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La X Commissione Attività produttive, commercio e turismo ha iniziato l’esame dell’A.C. 2754 in data 1° dicembre 2009; nel corso dell’iter parlamentare al provvedimento sono state abbinate sei proposte di legge di iniziativa parlamentare (C. 98, C. 1225, C. 1284, C. 1325, C. 2680, C. 3191).

Nella seduta del 14 luglio 2010 la X Commissione ha adottato, quale testo base per il seguito dell'esame, il testo elaborato dal Comitato ristretto; successivamente, nella seduta del 5 ottobre, la X Commissione ha provveduto a trasmettere il testo, come risultante dalle modifiche approvate, alle Commissioni competenti per l'espressione del prescritto parere.

La proposta di legge C. 2754 è volta a stabilire i diritti fondamentali delle imprese definendone lo status giuridico, con particolare riferimento alle micro, piccole e medie imprese, relativamente alle quali si intendono recepire le indicazioni contenute nello Small Business Act adottato a livello europeo.

La definizione europea di microimprese, piccole e medie imprese è stata prevista con la Raccomandazione 2003/361/CE che ha sostituito, a decorrere dal 1º gennaio 2005, la Raccomandazione 96/280/CE, recepita nel nostro ordinamento con il DM 18 settembre 1997.

La nuova raccomandazione estende il concetto d’impresa ad ogni entità che svolga attività economica, a prescindere dalla forma giuridica rivestita, incluse dunque le entità che svolgono attività artigianale o altre attività a titolo individuale o familiare, le società di persone o le associazioni che svolgono con regolarità un’attività economica.

Per essere riconosciuta come PMI l'impresa deve rispettare i seguenti parametri:

          media impresa: occupa meno di 250 persone, realizza un fatturato annuo non superiore ai 50 milioni di euro oppure un totale di bilancio annuo non superiore ai 43 milioni di euro;

          piccola impresa: occupa meno di 50 persone, realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiore ai 10 milioni di euro;

          microimpresa: occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiori a 2 milioni di euro

Agli Stati membri è consentito stabilire, in alcuni casi, soglie inferiori rispetto ai valori massimi fissati dalla raccomandazione.

 

Le principali finalità del provvedimento in esame, esplicitate dall’articolo 1, sono: riconoscere il contributo fondamentale delle imprese alla crescita dell'occupazione e allo sviluppo economico; promuovere l’inclusione delle problematiche sociali ed ambientali nello svolgimento delle attività imprenditoriali; sostenere l'avvio di nuove imprese, in particolare da parte dei giovani e delle donne; valorizzare il potenziale di crescita, di produttività e di innovazione delle imprese, con particolare riferimento alle micro, piccole e medie imprese; favorire la competitività del sistema produttivo nazionale nel contesto internazionale; adeguare l'intervento pubblico alle esigenze delle micro, piccole e medie imprese.

L’articolo 2 esplicita i princìpi fondamentali dello status giuridico delle imprese, tra i quali si citano: la libertà di iniziativa economica e concorrenza; la sussidiarietà orizzontale quale principio cui sono improntate le politiche pubbliche, anche per quanto riguarda l’avvio dell’attività d’impresa, la semplificazione burocratica, la tassazione, la successione d’impresa; l’adozione di norme certe sull’attività d’impresa; gli oneri procedurali relativi all’attività imprenditoriale posti a carico della pubblica amministrazione e l’innovazione per una maggiore trasparenza della P.A.; la promozione dell’aggregazione tra imprese, la garanzia di una durata dei processi civili, al fine dei recupero dei crediti, non superiore all’anno.

L’articolo 3 pone il principio della libertà di associazione delle imprese, mentre l’articolo 3-bis prevede la legittimazione delle associazioni ad agire per la tutela di interessi relativi alla categoria rappresentata.

L’articolo 4 prevede che Stato, regioni, enti locali ed enti pubblici siano tenuti a valutare gli effetti sulle imprese delle iniziative legislative, regolamentari ed amministrative, anche mediante obbligo di consultazione delle parti interessate prima dell’approvazione delle relative proposte.

L’articolo 5 reca misure per la riduzione e trasparenza degli adempimenti amministrativi a carico di cittadini e imprese, prevedendo che i regolamenti ministeriali o interministeriali, nonché i provvedimenti amministrativi a carattere generale adottati dalle amministrazioni dello Stato al fine di regolare l’esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori, debbano recare in allegato l’elenco di tutti gli oneri informativi, gravanti sui cittadini e le imprese, introdotti o eliminati con gli atti medesimi.

L’articolo 6 reca nuove norme in materia di analisi di impatto della regolazione, prevedendo che le amministrazioni debbano allegare agli schemi di atti normativi l’elenco degli oneri informativi gravanti sui cittadini e sulle imprese introdotti o eliminati con i medesimi atti. Per ciascun onere deve essere effettuata una stima dei costi gravanti sui destinatari.

L’articolo 7 prevede norme dirette alla semplificazione dei procedimenti per l’attività di impresa. In tale direzione, il comma 1 richiama il rispetto di alcuni princìpi generali dell’azione amministrativa nei confronti delle imprese, mentre il comma 2 prevede la pubblicazione e l’aggiornamento di norme e requisiti minimi per l’esercizio di ciascuna tipologia di attività imprenditoriale tramite le camere di commercio, e l’adozione di procedure semplificate e meno onerose per l’avvio e l’esercizio dell’attività. Il comma 3 stabilisce che le amministrazioni statali, e gli enti e le società pubbliche, nonché le regioni e gli enti locali, assicurano il rigoroso rispetto dei termini previsti per la conclusione dei procedimenti amministrativi conseguenti ad istanze. Inoltre lo Stato e le regioni devono assicurare la più ampia applicazione del principio del silenzio-assenso. A tutela delle imprese, il comma 4 dispone che in nessun caso può costituire presupposto della motivazione un’inadempienza addebitabile alla pubblica amministrazione. Il comma 5 dispone che le certificazioni relative all’impresa devono essere comunicate dalla stessa al Registro delle imprese anche per il tramite delle Agenzie per le imprese, e sono inserite dalle Camere di commercio nel Repertorio economico amministrativo (REA). Conseguentemente alle pubbliche amministrazioni, cui è garantito l’accesso telematico al Registro delle imprese, è fatto divieto di esigere copie di documentazioni già presenti nello stesso Registro. Ai sensi del comma 6 lo Stato si impegna a garantire che nei rapporti tra imprese, nonché tra imprese e pubbliche amministrazioni, la durata dei processi civili relativi al recupero di un credito non sia superiore a un anno.

Ai sensi dell’articolo 8 è fatto obbligo alla pubblica amministrazione di non derogare per via contrattuale o con atto unilaterale al termine di pagamento di sessanta giorni nei rapporti commerciali con le imprese. Si prevede la nullità dell’accordo di rinuncia agli interessi di mora, sottoscritto anche successivamente al pagamento, qualora una delle parti contraenti sia la pubblica amministrazione. Inoltre si prevede l’adozione di disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 231/2002 (Lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali), in materia di ritardi di pagamento tra imprese.

L’articolo 9 dispone che le certificazioni rilasciate alle imprese da enti autorizzati sostituiscono le verifiche delle autorità competenti, fatte salve eventuali responsabilità penali.

L’articolo 10 reca misure di favore per gli imprenditori in stato di insolvenza.

L’articolo 11 è volto a rendere più trasparente l'informazione relativa agli appalti pubblici d'importo inferiore alle soglie stabilite dall'Unione europea e ai bandi per l’accesso agli incentivi da parte delle micro e piccole imprese attraverso l’istituzione di portali telematici (comma 1), nonché a facilitare la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese alle gare d’appalto e a favorire l'accesso delle medesime imprese nell’aggiudicazione degli appalti (commi 2-7).

Per quanto concerne la normativa europea, agli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi il cui valore stimato (al netto dell’IVA) è pari o superiore a soglie prestabilite si applica la direttiva 2004/18/CE.

Le soglie vengono ricalcolate ogni due anni dalla Commissione: il calcolo del loro valore è basato sulla media del valore quotidiano dell'euro espresso in diritti speciali di prelievo (DSP), media calcolata sul periodo di 24 mesi che si conclude il 31 agosto precedente la revisione che ha effetto dal 1° gennaio. Per il periodo compreso fra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2011 il valore delle soglie è il seguente:

-           125.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e servizi aggiudicati da autorità governative centrali (ministeri, enti pubblici nazionali);

-           193.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali; aventi per oggetto prodotti del settore della difesa e aggiudicati dalle autorità governative centrali; aventi per oggetto servizi di ricerca e sviluppo (RST), di telecomunicazione, alberghieri e di ristorazione, di trasporto per ferrovia e per via d’acqua, di collocamento del personale, di formazione professionale, di investigazione e di sicurezza, alcuni servizi legali, sociali e sanitari, ricreativi, culturali e sportivi;

-           4.845.000 euro per gli appalti pubblici di lavori.

Per gli Stati membri che non hanno adottato la moneta unica, la Commissione europea calcola i controvalori di tali soglie.

L’articolo 12 reca una serie di definizioni relative alle imprese, ai distretti e alle reti di imprese, rinviando ai criteri utilizzati in ambito comunitario per la definizione di micro, piccola e media impresa e provvedendo altresì a definire i consorzi per il commercio estero, le nuove imprese, le imprese femminili, le imprese giovanili, le imprese tecnologiche.

L’articolo 13 dispone che, al fine di garantire la competitività e la produttività delle micro, piccole e medie imprese e delle reti di imprese, lo Stato favorisca in ogni modo la ricerca e l'innovazione, l'internazionalizzazione e la capitalizzazione.

L’articolo 14 reca una delega al Governo per l’adozione di decreti legislativi - entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge - volti alla riforma dell’imposizione tributaria gravante sulle imprese secondo princìpi e criteri direttivi diversificati in relazione all’imposta sui redditi, alla determinazione dell’imponibile e il versamento delle imposte, e all’IRAP. E’ prevista un’ulteriore delega al Governo - da esercitare entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore - volta a disciplinare la facoltà di compensare i debiti relativi sia obbligazioni tributarie sia per oneri sociali con i crediti vantati nei confronti della P.A..

L’articolo 15 prevede che lo Stato garantisce regimi fiscali di maggiore vantaggio alle imprese avviate da soggetti di età inferiore a 35 anni (imprese giovanili), alle imprese tecnologiche, alle imprese femminili e alle imprese localizzate in aree svantaggiate (comma 1). Le regioni, gli enti locali e le camere di commercio possono mettere a disposizione delle nuove imprese tecnologiche aree e locali a titolo gratuito per i primi cinque anni di attività (comma 3). Inoltre, le camere di commercio garantiscono formazione e assistenza anche operativa alle tipologie di imprese considerate dall’articolo in esame (comma 3).

L’articolo 16 istituisce l’Agenzia nazionale per le micro, piccole e medie imprese, con il compito di elaborare proposte volte a favorire lo sviluppo delle imprese di minore dimensione, nonché di effettuare l’analisi preventiva e la verifica successiva di impatto degli atti normativi riguardanti le imprese. L’articolo 17 dispone in merito agli organi dell’Agenzia.

Gli articoli 18, 19 e 20 istituiscono la Commissione parlamentare per le micro, piccole e medie imprese, con il compito di valutare l’attuazione degli accordi internazionali e della legislazione in materia. La Commissione dovrà riferire annualmente alle Camere sulla sua attività e formulerà osservazioni e proposte sull’eventuale necessità di adeguamento della legislazione vigente ai fini della rispondenza della medesima alla normativa europea. Gli oneri per il funzionamento della Commissione sono posti a carico dei bilanci interni della Camera e del Senato.

L’articolo 20-bis introduce nell’ordinamento la “Legge annuale per la tutela e lo sviluppo delle micro e piccole imprese”. Il provvedimento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno, intende definire indirizzi, criteri, modalità e materie di intervento per l’anno successivo a quello di presentazione, tenuto conto del rapporto dell’Agenzia e del conseguente parere parlamentare. Al disegno di legge sarà allegata una relazione sullo stato di conformità della normativa vigente ai princìpi ed obiettivi dello Small Business Act; lo stato di attuazione degli interventi programmati; l’analisi preventiva e la valutazione d’impatto; le ulteriori misure da adottare per favorire la competitività.

Gli articoli 22 e 23 dispongono, rispettivamente, in merito all’entrata in vigore della legge ed ai provvedimenti attuativi (da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore), nonché alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dal provvedimento in esame.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

L’iniziativa intitolata Small Business Act (SBA) (COM(2008)394 def) per l’Europa, più volte richiamata dal provvedimento, mira a creare condizioni favorevoli alla crescita e alla competitività sostenibili delle piccole e medie imprese europee. Esso si basa sui seguenti dieci principi destinati a guidare la formulazione delle politiche comunitarie e nazionali, nonché su misure pratiche per la loro attuazione:

         sviluppo di un ambiente favorevole all'imprenditorialità al fine di agevolare la creazione di PMI, in particolare fra le donne e gli immigrati;

         sostegno agli imprenditori onesti che desiderano riavviare un'attività dopo aver sperimentato l'insolvenza;

         formulazione di normative conformi al principio "Pensare anzitutto in piccolo";

         adattamento delle pubbliche amministrazioni alle esigenze delle PMI ed eliminazione degli ostacoli amministrativi;

         adeguamento dell'intervento politico pubblico in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici e di concessione degli aiuti di Stato: a tale riguardo la Commissione nel giugno 2008 ha presentato un Codice europeo di buone pratiche per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici (SEC(2008)2193), destinato alle autorità contraenti;

         ricorso a tipi di finanziamento diversificati, quali i capitali di rischio, il microcredito o il finanziamento mezzanino;

         adeguamento della politica del mercato interno alle caratteristiche delle PMI e miglioramento della sua governance e visibilità;

         rafforzamento del potenziale d’innovazione, di ricerca e di sviluppo delle PMI, in particolare attraverso l'acquisizione delle competenze necessarie da parte degli imprenditori e del loro personale, il raggruppamento delle imprese e il coordinamento delle iniziative nazionali;

         trasformazione delle sfide ambientali in opportunità nell'ambito della produzione e commercializzazione di prodotti e servizi;

         apertura delle PMI ai mercati esterni.

Lo Small Business Act è stato formalmente adottato nelle conclusioni del Consiglio Competitività dell'1 e 2 dicembre 2008.

 

Per un’analisi dello Small Business Act con riferimento a specifiche disposizioni del provvedimento si rinvia alla sottostante sezione “Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea”.

 

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Art. 5: riduzione degli oneri amministrativi

Il 22 ottobre 2009 la Commissione ha varato un programma di azione (COM(2009)544) volto a realizzare l’obiettivo di riduzione del 25% degli oneri amministrativi entro il 2012,fissato dal Consiglio europeo di marzo 2007.

Dalla comunicazione “Legiferare con intelligenza nell'UE” (COM(2010)543) dell’8 ottobre 2010, risulta che tale obiettivo sta per essere superato e che l’attuazione del programma comporterebbe per le imprese una riduzione degli oneri amministrativi di origine europea di 38 miliardi di euro (ovvero il 31%). In tale contesto la Commissione invita gli Stati membri a sfruttare le possibilità di esenzione offerte dalla legislazione UE per certi tipi di imprese quali le PMI. Ricorda altresì che in base alle modifiche al regime IVA in materia di fatturazione introdotte di recente dalla direttiva 2010/45/CE, nel caso in cui tutte le fatture fossero inviate per via elettronica, si potrebbe conseguire a medio termine una riduzione degli oneri fino a 18 miliardi di euro.

La riduzione dei costi per le formalità amministrative gravanti sulle imprese è in linea con lo Small Business Act, oltre ad essere uno degli ambiti fondamentali d'intervento identificati nel piano europeo di ripresa economica (COM(2008)800).

Art. 6: valutazione di impatto

Con riferimento alla valutazione di impatto, nello Small Business Act, la Commissione sottolinea che in ossequio al principio “Pensare anzitutto in piccolo”, l’UE e gli Stati membri devono valutare rigorosamente l’impatto delle future iniziative legislative e amministrative sulle PMI (cosiddetta “prova PMI”), integrandone i risultati nella formulazione delle proposte.

Art. 8: ritardi di pagamento

Considerato che i ritardi di pagamento compromettono il corretto funzionamento del mercato interno, l’8 aprile 2009 la Commissione ha presentato una proposta di rifusione della direttiva 2000/35/CErelativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (COM(2009)126). Anche tale proposta rientra tra le misure preannunciate nello Small Business Act.

Nella relazione illustrativa della proposta viene sottolineato che i ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni sono ingiustificabili e devono essere sanzionati più severamente considerata la situazione più favorevole della P.A. per quanto riguarda l’accesso ai finanziamenti.

La futura direttiva continuerà ad applicarsi a tutti i pagamenti effettuati a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale, a prescindere dal fatto che essa abbia luogo tra imprese o tra imprese ed amministrazioni pubbliche. Viene, inoltre, mantenuto l’istituto della riserva di proprietà che riconosce al venditore il diritto di mantenere la proprietà dei beni fino al completo pagamento del loro prezzo. Infine, viene resa più stringente la disciplina in materia di recupero di crediti non contestati in base alla quale gli Stati membri devono assicurare al creditore l’ottenimento di un titolo esecutivo entro 90 giorni dalla presentazione di un ricorso o di una domanda davanti al giudice o altra autorità competente.

Per quanto riguarda i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni a fronte della fornitura di beni e servizi, in base all’accordo informale raggiunto tra Parlamento europeo e Consiglio il 13 settembre 2010 le PA dovranno pagare fornitori di beni e servizi entro 30 giorni, e comunque entro il limite massimo di 60 giorni. Tale limite è in particolare previsto per il settore della sanità, in ragione delle peculiarità delle modalità di rimborso da parte dei sistemi sanitari nei confronti delle singole aziende ospedaliere. Superato il termine fissato per il pagamento, gli interessi legali dovuti saranno maggiorati dell’8% in aggiunta a un compenso per le spese di recupero pari a 40 euro. 

Inoltre, al fine di potenziare l’effetto deterrente nei confronti dei debitori, vengono prospettate modifiche sostanziali alla direttiva 2000/35/CE relativamente ai seguenti aspetti:

·       il risarcimento da corrispondere ai creditori per i costi interni ed amministrativi generati dal ritardo di pagamento, fatte salve le disposizioni nazionali in base alle quali il giudice può concedere al creditore eventuali risarcimenti aggiuntivi;

·       la previsione per cui le clausole contrattuali gravemente inique nei confronti del creditore, relative alla data del pagamento, al tasso degli interessi di mora o ai costi di recupero, non possono essere fatte valere oppure danno diritto ad un risarcimento. Sono sempre considerate gravemente inique le clausole che escludono l’applicazione di interessi di mora. E’ previsto, inoltre, l’obbligo per gli Stati membri di garantire che esistano mezzi efficaci ed idonei per impedire il continuo ricorso a clausole gravemente inique per il creditore.

Prima di entrare in vigore, la direttiva dovrà essere approvata definitivamente secondo la procedura legislativa ordinaria, dal Parlamento europeo (presumibilmente durante la sessione plenaria del 20 ottobre 2010) e dal Consiglio. Alla luce dell’accordo già raggiunto in via informale la proposta dovrebbe essere approvata in prima lettura.

Art. 10: procedure fallimentari

Nello Small Business Act si invitano gli Stati membri a fare in modo che imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l’insolvenza, ottengano rapidamente una seconda possibilità. In particolare gli Stati membri dovranno: promuovere, con campagne d’informazione pubblica, atteggiamenti positivi verso imprenditori che tentano un nuovo inizio; limitare a 1 anno la durata delle procedure legali di scioglimento di un’impresa, in caso di bancarotta non fraudolenta; far sì che coloro che ritentano ottengano lo stesso trattamento di chi avvia una nuova impresa, compresi i regimi di sostegno.

Art. 11: appalti pubblici

Con riferimento agli appalti pubblici, nello Small Business Act, la Commissione sottolinea la necessità che l’UE e gli Stati membri adeguino l’intervento politico pubblico alle esigenze delle PMI, ad esempio orientando le autorità contraenti sui modi di applicare il quadro degli appalti pubblici dell’UE .

A tal fine la Commissione ha adottato nel giugno 2008 un Codice di buone pratiche volontario, destinato alle autorità contraenti, fornendo orientamenti sui modi di ridurre la burocrazia, migliorare la trasparenza e le informazioni e garantire alle PMI condizioni di parità. Intende altresì agevolare l’accesso all’informazione sulle offerte di appalto,completando i siti web dell’UE dedicati con varie iniziative quali la creazione di uno strumento on-line per trovare partner e una maggiore trasparenza nei requisiti degli appalti pubblici.

Dal canto loro gli Stati membri dovranno istituire portali elettronici per ampliare l’accesso all’informazione sugli appalti pubblici disponibili di importo inferiore alle soglie UE, incoraggiare le loro autorità contraenti a suddividere i contratti in lotti e rendere più visibili le possibilità di subappalto; rammentare alle loro autorità contraenti l’obbligo di evitare qualifiche e requisiti finanziari sproporzionati; incoraggiare il dialogo costruttivo e la comprensione reciproca tra PMI e grandi acquirenti attraverso l’informazione, la formazione, il controllo e lo scambio di buone pratiche.

Art. 13: politiche pubbliche per la competitività

Il 23 settembre 2008, facendo seguito ad una richiesta del Consiglio Ecofin, la BEIha deciso di destinare, nel periodo 2008-2011, una somma di 30 miliardi di euro a prestiti per le piccole e medie imprese europee, da erogare tramite banche commerciali. Nel biennio 2008-2009, sono già stati accordati alle banche intermediarie stanziamenti pari a 20.8 miliardi di euro.

Nella stessa data la BEI ha inoltre deciso di proporre, entro la fine del 2008, alle banche intermediarie prodotti con ripartizione dei rischi (con i quali la BEI garantisce una parte del rischio totale assunto dalla banca intermediaria) per facilitare, tra le altre cose, l’accesso in ulteriori segmenti di mercato, quale quello delle PMI, per le quali il rischio è ritenuto troppo elevato o le garanzie sono considerate insufficienti.

 

 

 

 

 

 

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