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14 maggio 2009		n. 165/0
Diritto alla formazione e allo sviluppo professionale A.C. 1079 e A.C. 2418 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Le proposte di legge AC 1079 (Bobba e altri) e AC 2418 (Cazzola e altri) recano norme volte al riconoscimento e alla promozione del diritto alla formazione e allo sviluppo professionale.

Dal punto di vista della intervento normativo, peraltro, i due provvedimenti si muovono in un’ottica in parte diversa. Infatti, mentre la proposta di legge AC 1079 (Bobba e altri) detta una articolata disciplina della materia, rinviando, per numerosi aspetti, a regolamenti e decreti ministeriali di attuazione, la proposta di legge AC 2418 (Cazzola e altri) attribuisce una delega al Governo, pur  individuando una serie assai ampia ed articolata di principi e criteri direttivi.

 

La proposta di legge AC 1079 (Bobba e altri) si compone di 14 articoli.

 

L’articolo 1 definisce principi e finalità della proposta di legge, qualificando la formazione e lo sviluppo professionale come diritto individuale in ogni momento della vita. Al fine di consentire l’effettivo riconoscimento di tale diritto, lo Stato è chiamato a definire i livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, da assicurare nell’ambito di sistemi di offerta formativa istituiti e organizzati dalle regioni.

 

L’articolo 2 reca le definizioni delle espressioni utilizzate nel provvedimento.

 

L’articolo 3 prevede che la disciplina del diritto alla formazione professionale continua sia rimessa alle regioni, in relazione alle esigenze delle rispettive aree territoriali e ai fabbisogni espressi dal sistema produttivo locale, assicurando il rispetto del principio della continuità formativa.

 

L’articolo 4 prevede la creazione di servizi di orientamento formativo, individuali e di gruppo, di cui i cittadini possano avvalersi, in particolare, in alcuni momenti di transizione nell’ambito del proprio percorso di istruzione e di lavoro.

 

L’articolo 5 prevede la realizzazione di un sistema di valutazione e certificazione degli apprendimenti, anche al fine del loro utilizzo come crediti formativi per l’accesso a titoli di studio o di formazione. Gli enti certificatori sono costituiti  dalle scuole, dalle università e dagli enti di formazione professionale, che devono operare secondo criteri definiti dallo Stato, sentito il parere dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale (ISFOL) e dell’Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione (INVALSI). La certificazione avviene attraverso il rilascio di un documento personale, la cui disciplina è demandata a un regolamento del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, da adottare previo accordo con la Conferenza Stato-regioni e le rappresentanze delle parti sociali.

 

L’articolo 6 prevede la costituzione di servizi di consulenza e accompagnamento, finalizzati a fornire informazioni su opportunità di lavoro, bilancio delle competenze, attività di formazione integrativa, accesso alle attività di selezione e assistenza nella fase di ingresso al lavoro.

 

L'articolo 7 riconosce un bonus a favore dei soggetti in cerca di prima occupazione, da spendere per la propria formazione professionale in relazione alle esigenze del mercato del lavoro locale o presso l'impresa che procede all'assunzione con contratto a tempo indeterminato. La disciplina del bonus è rimessa a un regolamento del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata.

 

L’articolo 8 prevede la deducibilità a fini fiscali delle spese sostenute per l’iscrizione e la frequenza di corsi di formazione tenuti da strutture accreditate. Stabilisce, inoltre, la possibilità di introdurre misure di sostegno diretto (borse di studio, voucher individuali, prestiti agevolati), graduate in relazione alle condizioni individuali dei soggetti beneficiari, da definire con regolamenti del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro dell’istruzione, del’università e della ricerca.

 

L’articolo 9 prevede che con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni e sentite le parti sociali, siano definite le procedure per la realizzazione di un sistema nazionale degli standard professionali, formativi e di certificazione.

 

L’articolo 10 rimette a un decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, sentiti l’ISFOL e le parti sociali, la definizione dei parametri per l’accreditamento delle strutture che erogano servizi di formazione professionale.

 

L’articolo 11 prevede l’istituzione presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, della Consulta nazionale degli enti di formazione accreditati.

 

L’articolo 12 introduce il Piano triennale di azione nazionale per la formazione professionale continua. Il Piano viene adottato dal Governo, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentite le parti sociali e acquisita l'intesa in sede di Conferenza unificata. Nel piano sono definiti, in coerenza con le indicazioni dell'Unione europea, gli obiettivi del sistema nazionale di formazione professionale continua.

 

L’articolo 13 prevede il raccordo tra sistema di educazione permanente e il sistema di formazione professionale.

 

L’articolo 14 prevede che con DPCM si possano apportare le modifiche alle norme statutarie dell’ISFOL necessarie all’esercizio da parte dell’Istituto delle funzioni previste dal provvedimento in esame.

 

La proposta di legge AC 2418 (Cazzola e altri) si compone di 3 articoli.

L’articolo 1 attribuisce una delega al Governo per l’adozione, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di uno o più decreti legislativi recanti norme finalizzate a riconoscere e disciplinare il diritto dei lavoratori all’apprendimento e alla formazione. Sulla base dei principi e criteri direttivi previsti per l’esercizio della delega, i decreti delegati dovranno, in particolare, riordinare, estendere e armonizzare i permessi riconosciuti ai lavoratori per l’esercizio del diritto allo studio; promuovere scambi di esperienze tra istituzioni formative e luoghi di lavoro; coordinare le banche dati esistenti al fine di facilitare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro; prevedere che l’erogazione di trattamenti di sostegno al reddito siano condizionati alla partecipazione a programmi formativi coerenti con le esigenze dei processi produttivi; facilitare i percorsi formativi e l’occupabilità dei lavoratori; promuovere il reinserimento dei disoccupati di lunga durata e delle donne uscite dal mercato del lavoro.

L’articolo 2 definisce la procedura per l’adozione dei decreti legislativi, prevedendo che essi siano deliberati dal Consiglio dei Ministri sentite la Conferenza unificata e le organizzazioni maggiormente rappresentative dei lavoratori e dei datori di lavoro, e successivamente sottoposti al parere delle competenti commissioni parlamentari.

L’articolo 3 stabilisce che dall’attuazione delle disposizioni non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Relazioni allegate

Alle proposte di legge è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge appare necessario in quanto i provvedimenti sono volti a costituire e disciplinare un nuovo diritto.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Secondo l’articolo 117, comma 3, della Costituzione, la materia della “formazione professionale” rientra nella competenza legislativa esclusiva delle Regioni.

Peraltro, la Corte costituzionale (sentenza n. 50 del 28 gennaio 2005) ha chiarito che tale competenza legislativa regionale riguarda esclusivamente la formazione professionale pubblica, mentre la formazione professionale somministrata dai datori di lavoro in azienda (formazione aziendale) attiene alla materia di competenza esclusiva dello Stato “ordinamento civile”.

Nella proposta di legge AC 1079 (Bobba e altri), peraltro, l’intervento viene ricondotto all’articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, in base al quale rientra tra le materia di potestà esclusiva statale la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”.

Rapporto con altri princìpi costituzionali

La materia oggetto dei provvedimenti può essere ricondotta all’attuazione dell’articolo 35, comma 2, della Costituzione, ove si prevede che la Repubblica “Cura la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori”.

Inoltre, occorre tenere presente anche l’articolo 4 della Costituzione, il quale prevede che “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro a promuove le condizioni che lo rendano effettivo: Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 18 dicembre 2009 il Parlamento europeo ha approvato in prima lettura, secondo la procedura di codecisione, una proposta di raccomandazione sull'istituzione di un quadro europeo di riferimento per l'assicurazione della qualità dell'istruzione e della formazione professionali (COM(2008)179), inteso a monitorare il miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione, e  una proposta di raccomandazione sull'istituzione del sistema europeo di crediti per l'istruzione e la formazione professionale (ECVET) (COM(2008)180) che impegna gli Stati membri a utilizzare su base volontaria, entro il 2012,  il sistema ECVET quale strumento idoneo a promuovere la comparabilità e il trasferimento dei risultati dell'apprendimento tra contesti diversi e tra i vari paesi.Le due proposte sono state presentate dalla Commissione il 9 aprile 2008.

Il Consiglio istruzione del 20 novembre 2008 ha approvato una risoluzione con cui invita gli Stati membri a rafforzare il ruolo dell'orientamento permanente nell'ambito delle strategie nazionali di apprendimento permanente.

Il 18 dicembre 2008 il Parlamento europeo ha approvato una relazione d’iniziativa, estranea cioè ad un procedimento legislativo, sull'apprendimento permanente per la conoscenza, la creatività e l'innovazione.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Con riferimento alla proposta di legge AC 1079 (Bobba e altri) si fa presente quanto segue:

-        l’articolo 5, comma 3, rimette a un regolamento del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, da adottare previo accordo con la Conferenza Stato-regioni e le rappresentanze delle parti sociali, la disciplina del documento personale attestante la valutazione e la certificazione degli apprendimenti.

-        l’articolo 7, comma 2, rimettea un regolamento del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, la disciplina di un bonus a favore dei soggetti in cerca di prima occupazione, da spendere per la propria formazione professionale.

-        l’articolo 8 prevede che con regolamenti del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro dell’istruzione, del’università e della ricerca, siano definite misure di sostegno diretto (borse di studio, vouchers individuali, prestiti agevolati), graduate in relazione alle condizioni individuali dei soggetti beneficiari.

-        l’articolo 9 prevede che con decreto del Ministro dell’istruzione, del’università e della ricerca, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni e sentite le parti sociali, siano definite le procedure per la realizzazione di un sistema nazionale degli standard professionali, formativi e di certificazione.

-        l’articolo 10rimette a un decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, sentiti l’ISFOL e le parti sociali, la definizione dei parametri per l’accreditamento delle strutture che erogano servizi di formazione professionale.

-        l’articolo 12prevede che il Governo, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentite le parti sociali e acquisita l'intesa in sede di Conferenza unificata, adotti il Piano triennale di azione nazionale per la formazione professionale continua.

 

Con riferimento alla proposta di legge AC 2418 (Cazzola e altri), l’articolo 1 attribuisce una delega al Governo per l’adozione, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di uno o più decreti legislativi recanti norme finalizzate a riconoscere e disciplinare il diritto dei lavoratori all’apprendimento e alla formazione.

Formulazione del testo

Con riferimento alla proposta di legge AC 1079 (Bobba e altri) si fa presente quanto segue:

-        con riguardo a quanto previsto dall’articolo 7 (bonus a favore dei soggetti in cerca di prima occupazione), dall’articolo 9, commi 1 e 2 (deducibilità a fini fiscali delle spese sostenute per l’iscrizione e la frequenza di corsi di formazione tenuti da strutture accreditate) e, in linea più generale, in considerazione dei numerosi nuovi compiti e funzioni previsti dal provvedimento in capo a soggetti pubblici, appare necessario quantificare gli oneri ed introdurre idonee clausole di copertura finanziaria.

-        all’articolo 5, comma 4, si osserva che appare incongruo subordinare l’adozione di un regolamento alla previa intesa con le (non meglio definite) “rappresentanze delle parti sociali”.

-        all’articolo 6, si evidenzia l’opportunità di chiarire a quale livello istituzionale (Stato o regioni) si collocano gli interventi relativi ai servizi di consulenza e di accompagnamento lungo tutto il percorso della vita attiva del cittadino ivi previsti.

-        all’articolo 11 appare opportuno specificare, quand’anche in termini generali, i soggetti e le organizzazioni dotate di “adeguata rappresentatività” che potranno entrare a far parte della Consulta nazionale degli enti di formazione accreditati.

-        all’articolo 12 appare opportuno specificare il tipo di provvedimento con il quale dovrà essere adottato il piano triennale nazionale per la formazione professionale continua.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: LA0161a.doc