazione o acquisto di immobili (di cui all’articolo 3, comma 1, lett. a), e) ed e-bis) del decreto legge n. 39 del 2009), sono concessi ai privati o ai condomini costituiti da privati ai sensi degli artt. 1117 e seguenti del codice civile, a titolo di indennizzo per il ristoro, in tutto o in parte, dei danni causati dal sisma del 6 aprile 2009 e, conseguentemente, i contratti stipulati dai beneficiari per la esecuzione di lavori e per l'acquisizione di beni e servizi connessi non si intendono ricompresi tra quelli previsti dall'art. 32, comma 1, lettere d) ed e), del d.lgs. 163/2006.

Comma 1, lettera a), n. 3) – Costruzione di edifici scolastici.

La norma aggiunge un periodo alla lett. a) del comma 1 dell’art. 4 in base al quale le risorse per il ripristino degli edifici scolastici danneggiati dal sisma sono prioritariamente destinate alla costruzione di edifici in sedi nuove o diverse nel caso in cui la programmazione della rete scolastica così preveda.

L’art. 4 del decreto legge n. 74 detta disposizioni per la predisposizione di un piano di interventi urgenti per il ripristino degli immobili pubblici e per definire le modalità organizzative per consentire la ripresa dell’attività degli uffici. Tra esse il comma 1, lett. a), analogamente a quanto disposto dall’art. 3 per le abitazioni private e gli immobili ad uso non abitativo, prevede che i Presidenti delle regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, d’intesa tra loro e con propri provvedimenti, stabiliscano le modalità di predisposizione e di attuazione di un piano di interventi urgenti per il ripristino degli immobili pubblici danneggiati dagli eventi sismici, con priorità per quelli adibiti all'uso scolastico e all’uso educativo per la prima infanzia, e delle strutture edilizie universitarie.

Comma 1, lettera a), n. 4) – Controlli antimafia

Le disposizioni sono volte ad assicurare una maggiore efficacia dei controlli antimafiasugli interventi di ricostruzione post-terremoto, attraverso alcune modifiche all’art. 5-bis del decreto legge n. 74.

La prima modifica, con la sostituzione del comma 1, assicura l’efficacia dei controlli antimafia anche sui subcontratti[130]stipulati per lo svolgimento delle attività ritenute maggiormente esposte al rischio di infiltrazione della criminalità organizzata di cui al comma 2: si tratta sostanzialmente delle attività legate al movimento terra, ai trasporti, allo smaltimento in discarica, ai noli di macchinari, alle guardianie dei cantieri. Conseguentemente, occorrerà comprovare, anche per i subcontratti, quantomeno l’avvenuta presentazione della domanda di iscrizione negli elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori considerati soggetti non a rischio presso almeno una delle prefetture delle province interessate.

Inoltre, con la seconda modifica al comma 2 dell’articolo 5-bis, viene prevista la possibilità, per le regioni interessate, di ampliare, con ordinanza del Commissario delegato per ogni singola regione, l’elenco delle attività maggiormente esposte al rischio di infiltrazione della criminalità organizzata conseguentemente all’attività di monitoraggio ed analisi dell’attività di ricostruzione.

Si ricorda che l’art. 5-bis del decreto legge n. 74 prevede – per l’efficacia dei controlli antimafia sugli interventi di ricostruzione post-terremoto - che presso le prefetture delle province interessate agli interventi stessi siano istituite le cd. white list ovvero gli elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori considerati soggetti non a rischio di infiltrazione mafiosa, cui si rivolgono gli esecutori dei lavori di ricostruzione.

Per l’efficacia dei controlli antimafia nei subappalti e subcontratti successivi ai contratti pubblici, l’art. 4 del D.L. 70/2011 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l’economia)[131] ha, per primo, generalizzato l’istituzione di “white list” di imprese presso le Prefetture, prima previsto in singole leggi speciali (normative sulla ricostruzione in Abruzzo, sulle opere per l'EXPO 2015, sul piano carceri). Va sottolineato come il comma 1 dell’art. 5-bis non preveda – analogamente a quanto prevede l’art. 4 del D.L. 70/2011 – il ricorso in via facoltativa, per gli esecutori dei lavori di ricostruzione, all’utilizzo di una delle imprese inserite nella white list.

La normativa generale sulla documentazione antimafia, informazioni e comunicazioni, (libro II, Capi I, II, III e IV) rientra attualmente tra quelle che, ai sensi dell’art. 119 del Codice, sono destinate ad entrare in vigore decorsi 24 mesi dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’ultimo dei regolamenti attuativi della Banca nazionale unica della documentazione antimafia (regolamenti non ancora emanati).

Lo schema di decreto correttivo del Codice antimafia (AG 483), su cui la Commissione Giustizia ha espresso il proprio parere il 2 agosto 2012, prevede tuttavia l’anticipazione dell’entrata in vigore della suddetta disciplina decorsi 2 mesi dalla pubblicazione dello stesso decreto legislativo correttivo in Gazzetta ufficiale.

Inoltre, con il decreto-legge n. 5/2012 (art. 6, comma 3-bis) è stato integrato l’art. 99 del codice antimafia, stabilendosi che, fino all'adozione dei regolamenti relativi alla banca dati sulle comunicazioni e informazioni antimafia, le amministrazioni acquisiscono d'ufficio la certificazione antimafia e la certificazione camerale con la dicitura antimafia.

Articolo 11, comma 1, lettera a), numero 5
(Comuni interessati dagli eventi sismici del maggio 2012)

Premessa

La presente sezione del dossier esamina i profili di quantificazione e di copertura finanziaria, alla luce dei dati e degli elementi contenuti nella relazione tecnica allegata al disegno di legge di conversione.

Si rileva che il testo del provvedimento (C. 5520) non risulta corredato del prospetto riepilogativo recante l’indicazione degli effetti finanziari delle norme sui tre saldi di finanza pubblica.

Articolo 1 – Controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti territoriali

La norma rafforza i poteri della Corte dei conti in materia di controlli sulla gestione finanziaria delle regioni.

In particolare si prevede:

§ il controllo preventivo di legittimità delle sezioni regionali di controllo della Corte, secondo le procedure previste sugli atti dello Stato e con riduzione alla metà dei termini, degli atti normativi aventi riflessi finanziari, degli atti amministrativi, nonché degli atti di programmazione e pianificazione, compreso il riparto delle risorse destinate al finanziamento dei servizi sanitari nazionali;

§ il giudizio di parifica sui rendiconti;

§ una relazione semestrale ai consigli regionali sulla tipologia delle coperture finanziarie delle leggi regionali e sulla quantificazione degli oneri;

§ la pronuncia, entro venti giorni dalla trasmissione dalla giunta, sull’attendibilità dei bilanci di previsione in relazione agli equilibri di bilancio, al rispetto del patto di stabilità interno e alla sostenibilità dell’indebitamento;

§ la verifica semestrale della legittimità e regolarità delle gestioni, nonché del funzionamento del sistema dei controlli interni, adottati sulla base delle linee guida deliberate dalla Corte medesima. In caso di inadeguatezza o mancanza di tali controlli, sono previste sanzioni pecuniarie a carico degli amministratori, comminate dalle sezioni giurisdizionali della Corte;

§ l’accertamento della salvaguardia dell’equilibrio di bilancio, il rispetto del patto di stabilità interno e l’assenza di irregolarità in sede di controllo di legittimità e regolarità sui bilanci preventivi e consuntivi delle regioni e degli enti del SSN (di cui all’art. 1, comma 166 e ss. della legge 266/2005). In caso di accertamento tramite pronuncia di squilibri economico-finanziari, mancata copertura di spese, violazione di norme sulla gestione finanziaria, le amministrazioni sono tenute ad adottare, entro sessanta giorni, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e ripristinare gli equilibri di bilancio. Nelle more è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali sono state accertate irregolarità. Per l’espletamento dei suddetti controlli la Corte può avvalersi, previa intesa con il MEF, della Guardia di finanza e dei Servizi Ispettivi di finanza pubblica;

§ il controllo sui bilanci consuntivi dei gruppi consiliari delle assemblee regionali , nonché sui bilanci delle medesime assemblee.

La relazione tecnica precisa che le disposizioni in esame non determinano effetti sui saldi di finanza pubblica, e che la Corte svolgerà i predetti compiti nell’ambito delle risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili legislazione vigente.

Al riguardo si rileva che il rafforzamento dei controlli è diretto a meglio garantire la salvaguardia dell’equilibrio di bilancio delle regioni, il rispetto dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno, la legittimità e regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento del sistema dei controlli interni. Ciò premesso, appare opportuna una conferma da parte del Governo circa la possibilità che la Corte faccia fronte ai nuovi incarichi assegnati dalle norme in esame nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Articolo 2 – Riduzione dei costi della politica nelle regioni

La norma:

§ al comma 1 prevede che, a decorrere dal 2013, l’erogazione dell’80% dei trasferimenti erariali alle regioni a statuto ordinario, diversi da quelli destinati al SSN e al trasporto pubblico locale, nonché del 5% dei trasferimenti destinati al SSN, sia condizionata all’adempimento, da parte delle regioni stesse, di un elenco di misure di contenimento dei costi della politica;

§ al comma 2, fissa i requisiti anagrafici minimi e la durata minima del periodo di copertura di cariche regionali al fine del beneficio di trattamenti pensionistici o vitalizi, fatti salvi quelli già in erogazione alla data di entrata in vigore del provvedimento;

§ al comma 3, prevede che le regioni a statuto speciale adeguino i propri ordinamenti a quanto disposto dal comma 1 (con esclusione, quindi, del comma 2), compatibilmente con i propri statuti di autonomia e le relative norme di attuazione;

§ al comma 5, prevede che il mancato adeguamento da parte delle regioni a quanto previsto dalla norma costituisce grave violazione di legge ai sensi dell’art. 126, comma 1, della Costituzione.

La relazione tecnica, nel ribadire il contenuto della norma,afferma che essa è suscettibile di determinare risparmi di spesa per la finanza pubblica non quantificabili.

In merito ai profili di quantificazione, si segnala che la norma appare idonea a ridurre i costi per la politica regionale, liberando quindi risorse da destinare ad altre finalità, ma non appare idonea a determinare risparmi complessivi per la finanza pubblica. Le regioni restano infatti tenute a rispettare i vincoli del patto di stabilità interno, i quali non sono oggetto di modifica da parte della norma in esame.

Articolo 3, comma 1, lett. a)-q), comma 1, lett. s), e commi da 2 a 7 – Rafforzamento controlli in materia di enti locali

La norma reca modifiche al Testo unico degli enti locali (D.Lgs. n. 267/2000) prevedendo, tra l’altro, in tema di gestione amministrativa e contabile dei medesimi enti locali:

§ l’individuazione di obblighi di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche elettive e di governo negli enti locali con più di 10.000 abitanti [comma 1, lett. a)];

§ la modifica e l’integrazione della disciplina del sistema dei controlli interni, nonché, secondo principi di revisione aziendale, del controllo di regolarità amministrativa e contabile successivo [comma 1, lett. d), cpv. art 147 e cpv. 147-bis];

§ l’introduzione, per gli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti, del controllo strategico per la verifica dello stato di attuazione dei programmi [comma 1, lett. d), cpv. art 147-ter ];

§ previsione, per gli enti locali con popolazione superiore a 10.000 abitanti, del controllo sulle società partecipate [comma 1, lett. d), cpv. art 147-quater];

§ introduzione del controllo sugli equilibri finanziari nell’ambito della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica [comma 1, lett. d), cpv. art 147-quinquies];

§ il potenziamento dell’attività di controllo della Corte dei conti, finalizzato alla verifica della legittimità e regolarità delle gestioni [comma 1, lett. e)].

Viene in particolare disposto che le sezioni regionali della Corte dei conti verifichino, con cadenza semestrale, la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni. Per tali controlli, la Corte dei conti può avvalersi[133] del della Guardia di finanza, che esegue le verifiche e gli accertamenti richiesti. In caso di rilevata mancanza o inadeguatezza degli strumenti di controllo dell’ente, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano agli amministratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione dovuta al momento di commissione della violazione;

§ che la metà della quota minima del Fondo di riserva^{^[134]} degli enti locali per esigenze straordinarie (che nel testo previgente dell’art. 166 del testo unico è fissata al 0,30 del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio) venga destinata alla copertura di spese non prevedibili per evitare danni certi all’amministrazione. Si prevede, altresì, un aumento della suddetta quota minima dallo 0,30 allo 0,45 per cento, nel caso in cui l’ente si trovi a non aver rimborsato eventuali anticipazioni di tesoreria o a non aver ricostituito la consistenza delle somme vincolate eventualmente utilizzate per il pagamento di spese correnti [comma 1, lett. g)];

§ che^{^[135]} qualora la Corte dei conti accerti gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione delle informazioni, i componenti del collegio riconosciuti responsabili in sede di giudizio della predetta Corte non possano essere nominati nel collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili per un periodo fino a dieci anni, in relazione alla gravità accertata [comma 1, lett. 5)].

Viene infine previsto l’obbligo per i comuni di definire e rendere operativi i controlli (regolarità amministrativa e contabile, strategica, sulle società partecipate, sugli equilibri finanziari) prevedendo in caso di inadempimento l’attivazione, previa diffida da parte del prefetto, della procedura di scioglimento[136] (comma 2).

La relazione tecnica afferma che l’articolo in esame è finalizzato ad apportare talune modifiche ordinamentali al D.lgs. n. 267/2000 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) e, in quanto tale, risulta privo di effetti sui saldi di finanza pubblica.

In merito ai profili di quantificazione, pur preso atto di quanto affermato nella relazione tecnica in merito alla natura ordinamentale dell’intervento normativo in esame e, pertanto, all’assenza di conseguenti effetti finanziari, si chiede di chiarire se gli enti interessati, nonché la Corte dei conti, possano svolgere le nuove funzioni di gestione amministrativa/contabile e di controllo, nell’ambito delle risorse finanziarie, strumentali ed umane disponibili a legislazione vigente.

Articolo 3, comma 1, lettera r) – Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale e relativo Fondo di rotazione

La norma introduce alcune disposizioni nel Testo unico degli enti locali (D.Lgs. n. 267/2000) finalizzate a disciplinare una procedura per il risanamento degli enti nei quali sussistano squilibri strutturali di bilancio suscettibili di provocare il dissesto finanziario. In particolare, vengono introdotti i seguenti articoli:

§ art. 243-bis (Procedure di riequilibrio finanziario pluriennale). La norma prevede la possibilità, per gli enti locali con squilibri strutturali di bilancio, per i quali non sia già stato attivato l’obbligo di adozione delle misure correttive previste dall’art. 1, comma 168, della L. n. 266/2005, di attivare una procedura che prevede l’adozione di un piano quinquennale di riequilibrio finanziario, soggetto ad approvazione da parte della Corte dei conti previa apposita istruttoria elaborata dallaCommissione per la finanza e gli organici degli enti locali, già prevista dalla normativa vigente e insediata nel Ministero dell’interno, che assume la denominazione di Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali;

§ art. 243-ter (Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali). La norma prevede la possibilità, per gli enti che accedono alla procedura di cui al punto precedente, di ottenere anticipazioni a valere su un apposito Fondo, istituito ai sensi del successivo articolo 4 (cfr. infra). La restituzione dell’anticipazione non può essere protratta oltre dieci anni e il suo importo massimo non può superare 100 euro per abitante, nei limiti della disponibilità del Fondo. Possono accedere al Fondo i soli enti che abbiano dato corso ad alcune misure di riequilibrio della spesa di parte corrente (riduzione delle spese per personale, delle spese per prestazioni di servizi, delle spese per trasferimenti) e dell’entrata (aumento delle aliquote e tariffe nella misura massima e alienazione dei beni patrimoniali disponibili);

§ art. 243-quater (Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione). La norma disciplina la composizione e il funzionamento degli appositi organismi chiamati a valutare l’ammissibilità del piano di riequilibrio e a monitorarne l’attuazione. In particolare viene specificato che la citata Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali si avvalga di 5 segretari comunali e provinciali in disponibilità, nonché di 5 unità di personale esperto, in posizione di comando o distacco, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.

La relazione tecnica evidenzia che la norma in esame introduce una procedura di riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti locali in squilibrio strutturale, al fine di evitare la dichiarazione di dissesto. In particolare, si prevede un piano di rientro che punti primariamente su sforzi autonomi dell’ente, attraverso la razionalizzazione della spesa, l’incremento della pressione fiscale, la riduzione del personale e l’alienazione di immobili.

In merito ai profili di quantificazione, rinviando a quanto osservato con riferimento agli articoli 4 e 5, riguardanti le modalità di finanziamento e di utilizzo del Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali, si osserva in questa sede che l’avvalimento, da parte della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali, di personale specializzato (5 segretari comunali e provinciali in disponibilità e 5 unità di personale esperto in questioni riguardanti gli enti locali) potrebbe determinare carenze funzionali negli uffici di provenienza dei predetti soggetti.

In proposito andrebbero acquisiti elementi di valutazione.

Articoli 4 e 5 – Fondo di rotazione

La norma prevede l’istituzione di un fondo di rotazione denominato “Fondo di rotazione per la concessione di anticipazioni agli enti locali in situazione di grave squilibrio finanziario” nello stato di previsione del Ministero dell’interno a favore dei comuni che hanno deliberato la procedura di riequilibrio finanziario (articolo 4, comma 1).

Il Fondo prevede una dotazione di 30 milioni di euro per l’anno 2012, 100 milioni di euro per l’anno 2013 e 200 milioni per ciascuno degli anni dal 2014 al 2020. Fondo è, altresì, alimentato dalle somme rimborsate dagli enti locali beneficiari. La copertura è rinvenuta a valere sui fondi speciali di conto capitale. Al finanziamento del Fondo si può provvedere altresì mediante stanziamenti nella Tabella E della legge di stabilità annuale (spese pluriennali in conto capitale) (articolo 4, comma 3).

Vengono, inoltre abrogati i commi 59 e 60 dell'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, i quali istituivano un Fondo, con una dotazione di 60 milioni nell’anno 2011, per il pagamento degli interessi passivi maturati dai comuni per il ritardato pagamento dei fornitori. Le somme, pari a 60 milioni di euro, iscritte nel conto dei residui del capitolo n. 1349 dello stato di previsione del Ministero dell'interno per l'anno 2012, sono destinate al Fondo di rotazione istituito in base alle norme in esame (articolo 4, comma 4).

Si dispone infine che, per l’anno 2012, la dotazione del Fondo di rotazione sia incrementata della somma di 500 milioni di euro, destinata esclusivamente al pagamento di oneri di parte corrente relativi a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all’acquisizione di servizi e forniture, già impegnate e comunque non derivanti da riconoscimenti di debiti fuori bilancio ai sensi dell’articolo 194 del d.lgs. n. 267 del 2000. Alla copertura dell’onere si provvede mediante corrispondente utilizzo di quota parte delle risorse di cui all’art. 35, comma 1, lett. a), del D.L. n. 1 del 2012, relativamente alle spese correnti (articolo 4, comma 5).

La lett. a) del comma 1, ha previsto che, al fine di accelerare il pagamento dei crediti commerciali esistenti alla data di entrata in vigore del D.L. 1/2012, connessi a transazioni commerciali per l'acquisizione di servizi e forniture, certi, liquidi ed esigibili, corrispondente a residui passivi del bilancio dello Stato, i fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti di parte corrente e di conto capitale, di cui all'articolo 27 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, sono integrati rispettivamente degli importi di euro 2.000 milioni e 700 milioni per l'anno 2012, mediante riassegnazione, previo versamento all'entrata del bilancio dello Stato per il medesimo anno, di una corrispondente quota delle risorse complessivamente disponibili relative a rimborsi e compensazioni di crediti di imposta, esistenti presso la contabilità speciale 1778 «Agenzia delle entrate - Fondi di bilancio». L'utilizzo di tali somme non deve comportare, secondo i criteri di contabilità nazionale, peggioramento dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. Il D.L. 16/2012 ha successivamente integrato tale disposizione prevedendo che una quota delle risorse del suddetto fondo speciale per la reiscrizione dei residui passivi di parte corrente, pari a 1.000 milioni di euro, fosse assegnata agli enti locali, con priorità ai comuni per il pagamento dei suddetti crediti.

Si prevede, inoltre, che, in sede di prima applicazione delle disposizioni in materia di dissesto finanziario degli enti locali[137], per gli enti che chiedono di accedere alla procedura di riequilibrio finanziario, in presenza di eccezionali motivi di urgenza, possa essere concessa con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, un'anticipazione a valere sul Fondo di rotazione in esame, da riassorbire in sede di predisposizione e attuazione del piano di riequilibrio finanziario (articolo 5).

La relazione tecnica afferma, con riferimento all’incremento della dotazione del Fondo per l’anno 2012 di 500 milioni di euro disposto dal comma 5 dell’articolo 4, che, al fine di assicurare esclusivamente effetti finanziari negativi in termini di saldo netto da finanziare, tale importo è destinato esclusivamente al pagamento degli oneri di parte corrente relativi a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all’acquisizione di servizi e forniture, già impegnate e comunque non derivanti da riconoscimenti di debiti fuori bilancio ai sensi dell’articolo 194 del D.Lgs. n. 267 del 2000.

Con riferimento all’articolo 5, la RT afferma che la norma non determina effetti finanziari negativi, trattandosi di una concessione, per gli enti che chiedono di accedere alla procedura di riequilibrio finanziario, di un’anticipazione a valere sul fondo di rotazione di cui all’articolo 4 del D.L. in esame, che dovrà, comunque, essere riassorbita in sede di predisposizione e attuazione del piano di riequilibrio finanziario.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva quanto segue. Si rileva preliminarmente che la RT non reca elementi in merito all’impatto delle disposizioni in esame sui diversi saldi di finanza pubblica. In proposito andrebbero acquisiti i relativi elementi di quantificazione, che appaiono necessari per valutare se lo sviluppo per cassa dei predetti oneri sia compatibile con quello scontato, ai fini dei saldi, nelle previsioni tendenziali con riferimento alle precedenti finalizzazioni di spesa delle medesime somme. Ciò con particolare riferimento al comma 4, che dispone l’utilizzo di somme iscritte in conto residui.

Relativamente all’articolo 4, comma 5, si fa presente che la norma fa riferimento al pagamento di oneri di parte corrente relativi a spese, già impegnate, per il personale, per la produzione di servizi in economia e per l’acquisizione di servizi e forniture. Tale specificazione appare necessaria, come conferma la RT, al fine di evitare effetti sull’indebitamento netto. Tuttavia per suffragare tale neutralità ai fini dell’indebitamento occorrerebbe una conferma che gli impegni di spesa risultino già assunti dai comuni interessati alla data di entrata in vigore del D.L. in esame. Infatti impegni successivi a tale data comporterebbero conseguenti effetti sul saldo di indebitamento netto.

Quanto agli effetti sul saldo di fabbisogno, la RT non fornisce indicazioni: andrebbero quindi acquisiti elementi diretti a chiarire la prevedibile dinamica per cassa degli esborsi da parte degli enti territoriali in base ai debiti pregressi. Infatti, qualora tale dinamica comporti esborsi anche per gli esercizi successivi al 2012, potrebbero determinarsi effetti sul saldo di fabbisogno, tenuto conto della natura della spesa, di parte corrente, per la quale il patto di stabilità non prevede vincoli di cassa.

Si ricorda in proposito che il D.L. 1/2012 destinava tali somme, per il 2012, all’estinzione di debiti commerciali, laddove la norma in questione ne prevede l’utilizzo per debiti relativi a spese di personale e di produzione e acquisizione di servizi di cui non appare chiaro lo sviluppo per cassa.

In merito ai profili di copertura finanziaria, si osserva quanto segue.

Articolo 4, comma 3: gli accantonamenti del Fondo speciale di conto capitale dei quali è previsto l’utilizzo recano le necessarie disponibilità. Si segnala, tuttavia, che l’utilizzo degli accantonamenti del fondo speciale di conto capitale per anni successivi al triennio di riferimento non appare pienamente coerente con la natura degli stessi. Appare, quindi, necessario che il Governo chiarisca se:

§ negli andamenti tendenziali di finanza pubblica, gli stanziamenti dei fondi speciali di conto capitale siano scontati in via pluriennale per il loro intero importo,

§ nel disegno di legge di legge di stabilità per il 2013 siano confermate le suddette disponibilità e si tenga conto della durata pluriennale dei suddetti fondi.

Con riferimento alla natura degli interventi finanziati a valere sul suddetto fondo, gli stessi avranno, conformemente alle risorse utilizzate a copertura, natura di conto capitale al fine di non incorrere in una dequalificazione della spesa. Tale chiarimento appare necessario anche in considerazione del fatto che tali risorse confluiranno in una contabilità speciale e sarà, quindi, più difficile valutarne i differenti utilizzi.

Articolo 4, comma 4: si ricorda che da una interrogazione effettuata al Sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato, tali somme risultano iscritte come residui impegnati ma non ordinati (cosiddetti residui di lettera c). Appare, quindi, opportuno che il Governo confermi che il loro utilizzo non pregiudichi rapporti giuridici sorti in precedenza a valere sulle medesime risorse. Si ricorda, infatti, che ai fini dell’impegno di somme iscritte in bilancio si richiede l’esistenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata.

Articolo 4, comma 5: si ricorda che da una interrogazione effettuata al Sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato, il fondo occorrente per la riassegnazione dei residui passivi della spesa di parte corrente eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa iscritte nel capitolo 2999 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze reca le necessarie disponibilità. Trattandosi, tuttavia, di un capitolo riferito a spese qualificate come non rimodulabili e preordinato a legislazione vigente a diversi interventi, appare necessario che il Governo chiarisca se l’utilizzo di tali somme non pregiudichi gli interventi già previsti a valere sulle medesime risorse.

A tale riguardo, appare peraltro, opportuno che il Governo chiarisca a quali risorse, appostate sul suddetto capitolo, previste dall’articolo 35, comma 1, lettera a) la disposizione faccia riferimento, anche al fine modificare la formulazione della disposizione. Si ricorda, infatti, che la suddetta lettera prevede il rifinanziamento del fondo speciale per la reiscrizione dei residui passivi di parte corrente nella misura di 2.000 milioni di euro dei quali una quota, pari a 1.000 milioni di euro, è assegnata agli enti locali stessi, con priorità ai comuni per il pagamento di crediti commerciali. Il Governo deve anche chiarire se tale quota è stata o meno utilizzata e le ragioni dell’eventuale mancato utilizzo.

Articolo 6 – Controllo della Corte dei conti sulle attività di revisione della spesa degli enti locali

La norma prevede che il Commissario straordinario di cui all’art. 2 del D.L. 52/2012, per l’analisi della spesa degli enti locali, si avvalga dei Servizi ispettivi della RGS, che effettuano indagini a campione con modalità concordate dalla RGS con il Commissario e deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte.

In aggiunta a tali controlli e anche sulla base degli esiti degli stessi, la Corte effettua una verifica dell’attuazione delle misure di razionalizzazione della spesa degli enti territoriali sulla base di una metodologia da essa elaborata. In caso di criticità della gestione, le Sezioni regionali della Corte assegnano alle amministrazioni un termine, non superiore a 30 giorni, per l’adozione delle misure correttive. La Sezione autonomie della Corte riferisce al Parlamento circa gli esiti dei controlli.

Viene infine precisato il raccordo, all’interno della Corte, tra Sezioni regionali, Sezione delle autonomie e Sezioni centrali di controllo alla luce delle nuove attribuzioni previste.

La relazione tecnica precisa che le disposizioni in esame non determinano effetti sui saldi di finanza pubblica, e che i controlli sull’attività di revisione della spesa degli enti locali saranno effettuati dal Commissario nell’ambito delle risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili a legislazione vigente.

Al riguardo, con riferimento all’attività della Corte, anche tenuto conto della numerosità degli enti sottoposti al controllo (per i quali, a differenza di quanto disposto per l’attività dei Servizi ispettivi della RGS, non si prevede un accertamento a campione, ma sulla totalità degli stessi), appare opportuna una conferma del Governo circa la possibilità che l’Organo faccia fronte ai nuovi compiti sulla base delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Articolo 7 – Personale di magistratura della Corte dei conti

La norma prevede, con riferimento all’attività di controllo sugli enti territoriali della Corte dei conti di cui al presente decreto, che per una più efficiente attuazione delle disposizioni in esame il Presidente della sezione regionale di controllo coordini le attività amministrative della Corte stessa presso la regione e possa avvalersi, per lo svolgimento della funzione di controllo, anche di magistrati assegnati alla sezione regionale giurisdizionale, nell’ambito delle risorse umane e finanziarie disponibili a legislazione vigente, sentito il Presidente della sezione stessa^{^[138]}.

La relazione tecnica afferma che le disposizioni in esame non determinano effetti sui saldi di finanza pubblica, limitandosi a fissare compiti e procedure nell’ambito della Corte dei conti da svolgersi nell’ambito delle risorse umane e finanziarie disponibili a legislazione vigente

La relazione illustrativa precisa “che si tratta di una disposizione di carattere organizzativo, introdotta in via d’urgenza con lo strumento legislativo in luogo di quello ordinario, rimesso propriamente all’autonomia organizzativa della Corte, al fine di rendere prontamente ed in modo efficiente operanti le nuove disposizioni in materia di controllo”.

Al riguardo, si rileva che la norma consente una maggiore flessibilità nell’utilizzo del personale di magistratura delle Sezioni regionali. Anche secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, tale flessibilità appare strumentale allo svolgimento dei nuovi e maggiori compiti attribuiti alla Corte dal decreto in esame nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Articolo 8 – Disposizioni in materia di patto di stabilità interno

La norma:

§ al comma 1, fornisce una più puntuale indicazione del conto consuntivo degli enti locali cui fare riferimento per determinare il tetto del taglio dei trasferimenti da operare in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno per l’esercizio 2011.

L’art. 7, comma 2, lett. a), del D.Lgs. n. 149/2011, nel testo antecedente alla modifica operata dall’art. 4, comma 12-bis, del D.L. N. 16/2012, prevedeva che, in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno, i comuni fossero soggetti ad un taglio dei trasferimenti pari alla differenza tra obiettivo programmato e risultato raggiunto, nel limite massimo del tre per cento delle entrate correnti risultanti dall’ultimo conto consuntivo. La norma in esame specifica a quale conto consuntivo si faccia riferimento. Il citato D.L. n. 16/2012 ha in seguito soppresso il tetto alla sanzione, con decorrenza dal 2012;

§ al comma 2, differisce i termini entro i quali devono essere definiti i criteri di riparto delle riduzioni dei trasferimenti previste per comuni e province, ai sensi dei commi 6 e 7 dell’art. 16 del D.L. n. 95/2012;

§ al comma 3, dispone che, nei confronti dei comuni soggetti al patto di stabilità, la riduzione dei trasferimenti prevista per il 2012 non si applichi e il corrispondente importo, risultante dai criteri di riparto, sia attribuito ai comuni stessi ai soli fini dell’estinzione anticipata del debito. Tale importo non è computabile ai fini del patto di stabilità interno. L’eventuale ammontare non utilizzato nel 2012 per i fini consentiti, sarà recuperato nel 2013, operando una corrispondente riduzione dei trasferimenti, aggiuntiva rispetto a quella già prevista dalla legislazione vigente. A fronte della predetta riduzione aggiuntiva dei trasferimenti nel 2013, di carattere eventuale, sarà comunque accordato un miglioramento corrispondente dell’obiettivo del patto di stabilità interno ai comuni interessati. Alla copertura degli oneri derivanti dalla disposizione in esame, nel limite massimo di 500 mln di euro per il 2012, si provvede mediante versamento all’entrata del bilancio dello Stato di una corrispondente quota delle risorse disponibili sulla contabilità speciale 1778 "Agenzia delle entrate-Fondi di bilancio".

La relazione tecnica, nel sintetizzare il contenuto delle disposizioni, evidenzia che il comma 3 determina un onere in termini di saldo netto da finanziare nel limite massimo di 500 mln di euro per il 2012, alla cui copertura si provvede mediante utilizzo di risorse della contabilità speciale indicata nella norma.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva preliminarmente che il provvedimento non risulta corredato di prospetto riepilogativo degli effetti finanziari. Di seguito si riporta comunque l’effetto atteso dalla disposizione, così come indicato dalla norma di copertura, sottolineando che si tratta di un importo massimo. Si ricorda infatti che l’importo di 500 mln è il taglio dei trasferimenti previsto dal D.L. 95/2012 per la generalità dei comuni per il 2012, mentre la disposizione in esame prevede l’inapplicabilità del predetto taglio per i soli comuni soggetti al patto di stabilità interno.

(milioni di euro)

	Saldo netto da finanziare			Fabbisogno			Indebitamento netto
	2012	2013	2014	2012	2013	2014	2012	2013	2014
Co. 3 Maggiori spese correnti	500
Co. 3 Minori spese correnti	500

Appare opportuno che sia fornita conferma della quantificazione sopra riportata.

Si osserva altresì che, ai fini della neutralità della disposizione sui saldi di complessivi di finanza pubblica, andrebbe confermato che il debito rimborsabile anticipatamente a valere sulle somme riconosciute agli enti locali ai sensi della norma in esame debba avere natura finanziaria. Qualora si trattasse, invece, di debiti di fornitura, potrebbero registrarsi effetti negativi sui saldi, laddove la transazione economica sottostante il debito fosse soggetta a registrazione, ai fini del saldo di competenza economica, al momento del pagamento (spesa in conto capitale).

Si segnala inoltre che, ove i comuni utilizzassero, anche parzialmente, le somme in questione per finalità di spesa diverse da quelle consentite dalla norma, incorrerebbero in una sanzione apparentemente inferiore rispetto a quella ordinariamente prevista per il mancato rispetto del patto di stabilità interno.

Con riferimento allo stock di debito, la norma appare suscettibile di determinare effetti di riduzione della componente locale del debito, nella misura in cui il debito rimborsato anticipatamente dagli enti locali a valere sulle somme in questione abbia natura finanziaria.

In merito ai profili di copertura finanziaria, con particolare riferimento all’articolo 8, comma 3, capoverso 6-ter, si segnala la necessità di acquisire un chiarimento da parte del Governo in merito alle risorse disponibili della contabilità speciale n. 1778 “Agenzia delle entrate – Fondi di bilancio”, utilizzata per l’erogazione ai contribuenti dei rimborsi in conto fiscale e dei rimborsi scaduti da più di dieci anni; per le compensazioni effettuate tramite modello F24; per i crediti tributari e per determinati crediti d’imposta di natura agevolativa.

A tale proposito, si ricorda che nel corso dell’esame del decreto-legge n. 95 del 2012, che, agli articoli 16, comma 12-sexies, e 17, comma 13-ter, prevedeva, nel medesimo anno 2012, l’utilizzo delle citate risorse, il rappresentante del Governo[139] ha affermato, in particolare, che le “attuali disponibilità eccedenti rispetto alle occorrenze per i rimborsi ammontano a circa 1,5 miliardi di euro” e questo a fronte di un utilizzo da parte del citato decreto-legge delle risorse del Fondo in misura non inferiore a 600 milioni di euro. Nella stessa seduta il rappresentante del Governo ha affermato che l’impatto relativo a dette risorse è solo in termini di saldo netto da finanziare e non anche di indebitamento netto, e che non era possibile ipotizzare coperture ulteriori a valere su tale contabilità, e che, pertanto il Governo, utilizzando la medesima aveva dovuto provvedere ad appositi reintegri di cassa.

Il Governo dovrebbe, pertanto, chiarire l’ammontare delle risorse attualmente disponibili su tale contabilità speciale, le ragioni per le quali ritiene possibile disporre un’ulteriore copertura finanziaria, pari a 500 milioni, a valere sulle risorse in questione e l’idoneità della stessa a garantire la neutralità finanziaria della disposizione a valere su tutti i saldi di finanza pubblica.

Si osserva, inoltre, che l’utilizzo delle disponibilità iscritte in una contabilità speciale (nel caso di specie, la contabilità 1778 “Agenzia delle entrate – Fondi di bilancio”) non rappresenta una delle modalità di copertura finanziaria previste dall’articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196. Tale modalità di copertura, peraltro, è stata utilizzata più volte in passato prevalentemente per finalità analoghe a quelle per le quali le risorse sono iscritte nella contabilità speciale e, da ultimo, anche per la copertura di oneri derivanti da disposizioni concernenti il patto di stabilità interno (si vedano, in tal senso, i citati articoli 16 e 17 del decreto-legge n. 95 del 2012).

Articolo 9 – Verifica degli equilibri di bilancio degli enti locali, modifiche della disciplina IPT, IMU, riscossione delle entrate e cinque per mille

La norma dispone:

§ la proroga, per il solo anno 2012, dal 30 settembre al 30 novembre del termine per l’emanazione della delibera degli enti locali relativa alla verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio[140] (comma 1).

La norma interviene in conseguenza dell’intervenuta proroga al 31 ottobre 2012[141] del termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l’anno 2012;

§ la modifica della disciplina concernente l’individuazione della provincia cui spetta il gettito dell’imposta provinciale di trascrizione (IPT). In particolare, si stabilisce che, indipendentemente dal luogo in cui viene eseguita la formalità di trascrizione (qualunque provincia all’interno della nazione), titolare dell’IPT versata è la provincia nella quale risiede il soggetto che richiede la formalità medesima e non più la provincia nella quale la stessa viene eseguita (comma 2).

La relazione illustrativa chiarisce che la norma intende rimediare ad una situazione determinata dalla precedente disciplina[142] che ha stabilito l’applicazione in misura proporzionale, in luogo della (minore) imposta in misura fissa, dell’IPT sugli atti soggetti ad IVA. Tale norma, tuttavia, non è stata applicata dalle province autonome di Trento e Bolzano, che hanno potuto derogare in base al loro statuto. La relazione illustrativa evidenzia che, conseguentemente, molte società di leasing e di noleggio hanno immatricolato i propri autoveicoli presso i PRA di Trento e Bolzano per beneficiare di tariffe molto agevolate determinando uno spostamento del gettito in favore delle autonomie speciali.

La relazione illustrativa non menziona l’art. 28, c.11-bis, del decreto legge n. 201/2011, ai sensi del quale le misure proporzionali dell’IPT disposte dal D.L. 138/2011 “si applicano nell’intero territorio nazionale”;

§ la proroga dal 30 settembre 2012 al 31 ottobre 2012 del termine entro il quale i comuni possono deliberare modifiche all’aliquota e alla misura della detrazione IMU (comma 3, lettera a));

§ la proroga dal 30 settembre 2012 al 30 novembre 2012 del termine per la presentazione della dichiarazione IMU relativa agli immobili per i quali l'obbligo dichiarativo è sorto dal 1° gennaio 2012 (comma 3, lettera b)) ;

§ la proroga dal 31 dicembre 2012 al 30 giugno 2013 del termine entro il quale la società Equitalia, e sue partecipate, e la società Riscossione Sicilia Spa cessano di effettuare le attività di accertamento e di riscossione delle entrate tributarie o patrimoniali dei comuni e delle società da essi partecipate. Inoltre, fino al 30 giugno 2013 non possono essere effettuati nuovi affidamenti delle attività di gestione e riscossione delle entrate e sono prorogati, alle medesime condizioni, anche patrimoniali, i contratti in corso (comma 4).

Sul punto si ricorda che in riferimento alla norma originaria - che aveva disposto l’esclusione delle suddette società dall’attività di riscossione e di accertamento - era stata segnalata la possibilità che tale limitazione potesse incidere negativamente su tale attività. Ciò con particolare riferimento ai piccoli comuni i quali potrebbero non essere dotati delle strutture e delle risorse umane necessarie per lo svolgimento di tali funzioni;

§ la stipula di apposite convenzioni gratuite tra il Ministero del lavoro e l’Agenzia delle entrate al fine di consentire un’efficace gestione della procedura di erogazione delle devoluzioni del 5 per mille dell’IRPEF; tale gratuità si estende alle convenzioni già in precedenza stipulate con amministrazioni pubbliche per le medesime attività svolte in relazione agli anni finanziari 2010, 2011 e 2012 (comma 5).

La relazione illustrativa afferma che la norma consente al Ministero di stipulare apposite convenzioni a titolo gratuito con l’Agenzia delle entrate ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241/1990. Il ricorso all’Agenzia delle entrate, evidenzia la relazione illustrativa, risulta la soluzione più efficiente tenuto conto dell’elevato numero dei possibili beneficiari e della struttura organizzativa e tecnologica a disposizione dell’Agenzia delle entrate;

§ la modifica della norma[143] che disciplina, con decorrenza 2013, l’applicazione dell’IMU sugli immobili degli enti non commerciali (ivi compresi quelli facenti capo alla Chiesa cattolica) utilizzati, indistintamente, per finalità commerciali (e quindi soggetti ad imposta) non commerciali (esenti da IMU). La disposizione, nel testo precedente le modifiche in esame, rinviava ad un decreto regolamentare il compito di stabilire gli elementi rilevanti ai fini dell'individuazione del rapporto proporzionale tra area esente ed area imponibile. La modifica introdotta è diretta a superare i rilievi formulati dal Consiglio di Stato[144] in relazione al predetto schema di regolamento ministeriale. In particolare, attraverso l’integrazione della norma primaria, viene ampliato l’intervento regolamentare che dovrà definire anche i requisiti, sia generali che di settore, utili ai fini della qualificazione come “non commerciali” delle varie attività. Secondo quanto affermato dalla relazione illustrativa, si tratta di definire le attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative, sportive (comma 6).

La relazione tecnica afferma che le disposizioni hanno carattere ordinamentale e, pertanto, non determinano effetti sui saldi di finanza pubblica.

La relazione illustrativa afferma, tra l’altro:

§ in riferimento al comma 5, che la disposizione non determina nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato;

§ in riferimento al comma 6 (IMU degli enti non commerciali), che la modifica introdotta, finalizzata a colmare il requisito dell’autorizzazione del potere regolamentare da parte della norma di legge, consente la verifica pratica delle diverse situazioni da effettuare in poche settimane e certamente in tempo utile per la decorrenza 2013.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva:

con riferimento al comma 2, andrebbero forniti chiarimenti in merito all’ammontare dell’imposta da versare tenuto conto che la disposizione è diretta ad evitare che alle province di Trento e Bolzano sia attribuito un gettito spettante ad altre province. In particolare, andrebbe precisato se l’imposta versata nelle province di Trento e Bolzano da un soggetto non residente debba essere calcolata in misura proporzionale o in misura fissa. In quest’ultimo caso, infatti, i contribuenti potrebbero continuare a versare l’imposta presso le autonomie speciali al fine di ottenere un risparmio sul tributo dovuto (misura fissa in luogo della proporzionale); contestualmente le province titolari del gettito, acquisirebbero un introito – tramite le province autonome – di ammontare inferiore a quello atteso. Sul punto appare opportuno acquisire l’avviso del Governo;

con riferimento al comma 4 appaiono necessari chiarimenti circa i profili finanziari recati dall’automatica proroga dei contratti in corso;

con riferimento al comma 5, andrebbe verificata la possibilità per l’Agenzia delle entrate di svolgere le ulteriori funzioni attribuite utilizzando le risorse finanziarie ed umane già disponibili. Ciò in considerazione del fatto che la norma sembrerebbe imporre la stipula di un contratto a titolo gratuito.

Un’ulteriore precisazione appare necessaria con riferimento all’estensione della gratuità anche in relazione agli anni finanziari 2010, 2011 e 2012, disposta, con una formulazione che andrebbe peraltro chiarita al fine di evitare dubbi interpretativi, dall’ultimo periodo del comma in esame. In particolare andrebbe precisato a quali convenzioni si applichi, in via retroattiva, il principio di gratuità e quali siano gli effetti finanziari per l’Agenzia delle entrate qualora la stessa abbia scontato i relativi corrispettivi nei propri bilanci riguardo agli esercizi 2010, 2011 e 2012. Infine, si segnala che la norma andrebbe coordinata con l’ordinamento vigente ed in particolare con le disposizioni che, nel disciplinare e prorogare l’istituto del 5 per mille IRPEF, prevedono anche la fissazione di un limite di spesa. Ciò in quanto, qualora l’Agenzia delle entrate avviasse una procedura automatica di erogazione delle somme ai beneficiari in base alle sole opzioni esercitate dai contribuenti in sede di dichiarazione, potrebbe non risultare rispettato il limite di spesa fissato dalla norma;

con riferimento al comma 6, non si hanno osservazioni da formulare nel presupposto che resti impregiudicata la decorrenza dal 1° gennaio 2013.

Articolo 10 – Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei segretari comunali e provinciali

Le norme sono volte a differire il termine per la riduzione dei contributi dovuti agli enti locali conseguente alla soppressione dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali (AGES).

Si dispone, inoltre, la soppressione della Scuola superiore della pubblica amministrazione locale (SSPAL), a cui succede il Ministero dell’interno a titolo universale.

E’ istituito, presso il Ministero dell’interno, il Consiglio direttivo per l’albo nazionale dei segretari comunali e provinciali.

Le norme non devono determinare nuovi o maggiori oneri la finanza pubblica.

La relazione tecnica sottolinea che le norme sono presidiate da apposita clausola di invarianza finanziaria.

Per quanto attiene alla SSPAL, la relazione tecnica evidenzia che il comma 2 stabilisce la successione, a titolo universale, del Ministero dell’interno e trasferisce ad esso le relative risorse umane, finanziarie e strumentali, assicurando, in tal modo, la non onerosità della soppressione della Scuola tenuto anche conto della destinazione al Ministero dei contributi ordinari a carico degli enti locali per la copertura degli oneri conseguenti alla soppressione della Scuola medesima.

La relazione tecnica afferma, altresì, che le modalità di riorganizzazione del Ministero dell’interno previste dal comma 6 sono in linea con il vigente quadro normativo e tali da escludere conseguenze onerose.

Infine, per quanto riguarda l’istituzione del Consiglio direttivo per l’albo dei segretari comunali e provinciali, la relazione tecnica evidenzia che il comma 8 prevede espressamente che, per la partecipazione alle relative sedute, non sia attribuito alcun tipo di compenso o di rimborso di spese.

In merito ai profili di quantificazione, si segnala che dalla soppressione dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, operata dall’art. 7, comma 31-ter, del D.L. n. 78/2010, e dalla conseguente revisione del sistema di finanziamento delle spese inerenti i segretari comunali erano attesi risparmi relativi alle spese per gli organi ed a talune spese di funzionamento; tali risparmi non venivano quantificati nella relazione tecnica ne scontati ai fini dei saldi di finanza pubblica in quanto verificabili in sede di consuntivo. Andrebbe chiarito se la norma in esame, che differisce i termini per la modifica del sistema di finanziamento, sia da porre in relazione con il parziale perdurare dell’attività dell’Agenzia. In tale ipotesi potrebbe risultare differito il conseguimento di risparmi, peraltro a suo tempo non scontati ai fini dei saldi.

In merito al transito nei ruoli del Ministero del personale della Scuola superiore della pubblica amministrazione locale, si rileva che la disposizione recata dal comma 3 prevede che i dipendenti trasferiti mantengano il trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento. A tale proposito appaiono necessari elementi volti a chiarire se, data l’assenza di meccanismi di omogeneizzazione retributiva, possano determinarsi le premesse per maggiori oneri collegati ad eventuali richieste emulative.

Per quanto concerne il Consiglio direttivo per l’albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, pur constatando che il comma 8 esclude compensi e rimborsi per i suoi componenti, appare opportuna una conferma che nell’ambito delle attuali dotazioni del Ministero dell’interno sussistano le risorse necessarie al suo funzionamento.

Si ribadisce, infine, che ai sensi dell’articolo 17 della legge n. 196/2009, in presenza di clausola di invarianza finanziaria andrebbero forniti elementi e dati di quantificazione volti a suffragare l’effettiva possibilità di far fronte ai previsti adempimenti con le risorse già disponibili a legislazione vigente.

In merito ai profili di copertura finanziaria, con particolare riferimento all’articolo 10, commi 8 e 9, si segnala l’opportunità, con riferimento alla formulazione delle norme, di modificare:

§ il comma 8 prevedendo che: “la partecipazione alle sedute del Consiglio direttivo non dà diritto alla corresponsione di alcun emolumento, indennità o rimborso spese”;

§ la clausola di neutralità finanziaria di cui al comma 9, prevedendo che dall’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Articolo 11, comma 1, lettera a), numeri 1-4 – Superamento delle conseguenze del sisma del maggio 2012

Le norme introducono modifiche e integrazioni al D.L. 74/2012 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma del maggio 2012), al fine di precisare l’ambito di applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 3-bis del D.L. 95/2012, relativo al credito di imposta e ai finanziamenti bancari agevolati per la ricostruzione.

In particolare, le disposizioni:

§ introducono l’articolo 1, comma 5-bis, del D.L. 74/2012, prevedendo che i presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto possano delegare le funzioni loro attribuite dal medesimo decreto ai sindaci e ai presidenti di provincia dei territori interessati dagli interventi [lettera a), numero 1];

§ introducono l’articolo 3, comma 1-bis, escludendo i contratti stipulati dai privati, beneficiari di contributi per l’esecuzione di lavori e per l’acquisizione di beni e servizi, dall’applicazione delle norme di cui all’articolo 32, comma 1, lettere d) ed e), del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici). Tali norme prevedono l’applicazione della disciplina del Codice dei contratti, attuativa della normativa europea, ai lavori per i quali sia previsto un contributo pubblico superiore al 50% dell’importo complessivo e degli appalti di servizi (di importo superiore a 211.000 euro) connessi ai predetti lavori. Specifiche deroghe a procedure speciali sono previste dallo stesso Codice per i casi di urgenza. Restano salvi i criteri di economicità e trasparenza, nonché l’effettuazione dei controlli antimafia [lettera a), numero 2];

La relazione illustrativa specifica che i privati, per l’esecuzione dei lavori di ricostruzione mediante utilizzo di risorse pubbliche, non dovranno ricorrere a gara, secondo le procedure di cui all’articolo 32 del D.Lgs. 163/2006;

§ integrano l’articolo 4, comma 1, lettera a), specificando che le risorse destinate al ripristino degli edifici scolastici danneggiati sono prioritariamente assegnate alla costruzione di edifici in sedi nuove o diverse, qualora sia prevista in sede di programmazione della rete scolastica [lettera a), numero 3];

§ modificano l’articolo 5-bis, prevedendo l’istituzione presso le prefetture di elenchi contenenti fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa. Vengono altresì individuate le modalità per definire ulteriori settori da inserire tra le attività maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa [lettera a), numero 4].

La relazione tecnica afferma che:

§ con riferimento al numero 1, le disposizioni non comportano oneri. In proposito, la RT ricorda che, ai sensi dell’articolo 5, comma 4-bis, della L. 225/1992, non è prevista la corresponsione di alcun compenso per i commissari delegati, ove nominati tra i soggetti responsabili di cariche elettive pubbliche;

§ per quanto attiene al numero 3, le modifiche introdotte non comportano effetti, trattandosi di prioritario utilizzo di risorse già previste a legislazione vigente, nell’ambito di attività di programmazione;

§ relativamente al numero 4 (rafforzamento dei controlli antimafia) la RT afferma che i controlli saranno svolti dal Ministero dell’interno con le risorse umane, strumentali e finanziarie già previste a legislazione vigente.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva, con riferimento al numero 2, che le norme derogano all’applicazione delle disposizioni del “Codice dei contratti pubblici” (D.Lgs. 163/2003) che disciplina, tra l’altro, per l’esecuzione dei lavori di ricostruzione mediante utilizzo di risorse pubbliche, il ricorso a procedure ad evidenza pubblica e, in casi particolari, a procedure negoziate. In proposito, andrebbe acquisita conferma che detta deroga sia compatibile con l’ordinamento comunitario in materia, al fine di evitare eventuali sanzioni.

Per quanto attiene all’istituzione presso le prefetture di elenchi contenenti fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori al fine di rafforzare la sicurezza dei controlli antimafia, appare utile acquisire elementi volti a confermare la sostenibilità per il Ministero dell’interno degli adempimenti aggiuntivi connessi con la normativa in esame nell’ambito delle risorse già previste in base alla vigente normativa.

Non si hanno osservazioni da formulare circa la facoltà, di cui al numero 1, per i presidenti di regione di delegare proprie funzioni a sindaci e presidenti di provincia atteso che non è previsto alcun compenso supplementare per i commissari delegati nominati tra i soggetti responsabili di cariche elettive pubbliche, come specificato nella relazione tecnica.

Articolo 11, comma 1, lettera a), numero 5) – Disapplicazione delle sanzioni ai comuni colpiti dal sisma del maggio 2012

La norma dispone che ai comuni colpiti dal sisma del maggio 2012 non si applichino le sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità interno nel 2011.

La relazione tecnica afferma che la disposizione, che prevede la disapplicazione delle sanzioni nei comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, interessate dagli eventi sismici dei giorni 20 e 39 maggio 2012, non determina effetti negativi, dal momento che gli effetti connessi alle sanzioni non sono stati scontati nei saldi tendenziali di finanza pubblica.

In merito ai profili di quantificazione, non si hanno osservazioni da formulare.

Articolo 11, comma 1, lett. b) – Protocollo d’intesa per il credito d'imposta e i finanziamenti bancari agevolati

La norma prevede che le disposizioni di attuazione del credito d'imposta e dei finanziamenti bancari agevolati per la ricostruzione dei territori colpiti dal sisma del maggio 2012, di cui all'articolo 3-bis, comma 5, del D.L. n. 95 del 2012, siano quelle di cui al Protocollo d'intesa tra il Ministro dell'economia e delle finanze e i Presidenti delle regioni Emilia - Romagna, Lombardia e Veneto, sottoscritto in data 4 ottobre 2012. I Presidenti delle predette regioni assicurano, in sede di attuazione del Protocollo, il rispetto del limite di spesa allo scopo autorizzato a legislazione vigente.

La relazione tecnica si limita a descrivere il contenuto della norma.

In merito ai profili di quantificazione non si hanno osservazioni da formulare, nel presupposto che la procedura indicata dalla Protocollo consenta, sia sul piano della concessione che su quello della fruizione del credito d’imposta, il rispetto del limite di spesa previsto dall’articolo 3-bis del D.L. n. 95 del 2012.

Si ricorda che l’articolo 3-bis ha stabilito che il credito di imposta sia fruibile esclusivamente in compensazione nel limite di spesa annuo pari a 450 milioni di euro a decorrere dal 2013. Le modalità di fruizione del credito sono affidate a un provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate. È stato, inoltre, previsto che il soggetto che eroga il finanziamento agevolato comunichi con modalità telematiche all’Agenzia delle entrate gli elenchi dei soggetti beneficiari, nonché l’ammontare del finanziamento concesso a ciascun beneficiario, il numero e l’importo delle singole rate.

Articolo 11, comma 2 – Riduzione delle spese per gli enti territoriali

Normativa previgente. L’articolo 16, comma 6, del D.L. 95/2012 (Razionalizzazione della spesa) dispone che il fondo sperimentale di riequilibrio, il fondo perequativo e i trasferimenti erariali dovuti ai comuni della regione Sicilia e della regione Sardegna siano ridotti di 500 milioni di euro per l'anno 2012, di 2.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e di 2.100 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015.

Le norme integrano il suddetto articolo 16, comma 6, del D.L. 95/2012, disponendo che ai comuni dei territori interessati dal sisma del maggio 2012[145] non si applica per gli anni 2012 e 2013 la riduzione della spesa in esame, fermo restando il complessivo importo delle riduzioni di 500 milioni di euro per l’anno 2012 e di 2 miliardi di euro per l’anno 2013.

La relazione tecnica afferma che gli effetti finanziari derivanti dalla disapplicazione in esame sono distribuiti in corrispondente misura tra i restanti comuni.

In merito ai profili di quantificazione, si rileva che la norma pone a carico dei restanti comuni la disapplicazione dei tagli per gli enti locali interessati dal sisma del maggio 2012. In proposito, appare opportuno acquisire il parere del Governo circa la sostenibilità dell’ulteriore decurtazione a carico dei comuni interessati dal taglio previsto dal D.L. 95/2012.

Articolo 11, comma 3 – Disposizioni in materia di indennità di sostegno al reddito

La norma modifica la procedura per la definizione dell’indennità, con relativa contribuzione figurativa, concessa fino al 31 dicembre 2012 ai lavoratori subordinati del settore privato impossibilitati a prestare attività lavorativa a seguito degli eventi sismici e nei confronti dei quali non trovino applicazione le vigenti disposizioni in materia di interventi a sostegno del reddito[146].

La relazione tecnica afferma che dalla disposizione non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica trattandosi di modifiche procedurali che non incidono sui limiti di spesa già previsti dall’articolo 15 del decreto-legge n. 74/2012.

Si ricorda che, per le finalità indicate dal testo, l’articolo 15 ha autorizzato la spesa di 70 milioni di euro nel 2012, una quota dei quali (50 milioni) espressamente finalizzata alla concessione di indennità (e relative contribuzioni figurative) ai lavoratori dipendenti del settore privato.

In merito ai profili di quantificazione, non si hanno rilievi da formulare.

Articolo 11, comma 4 – Disposizioni in materia di previdenza complementare

La norma prevede, con riferimento ai residenti delle province colpite dal sisma del maggio 2012 e per un periodo transitorio di durata triennale a decorrere dal 22 maggio 2012, la possibilità di richiedere anticipazioni della posizione individuale maturata alla forma pensionistica complementare, a prescindere dal requisito degli otto anni di iscrizione, ai sensi dell’articolo 11 del decreto legislativo n. 252/2005.

La relazione tecnica afferma che dalla disposizione non derivano nuovi o maggiori oneri, in quanto essa è volta a consentire deroghe temporanee nelle province colpite dal sisma ai fini della concessione di anticipazioni agli iscritti da parte di fondi pensionistici complementari privati.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva che il richiamo alla disciplina recata dal decreto legislativo n. 252/2005 sembra limitare l’applicazione della disposizione ai dipendenti del settore privato. Pertanto, non si hanno osservazioni da formulare nel presupposto, sul quale appare necessaria una conferma, che la deroga in questione sia compatibile con l’equilibrio finanziario dei fondi interessati e, comunque, non trovi applicazione rispetto a fondi di previdenza complementare riguardanti dipendenti pubblici o comunque appartenenti al settore della pubblica amministrazione, ai fini dei conti europei.

Articolo 11, comma 5 – Versamenti dei sostituti d’imposta interessati dal sisma in Emilia Romagna

Normativa vigente Il decreto legge n. 74/2012, in relazione alla generale sospensione dei versamenti tributari nei territori interessati dal sisma, ha disposto, tra l’altro, la sospensione dal 20 maggio 2012 al 30 novembre 2012 dei termini per l’effettuazione delle ritenute e il riversamento delle stesse (articolo 8, comma 1).

Il decreto MEF del 1° giugno 2012 ha stabilito, tra l’altro:

§ la sospensione automatica dei termini dei versamenti e degli adempimenti tributari in favore dei sostituti d’imposta aventi sede legale o operativa nel territorio dei comuni delle province di Bologna, Ferrara, Modena, Reggio Emilia, Mantova e Rovigo, riportati nell'elenco allegato 1 al citato decreto (articolo 1, commi 1 e 2);

§ la subordinazione della sospensione alla presentazione della dichiarazione di inagibilità dei locali per i sostituti d’imposta aventi sede legale o operativa nelle città di Bologna, Ferrara, Modena, Reggio Emilia, Mantova e Rovigo (articolo 1, comma 3).

La norma dispone che i sostituti d’imposta di cui al decreto del Ministro dell’economia e finanze 1° giugno 2012, relativamente ai quali non era stata disposta la sospensione degli adempimenti tributari, possono effettuare, entro il 16 dicembre 2012 senza applicazione di sanzioni ed interesse:

§ il riversamento delle ritenute operate sui redditi di lavoro dipendente e assimilati, nonché sui redditi di lavoro autonomo e relative addizionali;

§ il versamento delle ritenute anche se non operate. Dopo il versamento, i sostituti d’imposta operano le ritenute IRPEF sui redditi di lavoro dipendente e assimilati e relative addizionali, nel rispetto del limite massimo di importo trattenuto pari a 1/5 della retribuzione stessa[147].

La relazione tecnica afferma che la disposizione è volta al recupero, entro l’esercizio 2012, delle ritenute eventualmente non eseguite e non versate dai sostituti d’imposta.

In merito ai profili di quantificazione appare necessario un chiarimento in merito all’ambito soggettivo della disposizione, tenuto conto che la stessa si riferisce alla “mancata sospensione degli obblighi dei sostituti d’imposta, conseguente al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 1° giugno 2012” e che il richiamato decreto prevede invece espressamente la sospensione dei termini anche per i sostituti d’imposta. In particolare, il decreto distingue l’ipotesi in cui la sospensione opera automaticamente da quella in cui la sospensione è subordinata alla presentazione di apposita dichiarazione. Sul punto, pertanto, appare opportuno un chiarimento, volto a precisare a quali soggetti, sostituti di imposta, si faccia espressamente riferimento.

In merito alle modalità applicative, si osserva che la norma sembrerebbe imporre ai sostituti d’imposta di effettuare un versamento delle ritenute anche nel caso in cui le stesse non siano state preventivamente trattenute dagli emolumenti corrisposti al soggetto passivo. Tenuto conto che si tratta di tributi a carico del lavoratore e che il datore di lavoro opera come sostituto d’imposta trattenendo le somme e riversandole all’Erario, la disposizione determina, di fatto, un versamento anticipato a carico dei sostituti d’imposta i quali, solo in un momento successivo, possono recuperare le somme versate operando trattenute in misura comunque non superiore al 20% della remunerazione stessa. Sul punto, andrebbero chiarite le modalità applicative nelle ipotesi in cui il rapporto di lavoro subordinato sia stato interrotto.

Articolo 11, comma 6 – Versamenti tributari e contributivi sospesi a seguito del sisma in Emilia Romagna

La norma dispone che i pagamenti dei tributi, dei contributi e dei premi per l’assicurazione obbligatoria sospesi fino al 30 novembre 2012 devono essere effettuati entro il 16 dicembre 2012 senza applicazione di sanzioni e interessi.

La relazione tecnica afferma che la disposizione non determina effetti finanziari negativi in quanto l’intero ammontare sospeso viene recuperato entro l’esercizio finanziario.

Nulla da osservare al riguardo, tenuto conto che il versamento viene effettuato entro l’anno 2012.

Articolo 11, commi da 7 a 13 – Finanziamenti agevolati garantiti dallo Stato per le imprese colpite dal sisma in Emilia Romagna

La norma introduce una modalità di finanziamento agevolato in favore dei titolari di reddito d’impresa che siano in possesso dei requisiti per accedere ai contributi concessi in conseguenza del sisma in Emilia Romagna[148].

Il prestito in favore delle imprese:

§ non può essere superiore all’ammontare dei tributi e contributi oggetto di sospensione da versare entro il 16 dicembre 2012 nonché degli altri importi dovuti nel periodo compreso tra il 1° dicembre 2012 e il 30 giugno 2013;

§ ha durata non superiore a due anni;

§ deve essere richiesto ad un istituto di credito operante nei territori colpiti dal sisma;

§ è garantito dallo Stato.

Gli istituti finanziatori, a loro volta, possono contrarre finanziamenti in base ad apposita convenzione tra ABI e Cassa depositi e prestiti assistiti dalla garanzia dello Stato fino ad un massimo di 6 miliardi di euro.

Le garanzie dello Stato, concesse con decreto ministeriale da adottare entro il prossimo 18 ottobre, sono indicate nell’apposito allegato allo stato di previsione del MEF (comma 7).

La restituzione del finanziamento avviene in base alle seguenti modalità:

§ la quota capitale è versata dall’impresa all’istituto finanziatore a partire dal 1° luglio 2013;

§ la quota interessi e le spese strettamente necessarie per la gestione dei finanziamenti costituiscono un credito d’imposta vantato dagli istituti finanziatori. Il credito d’imposta, che non rileva ai fini della determinazione del tetto massimo annuale, può essere utilizzato in compensazione per il pagamento di altri tributi e contributi oppure può essere ceduto ai sensi dell’art. 43-ter del D.P.R. n. 602/1973[149] (comma 10).

Ai fini del monitoraggio dei limiti di spesa, l’Agenzia delle entrate comunica al MEF (comma 12):

§ in relazione alle imprese beneficiarie, l’ammontare dei versamenti oggetto di sospensione fino al 30 novembre 2012 e di quelli da versare nel periodo compreso tra il 1° dicembre 2012 e il 30 giugno 2013. Tali valori risultano nella documentazione allegata alla domanda di finanziamento presentata dalle imprese;

§ in relazione ai soggetti finanziatori, i dati relativi alle compensazioni effettuate per la fruizione del credito d’imposta e i dati trasmessi dai soggetti finanziatori.

I soggetti finanziatori comunicano all’Agenzia delle entrate l’eventuale mancato pagamento delle scadenze previste nel piano di rientro per la loro successiva iscrizione, con gli interessi di mora, a ruolo di riscossione (comma 8).

Sono previste specifiche disposizioni relative alla procedura per l’accesso al finanziamento, ai requisiti e alla documentazione da presentare (commi 9 e 11).

Gli oneri sono stimati in 145 milioni per l’anno 2013 e in 70 milioni per l’anno 2014, fatti salvi eventuali scostamenti dovuti a variazione dei tassi di interesse monitorati dal Ministero dell’economia e finanze (comma 13).

La relazione tecnica afferma che la norma consente ai contribuenti di far fronte nei termini di legge al pagamento di quanto dovuto, con la possibilità di differire nel tempo il relativo onere mediante la restituzione della sola quota capitale del finanziamento, a decorrere dal 1° luglio 2013, mediante tre rate semestrali costanti posticipate.

Inoltre, evidenzia che in caso di omesso pagamento della rata di ammortamento, l’Agenzia delle entrate avvia la procedura di riscossione coattiva e gli interessi gravano sul soggetto inadempiente.

In via ordinaria, gli interessi gravano sul bilancio dello Stato, in termini di fruizione, da parte dell’istituto finanziatore, di un credito d’imposta corrispondente alla quota di interessi maturata.

Ai fini della quantificazione, la relazione tecnica valuta:

§ in 3.524,8 milioni di euro l’ammontare dei tributi, contributi e premi con scadenza da giugno a dicembre del 2012 (di cui 3.055,5 mln relativi al periodo di sospensione giugno-novembre 2012 e 469,3 mln relativi al mese di dicembre 2012);

§ in 2.500,9 mln l’ammontare relativo alle scadenze gennaio-giugno 2013;

§ in 15 milioni di euro, per l’anno 2013, l’ammontare delle spese stimate di gestione dei finanziamenti, anch’esse coperte da credito d’imposta in favore delle banche.

L’onere stimato dalla RT risulta pari a 145 milioni nel 2013 e a 70 milioni nel 2014.

Infine, la relazione evidenzia che la norma contiene una clausola di salvaguardia diretta a garantire la compensazione finanziaria degli eventuali maggiori oneri dovuti alla variazione dei tassi di interesse.

Al riguardo si osserva che la relazione tecnica non indica la procedura e i parametri utilizzati per la quantificazione degli oneri finanziari a carico dello Stato. In proposito, tenuto conto che l’ammontare degli interessi dipende dal tasso, dal capitale e dal tempo, si segnala che:

§ la relazione tecnica non indica la misura del tasso di interesse utilizzato per la quantificazione del relativo onere. Sul punto, peraltro, si segnala che la norma prevede anche una clausola di salvaguardia al fine di assicurare la copertura finanziaria di eventuali maggiori oneri dovuti alla variabilità del tasso di interesse. In caso di applicazione di un tasso superiore a quello quantificato e non indicato, viene incrementato infatti il valore della copertura finanziaria;

§ la relazione tecnica indica l’ammontare complessivo delle somme che si intende finanziare, distinte per il 2012 e il 2013, che risulta pari a 6.040,7 milioni di euro (comprensivo delle indicate spese di gestione di finanziamento). Sul punto si segnala che la norma stabilisce un limite massimo di 6.000 milioni di euro;

§ non vengono indicati i termini in base ai quali viene erogato il finanziamento. In particolare, non appare chiaro se l’istituto finanziatore debba corrispondere al contribuente sin dall’inizio l’intera quota capitale ovvero, come indicato dalla relazione tecnica ma non nella norma, il finanziamento preveda erogazioni cadenzate nell’arco temporale tra dicembre 2012 e giugno 2013. Tale aspetto, che assume rilievo ai fini della determinazione dell’ammontare degli interessi che maturano, andrebbe chiarito anche al fine di precisare: a) nel caso di un’unica erogazione iniziale, le modalità di determinazione degli importi dei tributi, contributi e premi che ciascun contribuente ritiene di dover pagare nel periodo gennaio-giugno 2013; b) nel caso di erogazioni cadenzate, quali siano le scadenze e i rispettivi importi utilizzati ai fini della quantificazione;

§ riguardo ai tempi di restituzione delle somme da parte dei contribuenti, la norma stabilisce che la durata del finanziamento non può essere superiore a due anni e che la prima scadenza è fissata al 1° luglio 2013. La relazione tecnica afferma che la restituzione avviene in tre rate semestrali costanti posticipate a decorrere dal 1° luglio 2013. Pertanto, mentre in base alla norma risulterebbe possibile fissare scadenze fino a dicembre 2014, la relazione tecnica sembrerebbe aver posto quale ultima scadenza il 1° luglio 2014. Sul punto appare necessario un chiarimento in quanto in questa ultima ipotesi la stima degli oneri finanziari potrebbe risultare inferiore a quella quantificabile in caso di restituzione della quota capitale con una successiva scadenza;

Andrebbero inoltre chiarite le modalità previste in caso di inadempienza da parte del contribuente. In merito a tale aspetto si evidenzia:

§ la norma attribuisce all’Agenzia delle entrate il compito di procedere alla riscossione coattiva in caso di mancato pagamento delle rate da parte del debitore. Sul punto si segnala che l’inadempimento è riferito ad un contratto stipulato tra il contribuente e l’istituto finanziatore e, pertanto, rientra in una tipologia di intervento finora non gestita dall’Agenzia delle entrate. Andrebbe pertanto acquisto un parere del Governo circa la possibilità per l’Agenzia delle entrate di procedere allo svolgimento della nuova funzione attribuita con le risorse disponibili;

§ la relazione tecnica afferma che in caso di avvio della procedura di riscossione coattiva per inadempienza del debitore gli interessi gravano sul soggetto inadempiente. Sul punto appare necessario un chiarimento, tenuto conto che la norma prevede l’addebito dei soli interessi di mora e non anche degli interessi sul finanziamento.

In merito alla complessiva configurazione dell’operazione e alle relative implicazioni riguardo alla classificazione contabile delle poste finanziarie coinvolte, andrebbero acquisiti chiarimenti tenendo conto di quanto rilevato dalla RT, in base alla quale finalità della norma è quella di differire l’onere a carico del contribuente, e tenuto conto del pagamento dell’onere per gli interessi a carico dello Stato.

Quanto alla garanzia, andrebbero meglio precisati i contenuti e i limiti della stessa, considerato che essa viene prevista sia con riferimento ai finanziamenti che l’istituto finanziario accorda al contribuente sia con riguardo ai finanziamenti degli istituti presso la Cassa depositi e prestiti.

Infine, per il profilo delle conseguenze sui saldi di finanza pubblica, si segnala che, in base ai criteri di contabilità condivisi in sede europea, la garanzia dello Stato determina effetti negativi sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche nel caso in cui la medesima sia effettivamente attivata.

Si osserva tuttavia che le garanzie statali, sebbene non modifichino il livello attuale di esposizione debitoria dello Stato, configurano passività potenziali.Gli eventuali effetti sullo stock di debito delle amministrazioni pubbliche vanno valutati, tenuto conto dei vigenti criteri contabili, considerando caso per caso le condizioni complessive di rischio di escussione delle garanzie.

In merito ai profili di copertura finanziaria, con particolare riferimento all’articolo 11, comma 13, si segnala che le somme delle quali è previsto l’utilizzo sono iscritte del Fondo per la ricostruzione delle zone colpite dal sisma del 20-29 maggio 2012 nel capitolo 2177 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze. Al riguardo, appare opportuno che il Governo chiarisca l’attuale dotazione del Fondo e l’ammontare delle risorse non già vincolate a specifiche finalità anche al fine di valutare l’idoneità della copertura finanziaria in esame.

Si rileva, inoltre, che la disposizione è formulata in termini di previsione di spesa ed è corredata di una clausola di salvaguardia che, tuttavia, non appare formulata in maniera pienamente conforme alla prassi vigente sia per quanto concerne il monitoraggio sia in quanto prevede l’utilizzo, in caso di scostamento, delle medesime risorse utilizzate per la copertura stessa della disposizione. Con riferimento a tale ultimo aspetto, infatti, appare opportuno che il Governo chiarisca le modalità applicative di tale clausola di salvaguardia, con particolare riferimento all’effettiva disponibilità delle risorse da destinare alla sua attivazione nel caso di scostamento nel corso dell’esercizio finanziario.

[1] Sono conformi in tal senso le sentenze nn. 359/1993, 452/1989, 961/1988, 272/1988, 219/1984e 85/1990.

[2] Le principali norme di attuazione degli statuti, riguardo la disciplina dei controlli della Corte dei conti, sono le seguenti:

§ D.P.R. 15-7-1988 n. 305, Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto; modificato dal D.Lgs. 212/1995 e da ultimo dal D.Lgs. 14-9-2011 n. 166;

§ D.P.R. 25-11-1975 n. 902, Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia. TITOLO XIII Funzioni di controllo, articoli 32-37 (come modificati dal D.Lgs. 15-5-2003 n. 125);

§ D.P.R. 16-1-1978 n. 21 Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna concernente il controllo sugli atti della Regione (modificato con D.Lgs. 9-3-1998 n. 74);

§ D.Lgs. 6-5-1948 n. 655 Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana (modificato dal D.Lgs. 18 giugno 1999, n. 200);

§ D.Lgs. 5 ottobre 2010 n. 179, Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste concernenti l'istituzione di una sezione di controllo della Corte dei conti.

[3] Le differenze tra una regione e l'altra concernono quasi esclusivamente la composizione della Commissione paritetica e, con qualche incertezza sulla effettiva portata delle disposizioni, i poteri della Commissione in ordine alla formazione del testo. La disciplina statutaria di riferimento è costituita da:

§ Sicilia: R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, Approvazione dello statuto della Regione siciliana, art. 43;

§ Sardegna: L.Cost. 26 febbraio 1948, n. 3, Statuto speciale per la Sardegna, art. 56;

§ Valle d'Aosta: L.Cost. 26 febbraio 1948, n. 4, Statuto speciale per la Valle d'Aosta, 48-bis;

§ Trentino-Alto Adige: D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, articoli 107; 108 e 109;

§ Friuli-Venezia Giulia: L.Cost. 31 gennaio 1963, n. 1, Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 65.

[4] Legge 14 gennaio 1994 n. 20, recante “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”.

[5] Ad eccezione di quelli posti in essere dalle amministrazioni, dagli organismi e dagli organi dello Stato dotati di autonomia finanziaria e contabile.

[6] L. 24 novembre 2000, n. 340.

[7] D.P.R. 15-7-1988 n. 305, recante Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto; modificato dal D.Lgs. 212/1995 e da ultimo dal D.Lgs. 14-9-2011 n. 166, istituisce due Sezioni di controllo della Corte dei conti nella Regione Trentino-Alto Adige con sede a Trento e a Bolzano e ne disciplina composizione e funzioni, nonché la struttura amministrativa con particolare riguardo alla Sezione di Bolzano. Ciascuna sezione di controllo è competente per la rispettiva provincia, mentre la Sezione di Trento è competente anche per la Regione Trentino-Alto Adige.

[8] Si ricorda che, precedentemente, la verifica sui rendiconti di questi enti era effettuata separatamente dalle due Sezioni di Trento e di Bolzano (la prima per la Regione Trentino-Alto Adige e per la Provincia autonoma di Trento e la seconda per la Provincia autonoma di Bolzano) e sui rendiconti generali si pronunciavano le Sezioni riunite in sede di controllo. Il giudizio di parificazione del rendiconto della regione e delle province, nonché le allegate relazioni, era infatti parte (in genere costituiva il volume III) della Relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato, e come tale era presentata al Parlamento e costituiva il DOC XIV. Decisione e relazione sui rendiconti generali per l'esercizio 2011 sono pubblicate nel sito della Corte dei conti, per la Regione Trentino-Alto Adige:

ww.corteconti.it/controllo/finanza_pubblica; per la Provincia autonoma di Trento: www.corteconti.it/controllo/finanza_pubblica; per la Provincia autonoma di Bolzano: www.corteconti.it/controllo/finanza_pubblica/bilanci_manovra_leggi.

[9] D.P.R. 25-11-1975 n. 902, Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia. TITOLO XIII Funzioni di controllo, articoli 32-37 (come modificati dal D.Lgs. 15-5-2003 n. 125, Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia recanti modifiche ed integrazioni al D.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, in materia di funzioni di controllo della sezione regionale della Corte dei conti. Decisione e relazione sul rendiconto generale della Regione Friuli-Venezia Giulia per l'esercizio 2011 sono pubblicate nel sito della Sezione regionale della Corte dei conti www.regione.fvg.it/corteconti.

[10] Cosi dispone l'articolo 10 del D.P.R. 16-1-1978 n. 21 Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna concernente il controllo sugli atti della Regione (modificato con D.Lgs. 9-3-1998 n. 74). Decisione e relazione sul rendiconto generale della Regione Sardegna per l'esercizio 2011 sono pubblicate nel sito della Corte dei conti:

www.corteconti.it/controllo/finanza_pubblica.

[11] D.Lgs. 6-5-1948 n. 655 Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana (modificato dal D.Lgs. 18 giugno 1999, n. 200).

[12] Decisione e relazione sul rendiconto generale della Regione siciliana per l'esercizio 2011 sono pubblicate nel sito della Corte dei conti www.corteconti.it/controllo/finanza_pubblica.

[13] D.Lgs. 5 ottobre 2010 n. 179, Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste concernenti l'istituzione di una sezione di controllo della Corte dei conti.

[14] La relazione sul rendiconto generale della Regione Valle d'Aosta per l'esercizio 2011, è pubblicata nel sito della Corte dei conti, Sezione regionale per la Valle d'Aosta:

www.corteconti.it/sezioni_regionali/attivita_controllo/valle_d_aosta.

[15] Nella medesima relazione la Corte riferisce sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nei decreti legislativi emanati nel periodo considerato e sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie di tali decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.

[16] Sentenza Corte costituzionale n. 198/2012, Considerato in diritto, punto 5.

[17] L. 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)

[18] L. 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007), art. 1, co. 721 e segg.

[19] D.L. 25 giugno 2008, n. 112, (conv. L. 6 agosto 2008, n. 133) Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (art. 61, co. 16 e 19)

[20] D.L. 31 maggio 2010, n. 78, (conv. L. 30 luglio 2010, n.122), Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica (art. 5)

[21] D.L. 25 gennaio 2010, n. 2 (conv. L. 26 marzo 2010, n. 42), Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni (art. 3).

[22] D.L. 6 luglio 2011, n. 98 (conv. legge 15 luglio 2011, n.111), Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (art. 1, co. 1)

[23] La Commissione istituita dal Governo per individuare la media europea non ha concluso i suoi lavori e ha rimesso il mandato affidatole nel luglio 2011.

[24] L’articolo 14, co. 1, lett. f) del D.L. 138/2011 prevede il passaggio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente e con efficacia a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del decreto, al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali.

[25] Sentenza Corte costituzionale n. 198/2012, Considerato in diritto, punto 5.

[26] Per la modifica degli statuti speciali si applica la procedura prevista dalla Costituzione per le leggi costituzionali. L'iniziativa appartiene anche al Consiglio regionale (in Sardegna l'iniziativa appartiene altresì a ventimila elettori). Le norme dispongono inoltre che le proposte di modificazione di iniziativa governativa o parlamentare sono trasmesse dal Governo al Consiglio regionale che esprime il suo parere entro due mesi. Si ricorda inoltre che le modificazioni approvate non sono comunque sottoponibili a referendum. Dispongono in tal senso le norme contenute negli statuti: per la regione Friuli-Venezia Giulia l'articolo 63 della L.cost. 1/1963; per la Regione Sardegna l'articolo 54 dalla L. cost. 3/1948, per la Regione siciliana l'articolo 41-ter R.D.Lgs. 455/1946.

[27] La disciplina statutaria concernente l'adozione delle norme di attuazione è costituita da:

§ Sicilia: R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, Approvazione dello statuto della Regione siciliana, art. 43;

§ Sardegna: L.Cost. 26 febbraio 1948, n. 3, Statuto speciale per la Sardegna, art. 56;

§ Valle d'Aosta: L.Cost. 26 febbraio 1948, n. 4, Statuto speciale per la Valle d'Aosta, 48-bis;

§ Trentino-Alto Adige: D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, articoli 107; 108 e 109;

§ Friuli-Venezia Giulia: L.Cost. 31 gennaio 1963, n. 1, Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 65.

[28] La disciplina statutaria dei casi e della procedura per lo scioglimento del Consiglio regionale è la seguente: per la regione Friuli-Venezia Giulia l'articolo 22 della L.cost. 1/1963;per la Regione Sardegna l'articolo 50 dalla L. cost. 3/1948, per la Regione siciliana l'articolo 8 R.D.Lgs. 455/1946; per la Regione Valle d'Aosta L.cost. 4/1948 art. 48; per le Province autonome di Trento e di Bolzano DPR 670/1972, art. 49-bis.

[29] Corte dei Conti, - Sezioni riunite in sede di controllo, Rapporto 2011 sul coordinamento della finanza pubblica, maggio 2011.

[30] Norme sanzionatorie sono tra l’altro recate dall’articolo 1, comma 174 della legge n. 311/2004 per le regioni che non hanno sottoscritto il piano di rientro e dall’articolo 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296/2006 per quelle che invece lo hanno sottoscritto.

[31] L. 23 dicembre 2009, n. 191, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010).

[32] Sulla figura del Commissario ad acta in ambito sanitario si rinvia alle sentenze della Corte costituzionale n. 78/2011, 361/2010 e 2/2010.

[33] Sul punto, Corte costituzionale, sentenza n. 78/2011:”L’operato del commissario ad acta, incaricato dell’attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata, sopraggiunge all’esito di una persistente inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti (…) ad un’attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza pubblica. È, dunque, proprio tale dato – in uno con la constatazione che l’esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell’unità economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello alla salute – a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni amministrative del commissario, ovviamente fino all’esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli organi regionali, senza che possa essere evocato il rischio di fare di esso l’unico soggetto cui spetti di provvedere per il superamento della situazione di emergenza sanitaria in ambito regionale”.

[34] Gli organismi di controllo previsti sono essenzialmente tre: il Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali, il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza (di cui rispettivamente all’art. 12 e all’art. 9 dell’intesa 23 marzo 2005) e la nuova Struttura tecnica di monitoraggio paritetica (STEM) prevista dall’articolo 3, comma 2, del Patto per la salute 2010-2012. Lo scadenziario temporale che regola la redazione, la sottoscrizione e le varie fasi di verifica è molto articolato e i termini previsti sono perentori.

[35] Nell’ambito dell’attività di affiancamento di propria competenza nei confronti delle regioni sottoposte al piano di rientro dai disavanzi, le procedure di leale collaborazione e il complessivo sistema delle autonomie regionali, vengono garantite dal fatto che il Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, esprime un parere preventivo esclusivamente sui provvedimenti indicati nel piano di rientro.

[36] Per l’anno 2010 le regioni Lazio, Campania, Molise e Calabria hanno dovuto applicare le maggiorazioni dell’aliquota IRAP (+0,15 punti percentuali) e dell’addizionale regionale all’IRPEF (+0,30 punti percentuali) rispetto al livello delle aliquote vigenti elevando, pertanto, all’1,7% la misura dell’aliquota ordinaria dell’addizionale regionale IRPEF.

[37] Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.

[38] Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

[39] Il secondo comma dell’articolo 120 disciplina l’esercizio da parte dello Stato di poteri sostitutivi rispetto agli organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni. Tali poteri sono attivabili quando si riscontri che tali enti non abbiano adempiuto a norme e trattati internazionali o alla normativa comunitaria oppure vi sia pericolo grave per la sicurezza e l’incolumità pubblica, ovvero lo richieda la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e, in particolare, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La disposizione costituzionale demanda ad una successiva legge statale la disciplina dell’esercizio dei poteri sostituitivi, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

[40] La disposizione prevede l’istituzione di un Fondo transitorio per il triennio 2007-2009, la cui ripartizione tra le regioni interessate da disavanzi è disposta con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni. L'accesso alle risorse del Fondo è subordinato alla sottoscrizione di apposito accordo comprensivo di un piano di rientro dai disavanzi che deve contenere sia le misure di riequilibrio del profilo erogativo dei LEA, sia le misure necessarie all'azzeramento del disavanzo entro il 2010. L’accesso al Fondo presuppone che sia scattata formalmente in modo automatico o che sia stato attivato l'innalzamento ai livelli massimi dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive. Qualora nel procedimento di verifica annuale del piano si prefiguri il mancato rispetto di parte degli obiettivi intermedi di riduzione del disavanzo contenuti nel piano di rientro, la regione interessata può proporre misure equivalenti che devono essere approvate dai Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze. In ogni caso l'accertato verificarsi del mancato raggiungimento degli obiettivi intermedi comporta che, con riferimento all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti dalla legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati obiettivi. Qualora invece sia verificato che il rispetto degli obiettivi intermedi è stato conseguito con risultati ottenuti quantitativamente migliori, la regione interessata può ridurre, con riferimento all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive per la quota corrispondente al miglior risultato ottenuto. Gli interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo.

[41] Si ricorda che l’articolo 12 dell’Intesa del 23 marzo 2005 ha istituito un Tavolo di verifica degli adempimenti presso la Ragioneria generale dello Stato al quale le regioni forniscono le informazioni necessarie all’effettuazione della verifica e che istruisce le determinazioni correttive rimesse successivamente ad un Tavolo politico, composto da rappresentanti del Governo e delle Regioni. In particolare, il Tavolo di verifica degli adempimenti richiede ed esamina la documentazione necessaria alla verifica degli adempimenti, effettua una valutazione del risultato di gestione, riferisce sull'esito delle verifiche al Tavolo politico, che esprime il suo parere entro il 30 settembre dell'anno successivo a quello di riferimento. L’articolo 9 della citata Intesa del 23 marzo 2005 ha istituito, presso il Ministero della salute, il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza cui è affidato il compito di vigilare sull’erogazione dei LEA, in condizioni di appropriatezza e di efficienza nell’utilizzo delle risorse, nonché sulla congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione dal Servizio sanitario nazionale. Il Comitato, istituito con decreto del Ministro della salute del 21 novembre 2005, è composto da rappresentanti del Ministero della salute, del Ministero dell’economia e delle finanze, del Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri e delle Regioni. Al Comitato sono affidati, tra l’altro, i seguenti compiti: certificazione e verifica degli adempimenti cui sono tenute le Regioni per il triennio 2005-2007 ai fini dell’accesso all’incremento delle risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato, da riportare al Tavolo tecnico presso il Ministero dell’economia e finanze; verifica della realizzazione dei piani regionali di contenimento delle liste di attesa; monitoraggio del rapporto costi/livelli essenziali di assistenza.

[42] L. 3 giugno 1999, n. 157, Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici.

[43] L. 31 maggio 2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica" (conv. L. 30 luglio 2010, n. 122).

[44] D.L. 6 luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (conv. L. 15 luglio 2011, n. 111).

[45] L’A.S. 2259, reca l’”Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati”.

[46] Il DDL prevede che l’applicazione delle disposizioni sui controlli è obbligatoria solo per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e per le province (articolo 24, comma 2, cpv. 147-sexies).

[47] D.Lgs. n. 286 del 30 luglio 1999, recante “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche”.

[48] D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, recante “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.

[49] D.Lgs. 30 giugno 2011 n. 123, recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.

Il citato decreto legislativo abrogato tutti i commi dell’articolo 2 del D.Lgs. n. 286/1999, tranne il comma 3, il quale dispone che il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva se non nei casi espressamente previsti dalla legge e fatto salvo, in ogni caso, il principio secondo cui le definitive determinazioni in ordine all'efficacia dell'atto sono adottate dall'organo amministrativo responsabile.

[50] Il D.Lgs. n. 123/2011 ha abrogato tutti i commi dell’articolo dell'articolo 2 del D.Lgs. n. 286/1999, tranne il comma 1 e il comma 3.

[51] Si tratta delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001: tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al D.Lgs. n. 330/1999.

[52] D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, recante “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.

[53] Cfr. articolo 24, comma 2, cpv. Art. 147-bis.

[54] Inoltre, si ricorda che il TUEL, all’articolo 151, comma 4 dispone che i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione del visto di regolarità contabile sulla copertura finanziaria; e, all’articolo 153, comma 6, demanda al regolamento di contabilità le modalità con cui vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile su talune determinazioni dei soggetti abilitati.

[55] Cfr. articolo 24, comma 2, cpv. Art. 147-ter. Secondoil DDL tale controllo opererebbe per gli enti locali con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

[56] Cfr. articolo 24, comma 2, cpv. Art. 147-quater..

[57] D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 , recante Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42.

[58] D.L. 6 luglio 2012 n. 95, in tema di controllo della spesa pubblica, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134.

[59] L’articolo 6, estende, al comma 3, il potere ispettivo esercitato dal Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio e dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato presso il Ministero dell’economia e finanze nei confronti delle amministrazioni pubbliche, anche alle società a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta.

[60] Cfr. articolo 24, comma 2, cpv. Art. 147-quinquies.

[61] Pubblicata nella G.U. del 23 aprile 2012.

[62] Legge 14 gennaio 1994, n.20 recante “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”.

[63] Il principio del pareggio finanziario di bilancio è contenuto nei principi e nelle regole contabili del TUEL in particolare agli articoli 152 e 162.

[64] Legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento alla legge costituzionale n.3/2001.

[65] Legge 4 marzo 2009, n.15, in tema di produttività del lavoro pubblico e di efficienza delle pubbliche amministrazioni.

[66] Si tratta delle Linee guida di cui ai commi da 166 a 168 dell’articolo 1 della legge n.266/2005 (legge finanziaria 2006) cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria, e che vengono annualmente stabilite dalla Corte dei conti – Sezione autonomie.

[67] Si ricorda che i Servizi ispettivi di finanza pubblica (S.I.Fi.P.) costituiscono la struttura operativa dell’Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello Stato

[68] Per completezza va segnalato come una ulteriore analoga comunicazione alla Corte sia prevista anche dall’articolo 14 del D.Lgs. n.150/2009 (di attuazione della legge n.15/2009 prima citata), ad opera dell’Organismo indipendente di valutazione della performance ivi previsto, che sostituisce i servizi di controllo interno.

[69] Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto dell'ultimo esercizio chiuso.

[70] La possibilità di utilizzo dell’avanzo di amministrazioni per l'estinzione anticipata di prestiti è stata introdotta dall’articolo 3, comma 13, della legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007).

[71] Si ricorda, in linea generale, che l’art. 141 del TUEL, prevede, al comma 1, lett. c), che i consigli comunali e provinciali vengano sciolti, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, quando non sia approvato nei termini il bilancio.

Gli organi consiliari vengono, inoltre, sciolti: a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico; b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi (impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso ovvero dimissioni del sindaco o del presidente della provincia; cessazione dalla carica per dimissioni contestuali della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia; riduzione dell'organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio).

[72] L’articolo 141, comma 2, del TUEL prevede, infatti, che, trascorso il termine per l’approvazione del bilancio senza che la Giunta abbia predisposto il relativo schema, l'organo regionale di controllo nomini un commissario affinché lo predisponga d'ufficio per sottoporlo al consiglio.

In tal caso, e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla Giunta, l'organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.

[73] La norma prevede che le province e i comuni con popolazione superiore a 8.000 abitanti sono tenuti a trasmettere i propri conti consuntivi alla Corte dei conti. Essi sono tenuti altresì a trasmettere alla Corte le relazioni dei revisori nominati dal consiglio comunale e ogni altro documento e informazione che questa richieda. Entro il 31 luglio la Corte, in apposita sezione, comunica ai Presidenti delle Camere l'elenco dei conti consuntivi pervenuti, il piano delle rilevazioni che si propone di compiere e i criteri ai quali intende attenersi nell'esame dei conti medesimi. In ogni caso la Corte esamina la gestione di tutti gli enti i cui consuntivi si chiudano in disavanzo ovvero rechino la indicazione di debiti fuori bilancio. La Corte riferisce annualmente al Parlamento, entro il 31 luglio, i risultati dell'esame compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento dell'azione amministrativa degli enti.

[74] Per i comuni con popolazione inferiore ai 15mila abitanti la funzione di revisione è svolta da un solo revisore.

[75] D.L. 13 agosto 2011, n.138, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo” e convertito, con modif. dalla legge 14 settembre 2011, n.148.

[76] Comma introdotto dall’articolo 19, comma 1, del D.L. n. 78/2009.

[77] Secondo quanto precisato nella relazione illustrativa, tale procedura costituisce una nuova fattispecie che si aggiunge alle altre due previste dall’ordinamento per gli enti strutturalmente deficitari e per gli enti in stato di dissesto finanziario; essa è volta, in particolare, ad evitare situazioni di crisi che possano alterare l’ordinato andamento delle attività che fanno capo alle amministrazioni locali, mettendo a repentaglio i servizi da assicurare ai cittadini e, in qualche caso, la possibilità del regolare pagamento delle retribuzioni al personale dipendente.

[78] Di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

[79] Si ricorda che l’articolo 193 del TUEL reca misure per la salvaguardia degli equilibri di bilancio degli enti locali, prevedendo che periodicamente e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno, l'organo consiliare provveda con delibera ad effettuare la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi. In tale sede l'organo consiliare dà atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, adotta contestualmente i provvedimenti necessari per il ripiano degli eventuali debiti fuori bilancio di cui al successivo articolo 194 del testo unico, per il ripiano dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto approvato e, qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di amministrazione o di gestione, adotta le misure necessarie a ripristinare il pareggio. Ai fini di cui al periodo precedente possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili. La mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall’articolo 193 è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo 141 del TUEL, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo, che prevede la nomina, da parte dell'organo regionale di controllo, di un commissario affinché predisponga d'ufficio il bilancio per sottoporlo al consiglio. In tal caso l'organo regionale di controllo assegna al consiglio un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.

Il successivo articolo 194 del TUEL prevede che con deliberazione consiliare o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da una serie di fattispecie, quali: sentenze esecutive; copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali; procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità; acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191 del TUEL, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente. Per il pagamento di tali debiti l’articolo prevede che l'ente possa provvedere anche mediante un piano di rateizzazione convenuto con i creditori della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso. Per il finanziamento delle spese suddette, l'ente locale può far ricorso a mutui e la relativa deliberazione consiliare deve essere dettagliatamente motivata circa l'impossibilità di utilizzare altre risorse.

[80] D.Lgs. 6 settembre 2011, n.149, recante “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2,17 e 25 della legge 5 maggio 2009, n.42”.

[81] Si ricorda che l’articolo 243 del TUEL reca la disciplina dei controlli per gli enti locali strutturalmente deficitari e per gli enti locali dissestati. In particolare, il comma 1 dell’articolo dispone che gli enti locali strutturalmente deficitari sono soggetti al controllo centrale sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale da parte della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali (ridenominata, dal decreto legge in esame, Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali). Ai sensi del successivo comma 2, gli enti locali strutturalmente deficitari sono altresì soggetti ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi. Tali controlli verificano mediante un'apposita certificazione che: a) il costo complessivo della gestione dei servizi a domanda individuale, riferito ai dati della competenza, sia stato coperto con i relativi proventi tariffari e contributi finalizzati in misura non inferiore al 36 per cento; a tale fine i costi di gestione degli asili nido sono calcolati al 50 per cento del loro ammontare; b) il costo complessivo della gestione del servizio di acquedotto, riferito ai dati della competenza, sia stato coperto con la relativa tariffa in misura non inferiore all'80 per cento; c) il costo complessivo della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni ed equiparati, riferito ai dati della competenza, sia stato coperto con la relativa tariffa almeno nella misura prevista dalla legislazione vigente.

[82] Il citato art. 155 del TUEL disciplina la Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, organo che opera presso il Ministero dell'interno e svolge una serie di compiti e funzioni di impulso e consultive, quali: il controllo centrale, da esercitare prioritariamente in relazione alla verifica della compatibilità finanziaria, sulle dotazioni organiche e sui provvedimenti di assunzione di personale degli enti dissestati e degli enti strutturalmente deficitari; il parere al Ministro dell'interno sul provvedimento di approvazione o diniego del piano di estinzione delle passività di cui all'articolo 256, comma 7 del TUEL; la proposta al Ministro dell'interno di misure straordinarie per il pagamento della massa passiva in caso di insufficienza delle risorse disponibili; il parere da rendere in merito all'assunzione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti da parte dell'ente locale, ai sensi dell'articolo 255, comma 5 del TUEL; il parere da rendere, sempre al Ministro dell'interno, sul provvedimento di approvazione o diniego dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, ai sensi dell'articolo 261 del medesimo testo unico; la proposta di adozione delle misure necessarie per il risanamento dell'ente locale, a seguito del ricostituirsi di disavanzo di amministrazione o insorgenza di debiti fuori bilancio non ripianabili con i normali mezzi o mancato rispetto delle prescrizioni poste a carico dell'ente; il parere sul provvedimento di sostituzione di tutto o parte dell'organo straordinario di liquidazione, l’approvazione, previo esame, della rideterminazione della pianta organica dell'ente locale dissestato.

[83] Si ricorda che ai sensi dell’articolo 1, comma 168, della legge finanziaria 2006 (L. n. 266/2005), le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno.

[84] Si ricorda che il citato articolo 6, comma 2, del D.Lgs. n.149/2011, recante la disciplina dei meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2,17 e 25 della legge 5 maggio 2009, n.42 di attuazione del federalismo fiscale, dispone che qualora dalle pronunce delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato dalla Corte dei conti, le necessarie misure correttive previste dall'articolo 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, la competente sezione regionale, accertato l'inadempimento, trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Nei casi previsti dal periodo precedente, ove sia accertato, entro trenta giorni dalla predetta trasmissione, da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti, il perdurare dell'inadempimento da parte dell'ente locale delle citate misure correttive e la sussistenza delle condizioni di cui all'articolo 244 del TUEL, il Prefetto assegna al Consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente il termine di cui al precedente periodo, il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio dell'ente ai sensi dell'articolo 141 del TUEL.

[85] Per i dirigenti delle ASL le cause di ineleggibilità non hanno effetto se le funzioni esercitate da loro siano cessate almeno 180 giorni prima della data di scadenza dei periodi di durata degli organi. In caso di scioglimento anticipato delle rispettive assemblee elettive, le cause di ineleggibilità non hanno effetto se le funzioni esercitate siano cessate entro i sette giorni successivi alla data del provvedimento di scioglimento. Il direttore generale, il direttore amministrativo ed il direttore sanitario, in ogni caso, non sono eleggibili nei collegi elettorali nei quali sia ricompreso, in tutto o in parte, il territorio dell'azienda sanitaria locale o ospedaliera presso la quale abbiano esercitato le proprie funzioni in un periodo compreso nei sei mesi antecedenti la data di accettazione della candidatura.

[86] Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, nelle unioni dei comuni e nelle comunità montane la revisione economico-finanziaria è affidata ad un solo revisore.

[87] Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.

[88] Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

[89] Il decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39 reca ‟Attuazione della direttiva 2006/43/CE, relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati, che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE, e che abroga la direttiva 84/253/CEE." Il registro dei revisori legali è previsto nel Capo III.

[90] Regolamento adottato in attuazione dell'articolo 16, comma 25, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, recante: «Istituzione dell'elenco dei revisori dei conti degli enti locali e modalità di scelta dell'organo di revisione economico-finanziario»

[91] Misure urgenti per garantire la sicurezza dei cittadini, per assicurare la funzionalità del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e di altre strutture dell'Amministrazione dell'interno, nonché in materia di Fondo nazionale per il Servizio civile.

[92] D.Lgs. n. 149 del 6 settembre 2011, recante Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42.

[93] Si ricorda che la problematica del ritardo dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni nelle transazioni commerciali è stata affrontata in vario modo dal legislatore, attraverso una serie di misure contenute dapprima nell’articolo 9 del D.L. 29 novembre 2008, n. 185 (legge n. 2/2009), poi nell’articolo 9 del D.L. 1 luglio 2009, n. 78 (legge n. 102/2009) e, recentemente, da una serie di ulteriori interventi modificativi ed implementativi della disciplina citata, contenuti nell’articolo 35 D.L. n. 1/2012, nell’articolo 13, commi 1-4, della legge n. 183/2011, nell’articolo 12, commi 11-quater-11-quinquies del D.L. n. 16/2012, nell’art. 13-bis del D.L. n. n. 52/2012, nonché nell’articolo 3-bis, comma 7, articolo 6, comma 18, articolo 15 comma 25 e articolo 16, comma 10 del D.L. n. 95/2012. Tali norme sono volte, da un lato, a prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie della pubblica amministrazione – in particolare delle amministrazioni centrali – e dall’altro, a procedere alla liquidazione dei debiti già in essere per somministrazioni, forniture ed appalti.

[94] L’art. 194 del TUEL prevede che con deliberazione consiliare gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:

a) sentenze esecutive;

b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;

c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;

d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;

e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi sull’assunzione di impegni e sull’effettuazione di spese, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

[95] Monitoraggio e smaltimento dei residui passivi perenti. Applicazione dell'articolo 35 comma 1, lettera a) del decreto-legge n.1 del 2012. Istruzioni per la ricognizione dei debiti fuori bilancio formatisi nell'anno 2011 ed attuazione dell'articolo 3, comma 39, della legge n. 244 del 2007 - Revisione residui passivi perenti di conto capitale

[96] Il D.M. 22 maggio 2012, come da ultimo modificato dall’articolo 6, comma 18 del D.L. n. 95/2012 e la Circolare del MEF – RGS n. 21 giugno 2012 hanno provveduto a definire le modalità attuative della estinzione dei crediti mediante assegnazione di titoli di Stato.

[97] Decreto legge 7 maggio 2012, n.52, convertito con legge 6 luglio 2012, n.94, recante “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”.

[98] D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59.

[99] Articolazioni decentrate della sezione di controllo sugli atti di governo e sulle amministrazioni dello Stato in sede regionale, avevano sede presso ogni capoluogo di regione a statuto ordinario, ed esercitavano il controllo preventivo, successivo e sulla gestione delle amministrazioni dello Stato avente sede nella corrispondente regione.

[100] Questi ultimi erano stati istituiti con deliberazione della Corte 13 giugno 1997, n. 1/97, in forza della quale “la Corte dei conti esercita le funzioni di controllo successivo sulla gestione delle regioni, delle amministrazioni pubbliche non statali e degli enti pubblici regionali, nonché sulla gestione dei comuni, delle province e delle altre istituzioni di autonomia operanti nel territorio di ciascuna regione mediante collegi operanti in sede regionale, mediante il modello organizzativo di sezioni”.

[101] Due in Trentino Alto Adige, con sede in Trento e Bolzano; una sezione di controllo per il Friuli Venezia Giulia con sede in Trieste; una in Sicilia con sede a Palermo; una in Sardegna con sede a Cagliari.

[102] Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, concernente le disposizioni in materia di spese per il personale per le Amministrazioni Regionali, gli Enti Locali e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale (Art. 1, commi da 198 a 206, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 – Legge finanziaria 2006).

[103] Recante “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.

[104] Si ricorda che il comma 1 del medesimo articolo 7 del D.Lgs. n. 149/2011 riguarda le sanzioni applicabili dei confronti delle regioni.

[105] In caso di incapienza dei predetti fondi, gli enti interessati dovranno versare le somme residue all’entrata del bilancio dello Stato. La sanzione in questione non si applica soltanto nel caso in cui il superamento degli obiettivi del patto di stabilità interno sia stato determinato dalla maggiore spesa per interventi realizzati con la quota di finanziamento nazionale, correlati ai finanziamenti dell'Unione Europea, rispetto alla media della corrispondente spesa del triennio precedente. Si ricorda, infine, che anche i comuni delle regioni a statuto speciale Sicilia e Sardegna sono, nel caso di inadempienza delle regole del patto, assoggettati al taglio di risorse provenienti dal bilancio dello Stato.

[106] Come modificato dal successivo D.M. Interno 25 settembre 2012.

[107] Si ricorda, al riguardo, che le modalità relative alle certificazioni concernenti il rendiconto al bilancio 2010 delle amministrazioni provinciali, dei comuni, delle comunità montane e delle unioni dei comuni sono state stabilite con D.Dirett. 12 luglio 2011; quelle relative alle certificazioni del rendiconto al bilancio 2011, con D.Dirett. 15 giugno 2012.

[108] Si ricorda che il fondo sperimentale di riequilibrio e il fondo perequativo dei comuni sono determinati, rispettivamente, ai sensi dell’articolo 2 e dell’articolo 13 del D.Lgs. n. 23/2011, recante Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale. Il fondo sperimentale di riequilibrio e il fondo perequativo delle province sono determinati, rispettivamente, ai sensi dell’articolo 21 e dell’articolo 23 del D.Lgs. n. 68/2011.

[109] Si evidenzia che si fa riferimento ai comuni e alle province delle regioni Sicilia e Sardegna in quanto in queste regioni – contrariamente a quanto avviene nelle altre regioni a statuto speciale - la finanza degli enti locali è ancora a carico dello Stato. Si ricorda, al riguardo, che tutte le regioni e province autonome hanno competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali, secondo quanto disposto dai rispettivi statuti di autonomia e dalle norme di attuazione: Per le regioni Friuli-Venezia Giulia, Valle d’Aosta e per le Province autonome di Trento e di Bolzano sono poi intervenute specifiche norme di attuazione dello statuto speciale che hanno disciplinato la materia della finanza locale nel senso che è la regione [o la provincia autonoma] a provvedere alla finanza degli enti locali del proprio territorio con risorse del proprio bilancio. Ciò non è avvenuto nel caso regione Sardegna e della Regione siciliana, dove la finanza degli enti locali è, dunque, ancora a carico dello Stato.

[110] Il SIOPE (istituito dall’articolo 28 della legge n. 289/2002) consiste in un sistema di rilevazione telematica di tutte le operazioni di riscossione e di pagamento effettuate dai tesorieri e dai cassieri delle amministrazioni pubbliche, rese omogenee attraverso un sistema di codificazione uniforme per tipologia di enti, che permette di rilevare in tempo reale le informazioni sui flussi di cassa delle amministrazioni, anche al fine di migliorare la conoscenza dei conti pubblici nazionali e garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni previste dall'art. 104 del trattato istitutivo della Comunità Europea, relativo alla procedura sui disavanzi eccessivi.

[111] Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica. Il provvedimento ha previsto che, nell’ambito della razionalizzazione della spesa pubblica ed ai fini di coordinamento della finanza pubblica, di perequazione delle risorse finanziarie e di riduzione della spesa corrente della pubblica amministrazione, possa essere nominato, dal Presidente del Consiglio dei Ministri, un Commissario straordinario con il compito di definire il livello di spesa per acquisti di beni e servizi, per voci di costo, delle amministrazioni pubbliche. L’incarico di Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi è stato conferito al dott. Enrico Bondi con D.P.C.M. 8 maggio 2012, registrato dalla Corte dei Conti in data 23 maggio 2012 (reg. 4/foglio 373).

Oltre alla definizione dei livelli di spesa per gli acquisti di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche, competono al Commissario straordinario i seguenti compiti:

§ la supervisione, il monitoraggio e il coordinamento dell’attività di approvvigionamento di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni;

§ le attività di ottimizzazione, in collaborazione con l’Agenzia del Demanio, dell’utilizzazione degli immobili di proprietà pubblica, anche al fine di ridurre i canoni ed i costi di gestione delle amministrazioni;

§ la revisione della spesa delle tutte le pubbliche amministrazioni.

[112] Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 175, comma 8, del TUEL, la variazione di assestamento generale è deliberata dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 novembre di ciascun anno. Con essa si attua la verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita, compreso il fondo di riserva, al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio.

[113] Il termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l’anno 2012 da parte degli enti locali è stato più volte differito nel corso dell’anno, dapprima al 31 marzo 2012 con D.M. Interno 21 dicembre 2011, poi al 30 giugno 2012 dall’articolo 29, comma 16-quater, del D.L. n. 216/2011, successivamente al 31 agosto 2012 con il D.M. Interno 20 giugno 2012 e, da ultimo, al 31 ottobre 2012 con il D.M. Interno 2 agosto 2012.

[114] Il Testo unico degli enti locali – TUEL (articolo 172, comma 1, lettera e) del D.Lgs. n. 267 del 2000) impone ai comuni di allegare al bilancio di previsione - tra l’altro - le deliberazioni con le quali sono determinate le aliquote d'imposta e le eventuali maggiori detrazioni; la legge finanziaria 2007 (articolo 1, comma 169, della n. 296 del 2006) dispone che gli enti locali deliberino le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione.

[115] Si ricorda che l’articolo 151, comma 1, del TUEL fissa al 31 dicembre il termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l'anno successivo da parte degli enti locali e dispone che il termine può essere differito con decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze. Il DM del 21 dicembre 2011, emanato d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, ha differito il termine per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l'anno 2012 al 31 marzo 2012. Successivamente l’articolo 29, comma 16-quater del D.L. n. 216/2011 ha differito al 30 giugno 2012 il predetto termine; il decreto del Ministro dell’interno del 20 giugno 2012, emanato d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, ha poi ulteriormente differito il termine per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l'anno 2012 al 31 agosto 2012.

[116] http://www.finanze.it/export/finanze/Per_conoscere_il_fisco/consultazione/Consultazioni_aperte/ Imu_modello_dichiarazione/index.htm

[117] Si tratta di organizzazioni di sostegno al volontariato e delle altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale di cui all’ articolo 10 del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, e successive modificazioni, nonché delle associazioni di promozione sociale iscritte nei registri nazionale, regionali e provinciali previsti dall’articolo 7 della legge 7 dicembre 2000, n. 383, e delle associazioni e fondazioni riconosciute che operano nei settori di cui all’ articolo 10, comma 1, lettera a), del citato decreto legislativo n. 460 del 1997;

[118] L’Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei segretari comunali e provinciali è stata istituita dall’articolo 17, co. 76 e seguenti, della L. 127/1997 (così detta “Bassanini 2”) nell’ambito più generale della riforma del ruolo dei segretari comunali e provinciali.

[119] Si ricorda, in proposito, che il funzionamento dell’Agenzia è garantito principalmente dal fondo finanziario di mobilità a carico degli enti locali, istituito dall’articolo 102, commi 5 e 6 del TUEL (D.Lgs. 267/2000) - ora abrogato dal D.L. n. 78/2010. Nel fondo confluiscono due voci: il fondo di mobilità “propriamente detto” (che costituisce la voce più cospicua pari al 79% del totale) e i proventi derivanti da una quota dei diritti di segreteria (21% del totale). Il fondo di mobilità propriamente detto è costituito dal contributo che province e comuni sono tenuti a versare annualmente all’Agenzia; tale contributo è calcolato sul trattamento economico del segretario e graduato in rapporto alla dimensione dell’ente. I diritti di segreteria sono costituiti dai proventi corrisposti dal contraente privato per gli atti e i contratti nei quali una delle parti è l’ente locale, una quota pari al 10% è destinata all’agenzia.

[120] Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie.

[121] La relazione illustrativa al disegno di legge di conversione (A.C. 4865) metteva in evidenza la necessità di prevedere una proroga per la realizzazione dei suddetti adempimenti al fine di evitare una interruzione nella gestione amministrativa dei segretari comunali e provinciali e consentire il definitivo trasferimento al Ministero dell’Interno delle funzioni già svolte dall’Agenzia, posto che il citato trasferimento di risorse non era stato ancora realizzato.

[122] D.L. 6 giugno 2012, n. 74, Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012, convertito dalla legge n. 122 del 2012.

[123] D.L. 6 luglio 2012, n. 95, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario, convertito dalla legge n. 135 del 2012.

[124] D.L. 22 giugno 2012, n. 83, Misure urgenti per la crescita del Paese, convertito dalla legge n. 134 del 2012.

[125] Nelle due deliberazioni del Consiglio dei Ministri del 22 e del 30 maggio 2012 viene prevista l’emanazione di ordinanze, d’intesa con le regioni interessate, in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico. A titolo esemplificativo con l’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 1 del 2012 sono stati adottati i primi interventi urgenti e sono state indicate, all’articolo 6, le disposizioni normative cui si può derogare per l'attuazione della stessa ordinanza.

[126] I 104 comuni danneggiati riportati nell’Allegato 1 sono i seguenti: Provincia di Bologna (16 comuni): Argelato; Baricella; Bentivoglio; Castello d'Argile; Castelmaggiore; Crevalcore; Galliera; Malalbergo; Minerbio; Molinella; Pieve di Cento; Sala Bolognese; San Giorgio di Piano; San Giovanni in Persiceto; San Pietro in Casale; Sant'Agata Bolognese. Provincia di Ferrara (6 comuni): Bondeno; Cento; Mirabello; Poggio Renatico; Sant'Agostino; Vigarano Mainarda. Provincia di Modena (18 comuni): Bastiglia; Bomporto; Campogalliano; Camposanto; Carpi; Castelfranco Emilia; Cavezzo; Concordia sulla Secchia; Finale Emilia; Medolla; Mirandola; Nonantola; Novi; Ravarino; San Felice sul Panaro; San Possidonio; San Prospero; Soliera. Provincia di Reggio Emilia (13 comuni): Boretto; Brescello; Correggio; Fabbrico; Gualtieri; Guastalla; Luzzara; Novellara; Reggiolo; Rio Saliceto; Rolo; San Martino in Rio; Campagnola Emilia. Provincia di Mantova (34 comuni): Bagnolo San Vito; Borgoforte; Borgofranco sul Po; Carbonara di Po; Castelbelforte; Castellucchio; Curtatone; Felonica; Gonzaga; Magnacavallo; Marcaria; Moglia; Ostiglia; Pegognaga; Pieve di Coriano; Poggio Rusco; Porto Mantovano; Quingentole; Quistello; Revere; Rodigo; Roncoferraro; Sabbioneta; San Benedetto Po; San Giacomo delle Segnate; San Giovanni del Dosso; Schivenoglia; Sermide; Serravalle a Po; Sustinente; Suzzara; Villa Poma; Villimpenta; Virgilio. Provincia di Rovigo (17 comuni): Bagnolo di Po; Calto; Canaro; Canda; Castelguglielmo; Castelmassa; Ceneselli; Ficarolo; Gaiba; Gavello; Giacciano con Baruchella; Melara; Occhiobello; Pincara; Salara; Stienta; Trecenta.

[127] Castel d’Ario, Commessaggio, Dosolo, Mottegiana, Pomponesco, Viadana, Adria, Bergantino, Castelnovo Bariano, Fiesso Umbertiano, Casalmaggiore, Casteldidone, Corte de’ Frati, Piadena, San Daniele Po, Robecco d’Oglio, Argenta.

[128] Istituito dal decreto interministeriale 14 marzo 2003, pubblicato nella G.U. 5 marzo 2004, n. 54.

[129] D.L. 5 agosto 2010, n. 125, Misure urgenti per il settore dei trasporti e disposizioni in materia finanziaria, convertito con modificazioni dalla legge n. 163 del 2010.

[130] Ai sensi dell’art. 118, comma 11, del D.lgs. n. 163/2006 è considerato subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell'importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l'incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell'importo del contratto da affidare. Il subappaltatore non può subappaltare a sua volta le prestazioni salvo che per la fornitura con posa in opera di impianti e di strutture speciali da individuare con il regolamento; in tali casi il fornitore o subappaltatore, per la posa in opera o il montaggio, può avvalersi di imprese di propria fiducia per le quali non sussista alcuno dei divieti di cui al comma 2, n. 4). È fatto obbligo all'affidatario di comunicare alla stazione appaltante, per tutti i sub-contratti stipulati per l'esecuzione dell'appalto, il nome del sub-contraente, l'importo del contratto, l'oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati.

[131] Legge di conversione n. 106 del 2011.

[132] In merito all’inserimento della clausola di salvaguardia finanziaria, si ricorda che l’articolo 17 della legge di contabilità stabilisce che ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo i criteri definiti al comma 12, per la compensazione degli effetti che possano eccedano le previsioni medesime. In ogni caso, la clausola di salvaguardia deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l'onere e la relativa copertura. Il comma 12 specifica che la clausola di salvaguardia deve essere effettiva e automatica e deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria.

In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro competente, adotta le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

[133] Sulla base di intese con il Ministero dell’economia e delle finanze.

[134] Di cui all’art. 166, del Testo unico.

[135] Mediante novella all’articolo 248 del TUEL.

[136] all’articolo 141 del TUEL.

[137] Di cui all'articolo 243-bis e seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come introdotti dal presente decreto

[138] Come evidenziato dalla seguente tavola tratta dalla Relazione sull’attività della Corte svolta nel 2011, presentata in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2012 (16 febbraio 2012), rispetto ad un organico di 607 magistrati, al 1° gennaio 2012 risultavano coperte 453 posizioni. Delle 154 vacanti, 57 riguardano l’attività di controllo: di queste, 12 afferiscono alle sezioni regionali. Si ricorda infine che è stato bandito un concorso per 11 posti, le cui procedure dovrebbero essere espletate entro il 2013.

Personale di magistratura (al 1° gennaio 2012)
		Organico	Presenti	Vacanti
Controllo	Sezioni regionali	135	123	12
	Centro	121	76	45
Giurisdizione	Sezioni regionali	171	125	46
	Centro	29	23	6
Procura	Sezioni regionali	129	91	38
	Centro	22	15	7
Totale	Sezioni regionali	435	339	96
	Centro	172	114	58
Totale Generale		607	453	154

[139] Si veda il Bollettino delle Giunte e delle Commissioni del 1° agosto 2012.

[140] Articolo 139, comma 2, del D.Lgs. n. 267 del 2000.

[141] D.M. Interno 20 giugno 2012.

[142] Art. 1, c.12, del decreto legge n. 138/2011.

[143] Art. 91-bis del decreto legge n. 1 del 2012.

[144] Parere depositato in data 4 ottobre 2012.

[145] Di cui all’articolo 1, comma 1, del D.L. 74/2012.

[146] Articolo 15, comma 1, del D.L. n. 74/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2012.

[147] Articolo 2 del D.P.R. n. 180 del 1950.

[148] Contributi e requisiti indicati nell’articolo 3 del decreto legge n. 74/2012.

[149] L’articolo 43-ter del D.P.R. n. 602/1973 reca disposizioni in materia di cessione di crediti nell’ambito dei gruppi societari.

	*2012*	*2013*	*2014-2020*
Ministero del lavoro e delle politiche sociali	30	30	-
Ministero dell'ambiente	-	70	-
Ministero dell'economia e delle finanze	-	-	200
Totale copertura	30	100	200

	*2012*	*2013*	*2014-2020*
Comma 3: dotazione di base	30	100	200
Comma 4: residui ex art. 1, co. 59, legge n. 220/2010	60	-	-
Comma 5: quota parte risorse provenienti dal fondo speciale per la reiscrizione dei residui passivi perenti di parte corrente per il pagamento dei crediti commerciali verso la P.A.	500*	-	-
TOTALE	590	100	200