Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Bilancio dello Stato
Altri Autori: Servizio Commissioni
Titolo: (AC 5291) Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita
Riferimenti:
AC N. 5291/XVI     
Serie: Note di verifica    Numero: 460
Data: 09/10/2012
Descrittori:
LEGGE DELEGA   SISTEMA TRIBUTARIO
Organi della Camera: VI-Finanze

 


Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

 

 

 

Verifica delle quantificazioni

 

 

 

A.C. 5291

 

Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita

 

(Nuovo testo)

 

 

 

 

 

N. 460 – 9 ottobre 2012

 

 


 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato.

La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione).

L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

( 066760-3545 / 066760-3685 – * com_bilancio@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

 

 

Estremi del provvedimento

 

 

A.C.

 

5291

Titolo breve:

 

Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita.

 

Iniziativa:

 

 

 

Commissione di merito:

 

 

Relatore per la

Commissione di merito:

 

On. Alberto Fluvi

Gruppo:

 

 

Relazione tecnica:

 

 

 

 

 

 

 

Parere richiesto

 

 

Destinatario:

 

Oggetto:

 

 


INDICE

 

 

 

ARTICOLO 1. 4

Delega al Governo per la revisione del sistema fiscale. 4

ARTICOLO 2, commi da 1 a 7. 5

Revisione del catasto dei fabbricati, stime e monitoraggio dell’evasione fiscale e disposizioni in materia di erosione fiscale. 5

ARTICOLO 2, comma 8. 10

Norme di coordinamento.. 10

ARTICOLO 3. 11

Elusione fiscale, semplificazione e riscossione degli enti locali11

ARTICOLO 4, commi 1 e 2. 16

Redditi di impresa e regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni.16

ARTICOLO 4, comma 3. 18

Razionalizzazione della determinazione del reddito di impresa e della produzione netta   18

ARTICOLO 4, commi 4 e 5. 19

Razionalizzazione dell’imposta sul valore aggiunto e di altre imposte dirette. 19

ARTICOLO 4, commi 6 e 7. 19

Norme in materia di giochi pubblici19

 



PREMESSA

 

Il disegno di legge in esame reca disposizioni di delega al Governo per l’introduzione di disposizioni in favore di un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita. Il testo originario del disegno di legge è stato oggetto, durante l’esame presso la VI Commissione, di modifiche e di una complessiva riformulazione, che ha ridotto da 17 a 4 il numero degli articoli.

Il provvedimento è corredato di relazione tecnica, nella quale si afferma che la proposta di riforma non si pone come un intervento radicale, ma intende intervenire per correggere alcuni aspetti critici del sistema vigente. Con riguardo agli aspetti finanziari la relazione tecnica evidenzia, in via preliminare, l’impossibilità di fornire la quantificazione degli effetti delle disposizioni contenute nel disegno di legge di delega, rinviando ad una stima puntuale che potrà essere effettuata in sede di emanazione dei decreti legislativi, in cui saranno adottati gli interventi di riforma. Pertanto, con riguardo alle singole disposizioni, la RT si limita ad indicare la tipologia degli effetti finanziari attesi, senza fornirne la stima e rinviando alla clausola di invarianza finanziaria complessiva (art. 1, comma 7 del disegno di legge in esame).

 

Al riguardo, si ricorda che l’art. 17, comma 2, della legge n. 196/2009 disciplina il procedimento per la quantificazione degli effetti finanziari connessi a deleghe legislative.

La norma richiamata della legge n. 196 del 2009 dispone che le leggi di delega comportanti oneri debbano recare i mezzi di copertura necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, tale quantificazione è effettuata al momento dell’adozione dei decreti medesimi. I decreti legislativi recanti nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. A ciascuno schema di decreto è allegata una relazione tecnica, che dia conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

Per la complessità della materia trattata, la delega in esame appare ricadere nell’ipotesi in cui la quantificazione degli effetti connessi all’esercizio della delega è rinviata al momento della predisposizione degli schemi di decreto legislativo. In tal senso dovrebbe essere considerata l’affermazione contenuta nella relazione illustrativa in base alla quale i decreti delegati saranno in ogni caso accompagnati dalle rispettive relazioni tecniche che forniranno la puntuale stima degli effetti finanziari delle disposizioni contenute nei decreti stessi, dai quali non devono comunque derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Si rileva peraltro che il testo del provvedimento non rinvia espressamente all’art. 17, co. 2, della legge n. 196/2009 né prevede che gli schemi di decreto legislativo siano accompagnati da apposita relazione tecnica.

 

ARTICOLO 1

Delega al Governo per la revisione del sistema fiscale

La norma stabilisce che entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della legge in esame il Governo dovrà adottare i decreti delegati previsti dal provvedimento stesso sulla base dei principi e criteri in esso indicati nonché in base ai principi indicati nello Statuto del contribuente e in coerenza con quanto stabilito dalla legge delega in materia di federalismo fiscale e dall’ordinamento europeo (comma 1).

Viene inoltre individuata la procedura di presentazione alle Camere per l’espressione di pareri e i termini per l’adozione di eventuali decreti legislativi correttivi o integrativi di quelli già emanati (commi 2-6).

Si stabilisce, infine, che dall’attuazione dei decreti legislativi di cui al comma 1 non devono derivare nuovi o maggiori oneri ovvero minori entrate a carico della finanza pubblica (comma 7).

L’articolo indicato riporta, con le modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, gli articoli 1, 16 e 17 del testo originario del disegno di legge.

 

La relazione tecnica allegata al disegno di legge originale non considerava le norme indicate.

 

Al riguardo si segnala che, ferma restando la clausola di invarianza finanziaria relativa al complesso dei decreti legislativi da adottare nell’esercizio delle deleghe recate dal provvedimento in esame, appare necessaria una conferma che, nel rispetto del principio indicato dall’articolo 17, comma 2, della legge di contabilità, i decreti legislativi recanti nuovi o maggiori oneri saranno emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.


 

In merito ai profili di copertura finanziaria, si segnala l’opportunità di coordinare le disposizioni di cui all’articolo 1, commi 2 e 3, recanti le modalità di trasmissione degli schemi dei decreti legislativi adottati ai sensi della presente legge, con la clausola di neutralità finanziaria prevista dal comma 7 del medesimo articolo 1.

Infatti, anche se la relazione tecnica allegata al provvedimento prevede che gli schemi dei decreti legislativi siano corredati di una relazione tecnica che accerti l’idoneità della clausola di neutralità finanziaria, la norma non reca una esplicita previsione in tal senso. Appare, quindi, opportuno, in conformità a quanto previsto ai sensi dell’articolo 17, comma 2,  della legge n. 196 del 2009, modificare la disposizione nel senso di prevedere espressamente che gli schemi siano corredati di una relazione tecnica che dia conto della loro neutralità finanziaria. Appare, inoltre, necessario prevedere che i suddetti schemi di decreto legislativo siano inviati, ai fini dell’espressione del parere, anche alle Commissioni competenti per i profili finanziari.

 

ARTICOLO 2, commi da 1 a 7

Revisione del catasto dei fabbricati, stime e monitoraggio dell’evasione fiscale e disposizioni in materia di erosione fiscale

Le norme delegano il Governo ad intervenire:

-          sulla disciplina del sistema estimativo del catasto dei fabbricati (commi 1 e 2), stabilendo che dall’attuazione della norma non dovranno derivare nuovi o maggiori oneri e che per le attività previste dovranno essere prioritariamente utilizzate le strutture e le professionalità esistenti nell’ambito delle amministrazioni pubbliche (comma 3).

Tra i principi introdotti si segnala:

- il coinvolgimento dei comuni anche al fine di assoggettare a tassazione gli immobili non ancora censiti;

l’utilizzo di valori normali, approssimati dai medi ordinari rilevati nel mercato immobiliare nel triennio precedente la data di entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione;

-          la revisione delle destinazione d’uso catastali ordinarie e speciali;

-          la rideterminazione del valore patrimoniale medio ordinario e della rendita catastale media ordinaria da effettuare attivando nuovi processi estimativi che includono anche dei procedimenti di stima diretta nonché meccanismi di adeguamento periodico dei valori patrimoniali e delle rendite delle unità immobiliari urbane;

-          l’applicazione di particolari criteri per gli immobili di interesse storico ed artistico, al fine di considerare i più gravosi oneri di manutenzione e i vincoli di destinazione e di utilizzo di natura legislativa;

-          la riorganizzazione delle commissioni censuarie provinciali e della commissione censuaria centrale, al fine di ridefinire le competenze e le procedure pregiudiziali per la definizione delle controversie nonché la composizione delle predette commissioni al fine di assicurare la presenza di rappresentanti dell’Agenzia del territorio, di rappresentanti degli enti locali, di professionisti e docenti qualificati in materia di economia e estimo urbano e rurale, di esperti di statistica e di econometria, nonché di magistrati appartenenti, rispettivamente, alla giurisdizione ordinaria e amministrativa;

-          una specifica collaborazione tra Agenzia del territorio e i comuni basata su raccolta e scambio di informazione anche ai fini di introdurre piani operativi concordati tra comuni o gruppi di comuni e l’Agenzia, volti a stabilire modalità e tempi certi per il rispetto di tali piani;

-          la possibilità, per l’Agenzia del territorio, di stipulare apposite convenzioni dirette ad impiegare dei tecnici per effettuare rilevazioni;

-          l’individuazione, al termine del processo di revisione catastale, della decorrenza delle nuove rendite e dei nuovi valori patrimoniali;

-          la modifica delle aliquote impositive, delle eventuali deduzioni, detrazioni o franchigie la cui decorrenza dovrà essere contestuale alla efficacia impositiva dei nuovi valori di cui al punto precedente. Le variazioni introdotte dovranno, da un lato, garantire l’invarianza del gettito delle singole imposte e, dall’altro lato, evitare un aggravio del carico fiscale con particolare riferimento alle imposte sui trasferimenti e all’IMU. La misura della detrazione IMU dovrà essere stabilita tenendo conto delle condizioni socioeconomiche e della composizione del nucleo familiare considerate ai fini ISEE (comma 2, lettera h));

-           contestualmente alla efficacia impositiva dei nuovi valori dovranno altresì essere aggiornate le modalità di distribuzione dei trasferimenti perequativi attraverso i fondi di riequilibrio e i fondi perequativi della finanza comunale;

-          prevedere specifiche regole procedimentali che garantiscano al contribuente la possibilità di chiedere, tramite autotutela, una revisione delle nuove rendite attribuite con obbligo di risposta entro 60 giorni dalla data di presentazione dell’istanza.

-          sulla disciplina relativa al contrasto all’evasione fiscale (commi 4 e 5).

Tra i principi introdotti si segnala:

-          la definizione di una metodologia di rilevazione dell’evasione fiscale di tutti i principali tributi basata sul confronto tra i dati della contabilità nazionale e quelli acquisiti dall’anagrafe tributaria, utilizzando criteri trasparenti e stabili nel tempo dei quali deve essere garantita un’adeguata pubblicizzazione;

-          la pubblicazione annuale dei risultati;

-          l’istituzione presso il MEF di una Commissione composta da un numero massimo di 15 esperti che operano, senza diritto a gettoni di presenza, rimborsi o compensi. La Commissione dovrà redigere annualmente un rapporto sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva. Sul piano finanziario, dovrà avvalersi del contributo delle associazioni di categoria, degli ordini professionali, delle organizzazioni sindacali più rappresentative e delle autonomie locali;

-          l’obbligo per il Governo di redigere annualmente, all’interno della procedura di bilancio, un rapporto sulla strategia seguita e sui risultati conseguiti, distinguendo tra imposte riscosse e accertate ed evidenziando i risultati del recupero di somme dichiarate e non versate e della correzione di errori nella liquidazione delle dichiarazioni. Tale rapporto, inoltre, dovrà evidenziare il confronto tra obiettivi perseguiti e risultati ottenuti;

-          sulla revisione della spesa fiscale (c.d. tax expenditure) al fine di razionalizzare le forme di esenzione, esclusione, riduzione dell’imponibile, regimi agevolati vigenti. A tal fine è previsto l’obbligo per il Governo di redigere, con cadenza annuale, un rapporto sulle spese fiscali per consentire un confronto con i programmi di spesa, eventualmente prevedendo l’istituzione di una Commissione composta da un numero massimo di quindici esperti, senza diritto a gettoni di presenza, rimborsi o compensi. I componenti sono indicati dal MEF e  dalle altre amministrazioni interessate (comma 6).

Viene inoltre delegato il Governo ad introdurre disposizioni finalizzate alla riduzione, eliminazione o modifica delle spese fiscali che appaiono superate o ingiustificate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che costituiscono una duplicazione.

In relazione alle maggiori entrate o minori spese derivanti dal presente articolo il Governo dovrà procedere alla razionalizzazione o alla stabilizzazione dell’istituto del cinque per mille del gettito IRPEF (comma 7).

L’articolo indicato riporta, con le modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, gli articoli 2, 3 e 4 del testo originario del disegno di legge.

 

La relazione tecnica riferita al testo originario:

-          in materia di revisione del catasto dei fabbricati, afferma che le norme non comportano effetti finanziari in quanto il comma 2, lettera h), prevede la modifica delle aliquote e delle deduzioni, detrazioni o franchigie, al fine di evitare un aggravio del carico fiscale medio per i contribuenti;

-          in merito alle norme di contrasto all’evasione fiscale, non ascrive effetti finanziari;

-          relativamente alla riduzione della spesa fiscale, si limita a descrivere il contenuto delle disposizioni.

 

Al riguardo  si osserva:

-          per quanto concerne la disciplina sulla revisione del catasto, appare opportuna una conferma in merito alla possibilità di attuare le nuove procedure previste mediante l’utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili. Infatti, la norma prevede il “prioritario” utilizzo delle strutture e delle professionalità esistenti nell’ambito dell’amministrazione pubblica, garantendo ai contribuenti l’assenza di aggravio del carico fiscale (comma 2, lettera h)). Pertanto, data la complessità delle attività richieste, andrebbe precisato come si intenda far fronte alle stesse assicurando l’invarianza finanziaria complessiva. Qualora si intenda utilizzare anche parte di emersione di base imponibile, andrebbe verificata la compensatività  finanziaria di tale ipotesi anche sotto il profilo dell’allineamento temporale. Specifici chiarimenti andrebbero forniti in merito agli effetti finanziari attribuibili alla revisione delle commissioni censuarie provinciali e centrale tenuto conto, tra l’altro, che tra i membri sono inclusi professionisti e docenti qualificati in materia di economia e estimo urbano ed esperti di statistica e di econometria. Si segnala inoltre che, in merito alla disposizione che impone alle amministrazioni interessate l’obbligo di rispondere entro 60 giorni alle eventuali istanze circa l’attribuzione di valori e rendite presentate dai contribuenti mediante autotutela, andrebbero forniti chiarimenti in merito alla possibilità di svolgere tale attività senza ulteriori oneri per la finanza pubblica, precisando tra l’altro quali siano gli effetti riconducibili ad un’eventuale inerzia dell’amministrazione entro il termine stabilito. Inoltre, tenuto conto che le norma non fa espresso riferimento ai terreni, andrebbe chiarito se sussistano procedure di revisione catastale riferite anche a questa categoria di beni, ivi compresi i terreni edificabili;

-          con riferimento alle disposizioni sull’evasione fiscale, appare opportuna una conferma in merito all’assenza di oneri a carico della finanza pubblica connessi al funzionamento della Commissione. In particolare, andrebbe verificato, da un lato, che le forme di contribuzione previste dalla norma siano sufficienti a garantire il regolare svolgimento dell’attività assegnata, e, dall’altro lato, che l’onere sostenuto dai soggetti interessati al versamento non determini effetti di riduzione del gettito fiscale dovuti alla deducibilità dei contributi;

-          in riferimento alla spesa fiscale, andrebbero forniti chiarimenti in merito all’assenza di oneri per la finanza pubblica nel caso di istituzione e funzionamento dell’apposita Commissione. Infatti, pur considerato che la norma esclude il riconoscimento di gettoni di presenza, rimborsi o compensi, andrebbe comunque verificata la neutralità finanziaria in relazione ai possibili oneri collegati, oltre che alle prestazioni degli esperti, alla struttura necessaria per il funzionamento della commissione stessa.

Ulteriori precisazioni appaiono necessarie in merito alla indicata destinazione degli eventuali effetti finanziari positivi recati dalla norma. In particolare, la disposizione stabilisce che le risorse realizzate dovranno essere finalizzate alla razionalizzazione o alla stabilizzazione dell’istituto del 5 per mille IRPEF.

Si fa presente che in riferimento all’ultima proroga della disposizione che consente ai contribuenti di destinare una quota pari al 5 per mille della propria IRPEF in favore di specifici soggetti beneficiari[1] è stato fissato un limite di spesa pari a 400 milioni su base annua.

 

 

In merito ai profili di copertura finanziaria, con riferimento alla formulazione del del comma 4, lett. c), si osserva che la stessa prevede che la partecipazione alla Commissione non dia diritto a gettoni di presenza, rimborsi o compensi. In proposito, si segnala l’opportunità di modificare la disposizione, in conformità alla prassi vigente, prevedendo che ai componenti della medesima non sia corrisposto alcun emolumento, compenso o rimborso spese.

 

Con riferimento al comma 5, si segnala che, ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è già previsto che, entro il 30 settembre di ogni anno, il Ministro dell'economia e delle finanze presenti al Parlamento una relazione che definisce i risultati derivanti dalla lotta all'evasione, quantificando le maggiori entrate permanenti da destinare a riduzioni della pressione fiscale. Appare, quindi, opportuno coordinare la disposizione in esame con quella già prevista a legislazione vigente della quale non è prevista la soppressione.

Inoltre, con riferimento alla formulazione della norma, si segnala che la previsione in base alla quale il rapporto in oggetto deve essere redatto, annualmente, all’interno della procedura di bilancio non appare univocamente interpretabile, non essendo, in particolare, chiarite le modalità della presentazione del rapporto e la cadenza temporale della presentazione.

 

Infine, con riguardo al comma 6, alla formulazione della norma, si segnala che la previsione in base alla quale il Governo redige, annualmente, all’interno della procedura di bilancio, un rapporto sulle spese fiscali appare troppo generica, non chiarendo il momento e le modalità della sua presentazione.

Inoltre, sempre con riferimento alla formulazione della disposizione, laddove la stessa prevede che la partecipazione alla commissione non dia diritto a gettoni di presenza, rimborsi o compensi, si segnala l’opportunità di modificarla, in conformità alla prassi vigente, prevedendo che ai componenti della medesima non sia corrisposto alcun emolumento, compenso o rimborso spese.

 

ARTICOLO 2, comma 8

Norme di coordinamento

Normativa vigente Il decreto legge n. 138/2011 (c.d. Manovra-bis 2011) ha introdotto, disposizioni dirette a potenziare il contrasto all’evasione fiscale ed ha stabilito (articolo 2, comma 36) che le relative maggiori entrate debbano essere riservate, per un periodo di 5 anni, all’Erario per destinarle all’esigenza prioritaria del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea. A decorrere dal 2014, in sede di presentazione del Documento di economia e finanza, sarà effettuata la valutazione delle maggiori entrate derivanti dalla lotta all’evasione che, al netto di quelle necessarie per i suddetti obiettivi di finanza pubblica (pareggio di bilancio e riduzione del debito), vengono destinate al Fondo per la riduzione della pressione fiscale, e finalizzate alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti su famiglie e imprese.

In merito a tale disposizione, nel corso dell’esame parlamentare del richiamato decreto legge, era stato rilevato che il provvedimento recava numerose disposizioni aventi per oggetto il contrasto all’evasione, i cui effetti in termini di gettito erano computati ai fini della manovra. Pertanto, le maggiori entrate destinabili al Fondo, avrebbero dovuto essere ulteriori rispetto a quelle scontate ai fini dei saldi della manovra recata dal DL 138/2011, nonché di quelle eventualmente necessarie per il raggiungimento degli equilibri complessivi di bilancio.

La norma, introdotta nel corso dell’esame in sede referente, delega il Governo ad introdurre norme di coordinamento tra le disposizioni in materia di contrasto all’evasione e all’erosione fiscale previste dagli articoli 3 e 4 del presente provvedimento con le vigenti procedure di bilancio, con particolare riferimento alle regole di alimentazione del Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale istituito dal decreto legge n. 138 del 2011[2].

 

La norma, non è corredata di relazione tecnica.

 

Al riguardo non si hanno osservazioni da formulare, nel presupposto - sul quale appare necessaria una conferma - che le maggiori entrate rilevate e destinate al Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, siano ulteriori a quelle già scontate nei saldi di finanza pubblica.

 

ARTICOLO 3

Elusione fiscale, semplificazione e riscossione degli enti locali

Le norme delegano il Governo:

- ad effettuare una revisione delle vigenti disposizioni antielusive al fine di unificarle al principio generale del divieto dell’abuso del diritto (comma 1).

Tra i criteri e principi direttivi indicati si segnala:

-          la definizione della condotta abusiva come uso distorto di strumenti giuridici finalizzato ad un risparmio d’imposta anche se tale condotta non risulta in contrasto con alcuna specifica disposizione;

-          escludere la configurabilità della condotta abusiva se l’operazione è giustificata da ragioni extrafiscali non marginali;

-          l’attribuzione dell’onere della prova a carico dell’amministrazione finanziaria, la quale dovrà dimostrare l’utilizzo distorto di strumenti giuridici effettuato dal contribuente al fine di ottenere risparmi d’imposta;

-          ad introdurre nuovi istituti basati su forme di comunicazione e di cooperazione tra le imprese e l’amministrazione finanziaria, anche eventualmente prevedendo riduzione di adempimenti per i contribuenti interessati,  riduzione di sanzioni nonché forme specifiche di interpello preventivo. In particolare, per i soggetti di maggiori dimensioni sono anche previsti sistemi aziendali strutturati di gestione e di controllo del rischio fiscale, con una chiara attribuzione di responsabilità nel sistema dei controlli interni (commi 2 e 3);

-          a rivedere ed ampliare il sistema di tutoraggio - prevedendo anche forme premiali in favore di chi aderisce al predetto istituto - con particolare riferimento ai contribuenti di minori dimensioni e operanti come persone fisiche, per garantire una migliore assistenza:

·        per l’assolvimento degli adempimenti;

·        per la predisposizione delle dichiarazioni;

·        per il calcolo delle imposte;

·        per l’assistenza nel processo di consolidamento della capacità fiscale correlato alla crescita e alle caratteristiche strutturali delle imprese (commi 4 e 5).

-          ad introdurre disposizioni dirette ad ampliare le possibilità di rateazione dei debiti tributari (comma 6);

-          a rivedere la disciplina degli interpelli allo scopo di garantire una maggiore omogeneità ed una migliore tutela giurisdizionale nonché una maggiore tempestività nella redazione dei pareri (comma 7);

-          ad effettuare una revisione sistematica dei regimi fiscali e degli adempimenti finalizzata alla semplificazione. In particolare, si dovrà provvedere alla eliminazione degli adempimenti ritenuti superflui o di scarsa utilità per l’amministrazione finanziaria ai fini del controllo e dell’accertamento e alla revisione delle funzioni dei sostituti d’imposta, dei centri di assistenza fiscale e degli intermediari fiscali anche attraverso il potenziamento dell’utilizzo dei sistemi informatici (comma 8);

-          a disporre la revisione del sistema sanzionatorio penale sulla base di criteri che tengano conto della gravità del reato commesso in materia di evasione e di elusione fiscale.

Tra l’altro, si prevede:

-          l’individuazione di soglie adeguate di punibilità ragguagliate alla gravità del reato tributario per i comportamenti fraudolenti, simulatori o finalizzati alla creazione e all’utilizzo di documentazione falsa. Per tali reati, comunque, la pena non potrà essere inferiore a quella già vigente;

-          l’estensione ai beni sequestrati nell’ambito di procedimenti penali relativi a delitti tributari, della possibilità, per l’Autorità giudiziaria, di affidare in giudiziale custodia tali beni agli organi di polizia giudiziaria, che ne facciano richiesta, al fine di utilizzarli direttamente per le proprie esigenze operative;

-          a definire le modalità applicative relative alla norma vigente in base alla quale è ammesso il raddoppio dei termini per l’accertamento fiscale specificando, in particolare, che tale raddoppio sarà consentito solo nei casi in cui la denuncia di reato è presentata alla  Procura da parte dell’amministrazione finanziaria entro il periodo di quattro anni previsto per l’ordinario controllo tributario (comma 10);

-          ad introdurre norme dirette a rafforzare i controlli mirati da parte dell’amministrazione finanziaria (comma 11).

In particolare, le verifiche fiscali dovranno essere concentrate su operazioni quali le frodi carosello, gli abusi nelle attività del money transfer, trasferimento di immobili, tracciabilità dei pagamenti e fatturazione elettronica.

-          ad attuare, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, una complessiva razionalizzazione e revisione dell’organizzazione dell’Amministrazione finanziaria. E’ quindi sospesa l’applicazione delle disposizioni contenute nel decreto legge c.d. spending review (art. 23-quater, commi 1-8 e da 10-12 del decreto legge n. 95/2012) che hanno disposto la soppressione dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) e dell’Agenzia del territorio ed il trasferimento delle relative funzioni, rispettivamente, all’Agenzia delle dogane ed all’Agenzia delle entrate (commi 12 e 13).

La relazione tecnica allegata al decreto legge n. 95/2012 afferma che la soppressione dell’AAMS e dell’Agenzia del territorio determina risparmi di spesa, relativi al costo degli organi, stimati in misura pari ad euro 466.414 annui. Ulteriori risparmi deriveranno dalle operazioni di razionalizzazione delle attività. Prudenzialmente, la RT ritiene che gli effetti finanziari saranno rilevati solo a consuntivo.

La riorganizzazione prevista dal provvedimento in esame, prevede, tra l’altro:

-          accorpamento di strutture che, nell’ambito delle agenzie o delle diverse articolazioni dell’Amministrazione finanziaria, effettuano funzioni o compiti omogenei;

-          potenziamento del Dipartimento delle Finanze. Sono incluse anche le funzioni ispettive sulla regolarità formale e sostanziale nonché quelle di centro di analisi e di sviluppo delle strategie fiscali;

-          trasformazione dell’Amministrazione dei Monopoli di Stato in Agenzia dei giochi, al fine di potenziale le attività concernenti la regolazione e il controllo del gioco pubblico nonché quelle di contrasto al gioco illegale e alla dipendenza da gioco;

-          unificazione della gestione delle imposte di consumo in capo all’Agenzia delle dogane prevedendo in particolare il trasferimento della competenza in materia di accisa sui tabacchi;

-          revisione delle competenze e dell’organizzazione dell’Agenzia del territorio, con l’obiettivo primario della revisione del catasto di cui all’art. 2 del provvedimento in esame;

-          riduzione degli uffici territoriali a livello sub-provinciale;

-          valorizzazione delle competenze professionali e del patrimonio di conoscenze tecniche e giuridico-economiche accumulato presso le diverse articolazioni dell’Amministrazione;

-          riduzione ed ottimizzazione degli spazi fisici utilizzati e tendenziale eliminazione del ricorso ad immobili in locazione di proprietà di terzi;

-          tendenziale riduzione degli incarichi dirigenziali;

-          promozione delle attività di formazione che elevino il contenuto professionale delle prestazioni al fine di aumentare le quote di personale a più alta qualificazione;

-          piena integrazione delle banche dati esistenti presso l’amministrazione finanziaria.

Sono previsti, tra l’altro:

-          l’ampliamento dell’istituto della conciliazione giudiziale;

-          la revisione della disciplina dell’ingiunzione di pagamento e dei ruoli;

-          l’emanazione di linee guida per la redazioni di capitolati di gara e per la formulazione dei contratti di affidamento o di servizio, che dovrà avvenire comunque nel rispetto della normativa europea;

-          l’introduzione di clausole di incompatibilità per i rappresentanti legali, amministratori o componenti degli organi di controllo interni dei soggetti affidatari dei servizi;

-          aggiornamento e informatizzazione costante degli uffici competenti dei monitoraggi e di analisi statistica;

progressivo superamento del principio della compensazione delle spese all’esito del giudizio;

la non pignorabilità dei beni mobili strumentali all’esercizio di arti , imprese o professioni necessari al proseguimento dell’attività economica;

ampliamento della possibilità di rateizzazione dei debiti in presenza di comprovate difficoltà finanziarie;

-          ad introdurre norme dirette a favorire le procedure di riscossione delle entrate degli enti locali, a rafforzare la tutela giurisdizionale del contribuente e ad accelerare le procedure di definizione delle controversie attraverso l’estensione dell’applicazione degli istituti di definizione vigenti (comma 14).

L’articolo indicato riporta, con le modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, gli articoli 5, 6, 7, 8, 9 e 10 del testo originario del disegno di legge.

 

La relazione tecnica riferita al testo iniziale si limita a riportare la descrizione della norma.

I commi 5, 6, 12 e 13 sono stati introdotti nel corso dell’esame in sede referente e, pertanto, non sono considerati nella relazione tecnica.

 

Al riguardo si osserva, in linea generale, che le disposizioni determinano un ampliamento delle attività poste a carico dell’amministrazione finanziaria; in merito a tale aspetto, andrebbero acquisiti dati volti a verificare i relativi effetti sul piano finanziario.

In particolare, i predetti effetti andrebbero evidenziati con riguardo a:

-          il comma 1, che pone a carico dell’amministrazione finanziaria l’onere di dimostrare il l’intento abusivo del contribuente e le modalità di alterazione degli strumenti giuridici utilizzati;

-          i commi 4 e 5, che prevedono un ampliamento dell’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione dell’istituto del tutoraggio;

-          il comma 6, che, prevedendo l’ampliamento dell’applicazione della rateazione dei debiti tributari, appare suscettibile di determinare effetti finanziari negativi in termini di cassa.

In merito al comma 8, non si hanno osservazioni da formulare nel presupposto, sul quale appare opportuna una conferma, che la riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti non determini un ostacolo all’attività di accertamento e di riscossione da parte dell’amministrazione finanziaria e che il potenziamento dell’utilizzo dei sistemi informatici non richieda l’impiego di ulteriori risorse finanziarie.

Si segnala in proposito che l’introduzione di adempimenti a carico dei contribuenti nella normativa vigente è stata, in linea generale, finalizzata al potenziamento dell’attività di contrasto all’evasione fiscale e che alle relative disposizioni introduttive sono stati ascritti talvolta effetti positivi di gettito.   

Con riferimento al comma 9, andrebbero forniti chiarimenti circa i nuovi parametri previsti per la qualificazione del reato tributario e per la definizione della relativa disciplina sanzionatoria. Infatti un eventuale alleggerimento della disciplina sanzionatoria, potrebbe determinare una riduzione dei relativi effetti di deterrenza.

Relativamente al comma 12, si segnala che i principi di delega individuati recano effetti finanziari di segno opposto. Andrebbero pertanto meglio specificate le modalità applicative di tali criteri e principi al fine di verificare il rispetto della clausola di invarianza finanziaria indicato nel medesimo comma 12.

Per quanto concerne, infine, il comma 14, andrebbero forniti ulteriori elementi al fine di verificarne l’impatto finanziario. Si fa presente che la relazione tecnica relativa al testo iniziale collegava alle disposizioni riguardanti l’attività di revisione del contenzioso tributario e la riscossione degli enti locali – riportate, nel testo originario, con una diversa formulazione, all’articolo 10 – possibili effetti positivi di gettito, sia pur non quantificati.

 

ARTICOLO 4, commi 1 e 2

Redditi di impresa e regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni.

Le norme delegano il Governo:

-          ad introdurre un nuovo sistema tributario (imposta sul reddito imprenditoriale) basato sull’assimilazione al regime IRES dell’imposizione dei redditi di impresa realizzati dalle persone fisiche, anche se in forma associata (comma 1);

Tra i criteri e principi direttivi indicati si segnalano:

-          l’applicazione di un’aliquota d’imposta proporzionale allineata a quella IRES (27,5%);

-          la deduzione, ai fini della determinazione della base imponibile, della quota di reddito di impresa che viene prelevata dall’imprenditore o dai soci; tali somme, infatti, dovranno concorrere alla formazione della base imponibile IRPEF del soggetto che ha effettuato il prelevamento;

-          l’istituzione di regimi semplificati per i “contribuenti minori” e di regimi forfetari per i “contribuenti minimi”. Tali ultimi regimi dovranno prevedere un’imposta unica in sostituzione di quelle dovute, assicurando l’invarianza dell’importo complessivo dovuto attraverso la differenziazione tra settori economici e tipologia di attività svolte, e una eventuale premialità per le nuove attività produttive. In sede di attuazione sarà necessario coordinare le nuove disposizioni con la disciplina vigente, ivi compresa quella relativa ai regimi della premialità e della trasparenza previsti dal decreto legge n. 201/2011;

-          introduzione di forme di opzionalità;

a chiarire la definizione di autonoma organizzazione ai fini dell’assoggettabilità all’IRAP dei professionisti e dei piccoli imprenditori (comma 2).

L’articolo indicato riporta, con le modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, l’articolo 11 del testo originario del disegno di legge.

 

 

La relazione tecnica riferita al testo originario del disegno di legge, afferma che:

-          il regime tributario di cui al comma 1 (contenuto con una diversa formulazione nell’articolo 11 del testo originario) prevede una tassazione separata dei redditi di impresa rispetto a quelli dell’imprenditore[3]. In particolare, il reddito che l’imprenditore ritrae dalla propria impresa come remunerazione del proprio contributo lavorativo viene tassato ai fini dell’IRPEF come reddito ordinario, mentre si procederebbe all’applicazione di un’imposta unica a tutte le attività di impresa.

Inoltre, per i contribuenti minori, è previsto un pagamento a forfettario di un’unica imposta in sostituzione di quelle dovute, purchè l’importo resti sostanzialmente invariato.

Infine, sono previste possibili forme di opzionalità in materia di imposizione sui redditi.

In merito al profilo finanziario, la relazione tecnica evidenzia che la disposizione potrebbe determinare effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate alle quali, in ogni caso, si farebbe fronte nell’ambito del provvedimento stesso, in relazione alla clausola di invarianza finanziaria complessiva (riferita alla totalità dei decreti legislativi da adottare) disposta dall’articolo 17 (ora art. 1, comma7).

 

Al riguardo, in merito al comma 1, si osserva che in assenza di precise indicazioni sui parametri che si intende introdurre, non appare possibile effettuare una verifica dei relativi effetti finanziari. In particolare, si fa presente che la norma non indica i criteri per la qualificazione dei contribuenti minimi e dei contribuenti minori né l’aliquota di imposta forfetaria applicabile. Non risultano altresì indicati i criteri ed i parametri riferiti ai regimi opzionali da introdurre; si osserva peraltro che tali regimi saranno applicati dai contribuenti sulla base della valutazione del relativo vantaggio fiscale.

In merito al profilo applicativo della disposizione, andrebbe chiarito se la nuova imposta sia sostitutiva solamente dell’IRPEF o anche delle relative addizionali regionali e comunali all’IRPEF. Tale precisazione appare necessaria al fine di tenere conto degli effetti finanziari per gli enti territoriali interessati e del necessario coordinamento con la disciplina sul federalismo fiscale. Inoltre, andrebbero fornite precisazioni in merito alla determinazione del reddito complessivo ai fini IRPEF. Ciò in quanto, tenuto conto della progressività per scaglioni dell’IRPEF, qualora i redditi da assoggettare a imposta sostitutiva non concorressero anche alla determinazione del reddito complessivo, i soggetti interessati otterrebbero un risparmio d’imposta sugli altri redditi in conseguenza della riduzione dell’aliquota marginale applicata.

In merito ai profili di cassa - al fine di assicurare l’applicazione della clausola di invarianza finanziaria complessiva – appaiono necessarie indicazioni riguardo alla dinamica degli incassi con particolare riferimento ai termini di versamento dell’imposta sostitutiva. Ciò al fine di verificare la compensatività annua delle disposizioni non solo sul piano della competenza, ma anche in termini di cassa.

 

ARTICOLO 4, comma 3

Razionalizzazione della determinazione del reddito di impresa e della produzione netta

La norma delega il Governo ad introdurre disposizioni volte al riordino del sistema impositivo riguardante il reddito d’impresa al fine di ridurre le incertezze nella determinazione della base imponibile delle imposte sui redditi e dell’IRAP e di favorire la internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia.

I criteri e principi direttivi indicati prevedono, tra l’altro: 

-          la individuazione del momento del realizzo delle perdite su crediti;

-          l’estensione, ai nuovi istituti previsti dalla riforma del diritto fallimentare e dalla normativa sul sovra indebitamento, del regime fiscale attualmente applicato per le procedure concorsuali;

-          la revisione della disciplina fiscale sulle operazioni transfrontaliere;

-          la revisione dei regimi di deducibilità degli ammortamenti, delle spese generali e di particolari categorie di costi;

-          la revisione di disposizioni concernenti specifiche situazioni (ad es. le società di comodo o le assegnazioni di beni ai soci) con l’obiettivo di evitarne l’uso finalizzato a trarne vantaggi fiscali.

L’articolo indicato riporta, con le modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, l’articolo 12 del testo originario del disegno di legge.

 

La relazione tecnica riferita al testo originario afferma che gli interventi indicati dalla norma sono finalizzati ad introdurre criteri chiari e coerenti con la disciplina di redazione del bilancio, al fine di evitare eventuali disallineamenti tra le grandezze di bilancio e quelle fiscali, nonché a modificare la disciplina impositiva delle operazioni transfrontaliere con l’obiettivo di eliminare possibili vincoli eccessivi all’internazionalizzazione delle imprese.

 

Al riguardo si segnala che la norma è suscettibile di determinare effetti finanziari sia in termini di competenza che in termini di cassa. Tuttavia, non essendo individuate le nuove modalità operative, non appare possibile effettuare una stima degli effetti medesimi né valutare l’eventuale compensatività complessiva della normativa delegata.

 

 

ARTICOLO 4, commi 4 e 5

Razionalizzazione dell’imposta sul valore aggiunto e di altre imposte dirette

La norma delega il Governo ad intervenire:

-          sulla disciplina IVA vigente, con particolare riferimento ai regimi speciali di alcuni settori e al regime dei gruppi societari (comma 1);

-          sulla disciplina delle imposte di registro, di bollo, ipotecarie e catastali, sulle concessioni governative, sulle assicurazioni e sugli intrattenimenti, al fine di introdurre semplificazioni negli adempimenti, razionalizzazione delle aliquote e accorpamento o soppressione di fattispecie particolari (comma 2).

L’articolo indicato riporta, con le opportune modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, l’articolo 13 del testo originario del disegno di legge.

 

La relazione tecnica si limita a riportare la descrizione della norma.

 

Al riguardo si segnala che i possibili effetti finanziari attribuibili alla norma in esame potranno essere valutati solo in sede di attuazione della delega. Appare comunque necessario che, in tale sede, le disposizioni siano coordinate con la disciplina sul federalismo fiscale tenuto conto che una quota del gettito delle imposte indicate dalla norma è destinato a fini perequativi nell’ambito del federalismo comunale.

 

 

ARTICOLO 4, commi 6 e 7

Norme in materia di giochi pubblici

Le norme delegano il Governo a dare attuazione, con i decreti legislativi di cui all’articolo 1, ad un riordino della disciplina in materia di giochi pubblici, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio ed autorizzatorio, anche per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi (comma 6).

Tale riordino dovrà essere effettuato nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

         adeguamento delle disposizioni vigenti ai più recenti princìpi, anche di fonte giurisprudenziale, stabiliti a livello dell’Unione europea, nonché all’esigenza di prevenire i fenomeni di ludopatia e di gioco minorile  [comma 7, lett. a)];

         riordino delle disposizioni vigenti in materia di disciplina del prelievo erariale sui singoli giochi, distinguendo espressamente quello di natura tributaria in funzione delle diverse tipologie di gioco pubblico, nonché in materia di disciplina relativa alle corse ippiche [comma 7, lett. d)];

         rivisitazione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate [comma 7, lett. e)];

         istituzione della Lega Ippica Italiana, associazione senza fine di lucro, soggetta alla vigilanza del Ministero delle politiche agricole, cui si iscrivono gli allevatori, i proprietari di cavalli e le società di gestione degli ippodromi che soddisfano i requisiti minimi prestabiliti [comma 7, lett. l), numero 1)];

         attribuzione al Ministero delle politiche agricole di funzioni di regolazione e controllo di secondo livello delle corse ippiche, nonché alla Lega Ippica Italiana di funzioni di organizzazione degli eventi ippici, di controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, di ripartizione e di rendicontazione del fondo annuale di dotazione per lo sviluppo e la promozione del settore ippico [comma 7, lett. l), numero 2)];

         nell’ambito del riordino della disciplina sulle scommesse ippiche, previsione della percentuale della raccolta totale, compresa tra il 74 ed il 76 per cento, da destinare al pagamento delle vincite [comma 7, lett. l), numero 3)];

         alimentazione del fondo di cui al precedente numero 2) mediante quote versate dagli iscritti alla Lega Ippica Italiana, nonché mediante quote della raccolta delle scommesse ippiche, del gettito derivante da scommesse su eventi ippici virtuali e da giochi pubblici raccolti all’interno degli ippodromi, attraverso la cessione dei diritti televisivi sugli eventi ippici, nonché di eventuali contributi erariali straordinari decrescenti fino all’anno 2017 [comma 7, lett. l), numero 4)].

Si ricorda che le norme riportano, con le modifiche introdotte nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Finanze, l’articolo 15 del testo originario del disegno di legge.

 

La relazione tecnica, riferita al testo iniziale, nulla aggiunge al contenuto delle norme.

Si ricorda che il testo iniziale conteneva ulteriori norme in materia di contrasto ai fenomeni di ludopatia e di gioco minorile, che sono state soppresse dalla Commissione di merito nel corso dell’esame in sede referente. Ciò in relazione alla circostanza che analoghe norme sono contenute nel DL 158/2012 (C. 5440) attualmente all’esame del Parlamento.

 

Al riguardo, andrebbe chiarito se dall’adeguamento ai principi, anche di fonte giurisprudenziale, stabiliti a livello dell’Unione europea (comma 7, lett. a) possano derivare effetti di carattere finanziario. In particolare, andrebbe precisato a quali principi il testo intenda fare riferimento.

Analogamente, andrebbero acquisite precisazioni con riferimento alla revisione delle norme vigenti in materia di: prelievo erariale (comma 7, lett. d); compensi spettanti agli operatori del settore(comma 7, lett. e); ripartizione delle vincite nelle scommesse ippiche (comma 7, lett. l). Occorre infatti considerare che tali meccanismi presiedono – insieme con la determinazione delle basi imponibili e con altri criteri di ripartizione delle somme giocate -  alle variazioni di gettito nel settore dei giochi.

In particolare andrebbe chiarito:

-          a quali comparti di gioco la disposizione in materia di prelievi erariali intenda fare riferimento;

-          se dalle misure di riordino previste dal testo possano derivare, o meno, variazioni di gettito, rispetto alle quali, in ottemperanza all’obbligo di neutralità finanziaria disposto dall’articolo 1, comma 7, del provvedimento in esame, occorrerebbe prevedere meccanismi compensativi che facciano riferimento a variazioni delle aliquote o delle basi imponibili.

Riguardo all’istituzione della Lega ippica italiana, andrebbero acquisiti chiarimenti in ordine alle implicazioni di carattere finanziario delle norme, connesse sia alle funzioni dell’ente sia alle forme di finanziamento previste dal testo. In particolare si osserva che, a fronte delle funzioni indicate dal comma 7, lett. l) (controlli di regolarità; ripartizione del fondo per lo sviluppo del settore), vengono previste forme di finanziamento pubblico: infatti si stabilisce che l’apposito fondo di dotazione debba essere alimentato, fra l’altro, da fonti di entrata che attualmente affluiscono alle pubbliche amministrazioni (quote di raccolta e di gettito nel settore dei giochi). Andrebbero pertanto forniti dati ed elementi volti a chiarire la compatibilità delle disposizioni con la clausola di neutralità finanziaria contenuta nell’articolo 1, comma 7, del provvedimento in esame.

 A tal fine andrebbero valutati anche i possibili oneri derivanti dalla deducibilità delle quote di contribuzione obbligatorie poste a carico dei soggetti privati.

 



[1] Articolo 33, comma 11, della legge n. 183 del 2011.

[2] Con comunicato stampa MEF del 5 ottobre 2012 n. 137, è stata confermata l’operatività del Fondo dal 2014.

[3] La relazione tecnica fa riferimento anche ai redditi di lavoro autonomo, in quanto la norma originaria prevedeva l’applicazione del nuovo regime tributario anche ai redditi dei professionisti.