Camera dei deputati Dossier NV1972

Il disegno di legge in esame reca la conversione del decreto-legge n. 185 del 2008 “Misure urgenti per il sostegno alle famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale”.

Il provvedimento, in base alla dichiarazione del Ministro per i rapporti con il Parlamento, è da considerare collegato alla manovra di finanza pubblica.

Esso è corredato di relazione tecnica e di un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari delle disposizioni sui saldi di finanza pubblica, che viene riportato in allegato alla presente Nota[1].

Si rileva preliminarmente che, in base all’art. 35, agli oneri recati dal provvedimento, ad esclusione di quelli per i quali le singole disposizioni indicano la relativa copertura finanziaria, si fa fronte mediante l’utilizzo di una quota parte delle maggiori entrate e delle minori spese recate dal medesimo provvedimento.

Prima di procedere all’analisi delle singole disposizioni, si ritiene pertanto utile fornire una ricognizione, per grandi aggregati, degli effetti di spesa e di entrata recati dal provvedimento.

Per quanto concerne l’esercizio 2008, gli effetti del provvedimento sono limitati a poste di spesa di carattere compensativo – che non determinano quindi sostanzialmente effetti netti sui saldi[2] – derivanti esclusivamente dalle disposizioni dell’art. 22, co. 3 (sottoscrizioni di azioni della società SOGE (Società di Gestione EXPO Milano 2015 S.p.A.) e dall’art. 33 (anticipo corresponsione indennità di vacanza contrattuale.

Gli effetti sui tre saldi di finanza pubblica, riferiti al triennio 2009 – 2011, possono essere così riepilogati:

(mln di euro)

	Saldo netto da finanziare			Fabbisogno			Indebitamento netto
	2009	2010	2011	2009	2010	2011	2009	2010	2011
Impieghi
Maggiori spese correnti	4.002	1.486	1.417	3.861	1.283	1.133	3.861	1.283	1.133
Maggiori spese c/capitale	1.274	514	514	314	944	1.524	314	944	1.524
Minori entrate tributarie	1.733	1.206	1.597	1.680	1.302	1.762	1.680	1.302	1.762
Minori entrate extratributarie	0	0	0	87	0	0	87	0	0
Totale impieghi	7.009	3.206	3.528	5.942	3.529	4.418	5.942	3.529	4.418
Risorse
Minori spese correnti	517	564	619	300	292	242	300	292	242
Minori spese in c/capitale	1.635	610	545	645	1.000	1.895	645	1.000	1.895
Maggiori entrate tributarie	5.147	2.362	2.375	4.276	2.257	2.260	4.276	2.257	2.260
Maggiori entrate extratributarie	100	150	150	750	100	100	750	100	100
Totale mezzi di copertura	7399	3685	3689	5971	3649	4497	5971	3649	4497
Miglioramento saldi	390	480	161	29	120	79	29	120	79

Come può desumersi dalla tabella riportata, le disposizioni del provvedimento determinano complessivamente effetti netti di miglioramento sia del saldo netto da finanziare sia, in misura più contenuta, dei saldi di fabbisogno e di indebitamento netto, in quanto i mezzi di copertura predisposti (maggiori entrate e minori spese) superano gli effetti derivanti dalle misure di carattere oneroso (minori entrate e maggiori spese).

La differenza di effetti netti registrati sui tre saldi è quasi interamente spiegata: dal maggior impatto sui saldi di cassa dei finanziamenti per la legge obiettivo, in virtù dei criteri di attualizzazione dei contributi pluriennali; dalla ridotta valenza attribuita, in termini di fabbisogno e di indebitamento, alle riduzioni operate sul Fondo FAS (per quanto attiene al 2009) e alle entrate derivanti dalle disposizioni in materia di accertamenti, che vengono registrate sui saldi di cassa per importi pari, in ciascun anno, a circa il 15 per cento degli importi contabilizzati ai fini del saldo netto da finanziare.

Dette differenze sono solo in parte compensate dal maggior impatto sul saldo netto da finanziare per l’esercizio 2009 dei finanziamenti di parte capitale per le Ferrovie (960 mln che, presentano una proiezione sui saldi di cassa più diluita nel tempo) e da alcune voci di entrata che determinano esclusivamente effetti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento, quali quelle in materia di riscossione (art. 32), di tutela dei crediti tributari (art. 27, comma 2) e, in misura più rilevante, di escussione di garanzie su crediti della p.a. (art. 28).

In particolare con riferimento a quest’ultima norma, che contribuisce in misura significativa (750, 100, 100) agli effetti netti positivi in termini di fabbisogno ed indebitamento, non appaiono del tutto chiari i relativi criteri di quantificazione. In proposito si rinvia all’apposita scheda.

La manovra espansiva delineata, interamente coperta nell’ambito del provvedimento, si attesta, in termini di indebitamento netto, su valori pari a circa 5,94 miliardi per il 2009, 3,52 miliardi per il 2010 e 4,44 miliardi nel 2011.

Limitando l’analisi agli effetti sul saldo netto ad finanziare, sul lato dell’entrata si registra, per l’esercizio 2009, un incremento netto per circa 3,51 miliardi a fronte di un incremento netto di spesa per circa 3,12 miliardi, al quale concorrono maggiori spese nette di parte corrente per 3,48 miliardi e minori spese nette di parte capitale per 0,36 miliardi.

Per quanto attiene all’analisi delle maggiori spese, carattere prevalente assumono quelle di natura corrente, per lo più concentrate nell’esercizio 2009. Tra queste, le voci che determinano un più cospicuo impatto sul bilancio dello Stato sono gli stanziamenti previsti, per il solo esercizio 2009, per il bonus famiglie (2.400 milioni) e per i contributi in conto interessi sui mutui (350 milioni). Tra le voci cui è attribuita una maggiore incidenza anche negli anni successivi, si segnalano le risorse destinate ai contratti di servizio con Trenitalia S.p.A. e la posta per i rimborsi IRAP.

Le maggiori spese di parte capitale danno luogo complessivamente ad un impatto più contenuto, pari a 1.274 milioni per il 2009 e a 514 milioni annui per il 2010 ed il 2011, riconducibile prevalentemente al finanziamento alle Ferrovie dello Stato S.p.A. (960 mln nel 2009) e ai contributi per l’attivazione di mutui destinati al finanziamento delle opere della legge obiettivo (due contributi quindicennali, rispettivamente di 60 e 150 mln annui).

Sono altresì classificati, secondo un criterio contabile consolidato, tra le voci di parte capitale gli stanziamenti ad integrazione del Fondo per l’occupazione (100 mln per il 2009 e 150 mln annui negli anni successivi).

Tra le minori entrate, l’effetto più rilevante è riconducibile alle norme sulla deducibilità dell’IRAP ai fini delle imposte sui redditi (circa 1.078 milioni nel 2009, 649 nel 2010 e 634 nel 2011) e, in misura più contenuta, alla detassazione dei premi di produttività (400 milioni nel 2009 e 80 milioni nel 2010), nonché alla riduzione del gettito IRES negli anni successivi al 2009 derivante dalle disposizioni sul riallineamento dei valori contabili (420 milioni nel 2010 e 806 milioni circa nel 2011).

I mezzi di copertura individuati, i cui effetti secondo la RT ed il prospetto riepilogativo - come già segnalato - eccedono gli oneri indicati dalla stessa relazione, sono costituiti prevalentemente da maggiori entrate, pari a 5,24 miliardi per il 2009, 2,51 miliardi per il 2010 e a 2,52 miliardi per il 201, imputabili, per la quota più consistente, alle disposizioni in materia di riallineamento dei valori contabili (2.457 milioni nel 2009 e circa 46 milioni nel 2010) e di accertamenti (1.772 milioni nel 2009, 1.672 milioni nel 2010 e 1572 milioni nel 2011).

Un più contenuto effetto è ascritto alle disposizioni in materia di maggiorazione dell’IVA sui servizi televisivi e di addizionale sul materiale pornografico (complessivamente circa 468 mln nel 2009, 417 nel 2010 e 424 nel 2011).

Le riduzioni di spesa operate riguardano quasi esclusivamente le spese di parte capitale e, in particolare, l’utilizzo delle risorse del Fondo FAS (per 1.635 mln nel 2009, 610 mln nel 2010 e 545 mln nel 2011), cui si ricorre anche per il finanziamento di spese di parte corrente, fatta salva l’applicazione dei consueti criteri di “ponderazione” per tener conto della diversa valenza, per cassa, delle risorse in questione.

Le riduzioni di spesa corrente disposte sono ascrivibili esclusivamente alle previsioni dell’art. 27 in materia di recupero di crediti inesistenti portati a compensazione (110 mln nel 2009, 165 nel 2010 e 220 nel 2011).

Si osserva ancora che il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari sopra riportato non esaurisce il quadro delle risorse che potranno essere attivate sulla base della disciplina in esame, che (art. 12) rinvia a successivi provvedimenti l’individuazione di misure rilevanti, e dei relativi mezzi di copertura, per interventi di sostegno al sistema creditizio.

Inoltre le disposizioni dell’art. 4, co. 1, prevedono una spesa per 25 mln annui nel triennio, coperta a valere sulla riduzione delle risorse già stanziate per il Fondo per le politiche della famiglia: i relativi importi, ad incremento e riduzione della spesa, non risultano inclusi nel quadro riepilogativo sopra riportato in quanto non distintamente indicate nel prospetto allegato alla relazione tecnica.

Al riguardo, nel rinviare al commento all’art. 35 le considerazioni riferite alle modalità di copertura finanziaria e alla conformità all’ordinamento contabile, per quanto attiene ai profili di quantificazione, si formulano preliminarmente le seguenti considerazioni di carattere generale, rinviando per le considerazioni di carattere puntuale, alle schede riferite alle singole disposizioni:

· il ricorso a fini di copertura a maggiori entrate da accertamenti – come rilevato anche in occasione dell’analisi dei prospetti di copertura degli oneri correnti allegati alle leggi finanziarie che hanno fatto ricorso a tale modalità di reperimento di risorse – si presta in linea teorica ad alcune osservazioni. La quantificazione di tali entrate, infatti, per la natura stessa dell’intervento prefigurato, non è in genere suffragata da elementi e dati oggettivi, quanto piuttosto da ipotesi e previsioni di maggiore sviluppo dell’attività degli uffici a ciò preposti, spesso non suscettibili di oggettivo riscontro. Anche per quanto attiene all’art. 27 del provvedimento sono formulate ipotesi circa lo sviluppo dell’attività di accertamento da parte degli uffici ovvero di spontaneo adempimento da parte dei contribuenti, non verificabili in base ad elementi oggettivi, desumibili da precedenti esperienze riferite alle medesime fattispecie.

Va inoltre considerato che le previsioni in questione, in conformità alle regole che presiedono alla contabilizzazione degli importi nel bilancio statale, non riguardano acquisizioni effettive di somme, ma, appunto, meri accertamenti che potrebbero non tradursi in riscossioni effettive e/o immediate: opportunamente quindi l’effetto indicato sui saldi di cassa, in corrispondenza delle stesse, viene definito secondo valori che oscillano tra il 10 ed il 15% delle somme iscritte ai fini del saldo netto da finanziare;

· altre cospicue risorse sono ascritte a misure di carattere tributario, quali quelle di riallineamento dei valori fiscali, che implicano una volontaria adesione da parte dei contribuenti. Come osservato in occasione dell’esame di precedenti, analoghe misure, in questi casi la quantificazione proposta dalla relazione tecnica appare condizionata in misura significativa dalle ipotesi adottate circa i prevedibili tassi di adesione dei contribuenti interessati. Si impone pertanto, in via generale, l’utilizzo di criteri il più possibile cautelativi nella formulazione delle ipotesi circa le percentuali di adesione attese, che vanno in ogni caso suffragate da dati statistici ed elementi di riscontro oggettivi. Occorre, inoltre, rilevare, in un ottica ultratriennale, che si tratta generalmente di misure che, a fronte di entrate immediate di carattere temporaneo, determinano effetti di minore gettito destinati a prolungarsi per un certo numero di esercizi successivi;

· in merito all’utilizzo delle risorse del FAS, premessa la necessità di un chiarimento circa possibili effetti di dequalificazione della spesa nei casi in cui – fatti salvi gli obblighi di “ponderazione” – le risorse in questione risultino utilizzate per la copertura di spese correnti, si osserva come il Fondo sia stato di recente già oggetto di riduzioni. Risulterebbe quindi utile disporre di un quadro complessivo dell’attuale situazione contabile del FAS nonché di un quadro delle nuove finalizzazioni – con indicazione della natura, di parte corrente o capitale delle stesse - delle somme per le quali è stata disposta una diversa destinazione, in virtù degli interventi di riduzione del Fondo finora operati.

Si dà conto, di seguito, delle singole disposizioni del provvedimento considerate dalla relazione tecnica e di quelle che presentano comunque profili di interesse finanziario.

ARTICOLO 1

Bonus per famiglie, pensionati e persone non autosufficienti

La norma dispone l’istituzione, presso il Ministero dell’economia, di un Fondo, per l’anno 2009, con una dotazione di 2,4 miliardi di euro, cui si provvede con le maggiori entrate derivanti dal decreto in esame (comma 22), per l’attribuzione di un beneficio economico straordinario, per il solo anno 2009, ai soggetti residenti, componenti di un nucleo familiare a basso reddito (comma 1).

In particolare, la norma, facendo riferimento al TU sulle imposte sui redditi[3] prevede la concorrenza nel reddito, per il 2008, esclusivamente dei redditi di lavoro dipendente[4], di pensione[5], dei redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente[6], dei redditi derivanti da attività commerciali non esercitate abitualmente, dei redditi derivanti da attività di lavoro autonomo non esercitate abitualmente[7], qualora percepiti dai soggetti a carico del richiedente ovvero dal coniuge non a carico, nonché dei redditi fondiari[8], esclusivamente in coacervo con i redditi già elencati, per un ammontare non superiore a 2.500 euro (comma 1, lettere a-e).

Ai fini dell’individuazione degli aventi diritto, nel computo del numero dei componenti del nucleo familiare si assumono il richiedente, il coniuge non legalmente ed effettivamente separato, anche se non a carico, i figli e gli altri familiari per i quali sono riconosciute le detrazioni per carichi di famiglia[9]; mentre, nel computo del reddito complessivo familiare si assume il reddito complessivo con riferimento a ciascun componente del nucleo familiare[10]

Il beneficio è attribuito per importi differenziati, tenendo conto del numero dei componenti del nucleo familiare, degli eventuali componenti portatori di handicap e del reddito complessivo familiare, riferito al periodo di imposta 2007.

In particolare, gli importi sono quelli risultanti dalla seguente tabella (comma 3):

(euro)
n. componenti	limite di reddito	bonus
1 (titolare di pensione)	15.000	200
2	17.000	300
3	17.000	450
4	20.000	500
5	20.000	600
più di 5	22.000	1.000
portatori di handicap	35.000	1.000

Il beneficio, attribuito ad un solo componente del nucleo familiare, non costituisce reddito né ai fini fiscali né ai fini della corresponsione di prestazioni previdenziali e assistenziali, ivi inclusa la carta acquisti di cui al decreto-legge n. 112/2003[11] (comma 4).

Il bonus è erogato, a domanda, dai sostituti di imposta, sulla base dei dati risultanti dall’autocertificazione prodotta dai soggetti interessati (comma 5). La richiesta è presentata entro il 31 gennaio 2009 su apposito modello approvato con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle entrate (comma 6). Il sostituto di imposta e gli enti pensionistici competenti erogano il bonus, rispettivamente, entro il mese di febbraio e marzo 2009, nei limiti del monte ritenute e contributi disponibile nel mese di febbraio, per quanto riguarda i sostituti di imposta, e nei limiti del monte delle ritenute disponibile, per quanto riguarda gli enti previdenziali (comma 8). L’importo erogato è recuperato dai sostituti di imposta attraverso la compensazione di cui all’articolo 17 del decreto legislativo n. 241/1997, a partire dal primo giorno successivo a quello di erogazione (comma 9).

Il beneficio in esame può essere richiesto, in dipendenza del numero di componenti del nucleo familiare e del reddito complessivo familiare riferiti al periodo di imposta 2008 (comma 12).

In tale caso, la richiesta deve essere presentata al sostituto di imposta ed agli enti pensionistici entro il 31 marzo 2009 ed erogato, rispettivamente, entro i mesi di aprile e di maggio 2009 (comma 14).

Nei casi in cui il bonus non è erogato da sostituti di imposta, la richiesta può essere presentata, entro il 30 giugno 2009 o con la dichiarazione dei redditi per il 2008, all’Agenzia delle entrate che provvede all’erogazione del beneficio (commi 17 e 18).

Sono previste, inoltre, le modalità per la restituzione del bonus non spettante (comma 19), le modalità per l’effettuazione dei controlli da parte dell’Agenzia delle entrate (comma 20), nonché l’obbligo della conservazione per tre anni delle autocertificazioni ricevute dall’Agenzia stessa dai richiedenti il beneficio (comma 21).

Infine, la norma dispone l’obbligo per gli enti previdenziali e l’Agenzia delle entrate di provvedere al monitoraggio degli effetti delle disposizioni in esame, comunicando i risultati ai Ministeri del lavoro e dell’economia anche ai fini dell’adozione dei provvedimenti correttivi[12].

Il prospetto riepilogativo degli effetti del provvedimento assegna alle norme i seguenti effetti in termini di maggiori spese correnti:

(milioni di euro)
	Saldo netto da finanziare				Fabbisogno				Indebitamento netto
	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011
Maggiori spese correnti	0	2.400	0	0	0	2.400	0	0	0	2.400	0	0

La relazione tecnica, per suffragare la quantificazione dell’onere, descrive la metodologia adottata per l’individuazione dei nuclei familiari potenzialmente aventi diritto al bonus in esame.

In particolare, la stima è condotta partendo dai dati fiscali e reddituali delle dichiarazioni dei redditi delle singole persone fisiche, utilizzando le dichiarazioni presentate nel 2006, riferite all’anno di imposta 2005.

Ove possibile, sono individuate le coppie di codici fiscali dei coniugi ed il numero dei familiari a carico, rilevando anche i casi di contribuenti che hanno dichiarato di essere non coniugati e di quelli che non hanno indicato il codice fiscale del coniuge.

Per l’individuazione del coniuge e del numero dei familiari a carico sono state utilizzate le informazioni riportate nei Modelli Unico e 730 inerenti i familiari a carico[13].

Invece, per quanto riguarda i contribuenti con solo reddito da lavoro dipendente o da pensione erogato dal medesimo sostituto di imposta, che non presentano dichiarazione dei redditi, le informazioni desumibili dai modelli 770 dei sostituti di imposta non consentono di individuare le coppie di coniugi, dal momento che l’indicazione del codice fiscale del coniuge e dei familiari a carico è stata introdotta a partire dall’anno di imposta 2007.

Per ovviare alla mancanza di tale dato, la relazione tecnica precisa che si è dovuto ricorrere a processi di stratificazione statistica per ricostruire, per analogia con le altre situazioni familiari, le famiglie fiscali risultanti dai soli modelli 770. Tale metodologia, che non ha modificato i dati delle dichiarazioni sottostanti (dati reddituali, numero di familiari a carico, eccetera), risulta il più possibile neutra ai fini della stima in oggetto.

Sulla base dei dati ottenuti, la relazione tecnica precisa che si è pervenuti alla stima finale delle famiglie monocomponenti e di quelle con più componenti, considerando solo le famiglie fiscali in cui non sono presenti redditi di lavoro autonomo e/o impresa.

Si è pertanto pervenuti alla stima della seguente distribuzione:

(importi totali in milioni di euro)
Distribuzione dei componenti per famiglia fiscale	Numero	Importo beneficio	Importo totale
Pensionati in famiglie monocomponenti fino a 15.000 euro	3.546.914	200	709,4
Famiglie con 2 componenti fini a 17.000 euro	2.956.616	300	887,0
Famiglie con 3 componenti fino a 17.000 euro	627.203	450	282,2
Famiglie con 4 componenti fino a 20.000 euro	569.365	500	284,7
Famiglie con 5 componenti fino a 20.000 euro	158.458	600	95,1
Famiglie con oltre 5 componenti fino a 22.000 euro	52.223	1.000	52,2
Famiglie con componenti portatori di handicap fino a 35.000 euro	88.374	1.000	88,4
Totali	7.999.153		2.399,0

Al riguardo si rileva che le disponibilità del Fondo per il finanziamento del bonus appaiono determinate dalla stima, peraltro non verificabile sulla base degli elementi forniti dalla relazione tecnica, dei potenziali aventi diritto. Pertanto, nel caso in cui tale stima non dovesse rivelarsi esatta si potrebbero determinare squilibri tra la domanda del bonus e le risorse a disposizione. A tale proposito, si osserva che il beneficio appare configurarsi come un diritto soggettivo (comma 1) e, come tale, da soddisfarsi in ogni caso, mentre l’erogazione del bonus appare subordinata alle disponibilità degli enti erogatori del monte dei contributi e delle ritenute da portare a compensazione (commi 8 e 15). Sul punto appare necessario un chiarimento da parte del Governo.

ARTICOLO 2

Mutui prima casa

Le norme dispongono, in particolare, quanto segue:

· l’importo delle rate, a carico del mutuatario, dei mutui a tasso non fisso da corrispondere nell’anno 2009 è calcolato con riferimento al maggiore tra il 4 per cento senza spread, spese varie o altro tipo di maggiorazione, ed il tasso contrattuale alla data di sottoscrizione del contratto. Tale criterio di calcolo non si applica nel caso in cui le condizioni contrattuali determinino una rata di importo inferiore (comma 1);

· il criterio di calcolo di cui sopra si applica esclusivamente ai mutui contratti per l’acquisto, la costruzione e la ristrutturazione dell’abitazione principale, con esclusione degli immobili signorili, ville e castelli, sottoscritti da persone fisiche fino al 31 ottobre 2008, nonché ai mutui rinegoziati in applicazione dell’articolo 3 del decreto legge n. 93 del 2008 (comma 2);

· il differenziale tra gli importi delle rate a carico del mutuatario derivanti dall’applicazione del nuovo criterio di calcolo e quelli determinati sulla base dell’applicazione delle condizioni contrattuali è assunto a carico dello Stato (comma 3).

Con decreto del Direttore dell’Agenzia delle entrate saranno stabilite le modalità tecniche per garantire alle banche il pagamento della parte di rata a carico dello Stato e per il monitoraggio dei relativi flussi finanziari[14];

· gli oneri derivanti per lo Stato dalle disposizioni di cui ai punti precedenti trovano copertura a valere sulle maggiori entrate recate dal provvedimento in esame (comma 4).

Le disposizioni prevedono, inoltre, che, a decorrere dal 1° gennaio 2009, le banche che offrono mutui garantiti da ipoteca per l’acquisto dell’abitazione principale debbano assicurare alla clientela la possibilità di stipulare mutui a tasso variabile indicizzato in base al tasso sulle operazioni di rifinanziamento principale della BCE. Il tasso complessivo applicato a tali contratti è in linea con quello praticato per le altre forme di indicizzazione offerte. Sono inoltre previste disposizioni volte ad assicurare adeguata pubblicità e trasparenza all’offerta di tali contratti ed alle relative condizioni (comma 5).

Il prospetto riepilogativo assegna alle norme i seguenti effetti sui saldi.

(milioni di euro)
	Saldo netto da finanziare			Fabbisogno			Indebitamento netto
	2009	2010	2011	2009	2010	2011	2009	2010	2011
Maggiori spese correnti	350,0	0,0	0,0	350,0	0,0	0,0	350,0	0,0	0,0

La relazione tecnica effettua la quantificazione dell’onere derivante per lo Stato dalle disposizioni riguardanti i mutui in essere, sulla base di dati di fonte Banca d’Italia ed ABI.

Da tali dati si evince che lo stock complessivo dei mutui a tasso non fisso ammonta a tutto settembre 2008 a 168 miliardi di euro, di cui il 60 per cento circa, per un ammontare di 100 milioni di euro, relativo a mutui per l’acquisto, la costruzione o la ristrutturazione dell’abitazione principale. Lo spread contrattuale medio sul totale dei mutui a tasso variabile è pari a circa 110 punti base, applicato per la quasi totalità dei mutui al tasso Euribor. Alle condizioni di mercato del 26 novembre 2008, il tasso per il calcolo della rata è mediamente compreso tra il 4,5 ed il 5,1 per cento, in relazione alla scadenza del tasso Euribor adottato come riferimento (1 mese, 3 mesi o 6 mesi).

Ove tali condizioni di mercato perdurassero per l’intero anno 2009 e prendendo a riferimento il tasso Euribor a 3 mesi, più comunemente utilizzato, (3,901% alla data del 26 novembre 2008), il costo massimo per il bilancio dello Stato della misura introdotta sarebbe pari nel 2009 a circa un miliardo di euro [(Euribor 3,901%+110 pb-4%)*100 mld di euro].

La relazione tecnica aggiunge che in realtà le previsioni circa l’andamento dei tassi lasciano presumere una significativa discesa nel corso del 2009 ed, in particolare, stimano che solo nel primo trimestre di tale anno il tasso Euribor a tre mesi si collocherà al di sopra del 2,9 per cento ( 3,12 per cento nel primo trimestre), soglia che, considerato uno spread medio di 110 punti base, porta ad un tasso complessivo pari al 4 per cento. In base a tali previsioni, il costo massimo della misura sarebbe pertanto pari a 55 milioni di euro riferibili al primo trimestre dell’anno [( Euribor 3,12 %+110 pb-4%)*100 mld di euro *1/4].

Tenendo inoltre conto dei ritardi nell’adeguamento degli importi delle rate di mutuo connessi alle condizioni contrattuali, l’onere massimo si cifrerebbe in 350 milioni di euro considerando un ritardo di tre mesi e il tasso medio Euribor a tre mesi atteso nell’ultimo trimestre 2008, ovvero in 250 milioni di euro nell’ipotesi di un ritardo di due mesi e considerando il tasso medio Euribor atteso per l’ultimo bimestre del 2008.

Ai fini della quantificazione dell’onere, sulla base di quanto evidenziato nel prospetto riepilogativo degli effetti del provvedimento che cifra l’onere in 350 milioni di euro per il 2009, si è pertanto adottata l’ipotesi di un ritardo di tre mesi nell’adeguamento delle rate di mutuo.

Al riguardo si osserva che le simulazioni proposte dalla relazione tecnica appaiono abbastanza prudenziali in considerazione del fatto che utilizzano come base di calcolo l’intero stock dei mutui a tasso non fisso in essere stipulati per l’acquisto, la costruzione o la ristrutturazione dell’abitazione principale. La misura si applica, invece, ai soli contratti di mutuo in essere che alla data di stipula applicavano un tasso complessivo inferiore al 4 per cento.

Andrebbe, tuttavia, chiarito sulla base di quali evidenze statistiche sia stata adottata l’ipotesi di un ritardo di tre mesi nell’adeguamento delle rate di mutuo alla variazione del tasso di riferimento, atteso il cospicuo rilievo che tale parametro assume, sulla base delle simulazioni prodotte nella relazione tecnica, ai fini della determinazione del costo della misura in esame.

Si segnala, infine, che poiché la norma in materia di mutui a tasso variabile in essere non è modulata sulla base di caratteristiche reddituali dei mutuatari né è finalizzata alla sanatoria di particolari situazioni di insolvenza, anzi, come la stessa relazione tecnica evidenzia, si colloca nell’ambito di uno scenario previsionale di discesa del tasso EURIBOR, andrebbe evidenziato se siano state oggetto di valutazione la possibilità, e le relative conseguenze, di un eventuale contenzioso che dovesse essere instaurato da parte di soggetti mutuatari con contratti di mutuo in essere a tasso fisso, che scontino attualmente un tasso superiore al 4 per cento. Ciò anche in considerazione della possibilità che tali soggetti abbiano aderito a dette modalità di finanziamento, proprio sulla base di motivazioni di carattere reddituale.

In merito ai profili di copertura finanziaria, con riferimento al comma 4 – che dispone che gli oneri derivanti dal comma 3 sono coperti con le maggiori entrate derivanti dal presente decreto - si rileva che la norma non appare pienamente conforme al disposto dell’articolo 11-ter, comma 1, della legge n. 468 del 1978[15], in quanto non specifica l’ammontare dell’onere e il suo profilo temporale.

A tale proposito si osserva che la relazione tecnica quantifica in 350 milioni di euro per l’anno 2009 l’onere derivante dalle misure a favore dei mutuatari previsti dall’articolo in esame. Tale quantificazione corrisponde al costo massimo delle predette misure.

Si rileva pertanto l’opportunità di modificare la norma, in conformità con quanto indicato dalla relazione tecnica, prevedendo che all’onere derivante dal comma 3, pari a 350 milioni di euro per l’anno 2009, si provvede a valere sulle maggiori entrate derivanti dal presente decreto.

ARTICOLO 3

Blocco e riduzione delle tariffe

La norma contiene disposizioni inerenti:

A) la limitazione degli aumenti tariffari per il 2009.

Ÿ Il comma 1 dispone che fino al 31 dicembre 2009 sia sospesa l'efficacia delle norme statali che obbligano o autorizzano organi dello Stato ad adeguare diritti, contributi o tariffe a carico di persone fisiche o persone giuridiche in relazione al tasso di inflazione ovvero ad altri meccanismi automatici, fatta eccezione:

- per i provvedimenti volti al recupero dei soli maggiori oneri effettivamente sostenuti;

- per le tariffe relative al servizio idrico;

- per il settore autostradale e i settori dell'energia elettrica e del gas soggetti alle specifiche disposizioni di cui ai commi seguenti.

Per quanto riguarda i diritti, i contributi e le tariffe di pertinenza degli enti territoriali, l'applicazione della disposizione di cui al presente comma e' rimessa all'autonoma decisione dei competenti organi di governo;

B) il settore delle concessioni autostradali.

Ÿ Con i commi 2-4, è disposta la sospensione, limitatamente al primo quadrimestre del 2009, degli incrementi tariffari autostradali (comma 2) e dell’incremento del sovrapprezzo sulle tariffe di pedaggi autostradali spettante all’ANAS[16] (comma 4). Fermo restando quanto stabilito dalle vigenti convenzioni autostradali, entro il 30 aprile 2009, con decreto ministeriale, sono definite misure finalizzate ad accelerare la realizzazione dei piani di investimento (comma 3).

Ÿ Con i commi 5-7, è previsto che le società titolari di concessioni autostradali, ove ne facciano richiesta, possano concordare con il concedente un sistema semplificato di adeguamento annuale delle tariffe di pedaggio, applicando una formula basata su di una percentuale fissa dell’inflazione reale, valida per l’intera durata della convenzione, anche tenuto conto degli investimenti effettuati[17].

Ÿ Con i commi 6 e 7, sono abrogate o modificate alcune norme che regolano i rapporti fra concessionario e concedente. In particolare vengono soppresse le disposizioni che prevedono la risoluzione della concessione, salvo indennizzo, nel caso di mancato accordo tra le parti. Si prevede, inoltre, che il rifiuto delle variazioni tariffarie proposte dal concessionario possa essere motivato esclusivamente dalle verifiche relative alla correttezza della formula revisionale o dalla sussistenza di gravi inadempienze dalla convenzione, formalmente contestate al concessionario entro il 30 giugno precedente;

C) il settore dell’energia elettrica e del gas.

Ÿ Al comma 8 è previsto che l’Autorità per l'energia elettrica ed il gas effettui un monitoraggio dell'andamento dei prezzi dell'energia elettrica e del gas naturale nel mercato interno, adottando, entro il 28 febbraio 2009, le misure e le proposte necessarie per assicurare che le famiglie fruiscano dei vantaggi derivanti dalla diminuzione del prezzo dei prodotti petroliferi.

Ÿ Con il comma 9 viene introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2009, un regime di compensazione della spesa sostenuta per la fornitura di gas (c.d. bonus gas) in favore delle famiglie economicamente svantaggiate aventi diritto all’applicazione di tariffe elettriche agevolate (c.d. bonus elettrico), nonché delle famiglie con almeno 4 figli a carico e con ISEE non superiore a 20 mila euro.

La compensazione viene riconosciuta in modo differenziato in relazione alle diverse zone climatiche e al numero di componenti la famiglia, in modo tale da produrre una riduzione della spesa dell'utente medio, al netto delle imposte, indicativamente pari al 15%. La procedura di accesso al bonus gas prevede la presentazione di un'apposita richiesta al comune di residenza secondo le modalità stabilite per l’accesso alle tariffe elettriche agevolate. All’Autorità per l’energia elettrica e il gas è demandata la definizione delle misure tecniche necessarie per l’attribuzione del bonus gas.

Alla copertura degli oneri derivanti, nelle regioni a statuto ordinario, dalla compensazione sono destinate le risorse stanziate in tabella C per interventi di riduzione delle aliquote di accisa per il gas naturale per combustione per usi civili[18].

Sono disponibili in tabella C, secondo la relazione tecnica, finanziamenti pari a 96,5 milioni di euro per il 2009 e a 88,1 milioni di euro per ciascuno degli anni 2010 e 2011.

Qualora tali risorse dovessero risultare insufficienti, la parte mancante deve essere posta a carico dei titolari di utenze non domestiche mediante l’istituzione di un’apposita componente tariffaria destinata ad alimentare un conto gestito dalla Cassa conguaglio del settore elettrico.

Ÿ Ai commi 10-13 è prevista la revisione dei principi cui deve conformarsi la disciplina relativa al mercato elettrico al fine di favorire il contenimento dei prezzi dell’energia elettrica.

Il prospetto riepilogativo degli effetti del provvedimento assegna alle norme i seguenti effetti:

(mln di euro)

	Saldo netto da finanziare				Fabbisogno				Indebitamento netto
	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011
Minori entrate
Blocco incrementi automatici di contributi e tariffe. Generale. Co 1	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Sospensione sovrapprezzi pedaggi – Minori entrate ANAS. Co 4	0	0	0	0	0	87	0	0	0	87	0	0
Maggiori spese correnti
Sospensione sovrapprezzi pedaggi. – Corrispettivi ANAS. Co 4	0	87	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Blocco incrementi automatici di contributi e tariffe- Gas energia elettrica Co 9	0	96,4	87,8	87,7	0	96,4	87,8	87,7	0	96,4	87,8	87,7
Minori spese correnti
Riduzione fondo accise. Co 9	0	96,4	87,8	87,7	0	96,4	87,8	87,7	0	96,4	87,8	87,7

Pertanto all’articolo in esame è attribuito un effetto netto peggiorativo di tutti i saldi per un importo pari a 87 mln nel 2009.

La relazione tecnica considera unicamente le disposizioni di cui ai commi 4 e 9.

Con riferimento al comma 4, relativo alla sospensione della riscossione del sovrapprezzo sui pedaggi autostradali, incassato da ANAS e corrisposto dai concessionari, la relazione tecnica si limita ad indicare l’ammontare dell’onere, pari 87 mln nel 2009.

Con riferimento al comma 9 la relazione tecnica non effettua una quantificazione dell’onere, ma si limita ad indicare le risorse disponibili sul fondo utilizzato a copertura, pari a 96, 5 mln per il 2009 e a 88,1 mln nel 2010 e nel 2011, ricordando che, qualora dette risorse dovessero risultare insufficienti a coprire le agevolazioni, la parte mancante sarebbe posta (come stabilito dalla norma) a carico delle tariffe sulle utenze non domestiche.

Si segnala che nel comunicato stampa n. 183, del 2 dicembre 2008, il Ministero dell’economia ha informato - tra l’altro - che il disposto dell’articolo 3, comma 1, riguarda esclusivamente il blocco di diritti e tariffe vari dovuti a fronte di servizi erogati direttamente dalla Pubblica Amministrazione. Un esempio è costituito dai diritti e dalle tariffe dovuti in materia di motorizzazione.

Al riguardo, con riferimento alle norme considerate dalla relazione tecnica, si formulano le seguenti osservazioni:

§ riguardo alla disposizione di cui al comma 4 (sospensione della riscossione del sovrapprezzo sui pedaggi autostradali incassato da ANAS), la relazione tecnica si limita ad indicare l’ammontare stimato dei minori incassi, senza fornire alcun elemento informativo a suffragio della quantificazione operata. Si segnala inoltre che l’imputazione di effetti finanziari negativi anche in termini di saldo netto da finanziare (come indicato nell’apposito prospetto riepilogativo), assume implicitamente che l’ANAS venga rimborsata dallo Stato delle minori entrate conseguite. Tale circostanza non è espressamente prevista nel testo della disposizione.

Peraltro, ma sul punto appare necessaria una conferma, tale interpretazione potrebbe discendere dal combinato disposto della norma in esame e dell’art. 1, comma 1021, della legge 296/2006, che, nell’attribuire all’ANAS il sovrapprezzo sulle tariffe di pedaggio di tutte le autostrade, ha previsto che fossero corrispondentemente ridotti i pagamenti dovuti alla medesima società a titolo di corrispettivo del contratto di servizio. La sospensione, operata con la norma in esame, dell’incasso del sovrapprezzo, potrebbe pertanto implicare un obbligo di reintegro a carico dello Stato delle somme non incassate dall’ANAS.

§ con riferimento alla disposizione di cui al comma 9 (bonus gas per le famiglie economicamente svantaggiate), la relazione tecnica si limita ad indicare l’ammontare delle somme disponibili a fini di copertura, senza fornire alcuna valutazione in merito alla quantificazione dell’onere da coprire. Pure in presenza del meccanismo di compensazione a carico delle utenze non domestiche, tale quantificazione appare necessaria, sia per verificare l’ordine di grandezza degli oneri rispetto alle risorse disponibili sia per valutare l’entità del possibile ricarico tariffario sulle utenze non domestiche e l’effettiva praticabilità di tali aumenti.

Ciò anche in considerazione del parallelo esame parlamentare di altri provvedimenti[19] riguardanti il settore energetico che pongono a loro volta oneri tariffari a carico delle bollette elettriche.

Andrebbe inoltre assicurato che le risorse stanziate in tabella C abbiano carattere permanente: in caso contrario, infatti, il ricarico sulle utenze non domestiche non avrebbe carattere eventuale.

Con riferimento alle disposizioni non considerate dalla relazione tecnica, si osserva quanto segue:

§ riguardo al comma 1, non appare chiaro per quale ragione alla sospensione dei meccanismi di adeguamento tariffario - disposta dalla norma in esame - non siano stati attribuiti effetti negativi per la finanza pubblica, effetti che appaiono invece inevitabili nel caso in cui la sospensione riguardi entrate tariffarie spettanti ad enti facenti parte della PA. Tale circostanza è peraltro confermata dal citato comunicato del Ministero dell’economia, che individua proprio nei servizi erogati direttamente dalla pubblica amministrazione l’ambito applicativo della disposizione in esame.

Lo stesso esempio preso in considerazione dal comunicato (i diritti di motorizzazione), attiene ad una fattispecie tariffaria i cui effetti incidono su tutti i saldi di finanza pubblica[20]. Pertanto, con riferimento a tale fattispecie, per la quale la legislazione vigente[21] prevede l’aumento automatico in relazione al costo della vita, la norma appare suscettibile di recare minori entrate rispetto a quelle attese.

Ulteriori effetti negativi potrebbero verificarsi nel caso in cui il blocco riguardasse anche tariffe applicate da soggetti privati che esercitino servizi pubblici in regime di concessione: è infatti presumibile che essi rivendichino il rispetto delle clausole della concessione e che chiedano il rimborso delle minori entrate conseguite per effetto della norma in esame.

Andrebbe pertanto fornita una ricognizione esaustiva dell’ambito applicativo della norma, che consenta di individuare e quantificare gli effetti negativi derivanti dalla stessa, ivi inclusi i relativi effetti indiretti qualora le voci tariffarie in questione siano soggette all’applicazione di tributi indiretti, quali l’IVA. Si ricorda in particolare che tale tributo si applica anche alla tariffa autostradale i cui aumenti sono sospesi, ai sensi del comma 2, per il primo quadrimestre del 2009;

§ la soppressione delle disposizioni che prevedevano la risoluzione del rapporto concessorio in caso di mancato accordo tra le parti, sembrerebbe vincolare la pubblica amministrazione a mantenere in vita tale rapporto anche in caso di mancato equilibrio finanziario. Andrebbe verificato se la predetta modifica, facendo venir meno un importante meccanismo di salvaguardia, sia suscettibile di compromettere la neutralità finanziaria prevista dall’articolo 2, comma 90, del DL 262/2006 con riferimento al complesso delle disposizioni riguardanti la regolazione dei rapporti di concessione[22]. Sul punto è necessario acquisire l’avviso del Governo.

In merito ai profili di copertura finanziaria,il comma 9 dispone che alla copertura degli oneri derivanti, nelle regioni a statuto ordinario, dalla compensazione (della spesa per la fornitura di gas naturale) sono destinate le risorse stanziate ai sensi dell’articolo 2, comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26 e dell’articolo 14, comma 1, della legge n. 448 del 2001. Nella eventualità che gli oneri eccedano le risorse di cui al precedente periodo, l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas istituisce un’apposita componente tariffaria a carico dei titolari di utenze non domestiche volta ad alimentare un conto gestito dalla Cassa conguaglio settore elettrico e stabilisce le altre misure tecniche necessarie per l’attribuzione del beneficio.

L’articolo 2, comma 3, del decreto legislativo n. 26 del 2007, ai fini della riduzione delle accise sul gas naturale per combustione per usi civili, autorizza la spesa di 98 milioni di euro per l’anno 2008, prevedendo inoltre che per gli anni successivi si provvede ai sensi della tabella C allegata alla legge finanziaria.

L’articolo 14, comma 2, della legge n. 448 del 2001 ha stanziato risorse fino all’anno 2004 per gli interventi di riduzione dell’imposta di consumo sul gas metano, prevedendo che dal 2005 ai relativi interventi si provvedesse con la tabella C allegata alla legge finanziaria. L’articolo 14 è stato successivamente abrogato dal comma del suddetto articolo 2 del decreto legislativo n. 26 del 2007.

Al riguardo, si rileva che la norma presenta alcuni profili problematici di carattere finanziario.

In primo luogo la norma non quantifica gli oneri derivanti dalle agevolazioni disposte dal comma in esame ma si limita a prevedere che per la copertura degli stessi oneri sono destinate le risorse stanziate ai sensi dell’articolo 2, comma 3, del decreto legislativo n. 26 del 2007 e dell’articolo 14 della legge n. 448 del 2001.

A tale proposito la relazione tecnica, senza peraltro fornire alcuna quantificazione degli oneri, precisa che gli stessi sono coperti con le risorse di bilancio iscritte in tabella C relative alle disposizioni di cui all’articolo 14, comma 1, della legge n. 448 del 2001 per un importo pari a 96,5 milioni di euro per l’anno 2009, di 88,1 milioni di euro per ciascuno degli anni 2010 e 2011. Tali importi corrispondono agli stanziamenti previsti per le medesime disposizioni dalla tabella C allegata al disegno di legge finanziaria 2009 (A.S. 1209)

Alla luce delle considerazioni svolte si rileva l’esigenza di acquisire un chiarimento da parte del Governo in ordine:

- alla necessità di esplicitare nella norma l’ammontare degli oneri derivanti dagli interventi ivi previsti e la relativa cadenza temporale anche oltre il triennio di riferimento

- alla possibilità di destinare alle finalità della presente disposizione le risorse stanziate dalla tabella C allegata al disegno di legge finanziaria per il 2009 per gli interventi di cui all’articolo 14 della legge n. 448 del 2001, senza pregiudicare le finalità della medesima legge;

- alle modalità con le quali le regioni a statuto ordinario verranno compensate dei mancati introiti e alle motivazioni per le quali la norma faccia esclusivamente riferimento alle regioni a statuto ordinario e non anche alle regioni a statuto speciale alle province autonome di Trento e di Bolzano.

Appare inoltre opportuno un ulteriore chiarimento da parte del Governo in merito alla disposizione per cui, nella eventualità che gli oneri eccedano le risorse di cui alla tabella C sopra indicata, l’Autorità per l’energia elettrica istituisce una apposita componente tariffaria a carico dei titolari di utenze non domestiche volta ad alimentare un conto gestito dalla Cassa conguaglio settore elettrico e stabilisce le altre misure tecniche necessarie per l’attribuzione del beneficio.

In particolare non appaiono chiare le modalità con le quali vengono rilevati gli eventuali maggiori oneri rispetto alle risorse di cui si prevede l’utilizzo non essendo, come già rilevato, prevista nella norma alcuna quantificazione degli oneri, neanche in forma di stima, né una apposita clausola di salvaguardia.

ARTICOLO 4, comma 1

Fondo per il credito per i nuovi nati

La norma è volta a favorire l'accesso al credito delle famiglie con un figlio nato o adottato nell'anno di riferimento. A tal fine è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il Fondo di credito per i nuovi nati, definito come fondo a carattere rotativo, con una dotazione di 25 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010, 2011.

A valere sulle risorse del Fondo sono rilasciate garanzie dirette, anche fidejussorie, in favore delle banche e degli intermediari finanziari. Al relativo onere si provvede mediante corrispondente utilizzo delle risorse del Fondo per le politiche della famiglia di cui all'articolo 19, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, come integrato dall'articolo 1, comma 1250, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

Dall’esame degli allegati tecnici, presentati a corredo delle norme concernenti il Fondo per le politiche della famiglia, si evince che le spese in questione sono state classificate come di parte corrente.

Con decreto di natura non regolamentare del Presidente del Consiglio dei Ministri[23] sono stabiliti i criteri e le modalità di organizzazione e di funzionamento del Fondo, di rilascio e di operatività delle garanzie.

Nel prospetto riepilogativo, alla norma non risultano ascritti effetti ai fini dei saldi di finanza pubblica.

La relazione tecnica afferma che per l’istituzione del “Fondo di credito per i nuovi nati” è stato considerato che:

avranno diritto al prestito tutte le famiglie con nuovi nati nel 2009 (e anni successivi[24]).

Sembrerebbe quindi che il prestito possa essere concesso a tutte le famiglie con figli nati nel corso degli anni 2009, 2010 e 2011 , circostanza questa non espressamente indicata dal testo della norma;

il numero dei beneficiari potenziali è pari a 500 mila persone considerando sia le nuove nascite che le adozioni (5 mila);

il tasso di interesse considerato è del 4%;

la durata del prestito è stimata pari a 5 anni;

la concessione non è vincolata ad alcuna particolare finalizzazione del prestito.

La relazione tecnica assume che i beneficiari effettivi della norma saranno circa 175.000 ossia il 35 per cento dei potenziali aventi diritto (pari a 500.000).

La relazione riduce tuttavia la platea considerato che, secondo i dati della Banca d’Italia, è possibile ipotizzare un 30% di famiglie non siano “interessate” dall’intervento.

Il 20% perché con redditi inferiori ai 15 mila euro (dunque presumibilmente prive di merito creditizio), il 10% perché con redditi superiori ai 57 mila euro (poca motivazione ad accendere il prestito anche in assenza di filtri governativi).

La residua platea del 70 per cento è ridotta della metà considerando un tasso ottimistico di adesione del 50 per cento.

Per la relazione tecnica è in ogni caso difficile immaginare una adesione massima alla misura. Tutte le misure agevolative richiedono tempo per affermarsi, scontano un effetto “informazione”, necessitano di procedure efficienti raggiungibili solo dopo una prima fase di sperimentazione. Si tratterà comunque di un finanziamento: non tutti ne avranno bisogno e non tutti preferiranno questo ad altri canali.

I soggetti “richiedenti”, dunque, risulteranno essere pari a circa il 35% della potenziale platea, cioè circa 175 mila all’anno. Considerando una distribuzione omogenea delle nascite, la platea mensile dei richiedenti è pari a circa 14.500 unità.

Per quanto concerne le modalità di funzionamento generali, la relazione tecnica ipotizza:

che le probabilità di default siano assunte pari al 3% in relazione al 100% del valore concesso.

Presumibilmente si vuole intendere che il 3 per cento dei debitori risulterà insolvente per il 100% dell’importo concesso in prestito;

il moltiplicatore del fondo è pari al 15.

Anche in questo caso non sono fornite informazioni di maggiore dettaglio. Presumibilmente il moltiplicatore serve a determinare il volume di prestiti che possono essere garantiti in relazione alle disponibilità del Fondo, poste a garanzia degli stessi. Ovviamente l’ammontare garantibile è un multiplo delle disponibilità dal momento che una quota dei debitori assolverà le proprie obbligazioni puntualmente e dunque le banche e gli intermediari finanziari non dovranno rivalersi sulle disponibilità del fondo;

percentuale massima di copertura della garanzia (per evitare rischi di opportunismo moral hazard): 50%. La garanzia prestata in favore dei finanziatori si limita dunque al 50 per cento della somma erogata.

La relazione tecnica prosegue affermando che, considerato che il fondo di garanzia ha un andamento condizionato da quello dei piani di ammortamento sottostanti, il plafond concesso può essere superiore alla semplice applicazione al fondo del moltiplicatore e del tasso di garanzia (25 mln * 15 * 1/50% = 750 mln) in ragione del progressivo effetto positivo sul valore del fondo del rientro delle quote capitale relative ai prestiti via via erogati.

La relazione descrive le due fasi di funzionamento del Fondo. Durante la prima fase (di massima capienza) il “tiraggio” è comunque subordinato al fenomeno demografico, dunque con una sorta di plafond naturale di prestiti concessi che non può superare (si stima) i 208 milioni di euro al mese, corrispondenti a circa 41.000[25] nascite mensili, in ipotesi di distribuzione uniforme del fenomeno demografico durante l’anno. Tale fase durerà 3-4 mesi in funzione delle caratteristiche del piano di ammortamento previsto.

In effetti se le garanzie attivabili mensilmente sono stimate pari a 208 milioni di euro, al termine di 3 mesi le garanzie assunte ammonteranno a 724 milioni di euro, valore prossimo ai 750 milioni precedentemente indicati.

Durante la seconda fase il Fondo funzionerà in modo assimilabile ad un fondo rotativo di garanzie, con un turnover medio mensile anch’esso dipendente dal piano di ammortamento adottato (dai 1500 ai 6000 nuovi nati al mese nei successivi mesi).

Al riguardo si osserva che il tenore letterale della norma, che prevede l’istituzione di un Fondo, lascerebbe supporre che le risorse stanziate si configurino come limite massimo di spesa. La stessa quantificazione riportata nella RT si basa sul presupposto che l’ammontare delle garanzie da concedere non possa superare le effettive disponibilità iscritte nel Fondo stesso e che pertanto la massa dei finanziamenti assistiti da tali garanzie non possa eccedere un determinato plafond.

Tuttavia la relazione tecnica fa espresso riferimento ad un “diritto al prestito” per “tutte le famiglie con nuovi nati nel 2009 (e anni successivi)”, che, in quanto tale, non potrebbe in ogni caso essere ricondotto ad un limite massimo di spesa.

Si ricorda in proposito che, in base alle vigenti regole contabili, in presenza di norme che attribuiscano veri e propri diritti alla fruizione di specifici benefici, non appare congrua l’indicazione di un limite massimo di spesa; in tali casi infatti l’onere va più correttamente configurato come previsione di spesa, corredata di una apposita clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che dovessero eccedere le previsioni stesse.

Tali aspetti andrebbero quindi puntualmente chiariti, tenuto conto che dagli stessi scaturiscono importanti conseguenze sul piano finanziario e sulle stesse modalità di redazione della norma.

In ogni caso, qualora sia esplicitato che l’accesso al Fondo va configurato come vero e proprio diritto, particolare rilievo assume la verifica dei criteri e delle ipotesi posti a base della quantificazione dell’onere. Appare quindi necessario che il Governo fornisca elementi informativi aggiuntivi volti a confermare la congruità dello stanziamento disposto in relazione alle finalità concretamente perseguite dalla norma.

Si evidenzia in proposito che la quantificazione proposta dalla RT sconta elementi ed ipotesi (anche implicite), che potrebbero in concreto non determinarsi nei modi prefigurati.

Si fa riferimento, in particolare, a:

§ l’importo medio del prestito concesso. A tal proposito si rammenta che la relazione illustrativa ipotizza, in modo esplicito, un ammontare medio del prestito pari a 5.000 euro. Peraltro tale valore non coincide con quello ricavabile indirettamente dalla relazione tecnica che, a fronte di una platea di 175.000 beneficiari, prevede una massa di rischi attivabile di 750 milioni di euro, dato questo che implica un valore medio del prestito pari a circa 4.300 euro. Tale limite ipotizzato risulterebbe peraltro congruo qualora i prestiti fossero sostanzialmente finalizzati al credito al consumo, Tuttavia, poiché la norma e la relazione tecnica non prevedono alcun vincolo di finalizzazione del prestito - rinviando ad un decreto ministeriale la definizione dei criteri e delle modalità di organizzazione e di funzionamento del Fondo nonché di rilascio e di operatività della garanzia – non può escludersi l’eventualità che l’importo del prestito, in ragione della natura del finanziamento erogato, possa eccedere anche in modo considerevole quello medio ipotizzato;

§ la probabilità di default, stimata pari al 3 per cento dei prestiti erogati. La relazione tecnica non fornisce informazioni circa i criteri adottati per la determinazione dell’ipotesi di probabilità di default né precisa se detta percentuale consideri, per motivi di prudenzialità, che il numero di coloro che accusano difficoltà a pagare i propri debiti risulta in crescita come è possibile evincere dagli ultimi rapporti della Banca d’Italia concernenti le sofferenze bancarie. Si consideri inoltre che la garanzia concessa dallo Stato potrebbe facilitare l’accesso al credito di famiglie con maggiori difficoltà economiche e, dunque, soggette a maggiori probabilità di default.

Chiarimenti andrebbero inoltre forniti in relazione ad alcuni passaggi della relazione tecnica al fine di comprendere l’esatta portata finanziaria delle disposizioni.

Ci si riferisce in primo luogo ai dati indicati dalla RT circa la massa di rischio attivabile e la presumibile platea di coloro cui è concesso l’accesso al fondo.

Per quanto concerne il primo aspetto, la relazione tecnica afferma che il plafond (di prestiti) “concesso può essere superiore alla semplice applicazione al fondo del moltiplicatore e del tasso di garanzia in ragione del progressivo effetto positivo sul valore del fondo del rientro delle quote di capitale relative ai prestiti erogati”. Tale affermazione si presta ad obiezioni dal momento che il rientro di quote in capo ai soggetti finanziatori risulta già implicito nell’ipotesi relativa alla percentuale di default, assunta alla base della quantificazione (percentuale inferiore ovviamente al 100 per cento). Per quanto attiene invece al Fondo istituito per la concessione delle garanzie, considerate corrette le ipotesi precedentemente esposte dalla relazione tecnica, non sembra possibile ottenere una “rotazione” delle garanzie che consenta di oltrepassare il limite rapportato all’ammontare massimo di 750 milioni di euro di prestiti attivabili.

Ciò in quanto il rimborso al 50 per cento delle rate non pagate dai soggetti in default prosciuga le dotazioni del fondo che risulterà “statisticamente” esaurito una volta assunto il volume massimo di rischi ammissibile in base alle ipotesi proposte dalla relazione tecnica. Pertanto, considerato un determinato ammontare di risorse ed assunto un determinato indice di rischio (inadempienza) ed un tasso di copertura (50 per cento), si determina la misura del rischio massimo assumibile.

D’altro canto, nell’ambito del rischio coperto con la garanzia, la sussistenza di una determinata percentuale di “buoni pagatori” (97 per cento dei casi secondo la relazione) appare irrilevante in quanto non determina una variazione dei “cattivi pagatori” e pertanto non sembrerebbe sussistere spazio per ulteriore assunzioni di garanzie oltre il limite di un monte prestiti di 750 milioni.

Pertanto il plafond concesso potrà essere superiore solo qualora concretamente, in corso d’anno, si rilevino pessimistiche le ipotesi di default assunte alla base della quantificazione. In caso contrario si rischia di attivare una massa di prestiti eccessiva.

Per quanto concerne la platea di coloro che accedono al fondo, si rileva che la relazione tecnica ipotizza che durante la seconda fase di funzionamento il turn over mensile, dipendente dai piani di ammortamento dei prestiti concessi, riguarderà una platea compresa tra i 1.500 e i 6.000 nuovi nati. Il realtà i nuovi accessi mensili, assunte le ipotesi della relazione tecnica, dovrebbero concernere circa 14.500 nuovi nati.

Così determinati: 500.000 (potenziali beneficiari annui) x 35 per cento (quota di effettivi richiedenti) : 12 (numero dei mesi nell’anno) = 14.583.

Sotto il profilo della verifica della neutralità finanziaria della norma, appare necessario che siano fornite indicazioni circa il profilo di cassa connesso all’utilizzo del Fondo, al fine di escludere difformità rispetto a quello inerente alle risorse iscritte nel Fondo delle politiche per la famiglia, utilizzate per fini di copertura.

Tale chiarimento appare necessario in quanto il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari recati dalle norme del provvedimento non espone il dettaglio degli effetti recati della norma concernete l’istituzione del Fondo e di quelli determinati dalla riduzione di spesa posta come copertura.

Infine, sotto il profilo contabile, andrebbero precisate la collocazione e le modalità di gestione del Fondo al fine di verificare l’idoneità delle risorse, stanziate per un triennio, a coprire gli eventuali oneri per default destinati a prodursi successivamente al 2011 in relazione alla durata pluriennale dei prestiti accesi.

In merito ai profili di copertura finanziaria, si ricorda che l’articolo 19 del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, ha istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Fondo per le politiche della famiglia, al fine di promuovere e realizzare interventi per la tutela della famiglia in tutte le sue componenti e le sue problematiche generazionali, con una dotazione di 3 milioni di euro per l'anno 2006 e di 10 milioni di euro a decorrere dall'anno 2007. Successivamente, con l’articolo 1, comma 1250, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) il predetto Fondo è stato incrementato di 210 milioni di euro per l’anno 2007 e di 180 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. Il Fondo è ripartito tra gli interventi previsti dalla legge con decreto del Ministro delle politiche per la famiglia.

Inoltre, il Fondo è rifinanziato dalla tabella C allegata alla legge finanziaria n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) per un importo di 276,4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009 e di 273,9 milioni di euro per l’anno 2010.

La tabella C allegata al disegno di legge finanziaria 2009 – attualmente all’esame del Senato (A.S. 1209) – prevede una dotazione di 186,5 milioni di euro per l’anno 2009, di 186,4 milioni di euro per l’anno 2010 e di 138,2 milioni di euro per l’anno 2011.

Tutto ciò premesso si rileva l’opportunità di acquisire un chiarimento da parte del Governo se le risorse di cui al predetto Fondo per le politiche della famiglia, possono essere utilizzate per le finalità del presente provvedimento senza pregiudicare gli interventi previsti a legislazione vigente a valere sulle medesime risorse.

In caso affermativo si rileva inoltre che la clausola di copertura appare correttamente formulata nel presupposto che vengano confermati gli stanziamenti previsti a favore del Fondo dalla tabella C allegata al disegno di legge finanziaria 2009.

ARTICOLO 4, comma 2

Riscatto del servizio civile

Normativa vigente: l’articolo 9, comma 4, del decreto legislativo n. 77/2002 (Disciplina del Servizio civile nazionale[26]) prevede che il periodo di servizio civile sia riconosciuto valido, a tutti gli effetti, per l'inquadramento economico e per la determinazione dell'anzianità lavorativa ai fini del trattamento previdenziale del settore pubblico e privato, nei limiti e con le modalità con le quali la legislazione vigente riconosce il servizio militare obbligatorio, con onere, per il personale volontario, a carico del Fondo nazionale del servizio civile.

La norma, sostituendo il comma 4 dell’articolo 9 del decreto legislativo n. 77/2002, dispone la possibilità di riscattare, in tutto o in parte e senza oneri a carico del Fondo nazionale del servizio civile, i periodi corrispondenti al servizio civile su base volontaria successivi al 1° gennaio 2009[27] per i soggetti iscritti al Fondo pensioni lavoratori dipendenti, alle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, per gli iscritti ai fondi sostitutivi ed esclusivi dell’AGO nonché per gli iscritti alla gestione per i parasubordinati[28] (cpv. comma 4).

Tali oneri possono essere versati ai regimi previdenziali di appartenenza in un’unica soluzione oppure in centoventi rate mensili senza l’applicazione di interessi per la rateizzazione (cpv. comma 4-bis).

La norma dispone, infine, la cessazione dal 1° gennaio 2009 di qualsiasi obbligo contributivo a carico del Fondo nazionale del servizio Civile con riferimento ai periodi di servizio avviati a decorrere dalla medesima data (cpv. comma 4-ter).

Il prospetto riepilogativo degli effetti del provvedimento non assegna effetti alle norme in esame.

La relazione tecnica precisa che la disposizione è finanziariamente neutra dal momento che al venire meno della spesa connessa al versamento della contribuzione a totale carico del Fondo Nazionale del Servizio civile corrispondono le minori entrate contributive per l’INPS (peraltro, con effetti di minore spesa pensionistica futura).

Inoltre, la possibilità di riscatto determina la possibilità di maggiori entrate, non quantificabili, per gli enti previdenziali a cui corrisponde una maggiore spesa pensionistica futura che, in ragione del sistema di calcolo contributivo vigente, è da ritenersi completamente coperta dai contributi versati.

Nulla da osservare al riguardo.

ARTICOLO 4, comma 3

Riduzione della tassazione dei premi di produttività del personale del comparto sicurezza

La norma stabilisce che, nell'anno 2009, al personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico con reddito da lavoro dipendente non superiore[29] a 35.000 euro, e' riconosciuta, in via sperimentale, una riduzione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali sul trattamento economico accessorio. L’onere non deve eccedere il limite complessivo di spesa di 60 milioni di euro per il 2009. La misura della riduzione e le modalità applicative della stessa saranno individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il prospetto riepilogativo allegato alla relazione tecnica indica i seguenti effetti della norma sui saldi di finanza pubblica:

(milioni di euro)

Saldo netto da finanziare

Fabbisogno

Indebitamento netto

2008

2009

2010

2011

2008

2009

2010

2011

2008

2009

2010

2011

Minori entrate tributarie

Detassazione premi

Maggiori spese correnti

Detassazione premi

La relazione tecnica afferma che la norma è rivolta a riconoscere, per l’anno 2009, al personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico (Corpi di polizia, forze armate e vigili del fuoco) il miglior trattamento fiscale già riconosciuto al personale del settore privato in virtù della disposizione di cui all’art. 2, comma 1, del decreto legge n. 93/2008[30].

L’onere complessivo è stato determinato considerando i limiti di reddito fissati dalla norma. Pertanto, con riferimento ai compensi destinati al personale dei comparti difesa e sicurezza, gli importi dei fondi di efficienza dei servizi istituzionali rilevati nel conto annuale 2007[31] sono stati considerati nella misura dell’80 per cento. Per il personale del soccorso pubblico è stato, invece, preso a riferimento l’ammontare dell’intero fondo[32].

In analogia a quanto previsto per il personale del settore privato è stata ipotizzata una riduzione del carico fiscale per IRPEF, addizionali regionali e comunali con riferimento ai soli compensi accessori previsti dai fondi di efficienza dei servizi istituzionali (Corpi e Forze Armate) e dal fondo di amministrazione (Corpo dei Vigili del Fuoco) pari in media al 18%. La stima del maggior onere posto a carico dello Stato per l’anno 2009, pari a 59.982.804 euro è determinata come riepilogato nelle tabelle che seguono.

Fondi di efficienza dei servizi istituzionali delle Forze Armate e Forze di Polizia	284.500.000,00
Ritenute pensioni e fondo credito (9,15%)	26.031.750,00
Imponibile IRPEF	258.468.250,00
IRPEF con aliquota media 28%	72.371.110,00
IRPEF con aliquota 10%	25.846.8250,00
Maggior costo per lo Stato	46.524.285,00

Fondo di Amministrazione Vigili del Fuoco direttivi e non dirigenti	82.300.000,00
ritenute pensioni e fondo credito (9,15%)	7.503.450,00
Imponibile IRPEF	74.769.550,00
IRPEF con aliquota media 28%	20.935.474,00
IRPEF con aliquota 10%	7.476.955,00
Maggior costo per lo Stato	13.458.519,00

Al riguardo non si hanno osservazioni da formulare sotto il profilo della quantificazione, considerato che l’onere è configurato quale tetto massimo di spesa e che la misura del beneficio fiscale non è prefissata dalla norma, ma rinviata al apposito provvedimento che dovrà determinarla in modo coerente con il limite di spesa individuato.

Sotto il profilo dell’imputazione contabile dell’effetto della norma sui saldi di finanza pubblica, appaiono opportuni chiarimenti circa le indicazioni recate dal prospetto riepilogativo allegato alla RT. In base ai consueti criteri applicati sarebbe, infatti, apparsa più congrua la qualificazione degli effetti in questione, ai fini del fabbisogno e dell’indebitamento, come minore entrata (per intero) e, ai fini del saldo netto da finanziare, in parte come minore entrata (per la quota riferita all’Irpef) e in parte come maggiore spesa (per la quota riferita alle addizionali). Sul punto appaiono utili chiarimenti da parte del Governo.

ARTICOLO 4, commi 4 e 5

Disposizioni in materia di liquidazione del TFR per i dipendenti pubblici

La norma, modificando il comma 3 dell’articolo 7 della legge n. 53/2000[33], rinvia ad un DM la definizione dei requisiti, dei criteri e delle modalità applicative delle disposizioni riguardanti l’anticipazione del trattamento di fine rapporto per il sostegno relativo alle spesa da sostenere durante i periodi di congedo parentale, con riferimento ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni[34] (comma 4).

E’ inoltre previsto che il decreto ministeriale di cui al citato art. 7, co. 3, legge n. 53/2000 sia emenato entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame (comma 5).

Il prospetto riepilogativo degli effetti del provvedimento non assegna effetti alle norme in esame.

La relazione tecnica non considera la disposizione in esame.

Nulla da osservare al riguardo, dal momento che la disposizione non introduce nuove fattispecie di spesa.

ARTICOLO 5

Detassazione dei premi di produttività

Normativa vigente: l’articolo 2, comma 1, del decreto-legge n. 93/2008[35], in via sperimentale, dispone. tra l’altro, per il periodo 1° luglio 2008-31 dicembre 2008 e limitatamente ai lavoratori dipendenti del settore privato con un reddito da lavoro non superiore, nel 2007, a 30.000 euro, l’assoggettamento a una imposta sostitutiva dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali pari al 10 per cento, entro il limite di importo complessivo di 3.000 euro lordi, delle somme erogate a livello aziendale in relazione a incrementi di produttività, innovazione ed efficienza organizzativa e altri elementi di competitività e redditività legati all'andamento economico dell'impresa (lettera c).

Si ricorda che, per il medesimo periodo, le norme prevedono l’applicazione di tale misura anche sulle somme erogate per prestazioni di lavoro straordinario, e per prestazioni di lavoro supplementare (lettere a e b).

La norma dispone, per il periodo 1° gennaio-31 dicembre 2009, la proroga della detassazione, prevista dal decreto-legge n. 93/2008, limitatamente alle somme erogate dalle aziende in relazione ad incrementi di produttività[36]. La misura, rispetto alla normativa vigente, è estesa, sempre con riferimento ai lavoratori dipendenti del settore privato, ai titolari di reddito di lavoro dipendente non superiore, nel 2008, a 35.000 euro, entro il limite complessivo di 6.000 euro lordi.

Il prospetto riepilogativo assegna alle norme i seguenti effetti sui saldi:

(milioni di euro)
	Saldo netto da finanziare				Fabbisogno				Indebitamento netto
	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011
Minori entrate	0	400	80	0	0	400	128	0	0	400	128	0
Maggiori spese correnti
addizionale regionale	0	0	37	0	0	0	0	0	0	0	0	0
addizionale comunale	0	0	11	0	0	0	0	0	0	0	0	0

La relazione tecnica stima la seguente riduzione del gettito di cassa:

(milioni di euro)
	2009	2010	2011
Irpef	-400	-80	0
Addizionale regionale	0	-37	0
Addizionale comunale	0	-11	0
Totale	-400	-128	0

La quantificazione degli effetti è condotta sulla base dei seguenti parametri ed ipotesi:

- monte retributivo base pari a 234.718 milioni di euro nel 2009, riferito a lavoratori dipendenti con reddito non superiore a 35.000 euro nel 2008.

A tale ammontare si perviene applicando ai redditi di lavoro dipendente risultanti dalle dichiarazioni dei redditi presentate nel 2006, estrapolati agli anni di riferimento, la percentuale dell’89 per cento, corrispondente alla retribuzione base, comprensiva degli straordinari (87 per cento) maggiorata per tenere conto di alcune voci del costo del lavoro, unilateralmente stabilite dalle imprese e che concorrono a definire il livello della retribuzione media oraria[37]. Al monte retributivo così ottenuto (249.700 mln euro) si sottrae la quota (6 per cento) relativa ai lavoratori a progetto e tipologie analoghe ai quali, di regola, non vengono retribuiti straordinari e premi[38];

- monte retributivo del settore privato pari a 168.528 milioni di euro nel 2009 (71,8 per cento del monte retributivo base), calcolato sulla base dei dati Istat di Contabilità Nazionale;

- ammontare degli emolumenti per premi di produttività su base annua pari a 3.371 milioni di euro (pari al 2 per cento del monte retributivo).

La relazione tecnica precisa che per arrivare alla definizione di tale stima, sono stati proiettati su base proporzionale fino a gennaio 2009 i versamenti F24 per i mesi luglio-ottobre 2008, che rilevano l’andamento del primo periodo di applicazione delle disposizioni del decreto-legge n. 93/2008. Sulla base di tale proiezione, si è ipotizzato che, a consuntivo, il ricorso alla detassazione avrà impegnato circa un terzo in meno delle risorse allo scopo stanziate. Ciò è coerente anche con il “sondaggio congiunturale sulle imprese industriali e dei servizi” pubblicato dalla Banca d’Italia[39], dal quale risulta che avrebbe fatto ricorso all’istituto circa il 30 per cento dei lavoratori dipendenti delle imprese interessate. A tale riguardo, la relazione tecnica al decreto-legge n. 93/2008 aveva ipotizzato prudenzialmente un maggiore ricorso all’istituto in virtù del fatto che al di sotto della soglia dei 30.000 euro di retribuzione, previsto dalla disposizione del decreto-legge stesso, la quota di contribuenti è ben più consistente. Al contenimento dei parametri utilizzati ai fini della stima degli oneri, inoltre, può contribuire anche il deterioramento del quadro macroeconomico relativo agli ultimi mesi che potrebbe indurre un minor ricorso, da parte delle imprese, a straordinari e premi[40]. Pertanto, la relazione tecnica in esame, rispetto a quella relativa al decreto-legge n. 93/2008, ipotizza il dimezzamento del ricorso ai premi individuali stabiliti a livello aziendale in relazione ad incrementi di produttività ed efficienza organizzativa, stimandolo nel 2 per cento del monte retributivo di competenza[41];

- base imponibile su cui incide il plafond di 6.000 euro pari a 3.034 milioni di euro su base annua (pari al 90 per cento della base imponibile considerata);

- aliquota marginale media pari al 25,8 per cento;

- aliquota prevista dal decreto in esame pari al 10 per cento;

- perdita di gettito IRPEF di competenza 2009 pari a 480 milioni di euro;

- perdita di gettito addizionale regionale pari a 37 milioni di euro;

- perdita di gettito addizionale comunale pari a 11 milioni di euro.

Con riferimento al minor gettito IRPEF, nella quantificazione la relazione tecnica ipotizza che la ritenuta a titolo di imposta venga effettuata dal sostituto di imposta con cadenza mensile.

Al riguardo si rileva che la metodologia di calcolo e i parametri adottati dalla relazione tecnica sono coerenti con quelli utilizzati dalla relazione tecnica riferita al decreto-legge n. 93/2008. Peraltro, alla luce dei primi risultati dall’applicazione di tale normativa, che denotano un minore ricorso al beneficio rispetto a quanto previsto, appare verosimile che la quantificazione delle minori entrate sia basata su criteri di prudenzialità.

In mancanza di una risposta specifica del Governo rispetto a quanto rilevato in occasione dell’esame del decreto-legge n. 93/2008, anche in questo caso si segnala che, a seguito dell’introduzione del versamento in acconto dell’addizionale IRPEF comunale ad opera dell’articolo 1, comma 142, della legge 296/2006, tale tributo dovrebbe essere imputato per cassa, tenendo conto del meccanismo di saldo-acconto, commisurato alla misura dell’acconto prevista per tale tributo (30% in termini nominali). La mancata considerazione di tale effetto sembra pertanto comportare una moderata sottostima delle minori entrate locali con riferimento all’esercizio 2010. Sul punto appare comunque opportuno acquisire l’avviso del Governo.

ARTICOLO 6

Deduzione dalle imposte sui redditi di una quota forfetaria di IRAP

Normativa previgente: l’articolo 99, comma 1, del TUIR dispone che, ai fini della determinazione della base imponibile IRES, le imposte sui redditi e quelle per le quali è prevista la rivalsa, anche facoltativa, non sono ammesse in deduzione. Le altre imposte sono deducibili nell’esercizio in cui avviene il pagamento.

Tale disposizione si applica anche alla determinazione del reddito d’impresa ai fini IRPEF, ai sensi dell’articolo 56 del medesimo TUIR.

Ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 446 del 1997, l’IRAP è indeducibile dalla base imponibile dell’imposta sui redditi.

Si ricorda che in merito all’indeducibilità dell’IRAP dalla base imponibile delle imposte sui redditi è attualmente pendente un giudizio presso la Corte costituzionale.

Le norme prevedono quanto segue:

· a decorrere dal periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2008, è ammesso in deduzione ai sensi dell’articolo 99, comma 1[42], del TUIR un importo pari al 10 per cento dell’IRAP determinata ai sensi degli articoli 5, 5-bis, 6, 7, e 8 del decreto legislativo n. 446 del 1997, forfetariamente riferita all’imposta dovuta sulla quota imponibile degli interessi passivi, al netto degli interessi attivi, ovvero delle spese per il personale dipendente e assimilato, al netto delle deduzioni spettanti ai sensi dell’articolo 11, commi 1, lettera a), 1-bis, 4-bis e 4-bis.1 del medesimo decreto n. 446 del 1997 (comma 1).

Il richiamo agli articoli 5, 5-bis, 6, 7 ed 8 del decreto legislativo n. 446 del 1997, operato dalla disposizione, indica che, nonostante la rubrica dell’articolo faccia riferimento alla deduzione dall’IRES, la deducibilità della quota forfetaria si applica, oltre che alle società di capitali ed agli enti commerciali, soggetti IRES, anche alle società di persona ed imprese individuali, alle persone fisiche e società semplici esercenti arti e professioni, soggetti IRPEF;

· i contribuenti che, in riferimento ai periodi d’imposta anteriori a quello in corso al 31 dicembre 2008, abbiano presentato, nel termine di decadenza di 48 mesi dalla data del versamento, istanza per il rimborso della quota delle imposte sui redditi corrispondente alla quota di IRAP riferita agli interessi passivi ovvero alle spese per il personale dipendente, hanno diritto al rimborso per una somma fino ad un massimo del 10 per cento dell’IRAP dell’anno di competenza, riferita forfetariamente ai suddetti oneri (comma 2);

· i contribuenti che alla data di entrata in vigore del decreto in esame non hanno presentato istanza di rimborso hanno diritto al rimborso previa presentazione esclusivamente in via telematica di istanza all’Agenzia delle entrate, qualora sia ancora pendente il termine dei 48 mesi dalla data del versamento ( comma 3) ;

· i rimborsi sono effettuati secondo l’ordine di presentazione delle istanze nel rispetto dei limiti di spesa pari a 100 milioni di euro per l’anno 2009, 500 milioni di euro per l’anno 2010 e di 400 milioni di euro per l’anno 2012. Si provvederà con successivi interventi legislativi all’integrazione delle risorse ai fini dell’eventuale completamento dei rimborsi (comma 4).

Il prospetto riepilogativo assegna alle disposizioni i seguenti effetti sui saldi.

(milioni di euro)
	Saldo netto da finanziare			Fabbisogno			Indebitamento netto
	2009	2010	2011	2009	2010	2011	2009	2010	2011
Minori entrate correnti	1.078,1	648,6	633,6	1.085,0	655,0	640,0	1.085,0	655,0	640,0
Minori entrate correnti (Robin tax)	-4,8	-2,4	-2,4	-4,8	-2,4	-2,4	-4,8	-2,4	-2,4
Maggiori spese correnti (Addiz. Reg)	4,9	4,9	4,9
Maggiori spese correnti (Addiz. Com.)	2,0	1,5	1,5
Maggiori spese correnti (Rimborsi)	100,0	500,0	400,0	100,0	500,0	400,0	100,0	500,0	400,0

La relazione tecnica quantifica complessivamente le minori entrate per competenza, a titolo di imposte dirette e di addizionali, derivanti dalla disposizione riguardante il riconoscimento, a decorrere dal periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2008, di una deduzione forfetaria nella misura del 10 per cento dell’IRAP dovuta, in circa 622 milioni di euro nel 2008 ed a circa 642 milioni di euro annui dal 2009.

Tale minore gettito è comprensivo di un effetto indiretto dovuto al fatto che la deducibilità dell’IRAP ai fini delle imposte dirette riduce la base di calcolo dell’addizionale IRES del 5,5 per cento introdotta per le imprese operanti nel settore petrolifero dal decreto legge n. 112 del 2008.

In dettaglio le minori entrate sono così articolate:

(milioni di euro)
COMPETENZA	2008	2009	2010
IRES/IRPEF	613,6	633,6	633,6
Addizionale regionale	4,9	4,9	4,9
Addizionale comunale	1,5	1,5	1,5
Addizionale IRES settore petrolifero	2,4	2,4	2,4
TOTALE	622,4	642,4	642,4

La quantificazione utilizza i modelli previsionali IRAP ed IRES, integrati dai dati relativi agli altri contribuenti IRAP privati (società di persone, persone fisiche,enti non commerciali). Entrambi i modelli utilizzano i dati UNICO 2006 (periodo d’imposta 2005) integrati al fine di tenere conto delle modifiche normative successivamente introdotte sia in ambito delle imposte dirette che IRAP.

Attraverso il modello previsionale IRAP è stato stimato il totale dell’IRAP dovuto a legislazione vigente per le diverse tipologie di contribuenti.

Si è quindi proceduto, mediante stima in capo al singolo contribuente, ad abbinare l’IRAP calcolata dal modello al reddito di specie IRES/IRPEF, in modo da tener conto della capienza della quota ora deducibile e della corrispondente riduzione dell’imposta diretta dovuta. La quota di IRAP deducibile ma incapiente è riportabile come perdita nei cinque esercizi successivi a quello in cui la medesima si è prodotta.

In base al modello di microsimulazione IRAP l’ammontare di IRAP privata è stimabile in 27 miliardi di euro da cui si ricava una quota massima teorica di imposta deducibile di 2,7 miliardi di euro. Tenendo conto della capienza, tale quota si riduce a circa 2,5 miliardi di euro.

Per cassa, considerando un acconto effettivo del 75 per cento per le imposte dirette e del 100 per l’addizionale relativa alle imprese operanti nel settore petrolifero, si determinano i seguenti effetti di minore gettito:

(milioni di euro)
CASSA	2008	2009	2010
IRES/IRPEF	1.078,1	648,6	633,6
Addizionale regionale	4,9	4,9	4,9
Addizionale comunale	2,0	1,5	1,5
Addizionale IRES settore petrolifero	4,8	2,4	2,4
TOTALE	1.089,8	657,4	642,4

Al riguardo, poiché la relazione tecnica non fornisce informazioni di dettaglio necessarie per una verifica analitica della metodologia utilizzata per la quantificazione, appaiono necessari alcuni chiarimenti in merito ad alcuni aspetti della stima complessivamente proposta.

In particolare:

· con riguardo alle minori entrate a titolo di IRES/IRPEF, gli effetti per competenza mostrano una perdita di gettito costante a decorrere dal 2009. Andrebbe pertanto chiarito il motivo per cui tale dato non presenti un andamento almeno moderatamente crescente, per effetto del cumularsi delle quote di IRAP incapiente in ciascun esercizio deducibili nei cinque esercizi successivi;

· la sintetica descrizione della metodologia utilizzata e gli stessi dati di base usati fanno presupporre che l’abbinamento, operato in capo a ciascun contribuente, tra la quota deducibile di IRAP ed il reddito imponibile IRES/IRPEF sia stato effettuato considerando l’IRAP dovuta per competenza in ciascun esercizio. Tuttavia le norme, attraverso il richiamo all’articolo 99, comma 1, del TUIR, fanno espressamente riferimento, ai fini della deducibilità, all’IRAP pagata in ciascun esercizio. L’IRAP, come è noto, è versata secondo il meccanismo di saldo ed acconto: tale meccanismo prevede che l’imposta complessivamente versata in un esercizio comprenda una quota a saldo dell’imposta di competenza dovuta nell’esercizio precedente e una quota, generalmente modulata in percentuale di quanto dovuto per l’esercizio precedente, in acconto per l’esercizio in corso. Appare pertanto opportuno acquisire conferma del fatto che nella relazione tecnica si sia utilizzato un criterio di competenza e, in caso affermativo, acquisire valutazioni circa i possibili effetti che tale criterio è suscettibile di comportare nella modulazione temporale delle minori entrate stimate, soprattutto in considerazione delle modifiche normative introdotte a decorrere dal 2008 al regime IRAP.

In merito, infine, alle disposizioni riguardanti il piano dei rimborsi per i periodi d’imposta anteriori a quello in corso al 31 dicembre 2008, non considerata dalla relazione tecnica, occorre acquisire elementi di quantificazione circa il possibile onere complessivo ascrivibile a tali misure.

Le norme, infatti, in favore delle categorie di contribuenti individuate dai commi 2 e 3 dell’articolo in esame, costituiscono un diritto al rimborso delle imposte dirette corrispondenti alla quota di IRAP riferita agli interessi passivi ovvero alle spese per personale dipendente fino alla misura massima del 10 per cento dell’IRAP di competenza di ciascun esercizio. La configurazione di tali posizioni soggettive non sembra pertanto compatibile con la individuazione del relativo onere come limite massimo di spesa.

Nell’ipotesi in cui, sulla base di evidenze statistiche oggettive di cui sarebbe opportuno disporre, l’onere complessivo modulato dalle norme nel triennio 2009-2011, rappresenti l’effettivo costo stimato dei rimborsi e, quindi, il limite di spesa annuale debba intendersi esclusivamente come limite temporale dettato dalle effettiva disponibilità di risorse, con conseguente slittamento dei rimborsi agli esercizi successivi, andrebbe chiarito per quale ragione non sia stata normativamente prevista, per gli anni successivi al 2009, la corresponsione di interessi. Ciò anche al fine di evitare il ricorso ad un eventuale contenzioso.

ARTICOLO 7

Pagamento dell’IVA al momento dell’effettiva riscossione del corrispettivo

Normativa previgente: l’articolo 6 del DPR n. 633 del 1972 detta disposizioni in materia di effettuazione delle operazioni ai fini IVA. In via generale (comma 1) le cessioni di beni si considerano effettuate nel momento della stipula se riguardano beni immobili e nel momento della consegna o spedizione se riguardano beni mobili. Le prestazioni di servizi (comma 3) si considerano effettuate all’atto del pagamento del corrispettivo. Tuttavia, se anteriormente al verificarsi degli eventi di cui ai commi precedenti o indipendentemente da essi sia emessa fattura, o sia pagato in tutto o in parte il corrispettivo, l’operazione si considera effettuata, limitatamente all’importo fatturato o pagato, alla data di emissione della fattura o a quella del pagamento. Il comma 5 del medesimo articolo 6 dispone che l’imposta relativa alla cessione di beni e alle prestazioni di servizi diviene esigibile nel momento in cui si considerano effettuate le operazioni e l’imposta è versata con le modalità e nei termini stabiliti nel Titolo II del medesimo DPR n. 633 del 1972. Tuttavia, per le cessioni di determinati prodotti farmaceutici[43] effettuate dai farmacisti, per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi ai soci, associati o partecipanti effettuate nell’esercizio di attività commerciale o agricola ( di cui all’ articolo 4, comma 4, del medesimo DPR) , nonché quelle fatte allo Stato, agli organi dello Stato, agli enti pubblici territoriali e loro consorzi ed ad altri soggetti della PA , espressamente elencati nella disposizione, l’imposta diviene esigibile all’atto del pagamento dei relativi corrispettivi, salva la possibilità di applicare comunque la regola generale. Nei casi di emissione di una sola fattura per le cessioni di beni effettuate nel corso di un mese solare fra le stesse parti, ai sensi dell’articolo 21, comma 4, quarto periodo, del medesimo DPR n. 633 del 1972, l’imposta diviene esigibile nel mese successivo a quello dell’effettuazione della cessione.

Le norme in esame prevedono che per gli anni solari dal 2009 al 2011, in via sperimentale, le disposizioni dell’articolo 6, comma 5, e, quindi, l’applicazione della cosiddetta IVA ad esigibilità differita, si applichino anche alle cessioni di beni ed alle prestazioni di servizi effettuate nei confronti di cessionari o committenti che svolgono attività di impresa, arte o professione[44]. L’imposta diviene, comunque, esigibile dopo il decorso di un anno dal momento dell’effettuazione dell’operazione. Tale limite temporale non si applica nel caso in cui il cessionario o il committente, prima del decorso del termine annuale, sia stato assoggettato a procedure concorsuali o esecutive.

Le disposizioni non si applicano alle operazioni effettuate dai soggetti che si avvalgono di regimi speciali di applicazione dell’imposta (commercio di beni usati e di oggetti d’arte o antiquariato, agenzie di viaggio) ed alle operazioni fatte nei confronti di soggetti che assolvono l’imposta mediante l’applicazione dell’inversione contabile[45].

Per le operazioni ammesse al regime di esigibilità differita dell’imposta tale indicazione deve essere espressamente annotata in fattura, pena l’applicazione del regime ordinario.

L’applicazione della misura in esame è subordinata alla preventiva autorizzazione comunitaria.

Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base dell’autorizzazione comunitaria conseguita e delle risorse derivanti dalle disposizioni del provvedimento in esame, sono stabiliti il volume d’affari dei soggetti nei cui confronti è applicabile il nuovo criterio di esigibilità dell’imposta e le necessarie disposizioni attuative.

Il prospetto riepilogativo assegna alle disposizioni i seguenti effetti sui saldi.

(milioni di euro)
	Saldo netto da finanziare			Fabbisogno			Indebitamento netto
	2009	2010	2011	2009	2010	2011	2009	2010	2011
Minori entrate correnti[46]	188,0	31,0	31,0	188,0	31,0	31,0	188,0	31,0	31,0

La relazione tecnica effettua la quantificazione degli effetti delle disposizioni separatamente per i soggetti che operano in circostanze ordinarie e per i soggetti sottoposti a procedure concorsuali o esecutive, per i quali non opera il limite massimo di non esigibilità di un anno dal momento dell’effettuazione dell’operazione.

Gli effetti in termini di gettito derivanti complessivamente dalle disposizioni risultano così articolati.

(segno “-“ indica minori entrate)

(milioni di euro)
	2009	2010	2011	2012
Cessione soggetti pro-rata	-157	-	-	157
Cessioni soggetti procedure esecutive	-31	-31	-31	-
Totale	-188	-31	-31	157

La relazione ipotizza che la soglia massima di volume d’affari nel limite della quale opera il nuovo regime sia fissata a 200.000 euro.

Precisa, inoltre, che l’effetto prodotto dalle norme è essenzialmente di cassa ed è limitato alle operazioni effettuate nei confronti di soggetti che appartengono a settori tipicamente esenti.

La quantificazione si basa sull’analisi dei dati delle dichiarazioni UNICO 2006 (periodo d’imposta 2005) dai quali sono stati enucleati i soggetti IVA con volume d’affari inferiore a 200.000 euro; tali soggetti sono stati depurati di quelli che potenzialmente avrebbero potuto accedere al regime dei contribuenti minimi, introdotto dal 2008, e dei soggetti cui si applicano regimi speciali. I contribuenti risultanti da tale elaborazione sono stati abbinati ai rispettivi versamenti IVA effettuati con modelli F24 nel periodo d’imposta 2005, sia con cadenza trimestrale, che con cadenza mensile.

Per determinare la quota delle operazioni effettuate nei confronti di soggetti appartenenti ai settori esenti, la stima utilizza la tavola degli impieghi pubblicata dall’ISTAT, rapportando i consumi intermedi di tali settori al totale dei consumi intermedi (7,4%).

Considerando che le norme entrano in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2009 ed ipotizzando che il ritardo medio nei pagamenti sia di circa tre mesi, non saranno incassati dall’erario nel primo anno di applicazione del nuovo regime i versamenti dei mesi di settembre, ottobre e novembre per i contribuenti tenuti a versamenti mensili ed il versamento del terzo trimestre per i contribuenti trimestrali.

Sulla base dei dati del 2005, la perdita di cassa per il primo anno si cifra in 141 milioni di euro. Aggiornando tale dato sulla base degli andamenti degli incassi IVA registrati nel 2006 e nel 2007 e delle previsioni di incasso per le imposte indirette formulate per il 2008 (DPEF 2009-2013), si perviene ad una perdita di gettito per il 2009 pari a 157 milioni di euro.

Con riguardo alle cessioni effettuate verso soggetti poi entrati in fallimento, la relazione tecnica afferma che, in questo caso, con la normativa previgente entrambi i soggetti provvedono a versare (il cedente) e a detrarsi (l’acquirente) l’IVA relativa ad una determinata fattura. Essendo, successivamente, l’acquirente entrato in procedura di fallimento, per il cedente accade che la relativa IVA viene recuperata al termine della procedura fallimentare e lo Stato si pone come creditore del soggetto fallito. La misura dell’effetto dell’introduzione del nuovo regime dipende dal fatto che il soggetto fallito si sia detratta o meno l’imposta sugli acquisti delle fatture non pagate, nonchè dalle modalità con le quali si conclude la procedura fallimentare.

Per poter procedere ad una stima, sia pure di massima degli effetti indotti dalla misura, la relazione tecnica afferma che si è rilevato che mediamente tra i fallimenti chiusi (ISTAT – Statistiche giudiziarie civili anno 2005), la durata media di un concorso fallimentare è di circa 8 anni, che una parte limitata (pari a circa il 2,6% del passivo iscritto) si riferisce ai casi di copertura totale dei debiti, la maggior parte (pari al 74,8% del passivo iscritto) si è concluso con un attivo insufficiente e che il restante 22,6% del passivo iscritto, si è concluso con mancanza di attivo.

Per determinare l’ammontare dei debiti non saldati, sono state elaborate le dichiarazioni Unico 760 e Unico 750, verificando i debiti verso fornitori dei soggetti indicati come falliti.

Da questa elaborazione risultano circa 4,5 miliardi di euro di debiti verso fornitori, dichiarati da soggetti con dichiarazione di fallimento in corso (ed altri 6 miliardi di debiti verso banche).

Applicando un’aliquota media IVA del 15% sugli acquisti, risulta una IVA interessata pari a 675 milioni di euro.

L’effetto che se ne ricava, come già evidenziato, dipende dal fatto che il soggetto fallito si sia detratta o meno l’IVA sugli acquisti delle fatture non pagate e di come si sia conclusa la procedura.

Sono pertanto possibili quattro casi:

Caso 1) Il soggetto fallito si è detratto l’IVA e la procedura termina con il ripiano di tutti i debiti.

In questo caso, gli effetti della misura sono nulli in quanto a normativa variata si determinano i medesimi effetti di compensazione.

Caso 2) Il soggetto fallito non si è detratto l’IVA e la procedura termina con il ripiano di tutti i debiti. In questo caso, con la normativa previgente, il fornitore ha versato l’IVA (effetto di cassa positivo per l’Erario, in quanto il fallito non se l’è detratta) che gli verrà restituita a fine procedimento, mentre con la normativa proposta (IVA per cassa), il fornitore non versa l’IVA che, pertanto, non gli verrà restituita. Si avrà così un effetto di cassa negativo pari all’importo dell’IVA versato compensato da un effetto positivo di mancata restituzione che si determina però mediamente dopo 8 anni.

Caso 3) Il soggetto fallito si è detratto l’IVA e la procedura termina con il ripiano di una parte o nulla dei debiti. In questo caso, a normativa previgente, non c’è una differenza come effetto di cassa all’emissione della fattura, ma c’è un effetto di competenza alla fine del procedimento in quanto a quella data, l’Erario recupererà solo una parte dell’IVA dal fallito, mentre con la legislazione proposta questo non potrà avvenire perché il pagamento dell’IVA è contestuale all’incasso da parte del fornitore (ovvero l’Erario, dal punto di vista IVA, non entra come creditore del fallito). Pertanto si avrà un effetto finale positivo di competenza per la parte di IVA che a legislazione previgente non sarebbe stata recuperata dall’erario.

Caso 4). Il fallito non si è detratto l’IVA e la procedura termina con il ripiano di una parte o nulla dei debiti. In questo caso, con la normativa previgente, il fornitore ha versato l’IVA che non ha riscosso e a fine procedura gli viene rimborsata mentre l’Erario recupera solo una parte. L’entrata della novella normativa quindi, comporta una perdita di cassa immediata per il totale della fattura cui corrisponde un guadagno di cassa alla fine del provvedimento.

			Cassa	Competenza
Caso	Fallito detrae l’IVA	Ripiano totale del debito	emissione fattura	Chiusura procedimento
1	Si	si	no	No
2	No	si	negativo	No
3	Si	no	no	Positiva
4	No	no	negativo	No

La relazione tecnica ipotizza, inoltre che detraggano l’IVA:

· metà dei soggetti il cui fallimento si conclude con il pagamento integrale;

· un terzo dei soggetti il cui fallimento si conclude con il concordato o con la ripartizione;

· nessuno di quelli il cui fallimento si conclude con mancanza di attivo;

Si hanno, pertanto, i seguenti effetti negativi di cassa:

Caso	IVA Interessata
1	0
2	9[47]
3	0
4	489[48]
Totale	498

Considerando che le cessioni imponibili verso partite IVA fatte dai soggetti che applicheranno l’IVA per cassa rappresentano il 6,2% del totale delle cessioni imponibili verso partite IVA, si ipotizza che la stessa percentuale sia data dalle cessioni verso soggetti poi entrati in fallimento.

Pertanto l’effetto della norma, per i primi anni di entrata in vigore e di vigenza, in termini di cassa, è pari a: 498 milioni di € x 6,2% = 31 milioni di euro, che corrisponde all’effetto di cassa del provvedimento per la parte inerente i soggetti entrati in procedure fallimentari.

Al riguardo si rileva che la quantificazione delle minori entrate proposta dalla relazione tecnica si fonda essenzialmente sull’ipotesi che il limite di volume di affari annuo entro il quale sono individuati i contribuenti, cui si applicherebbe il regime di esigibilità differita dell’imposta, sia fissato a 200.000 euro. L’ammontare di tale parametro, peraltro, che nell’ipotesi adottata dalla relazione tecnica risulta compatibile con le risorse derivanti in via previsionale dalle altre disposizioni del decreto utilizzate a copertura, non è fissato dalla norma, ma sarà stabilito in un successivo decreto.

Considerato che il contenuto di tale decreto dovrà conformarsi ai termini applicativi previsti dall’autorizzazione comunitaria e che tale contenuto dovrà garantire il rispetto del limite delle risorse finanziarie assicurate dal decreto in esame, appare opportuno che l’emanando provvedimento sia corredato di tutti gli elementi informativi necessari ad assicurare il rispetto delle predette condizioni e che sia oggetto della procedura di verifica delle quantificazioni.

In merito alla metodologia di calcolo utilizzata per la quantificazione della perdita di gettito in capo alle operazioni effettuate nei confronti di cessionari o committenti assoggettati a procedure concorsuali o esecutive, si rileva che non sono suffragate da alcun dato statistico oggettivo le quote di IVA detratta dal cessionario o committente in relazione alle modalità di conclusione della procedura, assunte come base di calcolo.

ARTICOLO 8

Revisione studi di settore

Normativa vigente: l’articolo 1, comma 1, del DPR 195/1999 (Regolamento per l’applicazione degli studi di settore) prevede che, in sede di accertamento, gli studi di settore siano utilizzati a partire dagli accertamenti relativi al periodo d’imposta nel quale gli studi entrano in vigore.

A partire dal 2009 gli studi di settore devono essere pubblicati nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre del periodo d’imposta nel quale entrano in vigore. Per l’anno 2008 il termine è stato fissato al 31 dicembre.

La norma prevede che gli studi di settore possano essere integrati con decreto del Ministro dell’economia, previo parere della competente commissione di esperti[49], in deroga ai termini previsti dall’articolo 1, comma 1, del DPR 195/1999.

La deroga è giustificata dal fine di contenere gli effetti negativi della crisi con particolare riferimento a singoli settori economici o aree territoriali.

L’integrazione tiene conto fra l’altro:

- dei dati della contabilità nazionale;

- degli elementi acquisibili presso istituti ed enti specializzati nell’analisi economica;

- delle segnalazioni degli Osservatori regionali per gli studi di settore.

La relazione tecnica non considera la norma.

Al riguardo si osserva che la norma appare finalizzata a consentire una maggiore flessibilità nell’utilizzo dei parametri operanti nell’ambito degli studi di settore. Pur rilevando che tale finalità risponde all’esigenza di disporre di una strumentazione tecnica il più possibile aderente al contesto economico che forma l’oggetto delle rilevazioni fiscali, si fa presente tuttavia che la premessa recata dalla norma (ossia l’intento “di tenere conto degli effetti della crisi economica”) sembrerebbe indirizzare le integrazioni in esame esclusivamente verso la considerazione delle variabili di ciclo economico in contrazione, senza prevedere analoga – e simmetrica – possibilità di integrazione degli studi in presenza di fasi di segno espansivo. Sul punto, tenuto conto degli ingenti effetti di gettito tributario a suo tempo ascritti alla revisione degli studi di settore[50], appare opportuno acquisire l’avviso del Governo.

Si segnala inoltra che per l’emanazione del decreto ministeriale di integrazione degli studi non è previsto alcun termine.

ARTICOLO 9, commi 1 e 2

Rimborsi fiscali ultradecennali e velocizzazione dei pagamenti della PA

Normativa vigente. L’articolo 15-bis, comma 12, del decreto-legge n. 81 del 2007 reca un’autorizzazione di spesa, a titolo di regolazione debitoria, pari a 5,7 miliardi di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, finalizzata a consentire all’Agenzia delle entrate di procedere alla liquidazione dei rimborsi IVA per la mancata detraibilità dell’imposta assolta per i veicoli[51].

Si ricorda che alla scadenza del termine per la presentazione delle istanze di rimborso forfetario da parte dei contribuenti, fissato – da ultimo – al 20 ottobre 2007, l’Amministrazione finanziaria ha potuto accertare che le istanze presentate sono state significativamente inferiori a quelle previste. Conseguentemente la legge finanziaria 2008 ha disposto[52] la riduzione di 2 miliardi di euro, per ciascuno degli anni 2008 e 2009, dell’autorizzazione di spesa originariamente fissata in 5,7 miliardi all’anno.

La Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza pubblica per il 2008 ha confermato una revisione al ribasso dell’onere per lo Stato derivante dalla sentenza IVA. Inoltre, da una prima contabilizzazione dei rimborsi IVA sulle auto aziendali, effettuata nel conto del 2007 con riferimento alle sole istanze presentate in via telematica con il regime forfetario, è stato registrato un onere pari a 847 milioni di euro.

Conseguentemente, la citata Relazione Unificata per il 2008, sulla base del normale processo di validazione e liquidazione delle istanze ordinarie, ha stimato rimborsi per un importo di 400 milioni per ciascun anno del triennio 2009-2011.

Si segnala che il decreto legge n. 248 del 2007^{(^[53])} ha operato un’ulteriore riduzione di 250 milioni di euro per l’anno 2008 della citata autorizzazione di spesa di cui al articolo 15-bis, comma 12, del DL 81/2007. Tale riduzione è stata utilizzata a copertura della spesa per la definizione di situazioni debitorie pregresse dell’Azienda Universitaria Policlinico Umberto I.

La norma integra l’articolo 15-bis, comma 12, del DL 81/2007 prevedendo che per gli anni 2008 e 2009 “le risorse disponibili” siano iscritte nel Fondo[54] per l’estinzione dei debiti pregressi contratti dalle amministrazioni centrali dello Stato nei confronti di enti, società, persone fisiche, istituzioni e organismi vari. Tali risorse iscritte nel Fondo:

Ÿ saranno utilizzate per l'estinzione dei crediti, maturati nei confronti dei Ministeri alla data del 31 dicembre 2007, il cui pagamento rientri, secondo i criteri di contabilità nazionale, tra le regolazioni debitorie pregresse;

Ÿ saranno trasferite alla contabilità speciale n. 1778 «Agenzia delle entrate - Fondi di bilancio» per i rimborsi richiesti da più di dieci anni[55] per la successiva erogazione ai contribuenti.

Con l’espressione “risorse disponibili” il testo fa presumibilmente riferimento alle somme destinate alla liquidazione dei rimborsi IVA sui veicoli. Tuttavia né il testo né la RT precisano l’ammontare di tali disponibilità, né chiariscono in base a quali criteri esse siano da considerare definitivamente utilizzabili per finalità diverse ed ulteriori rispetto alla destinazione originaria (rimborsi IVA).

La norma dispone infine, per effetto di quanto sopra stabilito, l’abrogazione dell’articolo 1, comma 140-bis, della legge 244/2007.

Il comma 140-bis aveva previsto il trasferimento ad apposito capitolo, da istituire nello stato di previsione del Ministero dell'economia, di quota parte delle risorse finanziarie disponibili in bilancio per consentire l'erogazione dei rimborsi arretrati per crediti IRPEF e IRPEG e l’accelerazione dei rimborsi correnti.

Nel prospetto riepilogativo, alla norma non risultano ascritti effetti ai fini dei saldi di finanza pubblica.

La relazione tecnica evidenzia che l’integrazione del Fondo per i debiti pregressi è finalizzata sia a consentire all’amministrazione finanziaria di accelerare il piano dei rimborsi ultradecennali sia a estinguere i debiti maturati nei confronti dei Ministeri, il cui pagamento, secondo i criteri di contabilità nazionale, è considerato come regolazione debitoria pregressa.

Riguardo il primo profilo (rimborsi fiscali), si prevede di soddisfare un numero maggiore di contribuenti nel corso dei primi mesi del 2009. Per questa parte la disposizione, secondo la relazione tecnica, non comporta effetti in termini di gettito erariale (anzi rappresenta un sostegno al sistema delle imprese, che potrà beneficiare di un vantaggio finanziario).

La velocizzazione dei pagamenti dei Ministeri dovrebbe permettere un contenimento delle posizioni debitorie dello Stato, attraverso l’estinzione di quelle che non hanno trovato capienza negli stanziamenti di bilancio.

La realizzazione dei suddetti interventi è assicurata dalle risorse disponibili, già destinate a fronteggiare gli oneri derivanti dalla liquidazione dei rimborsi di cui alla sentenza IVA auto[56].

La relazione conclude dichiarando che le disposizioni non comportano effetti sui saldi finanza pubblica dal momento che si tratta in ogni caso di regolazioni debitorie.

Al riguardo si osserva che la norma destina ad altre finalità disponibilità già preordinate alla esecuzione di una sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. Appare pertanto necessario che il Governo fornisca i dati necessari a confermare il pieno adempimento degli obblighi finanziari conseguenti l’emanazione di tale sentenza, anche al fine di escludere l’applicazione di sanzioni da parte della Corte stessa.

In merito ai profili di copertura finanziaria, si osserva preliminarmente che le risorse stanziate dall’articolo 15-bis, comma 12, del decreto-legge n. 81 del 2007 sono iscritte nel capitolo 7776 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze.

Da una interrogazione effettuata alla banca dati della RGS risulta che, alla data del 4 dicembre 2008, il predetto capitolo reca una disponibilità di competenza pari a 3 miliardi e 450 milioni di euro.

Per l’anno 2009, il disegno di legge di bilancio 2009 (A.S. 1210) reca uno stanziamento di competenza di 3 miliardi e 700 milioni di euro.

Non vengono specificate - sia nella relazione illustrativa sia nella relazione tecnica - le motivazioni in base alle quali le risorse disponibili di cui all’articolo 15-bis, comma 12, del decreto-legge n. 81 del 2007 possono essere utilizzate per le finalità della presente disposizione e, in quale misura, eventualmente ciò possa avvenire, posto che le stesse sono state stanziate in bilancio al fine di ottemperare ad una sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee in materia di detraibilità dell'IVA.

Peraltro si osserva che le risorse di cui all’articolo 15-bis, comma 12, del decreto-legge n. 81 del 2007 hanno natura di conto capitale, mentre il Fondo per l’estinzione dei debiti pregressi di cui all’articolo 1, comma 50, della legge n. 266 del 2005 è iscritto nella parte corrente della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze.

Inoltre si segnala che la norma non stabilisce quanta parte delle predette risorse che affluiscono al Fondo per l’estinzione dei debiti pregressi debba essere destinata all’estinzione dei crediti e quanta debba invece essere trasferita alla contabilità speciale n. 1778 “Agenzia delle entrate – Fondi di bilancio”. La norma, inoltre, non stabilisce i criteri per individuare le predette quote.

ARTICOLO 9, comma 3

Garanzie di imprese assicurative e SACE per la riscossione di crediti verso la PA

La norma dispone che con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze siano stabilite le modalità per favorire l’intervento di imprese di assicurazione e della SACE SpA nella prestazione di garanzie finalizzate ad agevolare la riscossione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti delle amministrazioni pubbliche.

Nel prospetto riepilogativo, alla norma non risultano ascritti effetti ai fini dei saldi di finanza pubblica.

La relazione tecnica non considera la norma.

Al riguardo appare necessario che il Governo fornisca indicazioni sui possibili effetti finanziari delle disposizioni in esame, che appaiono suscettibili di determinare un’accelerazione dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche con conseguenti effetti di maggiore spesa sui tre saldi di finanza pubblica.

Inoltre, benché dal testo della norma non si evince se le garanzie finalizzate ad agevolare la riscossione dei crediti debbano essere prestate obbligatoriamente, si osserva che esse verranno presumibilmente prestate a titolo oneroso e che i relativi costi graveranno sulle pubbliche amministrazioni.

ARTICOLO 10

Riduzione dell’acconto IRES e IRAP

Le norme riducono di tre punti percentuali la misura dell’acconto dell’IRES e dell’IRAP dovuto, per il periodo d’imposta in corso alla data di entrata in vigore del decreto in esame, dai soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle società, di cui all’articolo 73, comma 1, del TUIR (comma 1).

Ai contribuenti che alla data di entrata in vigore del decreto in esame abbiano già effettuato il versamento in acconto sulla base della normativa previgente, è riconosciuto un credito d’imposta in misura corrispondente alla riduzione prevista, da utilizzare a compensazione dei versamenti dovuti, ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo n. 241 del 1997 (comma 2).

L’Agenzia delle entrate, in un comunicato del 26 novembre 2008, ha precisato che il recupero in compensazione sarà possibile già con i versamenti tramite modello F24 in scadenza il prossimo 16 dicembre.

Con DPCM saranno stabilite le modalità ed i termini di versamento dell’importo non corrisposto, da effettuare entro il corrente anno, tenendo conto degli andamenti di finanza pubblica (comma 3).

Il prospetto riepilogativo non assegna alle disposizioni alcun effetto sui saldi di finanza pubblica.

La relazione tecnica afferma che, poiché con un successivo DPCM saranno stabilite le modalità in base alle quali l’importo non versato a titolo di acconto sarà comunque versato entro il corrente anno, non si ravvisano effetti in termini di gettito erariale.

Al riguardo si rileva che le disposizioni non presentano profili di onerosità nel presupposto che i minori versamenti a titolo di acconto affluiscano effettivamente all’erario entro il corrente anno.

Occorre, tuttavia, osservare che a tal fine i tempi appaiono abbastanza ristretti. Infatti, salvo che il DPCM non disponga un diverso termine rispetto a quelli ordinariamente previsti per i versamenti, la scadenza del 16 dicembre - indicata dall’Agenzia delle entrate ai fini della compensazione da parte dei contribuenti che hanno versato l’acconto in base alla normativa previgente - appare come l’ultima utile per la restituzione all’erario delle minori somme versate, in quanto atta a garantire l’effettivo afflusso degli incassi in tesoreria entro la fine dell’esercizio. Sul punto appaiono pertanto utili chiarimenti.

Tali chiarimenti appaiono opportuni anche ai fini della valutazione delle possibilità di effettivo utilizzo della misura alla luce della durata della dilazione e dei maggiori obblighi amministrativi imposti ai predetti fini ai contribuenti.

ARTICOLO 11

Rifinanziamento del Fondo di garanzia PMI e dei Confidi

La norma dispone che, in attesa della definizione delle modalità di funzionamento del Fondo finanza di impresa[57], le risorse derivanti dall’attuazione dell’articolo 2, commi 554-556 della legge 244/2007, già destinate agli interventi previsti dal comma 554 - siano ora utilizzate per il rifinanziamento del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese costituito presso il Mediocredito centrale[58]. La destinazione al Fondo di tali risorse è consentito fino ad un massimo di 450 milioni, subordinatamente alla verifica del Ministero dell’economia della relativa provenienza, fermo restando che dovranno essere rispettati gli effetti in termini di indebitamento netto già stimati per ciascun anno.

Le risorse derivanti dall’attuazione dell’articolo 2, comma 554 della legge 244/2007 sono pari all’85% delle economie derivanti dai provvedimenti di revoca, totale o parziale, delle agevolazioni alle attività produttive concesse ex legge 488/1992 per l’intervento straordinario nel Mezzogiorno, accertate annualmente con decreto del Ministro dello sviluppo economico. Tali risorse sono iscritte (comma 556), nei limiti degli effetti stimati per ciascun anno in termini di indebitamento netto, in un apposito fondo dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, ai fini del finanziamento delle iniziative di cui al medesimo comma 554 (misure per sostenere giovani laureati, nuove imprese innovatrici del Mezzogiorno, ecc).

Al riguardo si segnala che, con decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 febbraio 2008, pubblicato nella GU n. 153 del 2 luglio 2008, sono state accertate risorse rivenienti da revoche per un importo pari a 785 milioni di euro per il 2008. Inoltre, il fondo di cui al comma 556 della legge 244/2007 ad oggi non risulta ancora istituito.

Gli interventi del Fondo di garanzia sono estesi alle imprese artigiane (comma 2).

Il 30 per cento delle risorse di cui al comma 1 è riservato agli interventi di controgaranzia del Fondo a favore dei Confidi[59] (comma 3).

Gli interventi del Fondo sono assistiti dalla garanzia dello Stato, nei limiti delle risorse destinate a tale scopo a legislazione vigente sul bilancio dello Stato (comma 4).

E’ prevista, infine la possibilità di incremento della dotazione del Fondo mediante versamento di contributi da parte di banche, Regioni e di altri enti ed organismi pubblici, ovvero con l’intervento della SACE, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’economia di concerto con il Ministro dello sviluppo economico (comma 5).

Il prospetto riepilogativoindica i seguenti effetti sui saldi di finanza pubblica:

(milioni di euro)

Saldo netto da finanziare

Fabbisogno

Indebitamento netto

2008

2009

2010

2011

2008

2009

2010

2011

2008

2009

2010

2011

Maggiori spese in conto capitale

Rifinanziamento Fondo di garanzia

150

100

150

100

Minori spese in conto capitale

Copertura Rifinanziamento Fondo di garanzia

150

100

150

100

La relazione tecnica precisa che le risorse derivanti dalle revoche potranno essere assegnate al Fondo di garanzia solo dopo la verifica del Ministero dell’economia e delle finanze della relativa provenienza. Inoltre, il riutilizzo di tali risorse potrà essere effettuato nel rispetto degli effetti già stimati per ciascun anno per la norma di provenienza. Pertanto la disposizione non comporta effetti sui saldi.

Con riferimento al comma 4, che dispone la garanzia di ultima istanza dello Stato sugli interventi del Fondo di garanzia, la relazione tecnica precisa che per evitare che la disposizione comporti effetti non prevedibili, nel caso in cui vengano escusse garanzie oltre gli importi del Fondo, è previsto un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze che, nel dettare condizioni e modalità per la definizione della garanzia dello Stato, limiti la stessa alle risorse destinate, a legislazione vigente, sul bilancio dello Stato alle garanzie, vale a dire sul fondo spese obbligatorie. Pertanto, tale disposizione non comporta effetti.

Al riguardo, con riferimento al comma 1, si osserva che dalla formulazione della norma non si evince se l’utilizzo delle economie rivenienti dalle revoche delle agevolazioni (e conseguentemente la determinazione dell’importo massimo delle risorse da destinare al Fondo di garanzia per le PMI) sia da intendersi come una tantum per il solo anno 2009 o viceversa come una norma a regime.

Tale punto non è chiarito dal prospetto riepilogativo che, rispetto all’importo indicato dalla norma (e ribadito nella relazione tecnica) “fino al limite massimo di 450 milioni” delle risorse di cui all’art 2, comma 554 della legge 244/2007 indica i seguenti importi (in termini di fabbisogno ed indebitamento netto): 150 milioni per ciascuno degli anni 2009 e 2010 e 100 milioni nel 2011.

Fermo restando che l’importo utilizzabile per il rifinanziamento del Fondo di garanzia deve tener conto degli effetti scontati in termini di indebitamento netto in base alla legislazione vigente, ove si trattasse di una norma a regime (sia pure nei limiti dell’operatività della legge 488/1992), non è chiaro perché l’importo, oltre che di entità complessivamente inferiore al limite indicato dalla norma, presenti un profilo annuale discendente. Sul punto appare opportuno un chiarimento da parte del Governo.

Si osserva poi che l’utilizzo delle economie derivanti da revoche delle agevolazioni di cui alla legge 488/1992 è previsto, oltre che dall’art 2, comma 554 della legge 244/2007[60], anche da numerose disposizioni recate dal disegno di legge collegato AC 1441-ter, attualmente all’esame del Senato (AS 1195)[61]. Andrebbero pertanto acquisiti elementi atti a suffragare l’effettiva disponibilità di risorse anche per gli interventi in esame (ancorché non vincolate da un limite minimo, ma solo da un importo massimo), specificando se si tratti di un solo anno o del triennio 2009-2011; dovrebbe, infine, essere chiarito con quali modalità e secondo quali criteri le risorse saranno ripartite tra le diverse finalità.

In merito ai profili di copertura finanziaria, si osserva che il comma 4 dispone che con decreto di natura non regolamentare del ministro dell’economia e delle finanze siano stabiliti, nei limiti delle risorse destinate a tale scopo a legislazione vigente sul bilancio dello Stato, criteri, condizioni e modalità per l’escussione della garanzia di ultima istanza dello Stato sugli interventi a valere del Fondo centrale di garanzia istituito presso l'Artigiancassa Spa di cui all’articolo 100, comma 1, lettera a) della legge n. 662 del 2006.

La relazione tecnica specifica che le risorse destinate a tale scopo a legislazione vigente sono quelle del fondo spese obbligatorie e d’ordine.

A tale proposito si ricorda, tuttavia, che le risorse destinate a tale finalità a legislazione vigente sono solo, indirettamente, quelle iscritte nel fondo spese obbligatorie e d’ordine, dal momento che il bilancio prevede una specifica unità previsionale di base (8.1.7) del ministero dell’economia e delle finanze destinata a far fronte agli oneri derivanti dall’escussione delle garanzie statale. Tali risorse, avendo natura obbligatoria sono tra quelle iscritte nello specifico allegato alla tabella del ministero dell’economia e delle finanze per le quali è previsto automaticamente, in caso di necessità, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 468 del 1978, il prelievo dal Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine.

Alla luce di tali elementi, appare, quindi, necessario acquisire l’avviso del Governo in ordine all’opportunità che la disposizione sia riformulata, in maniera conforme alla prassi contabile vigente, prevedendo esplicitamente che la garanzia dello Stato prevista sia elencata nell'allegato allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze di cui all'articolo 13 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e che, ai relativi eventuali oneri, si provvede ai sensi dell'articolo 7, secondo comma, numero 2), della legge 5 agosto 1978, n. 468, con imputazione nell'ambito dell'unità previsionale di base 8.1.7. del ministero dell’economia e delle finanze.

Appare, inoltre, necessario che il Governo fornisca chiarimenti in merito, sia al grado di probabilità di una eventuale escussione della garanzia statale, sia alla durata della garanzia stessa. Con riferimento a tale ultimo profilo, il chiarimento appare necessario al fine di modificare la formulazione della norma nel senso di prevedere esplicitamente la durata della garanzia prestata.

In considerazione del fatto che anche alcune disposizioni contenute nel disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 115 del 2008, recante misure urgenti per garantire la stabilità del sistema creditizio e la continuità nell'erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, già approvato definitivamente dalle Camere, prevedono l’escussione della garanzia statale, appare necessario acquisire l’avviso del Governo in ordine alla congruità delle risorse stanziate sia nella citata unità previsionale di base 8.1.7 sia sul capitolo 3000 del Ministero dell’economia e delle finanze relativo al Fondo spese obbligatorie a far fronte agli interventi già previsti a legislazione vigente e agli eventuali oneri derivanti dalla garanzia di cui al presente articolo.

ARTICOLO 12

Sottoscrizione pubblica di obbligazioni bancarie

Le norme prevedono quanto segue:

· autorizzano, fino al 31 dicembre 2009, il MEF a sottoscrivere, su specifica richiesta delle banche interessate, anche in deroga alle norme di contabilità di Stato, strumenti finanziari privi del diritto di voto computabili nel patrimonio di vigilanza, emessi da banche italiane o da società capogruppo di gruppi bancari italiani, le cui azioni siano quotate sui mercati regolamentati;

· i suddetti strumenti finanziari possono essere strumenti convertibili in azioni ordinarie su richiesta dell’emittente. Può essere, inoltre prevista a favore dell’emittente la facoltà di rimborso o riscatto, previa attestazione da parte della Banca d’Italia del fatto che l’operazione non pregiudichi le condizioni finanziarie o di solvibilità della banca o del gruppo bancario di appartenenza;

· la remunerazione dei suddetti strumenti finanziari può dipendere, in tutto o in parte, dalla disponibilità di utili distribuibili. In tal caso la delibera con la quale l’assemblea decide sulla destinazione degli utili è vincolata al rispetto delle condizioni di remunerazione degli strumenti finanziari stessi;

· il MEF sottoscrive gli strumenti finanziari a condizione che l’operazione risulti economica nel suo complesso, tenga conto delle condizioni di mercato e sia funzionale alle finalità di assicurare un adeguato flusso di finanziamenti all’economia ed un adeguato livello di patrimonializzazione del sistema bancario;

· la sottoscrizione è condizionata alla sottoscrizione da parte dell’emittente degli impegni definiti in un apposito protocollo d’intenti con il MEF, in ordine al livello ed alle condizioni di credito da assicurare alla piccole e medie imprese ed alle famiglie ed a politiche dei dividendi volte a garantire adeguati livelli di patrimonializzazione, nonché all’adozione da parte dei medesimi emittenti di un codice etico;

· il Ministro dell’economia riferisce periodicamente al Parlamento sull’andamento dell’attività di finanziamento. A tal fine, presso le Prefetture è istituto uno speciale osservatorio con la partecipazione dei soggetti interessati. L’istituzione di tali organismi non deve determinare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, in quanto al loro funzionamento si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie già previste a legislazione vigente;

· la sottoscrizione degli strumenti finanziari è effettuata sulla base di una valutazione da parte della Banca d’Italia delle condizioni economiche dell’operazione e della computabilità degli strumenti finanziari nel patrimonio di vigilanza.

Le norme prevedono, inoltre, che le risorse necessarie per far fronte alle operazioni di sottoscrizione siano individuate con DPCM, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze. Tali risorse, da iscrivere in apposito capitolo dello stato di previsione del MEF, sono individuate per ciascuna operazione mediante:

· riduzione lineare delle dotazioni finanziarie, previste a legislazione vigente, delle missioni di spesa di ciascun Ministero, con esclusione delle dotazioni di spesa di ciascuna missione connesse a stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, spese per interessi, poste correttive e compensative delle entrate, trasferimenti agli enti territoriali aventi natura obbligatoria, fondo ordinario delle università, risorse destinate alla ricerca, risorse destinate al finanziamento del 5 per mille dell’IRPEF, nonché con esclusione delle dotazioni dipendenti da parametri stabiliti con legge o derivanti da accordi internazionali;

· riduzione di singole autorizzazioni legislative di spesa;

· utilizzo temporaneo, mediante versamento all’entrata del bilancio dello Stato, delle disponibilità giacenti sulle contabilità speciali e sui conti di tesoreria, intestati ad amministrazioni ed enti pubblici nazionali, con esclusione di quelli di pertinenza di amministrazioni territoriali, nonché di quelli riguardanti i flussi finanziari con l’Unione europea ed i connessi cofinanziamenti nazionali, con corrispondente riduzione delle relative autorizzazioni di spesa e successiva riassegnazione al capitolo dello stato di previsione del MEF;

· emissione di titoli del debito pubblico.

Le norme prevedono, infine, che i DPCM con cui sono individuate le risorse necessarie per ciascuna operazione ed i decreti di variazione di bilancio siano trasmessi con immediatezza al Parlamento ed alla Corte dei conti.

Con decreto del MEF, da adottarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame, sono fissati i criteri, le condizioni e le modalità di sottoscrizione degli strumenti finanziari in questione.

Il prospetto riepilogativo non assegna alle norme alcun effetto sui saldi di finanza pubblica.

La relazione tecnica non considera le norme.

Al riguardo, come già osservato con riferimento all’articolo 1 del decreto legge n. 155 del 2008, riguardante operazioni di ricapitalizzazione delle banche, si rileva che l’articolo in esame definisce essenzialmente un impianto di tipo procedurale, all’interno del quale viene la norma stessa si limita a delineare lo schema autorizzatorio delle operazioni di sottoscrizione di titoli obbligazionari e ad individuare le possibili fonti di finanziamento delle operazioni stesse, mentre il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato ove si determinino richieste delle banche interessate, dovrà in concreto definire l’ammontare delle risorse necessarie per il finanziamento delle operazioni e la relativa copertura finanziaria.

La scelta di tale schema operativo implica, tuttavia, che non sia possibile al momento dell’esame delle norme legislative che definiscono tale procedura una quantificazione ex ante delle risorse finanziarie interessate alle operazioni in esame, essendo rinviata la definizione delle stesse al momento in cui si renderà necessaria l’assunzione dell’effettivo impegno. Riguardo alla necessità di salvaguardare la verifica, in sede parlamentare, della quantificazione degli oneri e delle relative coperture - che saranno effettivamente determinati nel loro ammontare con gli strumenti di carattere subprimario previsti dalla norma in esame - si rinvia alle considerazioni formulate nella parte relativa ai profili di copertura.

Si rileva inoltre che le norme prevedono, tra le risorse finanziarie attivabili per far fronte alle eventuali operazioni di sottoscrizione, anche l’emissione di titoli di Stato. Si osserva in proposito che l’emissione di titoli di Stato a fronte della sottoscrizione di obbligazioni è suscettibile di determinare effetti di incremento dello stock di debito pubblico lordo, il cui ammontare al 31 dicembre di ogni anno concorre alla determinazione del parametro debito-Pil, rilevante ai fini del patto di stabilità e crescita.

Inoltre, al momento, non sono noti i tassi di remunerazione degli strumenti finanziari che saranno sottoscritti dal MEF, in quanto determinati con successivi decreti attuativi. Tali parametri risultano, tuttavia, fondamentali ai fini della valutazione di economicità dell’operazione, anche in relazione al fatto che, ove la sottoscrizione sia effettuata attraverso l’emissione di debito pubblico la valutazione di economicità dovrebbe assumere come parametro di riferimento il differenziale tra il costo del ricorso al mercato e la remunerazione dei titoli sottoscritti.

In merito ai profili di copertura finanziaria, con riferimento a quanto previsto dal comma 9 in base al quale si rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, vale a dire ad una fonte di rango secondario, l’individuazione dell’ammontare delle risorse necessarie per il finanziamento delle operazioni di sottoscrizione pubblica di obbligazioni bancarie di cui al presente articolo, si ricorda che una analoga disposizione è prevista dall’articolo 1, comma 7, del disegno di legge di conversione del decreto legge n. 155 del 20008, già approvato definitivamente dalle Camere. Come già rilevato in quella occasione, si ricorda che tale disposizione pur se volta a garantire la tempestività dell’intervento, giustificata dalla situazione di crisi dei mercati finanziari internazionali, deve, comunque, assicurare il pieno rispetto del principio costituzionale che sancisce la necessità della copertura a livello legislativo delle nuove o maggiori spese. Proprio al fine di garantire il controllo parlamentare dei decreti del Presidente del Consiglio eventualmente adottati il testo del suddetto disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 155 del 2008, che si limitava a prevedere, - come dispone il comma 10 dell’articolo in esame- la trasmissione immediata al Parlamento e alla Corte dei conti dei suddetti decreti, è stato integrato prevedendo esplicitamente che gli stessi siano corredati di relazione tecnica e trasmessi per il parere alle competenti commissioni parlamentari per materia e per i profili finanziari.

Tale previsione appare necessaria anche in considerazione del fatto che tra le modalità di copertura che possono essere utilizzate dal decreto del Presidente del consiglio dei ministri di cui al comma 9, sono previste sia riduzioni lineari delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa (lettera a), sia l’utilizzo degli stanziamenti iscritti in bilancio o in contabilità speciali sulla base di autorizzazioni legislative di spesa (lettere b e c), vale a dire di risorse iscritte in bilancio in forza di decisioni assunte dal Parlamento con atti legislativi.

Con riferimento alla previsione, tra le modalità di copertura, dell’utilizzo con dell’emissione di titoli del debito pubblico (lettera d), si ricorda che l’utilizzo delle suddette risorse appare suscettibile di determinare un peggioramento del ricorso al mercato, il cui livello massimo è fissato, ai sensi della vigente normativa contabile, dalla legge finanziaria. A tale riguardo, appare opportuno che il Governo confermi che l’autorizzazione prevista dal comma 1, a sottoscrivere obbligazioni bancarie anche in deroga alle norme di contabilità di Stato, sia volta anche a consentire il superamento dei limiti di ricorso al mercato stabiliti dalla legge finanziaria.

Si rileva, infine, che le modalità di copertura individuate dal comma 9, possono essere considerate ammissibili, alla luce dei principi della vigente disciplina contabile, solo in considerazione della temporaneità delle misure in esame che, come previsto esplicitamente dal comma 1, possono essere adottate fino al 31 dicembre 2009, dell’eccezionalità e della straordinarietà dell’evento che il provvedimento potrebbe essere volto a fronteggiare, e del quale sono imprevedibili le conseguenze finanziarie che dallo stesso potrebbero derivare.

ARTICOLO 13

Misure difensive in caso di OPA

Normativa vigente: il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria[62] (TUF) disciplina, agli articoli 104, 104-bis e 104-ter, le difese della società quotata rispetto alle offerte pubbliche di acquisto (OPA). In particolare l’art. 104 impone l’astensione da qualsiasi iniziativa di difesa da parte del management della società oggetto di OPA, se no

A.C.	1972
Titolo breve:	Conversione in legge del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, recante misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale.
Iniziativa:	governativa
	in prima lettura alla Camera
Commissione di merito:	Ve VI
Relatori per le Commissioni di merito:	Corsaro e Bernardo
Gruppo:	PdL
Relazione tecnica:	presente
	verificata dalla Ragioneria generale
	riferita al testo presentato alla Camera

Verifica delle quantificazioni

A.C. 1972

N. 43 – 9 dicembre 2008

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

Estremi del provvedimento

Nota di verifica n. 43