Camera dei deputati Dossier GI0558D1

La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Seguito della discussione generale sui progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.

(omissis)

ERSILIA SALVATO. L'ultima questione è quella della giustizia. Signor presidente, ieri lei ha fatto un'affermazione molto netta - che condivido - avocando a sé un ruolo di garante di una libera discussione sul terreno della giustizia da fare in questa Commissione; un'affermazione che da qualche parte, con la solita malizia, non so se solo giornalistica, è stata letta ancora una volta come terreno di scambio e intesa. Allontano da me qualsiasi interpretazione di questa natura e sono fermamente convinta che bisognerà occuparsi di garanzie - mi piace più questo termine che quello di «giustizia» -, però credo che fin dall'inizio, nell'ambito dei comitati che istituiremo, dovremo capire bene da che cosa partiamo e dove vogliamo approdare, perché i mali che attraversano il difficile rapporto giustizia-politica, con una delega che la politica per troppo tempo, anche a sinistra, ha dato alla giustizia, rinunciando ad un esercizio forte rispetto al suo ruolo e a ragionare in termini seri di garanzie e libertà dei cittadini, non sono ascrivibili al dettato costituzionale. Cerchiamo di sgombrare il campo da equivoci e da paradossi che quando vengono fatti sedimentare nel senso comune possono portare soluzioni sbagliate.

Dobbiamo e possiamo rivedere la Costituzione, però su due questioni non vedo possibili deroghe: quella dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura e quella dell'obbligatorietà dell'azione penale. Certo, l'azione penale, come dicono tanti colleghi, oggi è discrezionale. Posso convenire con questo giudizio, che è molto pesante, e forse potrei, per la mia cultura, aggiungere altre parole altrettanto pesanti, però non facciamo del male la panacea: se l'azione penale oggi è discrezionale, non credo che per questo dobbiamo scriverlo in Costituzione, altrimenti il principio di uguaglianza dei cittadini viene leso e viene leso per sempre. Credo invece che altre strade si possano percorrere con più efficacia.

(omissis)

LEOPOLDO ELIA. Quanto alla giustizia, alle garanzie, alle norme sulla giurisdizione, che cosa si può fare in sede di riforma costituzionale e che cosa, invece, è sicuramente destinato alla legislazione ordinaria e si può fare soltanto con quest'ultima? Nel momento in cui viene affermata l'esigenza della parità dei mezzi a disposizione di accusa e difesa, mi chiedo se tali affermazioni non debbano essere necessariamente in qualche modo contenute o circoscritte per non indurre qualcuno a ritenere che anche gli avvocati di parte privata possano avere a loro disposizione la polizia giudiziaria. C'è bisogno di tutta una serie di raccordi tra principi costituzionali, che vanno ben definiti per non sollevare un'infinità di questioni di fronte alla Corte costituzionale, e quella che non può non essere una disciplina ordinaria del codice di procedura penale, cui sono affidate gran parte delle garanzie concrete del cittadino imputato o indagato.

(omissis)

TIZIANA PARENTI. Signor presidente, il tema delle garanzie e in particolare dell'organizzazione costituzionale della giustizia che abbiamo presentato come gruppo di forza Italia, e che io presento in questo momento, non vuole essere oggetto di polemiche né di controversie interindividuali con alcuno, né tanto meno far credere che si tratti di argomenti eversivi, argomenti di rottura o, ancor peggio, argomenti per imbrigliare l'indipendenza della magistratura. È questa una riflessione riassuntiva di una meditazione avvenuta a tappe in cinquant'anni della nostra storia e che prende l'avvio dalla prima Carta costituzionale. I medesimi problemi che solleviamo adesso si erano posti all'epoca; allora ebbero una soluzione che costituiva una reazione come avviene in tutti in paesi che escono da un regime autoritario: si tratta di formazioni costituzionali più contro un modello da cui si esce che non volte ad uno sviluppo più democratico, più liberale della società. Nella stesura della precedente Costituzione, ripeto, i costituenti si posero gli identici problemi che ci poniamo noi; né avrebbe potuto essere diversamente, come dimostra anche la storia di altri paesi a democrazia occidentale anche più antica della nostra, nei quali quei problemi sono stati risolti, ovviamente senza mai pretendere di essere arrivati alla perfezione, cioè ad un perfetto equilibrio fra il sistema della giustizia e quello politico, ma tentando - e ciò soprattutto si rileva dalla Costituzione degli Stati Uniti - di creare pesi e contrappesi, affinché nessun potere politico o giudiziario sia assolutamente irresponsabile ma la responsabilità sia riportata nel circuito democratico.

Mi auguro che la proposta - la quale non vuole essere un dogma di verità o una soluzione per tutti i problemi - sia affrontata con serenità, anche nella consapevolezza che non siamo l'unico paese al mondo ad aver preso in esame questioni della stessa natura, cui è stata data soluzione. Dico ciò in particolare perché proprio nell'attuale periodo - nel quale le democrazie occidentali, segnatamente quelle europee, hanno effettivamente grandi problemi di equilibri politici e di rappresentatività politica e, di conseguenza, di instabilità politica - si pone ancora di più la questione della cosiddetta giudizializzazione della politica. È infatti sempre più difficile, per la politica, rispondere a tutte le domande che provengono da una società organizzata secondo le regole della democrazia costituzionale, in maggior misura perché tutte le democrazie occidentali europee escono da una lunga fase di welfare state che ha ampliato enormemente la domanda degli individui. Naturalmente, il sistema politico è più inaccessibile di quello giudiziario alle possibili risposte, mentre la magistratura, che è un potere diffuso, diventa molto più accessibile alle istanze più diversificate che attengono ai diritti civili, istanze che il welfare state, il quale attualmente mostra grandi lacune, ha fatto crescere nel corso del secolo. È chiaro, allora, che il potere giudiziario (credo che nessuno di noi insista più nel definirlo «ordine», perché nella trasformazione di una società complessa come la nostra ha acquisito tutti i caratteri del potere), chiamato ad una crescente risposta a domande individuali, ha acquisito un forte potere politico. Nessuno se lo nasconde più, oggi, negli Stati occidentali; nessuno si scandalizza più che il fenomeno sia avvenuto ed avvenga e che, probabilmente, aumenti anche per la diversificazione, la segmentazione della società. E, ovviamente, ciascuno si pone il grande quesito: chi custodisce i custodi? Vale a dire, quali sono i contrappesi ad un potere che effettivamente potrebbe porre in crisi stabilmente il potere politico? E quali limiti si pone quest'ultimo rispetto al potere giudiziario affinché i diritti dei cittadini siano garantiti anche contro lo strapotere dello Stato e, in particolare, delle maggioranze? Anche questo è un grande problema di equilibrio fra pesi e contrappesi, dal momento che noi in questa sede discutiamo di uno Stato che finisce con l'essere sempre più centralizzato, sempre più in mano alle maggioranze. Da ciò deriva, naturalmente, la necessità di una magistratura indipendente che garantisca le minoranze e i diritti civili di ciascuno.

In tale scenario, che non deve assolutamente - come ho detto - meravigliare e scandalizzare, perché ci poniamo il problema della separazione delle carriere? Io temo che questa dizione finisca per essere un pessimo slogan, tale da annullare la vera problematica, cioè il rapporto fra l'indipendenza della magistratura ed il potere politico in una situazione di pesi e contrappesi nel quale ciascun potere abbia la propria responsabilità: nei confronti dei cittadini quello politico e nei confronti della istituzione che rappresenta quello giudiziario. In Italia si è creata effettivamente - ci poniamo la domanda e dovremo darci la risposta più saggia e possibilmente più obiettiva possibile - una magistratura che abbia un potere politico, che eserciti un potere politico? Dobbiamo rispondere affermativamente, perché la trasformazione che si è avuta nel nostro Stato, sia pure con rallentamenti o ritardi notevoli, non è dissimile da quella che ha interessato i paesi a più antica democrazia occidentale, a più antica democrazia costituzionale: la magistratura ha assunto un potere politico. Esso si estrinseca oggi in forme anche obiettivamente preoccupanti e che esigono, a mio avviso, una riflessione, in quanto stiamo enormemente enfatizzando il problema dell'autonomia e della indipendenza del magistrato. Come ho detto, se questa è necessaria ed indispensabile soprattutto in uno Stato più centralizzato, in uno Stato a formazione maggioritaria, per garantire i diritti di tutti in modo paritario, d'altra parte essa può finire con il porsi - e probabilmente finisce col porsi - contro lo Stato. La magistratura si sta sempre più ponendo come un potere autonomo ed indipendente staccato dallo Stato stesso, che afferma valori etici ancor prima che perseguire reati, che individua i valori etici dello Stato, i soggetti portatori o meno di tali valori etici, che in qualche misura crea il suo distacco per assumere il ruolo di controllore totale dello Stato e degli individui. Certamente si tratta di una funzione politica rispetto alla quale dobbiamo chiederci se, effettivamente, non vi sia una deviazione, se non siano necessari controbilanciamenti e quindi una vera e propria ristrutturazione organica della magistratura, diretta ad assicurare il cittadino: se è, infatti, indispensabile perseguire i reati nei confronti di chiunque, possibilmente in modo paritario, è altresì indispensabile che l'organo in questione sia riportato dentro lo Stato, sia indipendente, autonomo, dentro lo Stato e non costituisca una monade di potere che controlla lo Stato stesso e inevitabilmente renda deboli i soggetti pubblici. Tale forma di autonomia ed indipendenza della magistratura (parlo dei pubblici ministeri e dei giudici) si è risolta esclusivamente nell'organo più politico della magistratura stessa, vale a dire nel pubblico ministero. Non deve meravigliare o scandalizzare che si parli di organo politico; in fondo è il pubblico ministero che raccoglie l'istanza punitiva dello Stato o del cittadino (a seconda che il reato sia perseguibile d'ufficio o su querela di parte) e che naturalmente ha una propria discrezionalità nel decidere se intraprendere l'azione penale, se archiviare, se compiere una certa indagine od un'altra. Egli ha un potere discrezionale che oggi, in virtù dell'enfatizzazione dell'indipendenza e dell'autonomia, tende addirittura a porsi al di là della norma. Negli ultimi anni, infatti, si è verificata una trasformazione nella funzione del pubblico ministero che rappresenta la ragione per la quale non si può più provvedere unicamente con leggi ordinarie, certamente molto importanti ma che non possono ritenersi esaustive del problema strutturale dello Stato che andiamo riformando, perché i problemi di fondo che qui affrontiamo sono fondamentali in uno Stato effettivamente democratico, in uno Stato di diritto.

I magistrati nel loro complesso, ma più che altro attraverso il filtro politico rappresentato dal pubblico ministero, tendono oggi addirittura a contrapporsi - come ho detto - alla norma, soprattutto a quella formale (lo abbiamo visto numerose volte), e ad andare diretti alla forma sostanziale. Diceva Fassone: «Svincolare il processo dal regno sterile delle forme fini a se stesse e collocare legalità e garanzia nell'etica della responsabilità anziché in quella delle forme». Mi pare evidente, che di fronte a queste affermazioni di un illuminato giurista, noi tutti abbiamo l'obbligo di riflettere. Ciò infatti si è verificato negli anni e continua a verificarsi: così il pubblico ministero, filtro alla domanda sociale e quindi per questo un organo politico, si pone spesso al di là e contro le regole formali e applica un tipo di giustizia sostanziale. Nell'applicazione di questo tipo di giustizia sostanziale, la prova processuale si si sostanzia nella prova sociale, e ciò in virtù dell'essenza politica che ha assunto il pubblico ministero, senza per contro che a ciò corrisponda una uguale responsabilità ed un efficace contrappeso, neppure quello che può essere costituito dal giudice, coinvolto anch'egli nel processo. Il pubblico ministero finisce appunto per ritenere che possa esistere una prova sociale, una prova storico-politica e come tale la rappresenta in un processo, dopo che il consenso pubblico ormai è stato attratto. È questa l'altra forte connotazione politica del pubblico ministero, il quale oggi si rivolge sempre più al consenso popolare, ancora prima di verificare se il modo in cui egli formalmente - non solo sostanzialmente - procede abbia effettivamente una legittimazione nella Costituzione e nelle leggi ordinarie. Il rivolgersi al consenso popolare è emblematico della affermazione di giustizia sostanziale assunta nel processo dal pubblico ministero, con una caratterizzazione perciò fondamentalmente politica.

Quando si rappresenta al giudice una situazione in cui ormai la storia è stata processualizzata e i fenomeni politici sono stati giurisdizionalizzati, a quel punto il giudice è in una posizione assolutamente secondaria, è schiacciato da un'opinione pubblica che lo rende in qualche modo succube o quanto meno influenzato, e la società ottiene risposte che, come vediamo costantemente, sono sempre più di carattere politico, non sono più risposte di giustizia. Così che accade che i cittadini oggi discutano la credibilità finanche delle sentenze passate in giudicato, perché si rendono conto - talvolta o spesso - che si tratta di sentenze basate non sul rispetto delle procedure per l'affermazione di diritti sostanziali, ma sempre di più si rivelano atti politici. Laddove alcuni anni addietro la magistratura, tramite alcuni suoi eminenti esponenti, ha parlato soprattutto di prevalenza del diritto sostanziale, non ha fatto altro che riprendere quelle che Robespierre chiamava le operationes sublimes: laddove infatti si vogliono affermare i principi sostanziali al di là delle forme, con una portata essenzialmente politica, si compiono non atti di giustizia ma atti eversivi politici, anche se questi possono sembrare adeguati per una società che il sistema politico non riesce a disciplinare e che io credo debba trovare proprio una risposta di governo, di disciplina, in questa Commissione. Ritengo infatti necessario evitare che il nostro lavoro sia lasciato alla futura memoria con la speranza che la memoria, abbia un futuro.

In questa necessità, che avvertiamo, di governare la società e non di esserne governati nei modi emotivi che conosciamo, ci poniamo il problema, mai risolto definitivamente - né può esserlo, data la complessità e l'evoluzione di ogni società - del rapporto tra indipendenza e responsabilità del pubblico ministero. Parlo del pubblico ministero più che del giudice perché quest'ultimo ha una funzione completamente diversa, seppure abbia avuto un ruolo fondamentalmente incisivo nella nostra società. Il giudice è colui che ha interpretato le leggi, che ha creato il diritto e talvolta la legge; e questo è stato l'altro processo - evolutivo ed involutivo, se vogliamo - che ci ha accompagnato dalla fine degli anni sessanta.

La problematica concernente il rapporto tra indipendenza e responsabilità, come ho detto, non è mai completamente compiuta e spesso trova sostenitori che, mentre teorizzano l'intangibilità di questo tipo di indipendenza, non si pongono il problema di quale sia il suo controbilanciamento ed il suo contrappeso. Nei paesi diversi dal nostro, in cui è stata possibile un'alternanza che noi non abbiamo obiettivamente mai avuto, se non in epoca recentissima, questo problema è stato posto con molta minore drammaticità e anche con soluzioni molto più appaganti, che nel tempo si sono sempre più affinate. Ogni sistema prende l'avvio da una controreazione a ciò che si è verificato. Noi affermiamo che in Francia i magistrati stanno molto male, ma questo lo diciamo perché vogliamo interpretare le cose degli altri con il nostro metro; infatti, non è così, perché da un lato è garantita l'indipendenza ma, dall'altro, vi è anche una strutturazione gerarchica dell'ufficio dell'ufficio del pubblico ministero che oggi non si trova da noi.

In questa proposta non si è parlato del ministro di grazia e giustizia, non si è parlato di alcun tipo di controllo individuale o su singoli fascicoli, perché si ritiene necessario che ciò non avvenga. Si è però affrontato un reale problema, quello della attuale forte connotazione politica della magistratura. Si è detto che tutte le democrazie costituzionali in cui a lungo si è espanso, il welfare state ha creato una società diversificata, di bisogni diversificati, di domande crescenti all'infinito e quindi, inevitabilmente, un controllo del magistrato, nella figura del pubblico ministero, sulla risposta dello Stato rispetto a tali bisogni. Se questo è vero, come è vero, dobbiamo anche rilevare ciò che si è verificato in Italia nella scelta delle politiche criminali, che è una scelta di politica pubblica, in cui lo Stato si impegna nella difesa della collettività con una razionalizzazione di mezzi, di forze, di strumenti e di persone perché la società abbia una sua sicurezza e viva in un certo modo, in una convivenza civile.

Negli anni settanta, si è ritenuto che addirittura la gerarchia dell'ufficio del pubblico ministero fosse negativa sull'indipendenza del sostituto procuratore; si è fatto allora in modo che ogni sostituto procuratore fosse praticamente una repubblica, come ormai si dice, anziché un soggetto delegato dal titolare dell'ufficio all'esercizio dell'azione penale. In questo modo si è creato un potere frammentato e diffusissimo su tutto il territorio, in cui ogni singolo sostituto, indipendentemente da qualsiasi scelta dello stesso ufficio - e poi vedremo che ci sono uffici che hanno cercato di ridurre ad unum questa problematica - sceglie non solo il tipo di reato ma anche il soggetto da perseguire. Questo problema - che quando viene oggi sottolineato provoca delle reazioni come se fosse un fatto indifferente per una democrazia - della scelta dei reati e, peggio ancora, dei singoli soggetti veniva affrontato tanti anni fa in un paese che sicuramente era all'epoca, ed è tutt'oggi, una democrazia molto più forte e molto più solida della nostra. Veniva affrontato - a rileggerlo oggi - in modo assolutamente moderno. Diceva nel 1940 Robert Jackson, all'epoca attorney general nell'amministrazione di Roosvelt: «Una delle più grandi difficoltà implicite nella posizione del procuratore è che egli deve scegliere i casi. Se il procuratore è comunque costretto a scegliere tra i casi, ne segue che sceglie anche gli imputati. Ed è qui che risiede il più pericoloso dei poteri del procuratore: quello che egli scelga le persone che ritiene di voler perseguire, piuttosto che i casi. E' in questo ambito discrezionale che risiede il più grande pericolo di abuso di potere del procuratore, quello in cui il procuratore può scegliere alcune persone che non gli piacciono o che desidera mettere in difficoltà, o selezionare gruppi di persone che sono impopolari e quindi mettersi alla ricerca dei reati da attribuire loro». Vedete quanto è moderna questa riflessione, sviluppata già nel 1940 nell'ambito di uno Stato profondamente democratico. Quando oggi se ne parla, invece, sembra che venga posto un problema eversivo: in realtà è di grandissima attualità.

Proprio per i problemi inerenti ad una società che si evolve sempre di più nella direzione della complessità, questo aspetto può essere più disciplinato attraverso un sistema di leggi ordinarie, ma deve essere regolamentato nell'ambito del sistema costituzionale.

Oggi ogni singolo sostituto procuratore ha il potere di scegliere i reati e le persone: e - come diceva Jackson - essendo tanti i reati, qualcuno da attribuire a certe persone si trova sempre. Tutto ciò avviene senza che la scelta di una politica pubblica in un settore così importante come quello criminale possa essere ricondotta ad un circuito democratico di determinazioni e di responsabilità: la scelta è lasciata ad un singolo organo autoritario (come inevitabilmente deve essere la pubblica accusa), che individua temi, soggetti, tempi e modi. Si tratta dei famosi jukebox, che non mi pare si addicano molto all'etica ed alla deontologia di un magistrato. Eppure, quando queste cose sono state dette non hanno fatto grande impressione. Credo che ormai siamo rimasti gli unici a pensare alla giustizia come ad un jukebox.

Questa serie di riflessioni non vuole avere alcun carattere di dogmaticità né di verità assoluta, ma se vogliamo tentare di governare una società che si avvii ad essere autenticamente democratica dobbiamo necessariamente sviluppare considerazioni del genere. Peraltro una qualche soluzione è stata tentata, anche se in modo molto occasionale e a livello di singoli uffici ordinari. Ha fatto storia, per esempio, la circolare del procuratore circondariale Zagrebelsky, che stabiliva - in maniera molto puntuale peraltro - la politica giudiziaria dell'ufficio. Si basava sul presupposto che l'obbligatorietà dell'azione penale è impossibile in uno Stato complesso e quindi è necessario che ciascun ufficio si organizzi per dare le risposte più urgenti per la società e più adeguate ai fini di una migliore convivenza civile. La circolare suscitò molte critiche, pur non trattandosi nemmeno di un'iniziativa originale; il problema viene infatti affrontato da tempo, periodicamente (possiamo constatare, per esempio, che tutte le Commissioni bicamerali sul tema delle riforme lo hanno trattato). Nella circolare, lo ripeto, si riteneva di individuare necessariamente una scala di priorità.

La stessa commissione tuttora in attività per lo studio della riorganizzazione dell'ordinamento giudiziario si è posta il problema dell'individuazione di priorità ed ha dato risposta affermativa. In sostanza - nella impossibilità di perseguire tutto e tutti, dai fenomeni di scarsissimo rilievo sociale a quelli di massima problematicità -, essa ha ritenuto necessaria l'identificazione di opzioni prioritarie. A chi ha assegnato, però, queste priorità? Agli uffici giudiziari, nella propria discrezionalità.

Se vogliamo creare un sistema funzionale in cui ciascun organo pure mantenga (e non sarebbe possibile diversamente) la sua connotazione politica e istituzionale, occorre operare quella separatezza di poteri fra chi rappresenta lo Stato come potere punitivo (il filtro delle domande sociali, un filtro intrinsecamente discrezionale) ed il giudice, che deve essere la parte passiva di questo processo di diatriba fra le parti (quella che afferma il suo diritto alla prova di non colpevolezza, l'altra che, invece, sostiene l'accusa). Il nuovo codice di procedura penale va in tal senso, anche se in una soluzione di compromesso ha fatto del pubblico ministero la Santa Trinità: dovrebbe cercare le prove a favore, quindi dovrebbe essere il difensore, dovrebbe fungere da pubblica accusa ed, in ultima istanza, dovrebbe essere anche il giudice, perché quando ha fatto da accusa e da difesa non gli resta altro che emettere la sentenza (per completare così il circuito in un'unica persona...).

Noi non possiamo affidare agli uffici giudiziari la scelta di una politica pubblica: dobbiamo far rientrare questa scelta nel circuito democratico, in capo ad un organismo che è controllato - mi auguro siamo tutti convinti che debba essere sempre più controllato con trasparenza - dagli elettori. Perché solamente se le scelte della politica pubblica criminale - di così fondamentale importanza per una nazione - saranno lasciate ad un organismo come il Parlamento (che dovrebbe impegnarsi negli indirizzi ed anche nella spesa), la società sarà sufficientemente tutelata dagli arbitri di singoli uffici e ancor più di singoli sostituti procuratori. D'altra parte questo era già stato detto nella prima scrittura della Costituzione. Ritengo che così si riporterebbe la decisione all'interno del circuito democratico, con una effettiva responsabilità immediata e diretta. Il Parlamento, infatti, non va in pensione a 72 anni, ma si presenta periodicamente alla scadenza elettorale, ad una verifica da parte dei cittadini. Si supererebbe allora quella situazione per cui tutti sono responsabili e, quindi, non è mai colpa di nessuno.

Si dice: se i pubblici ministeri, se i magistrati non fossero stati indipendenti, non sarebbe stata possibile Mani pulite. Mi domando, allora: perché ciò è avvenuto dopo decenni? Perché, se erano indipendenti, dicono di non aver potuto perseguire reati di corruzione e di finanziamento illecito perché il potere politico non lo consentiva? Allora esisteva un intreccio tra magistratura e potere politico, un rapporto che non permetteva di andare oltre piccole occasioni - per quanto esemplari e significative -, senza mai arrivare a quelle «autostrade» che poi sono state trovate, a quel degrado del sistema di fronte al quale ci siamo trovati. Sicuramente c'è stata una colpa del potere politico, ma d'altra parte è chiaro che non esisteva un'indipendenza dalla magistratura. E allora non si capisce perché, se prima non esisteva, ad un certo punto sia stata affermata; né si capirebbe per quale motivo dovrebbe esistere in futuro, in corrispondenza di un nuovo riassetto politico.

È necessario, dunque, che le scelte siano trasparenti, poiché si parla comunque di scelte (nell'organizzazione della propria vita, così come dell'ufficio). Occorre decidere verso quali settori di reato dirigere l'azione penale. E poiché ogni scelta è sempre politica (politica in senso migliore, voglio sperare, non nel senso di partitismo e di partigianeria), allora occorre che sia portata in un circuito trasparente.

Si dice: si potrebbe ovviare a questo con una forte depenalizzazione oppure riscrivendo il codice penale. Io mi auguro che il codice penale, che per la verità è molto anziano, sia riformato; d'altra parte ha resistito anche troppo a lungo. Mi auguro anche che si arrivi ad una forte depenalizzazione. Ma una cosa è la legge ordinaria, altra cosa è fissare i principi costituzionali ai quali la legge ordinaria si deve attenere.

Abbiamo approvato un codice di procedura penale che, da subito, è stato travolto e sconvolto, un codice che probabilmente nessuno mai si è preoccupato di leggere con attenzione e, comunque, di applicare con altrettanta attenzione. Al senatore Elia, grande luminare della scienza e del diritto, sembra cosa da poco la parità tra accusa e difesa. È pleonastico dire che in uno Stato civile l'accusa e la difesa dovrebbero essere sullo stesso piano, considerato che rappresentano due diritti uguali e contrari: la potestà punitiva dello Stato e il diritto alla libertà del cittadino. Ciascuno di questi due diritti ha necessità di trovare un arbitro terzo. Si tratta quindi di un dato che, nonostante le apparenze, non è pleonastico, proprio perché comporta che tutte le leggi e gli stessi interventi della Corte costituzionale, che obiettivamente hanno ucciso quello che era il sistema accusatorio, trovino una loro esaltazione nella legge ordinaria, che garantisca effettivamente l'esistenza di un giudice terzo nonché l'equilibrio paritario tra una contrapposizione di interessi. Non ci interessa poi la polemica relativa al fatto se della polizia giudiziaria possa disporre soltanto il pubblico ministero o anche le parti private. Si tratta di dettagli anche se, obiettivamente, nessuno di noi penserebbe mai di mettere un maresciallo dei carabinieri alle dipendenze di un avvocato...! Dovremmo invece preoccuparci - nonostante si tratti di un discorso che non riguarda questa sede - delle persone che non possono permettersi di sostenere le spese di giudizio ed anche di quelle che, pur potendoselo permettere, rischiano di diventare povere, in un sistema processuale come il nostro, che implica una spesa non indifferente, oltre che di vita, anche di denaro. Dovremmo preoccuparci di far sì che queste persone abbiano comunque gli strumenti e la medesima dignità ad essere rappresentati come difesa. Non c'è Stato democratico se non si capisce che l'accusa e la difesa hanno gli stessi diritti e la stessa dignità nel processo. Mi auguro che questo principio resti, anche perché se, in base alla pratica, verifichiamo quale sia la difesa offerta oggi al cittadino, soprattutto a quello meno abbiente, ci rendiamo conto che il nostro è uno Stato privo di garanzie di difesa, privo di garanzie dei diritti di libertà delle minoranze e, in definitiva, di tutti i cittadini. Si tratta di temi sui quali non è il caso di drammatizzare, anche se vanno presi in grande considerazione.

Perché si è pensato alla necessità di avere due consigli superiori e, soprattutto, di introdurre un nuovo sistema elettorale con riferimento ad essi? Dico subito che quanto è stato proposto non rappresenta una novità. Inizialmente, il sistema elettorale del consiglio superiore era maggioritario uninominale, sembrando quest'ultimo, da un lato, il sistema migliore per garantire una rappresentanza più vicina ai collegi elettorali e, dall'altro, il più idoneo a rendere il meccanismo meno clientelare, così come invece oggi si è andato trasformando. Vi fu poi il passaggio al metodo proporzionale, in corrispondenza ad una trasformazione del sistema politico. È inutile precisare che il sistema giudiziario ha, sì, una vita parallela, ma comunque in corrispondenza del sistema politico. Dobbiamo ricordare come negli anni settanta, dopo che nel decennio precedente la nostra società aveva conosciuto una dialettica assembleare che aveva prodotto la formazione di microparlamenti (nelle università, nelle fabbriche, nelle scuole, nella stessa magistratura), in concomitanza con l'inizio della fase del compromesso storico, si pensò di ricondurre lo spontaneismo dei gruppi all'ingessamento dei partiti. Non dico che si sia trattato di un fatto negativo o positivo, ma lo ricordo solo come un momento di trapasso storico.

Il confronto tra le persone, il grande dibattito sui diritti, sul penitenziario, sulla interpretazione evolutiva della legge, che ha prodotto vantaggi ma anche grandi problemi, venivano improvvisamente sedati, burocratizzati e assegnati referenti partitici. Il mondo politico tendeva a categorizzarsi tra cattolici e comunisti; anche la magistratura, adottato il sistema proporzionale dell'elezione del Consiglio superiore della magistratura, affidava il proprio sindacato, le proprie correnti, a questi precisi referenti. È chiaro, allora, che il consiglio superiore si è trasformato in un «Parlamento», referente di questa burocratizzazione della politica, scelto evidentemente come sistema migliore rispetto a quello movimentista, più spontaneista, più contestatore e talvolta - perché no? - più tragico. Se tutto ciò rassicurava, portava però anche all'ingessamento burocratico anche magistratura. Questo ha costituito il motivo della non indipendenza della magistratura.

Un ulteriore elemento di politicizzazione è quello proprio della socializzazione nel rispettivo ambiente istituzionale. Sappiamo che si entra in magistratura (generalmente in un'età compresa tra i 25 e i 27 anni) e che praticamente non se ne esce mai più, a meno che qualcuno non decida di andarsene. Da una certa epoca in poi, non vi sono state più verifiche ma soltanto una possibilità di osmosi tra le diverse funzioni (pubblico ministero e giudicante). In definitiva, tutto rimane un corpo chiuso. È evidente che ciascun corpo chiuso tende a creare un potere in se stesso, per proteggersi. Con linguaggio sociologico, è stato osservato come questo corpo chiuso non abbia «ventilazione», nel senso che rifiuta qualsiasi corpo estraneo. Per inciso, ricordo che abbiamo affrontato una discussione per vedere se fosse possibile che, almeno per le sezioni stralcio del processo civile, si prevedesse l'ingresso degli avvocati. Vi è stata una reazione fortissima: ogni corpo chiuso tende a mettere in moto meccanismi che espellono qualsiasi soggetto che possa ritenersi estraneo, fino all'estrema conseguenza di espellere addirittura anche la legge, ritenuta non più superiore, perché prodotto del sistema politico.

Questa trasformazione, unita a questo tipo di socializzazione, ha reso la categoria dei magistrati la più chiusa tra i paesi occidentali. Anche attraverso questa chiusura, la magistratura ha acquistato una forte politicità producendo al suo interno un corto circuito per tutti i dissidi e le lotte di vero e proprio potere che si verificano. Io credo che occorra «ventilare» la magistratura. Occorre creare le condizioni perché sia garantito che si tratti di un corpo autonomo non «contro» ma «con» lo Stato, non un corpo indipendente «da» e «contro», ma «dentro» lo Stato, al quale quest'ultimo garantisce l'indipendenza e l'autonomia.

Per realizzare tale obiettivo, è necessario prevedere una composizione che sia fortemente meno di categoria, così come invece è adesso, dove si decide all'interno chi debba essere punito e chi sottoposto oppure no a procedimento disciplinare, dove ogni volta ci si ricompatta politicamente su quello o contro quello, senza alcuna obiettiva garanzia di trasparenza verso l'esterno.

Credo che si debba incidere sul metodo elettorale del Consiglio superiore della magistratura per rompere un correntismo diventato più chiuso ed ingessante dei partiti di una volta e per riportare l'azione disciplinare nell'ambito previsto dalla Costituzione, ovvero sia riconducendola esclusivamente al ministro di grazia e giustizia.

Anche la nostra Costituzione riconosce una facoltà che a mio avviso deve essere abolita. Il ministro esercita l'azione disciplinare e, per evitare che si tratti di una scelta politica, la esercita nei casi e nei modi previsti dall'ordinamento giudiziario. Occorre soprattutto fare in modo che la magistratura non abbia al suo interno i propri circuiti di facoltatività ed in particolare di rappresentatività. Con legge ordinaria è stata praticamente tolta al ministro di grazia e giustizia l'azione disciplinare che è stata trasferita al procuratore generale con il pretesto che diversamente vi sarebbe stato un controllo da parte del ministro. Abbiamo così visto ministri di grazia e giustizia messi in croce, fatti dimissionare o dimissionati dal Parlamento solo perché avevano osato fare un'ispezione, o ministri assolutamente paralizzati, per cui anche se cade il mondo o se cadono i sassi dal cavalcavia non si muovono per verificare il funzionamento degli uffici giudiziari.

Credo che il ministro di grazia e giustizia, così come è stato previsto dalla Costituzione, debba tornare ad essere l'unico titolare dell'azione disciplinare e il procuratore generale presso la Cassazione - noi lo abbiamo previsto, ma dipende dalla forma costituzionale dello Stato - debba essere il presidente del consiglio superiore dei pubblici ministeri, considerata la necessità di creare una nuova organicità degli uffici giudiziari, in modo che sia garantita la trasparenza delle decisioni di politica pubblica nel settore criminale e sia assicurata l'uguaglianza di tutti nell'ambito delle scelte di politica generale.

Non credo che possiamo dire che abbiamo voluto porre sotto controllo il pubblico ministero, perché non sono previsti casi di controllo individuale, come in Francia dove esistono con alcuni correttivi di maggiore trasparenza. E' stato depurato anche da questo e da ogni altra possibile interferenza. C'è, a mio avviso, solamente la necessità che ciascuno giochi sul proprio tavolo e che ciascuno faccia il proprio mestiere. Non possiamo continuare a ritenere la politica commissariata dalle procure; non possiamo pensare costantemente di affidare le scelte politiche all'interno delle stanze, di affidare i singoli cittadini alle scelte individuali di ciascuno secondo le proprie istanze e le proprie divisazioni. Occorre che queste scelte abbiano una trasparenza e trovino una verifica nel circuito democratico di decisioni che certamente non può essere quello degli uffici giudiziari. Credo che la politica farebbe un grande errore se continuasse a delegare le sue responsabilità e i suoi diritti a quelli che questi problemi non possono avere.

Quando si parla di inamovibilità, vorrei che la questione fosse chiara. La civiltà è nata col giudice naturale precostituito per legge, che abbia e dia massima garanzia di imparzialità e terzietà, come oggi a me non sembra che sia. La potestà punitiva dello Stato è impersonale, proprio perché appartiene allo Stato. Il pubblico ministero, già oggi, nel processo è indifferente rispetto alle indagini ed anche al dibattimento; può esserci l'uno, l'altro o entrambi, non ha alcuna importanza. Ciò significa che la potestà punitiva e autoritativa dello Stato viene prima dell'individuazione della persona. Poiché non possiamo continuare a far finta che le garanzie sopravanzino le necessità della collettività, l'ordinamento giudiziario - d'altra parte come oggi - stabilità tutte le possibilità di trasferimento. Occorre però che laddove venga e debba essere esercitata la potestà punitiva dello Stato non vi sia alcuna possibilità di ostacolo perché ciascuno vuol godere del privilegio - come pubblico ministero e non come giudice - di restare a casa propria. Credo che la società moderna non lo sopporti più. Abbiamo la necessità che l'azione punitiva dello Stato, secondo le scelte che avvengono in un circuito trasperente e democratico, riguardi tutto il territorio nazionale. Non possiamo più permetterci di lasciare scoperti territori esclusivamente perché si devono garantire privilegi di categoria. Quindi, con il massimo delle garanzie che vogliamo siano stabilite per evitare strumentalizzazioni nei trasferimenti, occorre che si facciano delle scelte e che ciascuno si adegui e dia il massimo impegno controllabile (non nel merito ma come impegno).

Scusatemi per aver occupato troppo tempo, ma il problema di cui tratto non deve diventare una bandiera, né uno slogan, né una personalizzazione.

Ogni Stato si è formato - lo abbiamo visto nelle grandi tragedie che hanno sconvolto l'Europa di questo secolo - attraverso il sistema penale ed il sistema costituzionale che si è dato. La funzione politica di un organo quale il pubblico ministero è stata determinante fra democrazia e autoritarismo. Non credo che possiamo lasciare questo tema alla legge ordinaria, ma ritengo che una democrazia costituzionale e liberale debba trovare il suo necessario incasellamento nella Costituzione e debba soprattutto garantire al cittadino uno stato di diritto. Quello che noi andiamo disegnando, uno Stato maggioritario e più accentrato, è pericoloso se non abbiamo la garanzia di uno Stato di diritto comune a tutti, dove tutti siano effettivamente garantiti, dove siano rispettate le indipendenze, ma dove si è sicuri che il filtro politico esercitato dal pubblico ministero trovi le sue massime garanzie nella difesa e ancora di più nel sistema giudicante.

Mi auguro che si svolga una seria analisi comparata con altre costituzioni, perché sono rimasta molto perplessa quando un luminare del diritto ha detto che questa è una proposta da medio evo, dove forse noi viviamo, perché questa non è certo una proposta che porta al medio evo! Non mi pare che siamo il faro della modernità, visto che la nostra politicizzazione della magistratura ormai è diventata un caso europeo, visto che il nostro tasso di criminalità è il più alto in Europa e che la nostra percentuale di reati non puniti è la più elevata in Europa. Non possiamo continuare a credere che viviamo nel mondo migliore; dobbiamo scrivere le regole e chiedere a tutti, con senso di responsabilità democratica, di attenervisi.

(omissis)

PIETRO FOLENA. Grazie, presidente. Nell'illustrare le principali proposte di riforma del sistema delle garanzie contenute nella proposta di legge della sinistra democratica - mi concentrerò soprattutto sulla questione delle garanzie giurisdizionali -, intendo muovere da una prospettiva un po' diversa da quella da cui ha preso le mosse poco fa l'onorevole Parenti, vale a dire non tanto dal nesso tra politica e giustizia quanto da quello tra società e giustizia, dai diritti dei cittadini.

La recente relazione del procuratore generale della Cassazione all'inaugurazione dell'anno giudiziario rappresenta a mio avviso un'ammissione non nuova, ma forse mai fatta in modo così forte, di una crisi profonda, radicale e sistematica del rapporto tra i cittadini e la giustizia. Arriverei a dire che, insieme a quella fiscale, la questione giustizia costituisce forse una delle ragioni più importanti di questa crisi di fiducia dei cittadini nella democrazia. Riteniamo quindi del tutto legittimo, anzi necessario, domandarsi che cosa possiamo fare, per le nostre competenze, nella Commissione bicamerale per la riforma della seconda parte della Costituzione, non contrapponendo questa ricerca alla necessità di una riforma profonda, che può avvenire con legge ordinaria e che è all'attenzione del Parlamento. In avvio dei lavori il presidente ha posto una necessità - che condividiamo - di raccordo con il ministro.

La relazione del procuratore generale dà conto di un quadro che non possiamo definire che di denegata giustizia. Le diseguaglianze dei cittadini di fronte alla legge in molti casi sono giunte ad un livello insopportabile: pendono tre milioni di cause arretrate, i rinvii arrivano al 2005, se non oltre; la durata media di una causa è di 1.600 giorni; l'esecuzione civile rappresenta una parvenza e dilagano società private - dietro alle quali spesso si nascondono forme di criminalità - per la riscossione di crediti, l'esecuzione di sfratti e per il giudicato civile in genere. I non abbienti non hanno mezzi per agire e per difendersi; la riparazione degli errori giudiziari è molto limitata, se non inesistente, e tardiva. Tutto questo di fronte al crescere di fenomeni di insicurezza nella società, che trovano diverse ragioni.

Noi avvertiamo il rischio serio di un collasso che porti una parte della società e dei cittadini a cercare esclusivamente nella sfera del penale - e ancor più nella rappresentazione spettacolare della sfera del penale - la soddisfazione che altrimenti non si riesce ad ottenere. Questa spinta oggettiva, che qualcuno definisce giustizialistica, rischia - se dovesse proseguire e consolidarsi - di rimettere in discussione nel sentire comune, più ancora che nelle norme, la decisiva presunzione costituzionale di non colpevolezza. La sete di giustizia, combinata con il nuovo ruolo dei media, può provocare un effetto perverso.

C'è quindi, a nostro avviso, una distanza fra alcuni principi della prima parte della Costituzione e la Costituzione materiale del sistema giudiziario nel nostro paese. E, come già rilevava Costantino Mortati nel 1972, questa distanza ci pone il problema dell'insufficienza e dell'incapacità degli strumenti organizzativi ed ordinamentali della Costituzione a garantire l'attuazione delle finalità della prima parte della Costituzione stessa.

La forza ed il valore di quei principi della prima parte sono di straordinaria modernità - e non li voglio richiamare -, trattandosi di principi liberali, radicali, forti, scritti dai padri costituenti con un occhio indietro ed uno avanti: quello indietro sicuramente guardava al ventennio fascista, alla dittatura (non a qualche «stortura», onorevole Parenti); quello avanti guardava ad una società, un'economia, un paese da ricostruire. Dobbiamo dire che, anche se il cammino non è sempre stato lineare, i cinquant'anni di storia repubblicana ci dicono che quei principi si sono venuti lentamente affermando, perché le libertà fondamentali sono state garantite, a partire da quelle politiche, delle idee e delle opinioni. Perfino il cambiamento radicale, la transizione che il nostro paese sta vivendo, si sta verificando in modo tutto sommato sereno, secondo quei principi.

La sinistra democratica vede invece parzialmente inattuati o del tutto disattesi alcuni principi: quello dell'uguaglianza effettiva di tutti i cittadini di fronte alla legge, principalmente per il fatto che gli ostacoli economici e sociali (articolo 3) non sono stati rimossi; quello dell'accesso alla difesa da parte dei non abbienti e dei deboli di fatto (articolo 24), che non è certo garantito dall'attuale legge sul gratuito patrocinio; quello dell'effettiva riparazione degli errori giudiziari (articolo 24); quello della effettiva possibilità di accesso al giudizio per la tutela dei diritti e degli interessi legittimi, possibilità negata principalmente dai tempi e dalla lunghezza del giudizio; quello infine della presunzione costituzionale di non colpevolezza che, per i motivi a cui ho già accennato un attimo fa, non trova effettiva realizzazione.

Ragionare sul perché una parte di questi principi non sono stati attuati ci porterebbe lontano. Credo che non valga la pena dividerci qui sul passato: dobbiamo invece cercare un serio punto di convergenza sul futuro. Si può forse convenire semplicemente sul fatto che per un lungo periodo il sistema giudiziario ed il sistema politico nel nostro paese sono stati fortemente connessi; nel quadro delle grandi ragioni strategiche che hanno segnato l'epoca della guerra fredda anche le istituzioni giudiziarie hanno avuto, al di là della norma costituzionale, un ruolo di stabilizzazione politica (come del resto ci dice anche qualche vicenda della cronaca di questi giorni). Forse valeva, insomma, quella che in una piuttosto gustosa pièce teatrale di Leonardo Sciascia (L'Onorevole) il protagonista diceva con antica sapienza: che la giustizia non può, non vuole, non deve mettersi a fare i conti con tutti.

Negli anni più recenti, però, l'espansione della sfera della giurisdizione, soprattutto penale, corrisponde al venir meno di una pervasività della politica e del sistema dei partiti in ogni aspetto della vita sociale. Secondo noi non si può tornare a quel tipo di presenza della politica e del sistema dei partiti: questo è un primo punto. Al contrario, inoltre, si è determinata nell'ultimo periodo una nuova pervasività della giurisdizione, soprattutto di quella penale, che a qualcuno (mi riferisco ad un saggio, uscito in questi giorni, del professor Guarnieri e della professoressa Pederzoli) ha fatto parlare di «democrazia giudiziaria». Ma non si tratta di ragionare in modo provincialistico, come se fossero tendenze solo italiane, locali: in realtà sono comuni a tutti i paesi occidentali. Dobbiamo fare i conti con la nuova centralità dei sistemi di controllo.

Da questo contesto nasce la nostra riflessione, anche sulla materia costituzionale, che ci porta a proporre alcune modifiche costituzionali di grande rilievo. Per quanto riguarda gli strumenti organizzativi ed ordinamentali, si tratta di individuare quali indicazioni si debbano dare nella Costituzione per l'attività ordinaria del legislatore e dell'amministrazione per realizzare quei principi. Solo conoscendo la malattia si può indicare la terapia. Certo, se si dovesse sostenere che la malattia della giustizia consiste nella violazione della libertà politica, associativa e di espressione delle idee, la terapia dovrebbe essere adeguata. Ma non è così: la malattia è un'altra. Sta nell'assenza di un servizio giustizia accessibile a tutti, garantito nelle procedure, rapido, efficace nel giudicato.

Le riforme di cui il paese ha bisogno debbono poi arrivare a delineare nella seconda parte della Costituzione (ma questo non riguarda solo le garanzie: lo hanno già detto autorevolmente i colleghi Soda e Villone nella seduta di ieri) un'idea di Stato più leggero rispetto a quella di cinquant'anni fa, più liberale, meno soffocante. A questi principi è ispirata la nostra proposta.

Quali sono allora le indicazioni che la Costituzione può fornire al legislatore ordinario, al Governo, perché si risolva nel nostro paese la malattia giustizia? La prima indicazione strategica è il superamento della pluralità delle giurisdizioni.

L'esistenza di giurisdizioni diverse, spesso contraddittorie, e la relazione di alcune di esse con altri poteri ed organi costituzionali è uno dei fattori scatenanti i sentimenti di incertezza del diritto e del giudicato. La soluzione che noi indichiamo è quella di mettere le basi per la costruzione di una funzione giurisdizionale unitaria, esercitata tuttavia ancora per un periodo - a nostro avviso - da magistrature ordinarie ed amministrative regolate da diversi e distinti ordinamenti giudiziari, con un riparto di competenze compiuto per legge.

Nell'indicare questa strada non mi nascondo il fascino, la suggestione di soluzioni più radicali, che esamineremo in Commissione. Tuttavia, almeno al momento, ci appare più coerente e più realistico affidare alla legge una ripartizione delle competenze fra giudice ordinario ed amministrativo, decostituzionalizzando la dicotomia fra diritto soggettivo e interesse legittimo nonché affermando fino in fondo che la garanzia sta nella tutela delle situazioni giuridiche soggettive: un principio che costituisce, a nostro modo di vedere, una svolta liberale. Per questo prevediamo le stesse garanzie per la magistratura amministrativa e per quella ordinaria, un solo Consiglio superiore della magistratura - con due sezioni e due vicepresidenti -, una profonda riforma del Consiglio di Stato, con due sezioni nettamente separate (superando la commistione fra le competenze giurisdizionali e le altre funzioni di consulenza). Per questo ipotizziamo il superamento della giustizia contabile, attribuendo al giudice amministrativo la competenza in materia di responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari ed al pubblico ministero l'esercizio dell'azione in questo campo. In tale contesto, la Corte dei conti dovrebbe assumere un ruolo più determinato, di controllo vero e sostanziale sull'efficienza e sull'efficacia dell'azione amministrativa. È così che si configura una rifondazione del circuito delle responsabilità ed un nuovo sistema di controllo sugli apparati pubblici, davvero decisivo se vogliamo impedire che si riproducano fenomeni come quelli emersi negli anni scorsi.

Unicità della giurisdizione, infine, vuol dire anche superamento, abolizione della giurisdizione militare in tempo di pace. Del resto, la cronaca ci «urla» di muoverci in questa direzione.

La seconda indicazione costituzionale riguarda la parità tra l'accusa e la difesa e la durata ragionevole del processo. Questi due aspetti, così come disciplinati dalle norme che proponiamo, acquisiscono una fondamentale importanza nell'impianto da noi prospettato. Non bastano le affermazioni sul diritto alla difesa così come contenute nei principi della prima parte della Costituzione. Negli anni scorsi è intervenuta una riforma molto importante, quella del codice di procedura penale, alla quale ha fatto riferimento anche l'onorevole Parenti, una riforma decisiva per la quale ci siamo fortemente battuti. Ci si è liberati, almeno nel testo originario di quella riforma, dall'eredità pesante di un rito inquisitorio ed illiberale, che aveva in sé elementi negativi ed autoritari. Tuttavia, a nove anni dall'introduzione della riforma, dobbiamo constatare come da un lato la stessa si sia inserita nell'inerzialità di una concezione inquisitoria che di fatto permane e, dall'altro, come sia stata contraddetta da alcune sentenze della Consulta, oltre che dal Parlamento, soprattutto in seguito alle novelle del 1992, che il Parlamento ha votato all'unanimità (ricordiamoci, quindi, su chi grava la responsabilità di quelle norme). Le novelle furono determinate da un'emergenza reale, l'emergenza mafia. Sta di fatto che non possiamo più intervenire con novelle o con politiche emergenzialistiche sui codici, perché questo crea un'incertezza intollerabile del diritto.

In tale contesto, una forte indicazione costituzionale è quella della parità tra le parti, che evidentemente dovrà poi impegnare il legislatore ordinario a costruire un processo effettivamente paritario. Il tema della terzietà del giudice e della parità tra accusa e difesa dovrà trovare risposta principalmente in aspetti di procedura e poi anche in aspetti attinenti all'ordinamento. Con questa norma dobbiamo invitare il legislatore a rivedere il sistema complessivo del processo e, per quanto riguarda la durata, ad intervenire perché quest'ultima sia ragionevole: un processo lungo, anche il più astrattamente giusto, non è mai giusto proprio perché lungo. Il processo, quindi, deve essere più garantito e più rapido.

Dobbiamo guardarci da un finto garantismo, da un barocchismo garantista che a mio avviso si sposa perfettamente con un sostanzialismo sommario, che nega le garanzie dei diritti. Noi siamo per un vero garantismo, in virtù del quale si intervenga sulla durata del processo e si evitino lungaggini e dispersioni che finiscono per negare il diritto alla giustizia.

La terza indicazione costituzionale muove da un problema sollevato dall'onorevole Parenti, che a nostro avviso ha un fondamento. Mi riferisco all'effettiva attuazione dell'articolo 112, in materia di obbligatorietà dell'azione penale. Si tratta di un principio largamente disatteso nella storia alle nostre spalle, non solo negli anni più recenti. La nostra è stata una storia caratterizzata da una giustizia debole con i forti e forte con i deboli, con una sostanziale impunità della quale ha goduto buona parte delle classi dirigenti del paese che si macchiava di colpe, che commetteva illeciti. Di fronte alla contraddittorietà riscontrabile nell'applicazione di questo principio, la strada da perseguire non è quella della cancellazione del principio stesso, cosa che del resto nessuno ha proposto in questa sede. Ciò, anche in considerazione dell'alto tasso di illecito riscontrabile nel nostro paese e, quindi, della necessità di dare un segnale anche nella ricostruzione di un'etica pubblica, di una religione civile della legalità. A questo proposito, Pietro Gobetti ha scritto pagine straordinarie. A nostro avviso, il punto di fondo consiste nella riduzione della sfera penale. Da questo punto di vista, possiamo essere considerati astrattamente illuministi? Ebbene, lo siamo. Ci riconosciamo una prospettiva radicalmente illuministica, da Cesare Beccaria in poi, che vede nel penale l'extrema ratio della sanzione giuridica e che quindi deve portare il legislatore ordinario a forti interventi di depenalizzazione e, in Costituzione, ad un'indicazione dirimente. Noi abbiamo proposto una norma che prevede una riserva di codice, per cui nuove norme penali sono ammesse soltanto se modificano il codice penale, ovvero se contenute in leggi che disciplinano organicamente l'intera materia cui esse si riferiscono. Si riscontra frequentemente la tendenza del politico, del Parlamento, della funzione politica a fornire risposte in termini emozionali, con piccole sanzioni penali, a problemi effettivi che emergono nella società. Si tratta quindi di dare un forte segnale in questa direzione.

Non intendo demonizzare la posizione di alcuno, né in particolare quella dell'onorevole Parenti, che tra l'altro l'ha sostenuta con argomenti anche molto motivati; tuttavia non ci convince assolutamente l'ipotesi istituzionale per cui possa essere il potere politico - tanto più il Parlamento - ad indicare le priorità di politica criminale. In altri paesi si segue il modello del potere dell'esecutivo, mentre nel nostro caso si sta accentuando una visione neoparlamentare, che non mi pare comunque trovi paragoni in altre realtà. Si tratta di un modello che, non a caso, è in crisi nei paesi di civil law. Chirac, che non è un uomo di sinistra, in due recenti interviste televisive ha annunciato una radicale riforma che mette in discussione principi secolari in Francia, in particolare la collocazione istituzionale della magistratura del parquet , della magistratura requirente. Troverei più limpida una posizione che tendesse, come nei paesi di common law , a configurare che il pubblico ministero e il procuratore distrettuale trovino la loro legittimazione nell'elezione popolare. Anche in quei paesi si sta ragionando su cosa ciò comporti in un'epoca di sistema televisivo e mediatico, di globalizzazione dell'informazione. Si tratta, tuttavia, di un sistema più limpido. In questi giorni ho provato ad immaginare cosa avrebbe potuto essere un dibattito parlamentare sulla politica criminale, una discussione su una sorta di legge finanziaria in materia di reati: una trattativa tra i partiti politici volta ad indicare i reati da perseguire e quelli da non perseguire. Per rispondere ad un problema che esiste e che è stato sollevato, credo che la prospettiva da seguire debba essere un'altra. La nostra convinzione è che, quanto più forte è la legittimazione del potere politico e si va verso riforme con una forte legittimazione, più forte debba essere la separazione tra giustizia e politica, più forte l'indipendenza di tutti i controlli di legalità, più forte la responsabilità di chi esercita i controlli. Come giustamente ha detto l'onorevole Parenti, esiste il problema di chi custodisce i custodi e di chi controlla i controllori. Ma un maggiore collegamento tra pubblico ministero e potere politico, a nostro avviso, anche per l'inerzia delle tradizioni inquisitorie del nostro paese, potrebbe arrivare paradossalmente a contraddire i principi per cui lo si propone, cioè a ledere libertà e garanzia dei cittadini.

Presupposto dell'indipendenza è la responsabilità delle proprie azioni. Sotto questo profilo è riscontrabile una inadempienza del legislatore ordinario. Per esempio, non è stata ancora tipicizzata la responsabilità disciplinare, sulla quale si sta discutendo. C'è certamente una responsabilità del Consiglio superiore della magistratura. Mi domando comunque se il male stia nel Consiglio o nel fatto che questo organismo è stato introdotto con più di venti anni di ritardo rispetto al dettato costituzionale, attraverso una difficilissima strada, non ancora completamente percorsa, che ne determina poteri e competenze.

A nostro modo di vedere, in questo campo le riforme possono essere di tipo ordinario, anzi così dovranno essere, nel senso che dovranno conferire certezza alla promozione dell'azione disciplinare, riformando il Consiglio superiore della magistratura, per rendere effettivo questo principio.

La novità che inseriamo in Costituzione riguarda il fatto che la legge stabilisce le misure idonee ad assicurare il coordinamento interno degli uffici del pubblico ministero. Fermi restando i presupposti costituzionali di indipendenza del singolo pubblico ministero e la sua inamovibilità, invitiamo il Parlamento a legiferare su un principio di responsabilità dell'ufficio del pubblico ministero, che dovrà rispondere delle proprie scelte. Tuttavia, continuo a ritenere che il pluralismo di uffici del pubblico ministero e di politiche criminali sia un fattore di garanzia liberal-democratica, perché un unico grande ufficio del pubblico ministero che si muova sulla base di indicazioni del Parlamento, a mio modo di vedere, darebbe meno garanzie di rispetto e di affermazione dei diritti e delle libertà dei singoli.

Noi prospettiamo nel nostro disegno di riforma un'accentuazione della distinzione, delle differenze tra il pubblico ministero e il giudice giudicante, senza giungere a soluzioni che altri colleghi hanno proposto. Mattarella e i colleghi del gruppo dei popolari, nella loro proposta, ipotizzano due diverse funzioni che portino anche ad un Consiglio superiore della magistratura articolato, a sua volta, per sezioni: ragioniamoci. Altri colleghi, tra cui l'onorevole Parenti, ipotizzano un pubblico ministero fuori dall'ordine giudiziario, con un nuovo ordine autonomo ed indipendente, che dovrebbe essere regolato nelle forme che abbiamo ascoltato poco fa.

Ho già detto che a mio modo di vedere la terzietà è soprattutto un problema di procedura, ma anche per quello che riguarda l'ordinamento credo che sia importante muoversi in una prospettiva in cui i tre grandi attori del processo (tre e non due: il pubblico ministero, l'avvocato e il giudice) nascono e crescono in una comune cultura della giurisdizione. Questa è una garanzia: diversi i tre, ma che crescono insieme. Evidentemente questo ci deve portare ad una serie di norme che stabiliscano che la legittimazione del pubblico ministero deve stare solo nella legge e non nella ricerca del consenso. Questo è un grandissimo problema che oggi esiste, ma che va affrontato con questa prospettiva.

Noi non tocchiamo la percentuale della composizione del Consiglio superiore della magistratura prevista nella Costituzione (c'è un problema di legge ordinaria per quello che riguarda la composizione della parte togata; anche la revisione della legge elettorale è un problema all'ordine del giorno), ma cambiamo la fonte di legittimazione della componente laica, nel senso che nel nostro disegno, se si va verso quel senato delle libertà, quella camera delle garanzie che non ha poteri politici, che non è luogo di scontro fra le due parti, questo senato delle garanzie potrebbe essere la fonte che elegge tanto i membri laici del Consiglio superiore quanto i giudici della Corte costituzionale.

(omissis)

La seduta comincia alle 15.40.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Audizione del vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, del primo presidente della Corte di cassazione e del procuratore generale presso la stessa Corte, del presidente del Consiglio di Stato, del presidente e del procuratore generale della Corte dei conti, del procuratore generale militare presso la Corte di cassazione, del presidente del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, dell'avvocato generale dello Stato e del presidente del Consiglio nazionale forense

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, del primo presidente della Corte di cassazione e del procuratore generale presso la stessa Corte, del presidente del Consiglio di Stato, del presidente e del procuratore generale della Corte dei conti, del procuratore generale militare presso la Corte di cassazione, del presidente del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, dell'avvocato generale dello Stato e del presidente del Consiglio nazionale forense.

Saluto i rappresentati dei diversi organi della magistratura italiana e li ringrazio per aver accolto il nostro invito a portare in questa sede le loro opinioni in merito al funzionamento del sistema delle garanzie ed alle riforme delle quali si sta occupando la nostra Commissione.

Si tratta di una seduta particolarmente impegnativa: per forza di cose - di questo chiedo scusa ai nostri ospiti, ove si consideri che, in presenza di altre condizioni, avremmo potuto organizzarci diversamente - i termini assegnati alla nostra Commissione non consentono di svolgere queste audizioni se non in un arco di tempo limitato, nel determinare il quale abbiamo cercato di tenere conto di molte esigenze, anche raccogliendo insieme, in una serie di sedute uniche, i pareri di rappresentanti di organismi ed associazioni diverse, che pure avrebbero meritato un trattamento ed un'analisi maggiormente differenziati. Voi ci scuserete, ma la legge istitutiva della Commissione ci impone di presentare, entro il prossimo mese di giugno, un'organica proposta di riforma della seconda parte della Costituzione. È una legge crudele ma, tutto sommato, utile in quanto rappresenta, nel contempo, un obbligo al quale siamo vincolati e una garanzia per il paese.

Per queste ragioni, propongo che lo svolgimento della seduta sia strutturato in maniera tale che ciascuno dei nostri ospiti prenda la parola. I temi alla nostra attenzione sono noti: il funzionamento degli organi di cui essi sono responsabili e, in generale, i problemi della giustizia. Altrettanto note sono le basi sulle quali sta lavorando la Commissione. La nostra attività, del resto, è assolutamente pubblica e trasparente, sia che si tratti di sedute della Commissione in sede plenaria sia che si tratti del lavoro svolto nei Comitati, in ogni caso regolarmente resocontato. Da questo punto di vista, non è nostro compito riassumere i termini generali della questione: si tratterebbe, infatti, di un inutile appesantimento. Successivamente all'esposizione dei nostri ospiti, i membri della Commissione, ovviamente, potranno intervenire. Raccomando ai colleghi di svolgere interventi che abbiano un carattere di quesiti, di domande da indirizzare ai nostri ospiti, in modo che in sede di replica il nostro lavoro possa essere adeguatamente definito.

Darò innanzitutto la parola al vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, avvocato Carlo Federico Grosso, subito dopo al primo presidente della Corte di cassazione, dottor Vittorio Sgroi e, via via, a tutti gli altri. Se i nostri ospiti lo ritengono - e forse si tratterebbe di cosa opportuna anche perché, in caso contrario, gli interlocutori sarebbero collocati alle loro spalle - potranno parlare dalla postazione predisposta presso il tavolo della presidenza.

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Signor presidente, onorevoli parlamentari, vi ringrazio innanzitutto per il grande onore che mi avete fatto per avermi voluto invitare a questa audizione davanti alla Commissione bicamerale. Sono certo che nessuno di voi dubita che l'autonomia della magistratura sia presupposto indispensabile per assicurare l'indipendenza di ciascun magistrato e che debba essere difesa fino in fondo. È d'altronde ovvio che al centro dell'organizzazione di una magistratura autonoma debba continuare ad operare un Consiglio superiore della magistratura forte, in grado di assicurare l'indipendenza dell'esercizio dell'attività giudiziaria.

Le competenze del CSM sono individuate nell'articolo 105 della Costituzione, che attribuisce all'organo di autogoverno della magistratura il monopolio della gestione del personale giudiziario, che viene così sottratta al Governo. Nel momento in cui si attribuisce al CSM questo monopolio a garanzia dell'indipendenza dei magistrati, gli si conferisce, d'altro canto, la funzione di organo di tutela contro pressioni od attacchi ingiustificati che dovessero pervenire ai magistrati dal potere politico o da privati cittadini.

Questa funzione, di tutela di una prerogativa costituzionale della magistratura, è stata sovente esercitata dal Consiglio. In questa sua veste, esso ha svolto storicamente un ruolo insostituibile nell'assicurare nel nostro paese le condizioni di un esercizio libero dell'attività giudiziaria. Non credo sia azzardato affermare che, senza il suo apporto determinante, quale contrappeso di altri poteri dello Stato, difficilmente sarebbero maturate o avrebbero potuto essere proseguite e condotte in porto le più coraggiose inchieste giudiziarie nei confronti della criminalità organizzata o del malaffare politico-giudiziario.

Detto questo, qual è il quadro che si sta profilando sul terreno delle riforme costituzionali?

Al di là delle parole tranquillizzanti di talune forze politiche, esistono nella magistratura, come voi sapete, forti preoccupazioni. La preoccupazione principale è che, al di là delle enunciazioni di principio, venga formulato un complesso di regole che nel loro insieme rendano di fatto l'ordine giudiziario condizionato. I guasti a lunga scadenza, se ciò dovesse verificarsi, sarebbero infatti grandi.

Spiego i timori della magistratura con alcuni esempi. È giusto ribadire, come avete intenzione di fare, che la magistratura costituisce un ordine autonomo da ogni altro potere dello Stato o affermare che tutti i magistrati, e non soltanto i giudici, devono essere soggetti soltanto alla legge, rafforzando così l'autonomia dello stesso ufficio del pubblico ministero. Introdurre contemporaneamente, come si profila, l'affievolimento dell'inamovibilità dei magistrati, la modificazione del rapporto fra laici e togati nella composizione del Consiglio, il monopolio dell'ordine del giorno in capo al Presidente della Repubblica, l'inserimento del ministro di grazia e giustizia fra i componenti di diritto del Consiglio, l'affidamento al Governo della formazione dei magistrati significherebbe, tuttavia, di fatto porre le premesse per una magistratura condizionabile dalla politica, o verrebbe interpretato comunque dai magistrati come segnale di condizionamento, il che sarebbe altrettanto pericoloso.

Limitazioni all'inamovibilità di per sé potrebbero anche apparire giustificate in casi eccezionali (si pensi all'esigenza di copertura delle sedi disagiate) tanto che già oggi la legge ordinaria prevede ipotesi di trasferimento d'ufficio. Preoccupa tuttavia i magistrati che il principio di inamovibilità possa risultare scalfito nello stesso testo costituzionale e che trasferimenti d'ufficio per non meglio specificate esigenze di funzionalità della giustizia, ovvero i processi disciplinari possano essere gestiti da un Consiglio superiore o da una sezione disciplinare in cui dovessero prevalere soggetti non appartenenti all'ordine giudiziario, dei quali, a torto o a ragione, si sospetta il condizionamento esterno.

Discutibile sarebbe, d'altronde, inserire il ministro della giustizia fra i componenti di diritto di un organo tecnico qual è il CSM. È contestabile, per i suoi riflessi culturali, affidare la formazione dei magistrati al ministero, mentre essa dovrebbe essere assegnata ad una scuola autonoma. Privare il Consiglio di potere di iniziativa sull'ordine del giorno significa d'altronde ridurre la sua autonomia e risolvere in modo drastico una questione annosa, che esigerebbe grande attenzione a tutte le sue implicazioni politiche e pratiche.

Non insisto su questi temi. Alla luce di quanto ho rapidamente accennato, mi permetto semplicemente di invitarvi sommessamente a valutare con attenzione, al di là del significato specifico delle singole innovazioni, l'impatto complessivo che esse determinerebbero sull'indipendenza dell'ordine giudiziario e sul conseguente funzionamento concreto dell'attività dei magistrati.

A questo punto, mi siano consentite alcune considerazioni ulteriori di carattere generale. Mantenere alto il livello dell'indipendenza dei magistrati e non intaccare il ruolo forte del CSM ha tuttavia un prezzo. Non vi può essere indipendenza senza responsabilità; di qui la necessità di ripensare alle regole sulla responsabilità dei magistrati per gli abusi, anche colposi, nell'esercizio delle attività giudiziarie, regole sulle quali già oggi c'è ampio dibattito all'interno della nostra sezione disciplinare. Ciò a garanzia del cittadino sottoposto a processo e nell'interesse di un corretto esercizio dell'attività giudiziaria stessa.

D'altronde, una volta rafforzata l'autonomia dei pubblici ministeri disponendo che anch'essi sono sottoposti soltanto alla legge, può essere opportuno prevedere forme di coordinamento interno delle procure. E ribadito, come ritengo assolutamente necessario, il principio di obbligatorietà dell'azione penale, può essere utile introdurre negli uffici dei pubblici ministeri criteri di programmazione dell'esercizio dell'attività di indagine, per non lasciare le priorità affidate alla soluzione individuale o addirittura al caso.

Attenzione dovrebbe essere inoltre prestata al tema della temporaneità delle funzioni giudiziarie, specie direttive, che potrebbe evitare che si radichino situazioni personali di potere giudiziario troppo forte o intrecciato con le realtà locali. Rigore dovrebbe essere d'altronde introdotto nella disciplina della riservatezza, oggi frequentemente violata, e delle incompatibilità dei magistrati.

Veniamo ora a trattare del ruolo del CSM. Ho già osservato che esso deve mantenere la funzione di contrappeso costituzionale in grado di garantire l'indipendenza della magistratura. Esso non deve invece compiere attività di indirizzo politico. Le scelte politico-giudiziarie (determinazione del numero dei magistrati, della pianta organica, delle strutture di supporto, eccetera) sono di competenza esclusiva del Parlamento e del Governo.

Per evitare la formazione, in seno al CSM, di maggioranze precostituite portate a decidere secondo criteri di potere o di clientelismo, la sua composizione dovrebbe essere accentuatamente pluralistica, il che significa attenzione ai criteri di selezione dei suoi componenti.

Per quanto concerne i magistrati, senza nulla togliere all'importanza storica del ruolo della magistratura associata quale fattore di crescita democratica dell'ordine giudiziario, credo che oggi occorrerebbe attenuare l'organizzazione correntizia della componente togata del CSM. Non intendo entrare nel merito dei possibili sistemi di elezione; mi limito a rilevare che l'introduzione di quello maggioritario rischierebbe, tuttavia, di vanificare l'esigenza di accentuato pluralismo nelle presenze consiliari, mentre potrebbe essere utile optare per uno dei sistemi elettorali pluralistici alternativi a quelli in vigore, di cui è ricca la letteratura specialistica.

Per quanto concerne i laici, la disciplina vigente dell'elezione parlamentare favorisce il pluralismo delle idee, né l'esperienza consiliare dimostra che esistono cordoni ombelicali forti tra eletti ed eventuali aree politiche di provenienza, tanto più che la loro nomina risulta filtrata dai requisiti tecnico-professionali richiesti e vige il divieto di svolgere, durante il mandato, «attività proprie degli iscritti ad un partito politico». Abbandonare, come viene prospettato da qualcuno, il sistema dell'elezione parlamentare innescherebbe tuttavia, a mio avviso, un pericoloso scollamento fra i poteri dello Stato e dovrebbe essere pertanto rigorosamente evitato. Allo scopo di rendere vieppiù pluralistica la presenza laica, si potrebbe tutt'al più pensare che una parte minoritaria di essa sia designata da organismi tecnici, con l'avvertenza che assegnare tale compito a rappresentanze di categoria o considerare taluni dei nominati espressione di categorie (ad esempio degli avvocati) sarebbe del tutto fuori luogo, poiché rappresentanti di parti sociali o di ceti professionali non possono essere legittimati ad indicare o costituire, a mio avviso, i componenti di un organo di rilevanza costituzionale finalizzato all'autogoverno di un potere dello Stato qual è la magistratura.

Potrebbe anche essere utile che non tutto il Consiglio venisse rinnovato contemporaneamente. Rinnovi frazionati nel tempo, ad esempio della metà dei consiglieri ogni due anni, oltre che evitare, come accade oggi, la cancellazione quadriennale di ogni memoria storica del passato, avrebbero il pregio di favorire il pluralismo delle presenze consiliari.

In talune delle bozze di riforma presentate si prevede che il CSM non possa adottare «atti o deliberazioni di indirizzo politico». Enunciato in sé assolutamente corretto. Non vorrei tuttavia che la sua esplicitazione in Costituzione finisse per condizionare di fatto in senso riduttivo l'attività del Consiglio. Il pericolo è che, una volta enunciato costituzionalmente tale divieto, qualcuno consideri come atti politici deliberazioni che costituiscono invece legittima attività consiliare di valutazione dei magistrati o di tutela degli stessi. Volendo esemplificare, non vorrei che si contrabbandasse per atto politico la deliberazione consiliare di un paio d'anni fa che ha archiviato la pratica Borrelli originata da un esposto del Governo del tempo, che ha costituito normale attività di valutazione paradisciplinare; o che si considerasse sotto analogo profilo la risposta ai quesiti Borrelli in tema di ispezioni ministeriali, che ha costituito a sua volta attività di tutela dell'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ad ingerenze del potere politico; o che si impedisse al Consiglio di discutere della questione morale all'interno della magistratura.

Analogamente, dovrebbe continuare ad essere considerata legittima l'attività di proposta al ministro della giustizia su determinate materie e di parere su determinati disegni di legge governativi. Trattandosi di mere proposte o di pareri (non vincolanti) richiesti dal Governo, essi costituiscono infatti non attività di indirizzo politico ma semplice contributo di idee e di cultura all'esecutivo, e per suo tramite al legislativo.

Alcune parole, infine, sulle circolari del Consiglio. Se esse attengono alle materie riservate al CSM, e non contrastano con la legge, non esulano dai poteri del Consiglio, ma servono a dare trasparenza alle pratiche di sua competenza (assegnazione degli incarichi direttivi, trasferimenti, incarichi extragiudiziari e così via). In questa prospettiva non comprendo perché si pensi di inserire in Costituzione un principio rigido quale «le norme dell'ordinamento giudiziario sono stabilite esclusivamente con legge», senza pensare che, in caso di lacune legislative, l'attività paranormativa del CSM può adempiere ad un'utile funzione di supplenza, destinata ad estinguersi o comunque a risultare fortemente ridimensionata, ove fosse emanata una nuova, esaustiva legge di ordinamento giudiziario.

Poche osservazioni mi sembrano sufficienti sul tema della separazione delle carriere, che potrebbe avere effetti sulla struttura del CSM. I termini del dibattito in corso e delle ragioni dei sostenitori e degli oppositori di tale scelta sono troppo noti perché sia necessario che mi soffermi su di essi. Ho già espresso in altra sede la mia personale contrarietà alla separazione delle carriere, che finirebbe per allontanare il pubblico ministero dalla cultura dei diritti e della giurisdizione, e la mia preferenza per la separazione delle funzioni all'interno di un unico ordine giudiziario in cui il passaggio dall'una all'altra funzione sia subordinato ad un periodo di permanenza nell'esercizio di una di esse, ad una valutazione di professionalità, ad un aggiornamento nell'istituenda scuola della magistratura ed al cambio di sede: una soluzione che, senza imporre scelte definitive, valorizzerebbe la professionalità specifica acquisita e garantirebbe, nello spirito di una risoluzione europea votata di recente, l'imparzialità e l'autonomia del giudice.

Con riferimento al testo della proposta Boato, mi domando soltanto se abbia senso inserire nella Costituzione la disciplina della separazione delle funzioni e se il modello che egli propone concretamente (permanenza nella funzione per dieci anni, concorso per il passaggio da una funzione all'altra, spostamento addirittura extraregionale in caso di passaggio) non penalizzi eccessivamente chi intenda cambiare funzione. Manca d'altronde un profilo di riforma importante: che all'inizio della carriera anche il futuro pubblico ministero sia obbligato a fare esperienza di giudice collegiale, per maturare esperienza ed acquisire l'indispensabile cultura dei diritti e della giurisdizione.

Mi siano consentite d'altronde alcune indicazioni numeriche. L'organico dei magistrati ordinari è oggi composto di 9.109 unità, delle quali,alla data del 31 dicembre 1996, 8.400 coperte da magistrati in servizio. Di questi, il 70 per cento è costituito da giudici, il 23,4 per cento da pubblici ministeri, il 6,6 per cento da uditori o da magistrati fuori ruolo. A questi 8.400 magistrati ordinari si aggiungono 6.850 magistrati onorari. Oggi il Consiglio superiore della magistratura gestisce pertanto la bellezza di oltre 15 mila persone.

I magistrati contabili sono invece poco più di 500, i magistrati amministrativi circa 350, i magistrati militari poco più di 100.

Questi numeri possiedono in sé una valenza politica, nel senso che se dovesse prevalere l'idea dell'unità della giurisdizione e si intendesse creare un unico, onnicomprensivo Consiglio superiore delle magistrature, la forza dei numeri renderebbe problematica la creazione al suo interno di sezioni omogenee, rispettivamente destinate a gestire i magistrati ordinari e quelli provenienti dalla giustizia amministrativa, ed occorrerebbe tenere nella dovuta considerazione, nella composizione complessiva stessa del Consiglio, la diversità numerica delle diverse componenti. Mentre un CSM non diviso in sezioni, che già si occupa di oltre 15 mila persone, potrebbe agevolmente assorbire poco più di 800 ulteriori unità.

Considerazioni analoghe, anche i numeri sono in questo caso meno macroscopicamente diversi, dovrebbero valere nel caso in cui si intendesse differenziare, all'interno del Consiglio, una sezione giudici (il 70 per cento dei magistrati) ed una sezione pubblici ministeri (il 24 per cento dei magistrati).

Che dire, infine, del rapporto numerico fra componenti togati e componenti laici del Consiglio? Per i magistrati non alterare tale proporzione costituisce il presupposto per il mantenimento della loro indipendenza; l'avviso dei componenti laici del Consiglio è invece articolato. Al di là delle possibili soluzioni, mi domando, e vi domando, veramente se abbia comunque senso fare di questo profilo un punto di forza contro la magistratura, tanto più che - come già osservato - occorre considerare l'impatto complessivo delle riforme sul tasso di libertà, anche soltanto mentale, dei magistrati e che il pensiero che le valutazioni di carriera siano compiute da un organo in cui prevalgano soggetti estranei all'ordine giudiziario verrebbe inteso dai magistrati come un segnale del condizionamento dell'ordine giudiziario stesso.

La presidenza del CSM, attribuita al Presidente della Repubblica, conferisce all'organo di autogoverno della magistratura un prestigio particolare, coerente con il rilievo che deve essere mantenuto al suo ruolo. Confermare questa scelta sarebbe pertanto opportuno, purché evidentemente non muti il ruolo politico del Capo dello Stato.

Presso il Consiglio è costituito un comitato di presidenza, non eletto, ma composto per legge dal vicepresidente e dai due componenti di diritto del CSM. Al comitato spettano poteri ampi (gestione dei fondi e del personale, smistamento delle pratiche alle commissioni, composizione delle commissioni stesse e così via). Ci si può domandare se una sua composizione diversa (per esempio, comitato parzialmente eletto in rappresentanza delle componenti consiliari) non risulterebbe più conforme ad una organizzazione democratica dei poteri interni al CSM.

Sul piano operativo le attribuzioni consiliari si concretano nell'espletamento di procedimenti amministrativi, che danno luogo ad una elevatissima quantità di pratiche, alcune routinarie, altre di grande impegno deliberativo, e che, istruite dalla commissioni, si concludono col vuoto plenario.

Alla luce di questa complessa e articolata attività credo che sia necessario pensare ad un potenziamento del personale di supporto del Consiglio oggi costituito da pochi magistrati e da un contingente di funzionari ed impiegati in maggioranza distaccati dal ministero. Sarebbe necessario, in primo luogo, istituire per legge quel ruolo autonomo del personale del Consiglio di cui si parla da anni senza che si sia riusciti fino ad ora a pervenire a risultati tangibili.

L'accenno ai lavori del Consiglio mi induce a riflettere su un altro profilo che esige rimedi. Negli ultimi anni si sta accentuando il numero dei ricorsi contro le decisioni consiliari. Non è il caso di affrontarne qui le ragioni. Poiché non è comunque ammissibile che il TAR diventi il controllore di un organo di rilevanza costituzionale e si sostituisca di fatto al Consiglio nelle sue decisioni, e poiché sospensive o tardivi accoglimenti dei ricorsi recano danni rilevanti alla organizzazione degli uffici giudiziari, sarebbe quanto meno necessario vietare le sospensive degli atti consiliari ed affidare al solo Consiglio di Stato la competenza a giudicare dei ricorsi.

Mi siano, infine, consentite alcune rapide considerazioni sulla sezione disciplinare. Quale che sia la scelta circa i titolari o il titolare dell'azione disciplinare (ritengo preferibile mantenere l'attuale doppia titolarità di tale azione), deve essere anzitutto ridotto il numero dei componenti del collegio, quanto meno da nove a cinque, oggi assolutamente pletorico. Non ha senso che la procedura continui ad essere il codice di rito del 1930; ad evitare pericoli di incompatibilità, sarebbe opportuno istituire due sezioni, una per le decisioni sulle richieste della procura generale e per le decisioni sui provvedimenti cautelari - una sorta di sezione GIP - ed una per i giudizi.

Scontato che la composizione della sezione disciplinare debba riflettere quella del Consiglio, si potrebbe d'altronde anche pensare di costituirla con soggetti estranei al Consiglio stesso, selezionati tuttavia con le modalità e le garanzie dei componenti del CSM. Del tutto fuori luogo mi sembrerebbe, invece, pensare che la disciplina dei magistrati possa essere interamente affidata a non magistrati, cioè a persone nessuna delle quali vive l'esperienza della gestione dell'attività giudiziaria. Una scelta di questo tipo sarebbe d'altronde accolta con estrema preoccupazione dal mondo giudiziario.

Signor presidente, onorevoli parlamentari, ho espresso il più sinteticamente possibile alcune mie riflessioni. Mi permetto, a questo punto, di osservare che a Palazzo dei Marescialli sono depositate le tracce di un'esperienza ormai quasi quarantennale d'attività del Consiglio; dalle pieghe delle carte accumulate emerge un patrimonio di conoscenze e di idee che potrebbe giovare all'arricchimento culturale del dibattito in corso sulla riforma.

Nella consapevolezza di questa ricchezza, vi pongo sommessamente un interrogativo ed implicitamente vi rivolgo una richiesta: vi domando se non riteniate opportuno chiedere al Consiglio di preparare e trasmettervi, magari tramite il ministro della giustizia, un contributo sui temi della riforma costituzionale del CSM e, più in generale, della giustizia fondato sull'esperienza di questi quasi quarant'anni d'attività. Ritengo che il Consiglio nel suo insieme potrebbe offrirvi un supporto tecnico e culturale prezioso per l'espletamento del delicato lavoro che vi attende. Oggi ho parlato, infatti, a titolo esclusivamente personale.

Vi ringrazio per l'attenzione e mi scuso per la durata del mio intervento.

PRESIDENTE. Risponderò subito alla sua richiesta, perché penso che si tratti di una questione che forse è bene chiarire subito. Nel frattempo, mi sono permesso di autorizzare, perché la pressione non era sostenibile ed anche per non peggiorare per non coinvolgere tutti i membri della Commissione nei miei cattivi rapporti con il sistema dell'informazione, la ripresa televisiva della seduta, secondo quanto è stato richiesto.

Prima di dare la parola al primo presidente della Corte di cassazione, dottor Vittorio Sgroi, vorrei esporre rapidamente la mia opinione sulla questione che da ultimo è stata sollevata dall'avvocato Grosso a conclusione di un intervento molto interessante.

Come lei sa meglio di me, avvocato Grosso, nessuno può impedire al Consiglio superiore della magistratura di far pervenire al ministro di grazia e giustizia, sulla base dell'articolo 10 della legge istitutiva del CSM, una relazione sui problemi della giustizia e naturalmente in quel caso il ministro stesso valuterà se trasmetterla o meno alla nostra Commissione. A quel punto, la questione per la Commissione bicamerale riguarderà i rapporti tra quest'ultima ed il ministro di grazia e giustizia. Non possiamo, invece, coinvolgere in una forma consultiva o chiedere un parere al CSM, perché questo non rientra nei poteri del CSM.

Naturalmente, diverso sarà se ella vorrà far pervenire al presidente della Commissione bicamerale le opinioni dei membri del CSM, così come io ho raccolto e messo a disposizione di tutti i commissari che intendano prenderne conoscenza, opinioni e relazioni pervenute da diversi organismi, da associazioni, da singoli giuristi. Se ella riterrà di far pervenire a me opinioni di questo tipo maturate nell'esperienza compiuta nell'ambito di un organo così importante, certamente le metterò a disposizione di tutti i commissari che intendessero prenderne visione. Se, invece, il CSM ritiene di dover formulare un parere o una relazione che abbiano carattere di ufficialità, li rimetterà a chi ne può essere destinatario (non siamo noi) e poi noi ci confronteremo con il destinatario; in sostanza, a voi la scelta. Quello che certamente non possiamo fare è introdurre un principio, quello del parere del CSM nelle procedure di riforma costituzionale, che non è previsto dal nostro ordinamento.

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. La ringrazio, presidente.

AGAZIO LOIERO. Come procediamo?

PRESIDENTE. Come ho detto all'inizio della seduta, daremo la parola a tutti i nostri ospiti, onde evitare che l'aprirsi di un dibattito su ciascuno degli interventi ci ponga nelle condizioni di non riuscire a dominare i tempi dell'audizione.

AGAZIO LOIERO. Così facendo, risulterà però difficile porre le domande.

PRESIDENTE. Avevo illustrato all'inizio della seduta quello che mi sembra l'unico modo ragionevole di procedere nel corso di un'audizione molto complessa perché molto nutrita. D'altronde, non credo che adesso possiamo aprire un dibattito sulle procedure del nostro lavoro.

Do ora la parola al dottor Sgroi.

VITTORIO SGROI, Primo presidente della Corte di cassazione. Signor presidente, onorevoli parlamentari, esprimo innanzitutto il mio sentimento di gratitudine per l'invito e manifesto la massima deferenza per l'organo che me l'ha rivolto.

A differenza del presidente Grosso, parlerò per capitoli e forse, così facendo, farò risparmiare tempo. Le cose che dirò avranno riferimento a precisi articoli della Costituzione nel loro ordine. Inizierò dall'articolo 102 e dal problema della giurisdizione unica. Mi pare si tratti di una questione che ha perso molto mordente; tuttavia, poiché possono rinascere in altra sede discussioni sul tema, mi pare ancora utile leggere le brevi considerazioni che in proposito mi ero appuntato.

Partendo dalla premessa che il progetto di giurisdizione unica non costituisca una mera operazione di facciata o un travestimento nominalistico volto a lasciare sostanzialmente immutata la situazione in atto, mi permetto di osservare intanto che: in primo luogo, l'innovazione disperderebbe in misura considerevole oltre un secolo di elaborazione dottrinale e di esperienze giurisprudenziali; in secondo luogo, il giudice ordinario ed il giudice amministrativo traggono linfa da un ben differente humus culturale: un'adeguata professionalità, capace di interpretare le peculiari esigenze che emergono nel campo della giustizia nell'amministrazione non si improvvisa dall'oggi al domani né può essere garantita per via di legge; in terzo luogo, la giurisdizione unica, per quanto mi è noto, ma non sono cultore di studi comparatistici in questo settore, appare in apprezzabile regresso anche in ordinamenti che erano impiantati su di essa.

Appare per più di un verso paradossale - ma forse questo è un discorso che non dovrebbe essere neppure svolto dal primo presidente della Cassazione - che si miri ad istituire una giurisdizione unica, che comporta un apparato organizzativo unificante di tutte le magistrature, proprio quando si lamenta l'eccessivo potere della magistratura, laddove la concentrazione sarebbe in grado di rafforzarla. Si stigmatizza l'interferenza, talora indebita, dei giudici negli interna corporis, dell'esecutivo (la deprecata amministrazione attraverso la giurisdizione) ma si pongono i presupposti per l'accentuazione di tale fenomeno.

È difficile per non dire impossibile entrare in dettagli perché la formula «giurisdizione unica» può tradursi nella realtà dell'ordinamento in forme molto diverse tra loro. In questa situazione di incertezza, si possono formulare soltanto considerazioni disparate e scoordinate.

Nel progettato assetto permane la figura soggettiva dell'interesse legittimo (articolo 24 della Costituzione da non toccare)? Essa continua a godere di una tutela differenziata rispetto a quella che assiste il diritto soggettivo, ovvero le due tutele tendono a confluire in un unicum, con le inevitabili conseguenze in tema, ad esempio, di risarcimento del danno per la relativa lesione e dunque con effetti pressoché catastrofici sul terreno della finanza pubblica? Basterà un periodo transitorio di cinque anni per una revisione così radicale? L'esperienza ne fa dubitare. Del resto, in sede di discussione, è stata autorevolmente ipotizzata come necessaria l'attesa di un quindicennio (mi pare che sia l'espressione del senatore Pellegrino) per l'entrata a regime della giurisdizione unica.

È abbastanza utopistico pensare a previsioni tassative in materia di ripartizione delle competenze dei poteri di annullamento degli atti della pubblica amministrazione, considerata l'estrema varietà e complessità di rapporti fra il privato e l'amministrazione pubblica. Ma - quel che più conta - siamo proprio sicuri che un sistema a giurisdizione unica garantisca una più efficiente ed efficace amministrazione della giustizia a vantaggio del cittadino? Tale sistema chiude radicalmente - è vero - tutte le trappole che si aprono in materia di questione di giurisdizione; tuttavia si deve tener conto di due inevitabili controindicazioni: in primo luogo, avuto riguardo all'istituzione di sezioni specializzate, al posto delle questioni di giurisdizione emergerebbero le questioni di competenza, se permane la ripartizione delle materie fondata sulla natura pubblica ovvero privata del rapporto controverso e non si sceglie il semplicistico criterio fondato sulla partecipazione al giudizio della pubblica amministrazione (il dubbio che un simile criterio costituisca un privilegio per la pubblica amministrazione non può essere agevolmente accantonato). In secondo luogo, si apre la strada perché una vera e propria valanga di ricorsi si abbatta sulla Corte di cassazione, una volta caduto il principio del sindacato circoscritto alle sole questioni di giurisdizione. Quanto questo ineliminabile fenomeno possa giovare al miglioramento di una giustizia, diversa da quella penale, generalmente giudicata in coma, lascio ad altri immaginare, perché la mia opinione potrebbe dirsi interessata.

Passando all'articolo 105 toccherò un profilo che fino a pochi minuti fa mi era sembrato marginale, ma che forse non lo è se è vero che ne ha parlato il presidente Grosso e che mi è capitato di leggere stamane un intervista del senatore Salvi in proposito (sono lieto di essere sostanzialmente d'accordo con lui). Mi riferisco alla competenza del CSM in materia disciplinare. Sottopongo alla Commissione la proposta di sottrarre al CSM tale competenza e di attribuirla ad una sezione autonoma elettiva non composta ed eletta dai membri del CSM. A parte il fatto che in questo modo si elimina la confusione fra giurisdizione ed amministrazione - quella del Consiglio superiore della magistratura essendo, come è noto a tutti, amministrazione seppure alta e l'azione disciplinare svolgendo invece attività giurisdizionale - la proposta che ho avanzato presenta alcuni indiscutibili aspetti positivi: evita che le stesse persone siano chiamate a pronunciarsi, come spesso avviene, due volte sulla medesima vicenda, in sede amministrativa ex articolo 2 della legge delle guarentigie prima e in sede giurisdizionale, quasi sempre dopo, cioè nel giudizio disciplinare; elimina il dubbio di costituzionalità che potrebbe sorgere in relazione al fatto che il procuratore generale presso la Cassazione, titolare dell'esercizio dell'azione disciplinare, concorre alla scelta dei componenti della sezione disciplinare (elegge il giudice) come è attualmente strutturata; consente di coordinare il procedimento disciplinare con il vigente processo penale e di introdurre una figura analoga a quella del GIP che è il filtro essenziale tra l'organo che promuove l'azione e il giudice che decide; assicura una migliore garanzia alle ragioni dell'incolpato. Infine, finché rimane in vigore il sistema fondato sulla clausola generale dell'articolo 18 della legge delle guarentigie, distingue tra organo che crea, o almeno concorre a creare le regole del codice deontologico e organo che a tali regole dà attuazione.

Vengo ora ad alcune considerazioni sparse che riprendono in parte quel che ho sentito dal professor Grosso. Se si costituiscono due o tre sezioni del CSM e si prevedono le sezioni riunite, bisogna tener conto del diverso peso di ciascuna sezione in relazione al diverso numero degli elettori amministrati (giudicanti, requirenti, giudici amministrativi), al fine di evitare che tale disparità possa essere paradossalmente annullata in sede di organo di autogoverno.

In secondo luogo, poiché è sorto il sospetto di illegittimità costituzionale dell'articolo 14 della legge istitutiva del Consiglio, che attribuisce al procuratore generale presso la Cassazione il potere di promuovere l'azione disciplinare, suggerirei di inserire nella Costituzione una previsione ad hoc. Poi mi domando: se si separano le carriere - tema che per adesso mi pare opportuno da parte mia abbandonare - tale potere può essere conservato con riferimento ai giudicanti?

Quale sarebbe l'organo omologo, il promotore dell'azione disciplinare per i giudici amministrativi?

L'articolo 111 della Costituzione mi sta particolarmente a cuore perché si occupa della Corte di cassazione. Propongo di eliminare dal comma 2 di tale articolo il riferimento alle sentenze, termine questo inteso nel diritto vivente come provvedimento decisorio e definitivo, non soggetto ad altro rimedio. A parte le perduranti incertezze circa la presenza in talune categorie di provvedimenti dei predetti connotati e a parte la tendenza restrittiva che si può registrare nella più recente giurisprudenza della Cassazione, per un ordinato svolgimento dell'attività giurisdizionale è preferibile puntare sugli ordinari mezzi di impugnazione, abolire insomma il ricorso straordinario per Cassazione, fermo restando il rimedio per quanto attiene alla materia della libertà personale.

Un ulteriore motivo depone a favore della proposta di eliminazione. È imprescindibile deflazionare il carico dei ricorsi che annualmente investe la suprema Corte: siamo ormai nell'ordine delle sessantamila unità annue. Questo numero in nulla si addice al ruolo di una Corte di legittimità e confligge con il pieno adempimento della sua funzione nomofilattica.

Si potrebbe prevedere - al fine di non far sorgere sospetti di illegittimità costituzionale, se la materia fosse affidata alla legislazione ordinaria - un apposito filtro, riservando all'ordinario giudizio di Cassazione i ricorsi che obiettivamente lo meritano, così come accade in altri ordinamenti, per esempio in Francia. In concreto una formazione ristretta potrebbe occuparsi, in camera di consiglio, di particolari categorie di ricorsi, per esempio quelli manifestamente infondati e quelli, al contrario, manifestamente fondati, in base ad orientamenti ormai consolidati per rimuovere i quali non siano svolti argomenti che innovino rispetto al passato.

Questo dico, pur avendo qualche dubbio in ordine alla necessità di costituzionalizzare una norma del genere, perché tutti i tentativi che sono stati fatti al fine di introdurre un filtro in Cassazione sono caduti quando sono stati portati davanti alle Camere in sede di legislazione ordinaria.

Mi piace ricordare le considerazioni svolte nella seduta dell'8 ultimo scorso dal senatore Senese (che vedo presente), genericamente condivise dal senatore Pera, sulle quali tuttavia sono state sollevate riserve da parte dell'onorevole Parenti e del senatore Lisi.

Il dubbio di legittimità costituzionale che può sorgere in ordine alla limitazione del sindacato del vizio di motivazione può essere superato eliminando tale limitazione, oppure escludendo il predetto sindacato per tutte le sentenze, sia civili sia penali, oppure ancora prevedendo una norma tendenzialmente restrittiva, come quella dettata dal vigente articolo 606, primo comma, lettera e), del codice di procedura penale.

Si potrebbe costituzionalizzare - e in ciò sono d'accordo con il senatore Senese - la funzione nomofilattica della Corte di cassazione, ma alla formula da lui proposta preferirei quella dell'articolo 65 del vigente ordinamento giudiziario, magari rimaneggiata. Attualmente, la Corte di cassazione «assicura l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge all'unità del diritto oggettivo nazionale».

Il riferimento, che leggo nella proposta del senatore Senese, alla funzione promotrice dell'ordinata evoluzione della giurisprudenza presta il fianco ad almeno un duplice ordine di critiche: in primo luogo, sembra dubbio il fondamento razionale dell'attribuzione alla Cassazione di un ruolo di sollecitazione e di stimolo dell'attività decisoria dei giudici di merito, ruolo che sembra insito nell'uso del verbo promuovere; in secondo luogo, tale riferimento sembra implicare un ruolo di governo ab externo degli orientamenti dei giudici di merito che, sia o meno coerente con il secondo comma dell'articolo 101 («i giudici o i magistrati sono soggetti soltanto alla legge»), non potrebbe nel concreto essere esercitato.

Mi avvio a concludere occupandomi dell'articolo 112 della Costituzione, in particolare della obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale.

Premetto - ed è osservazione banale - che la questione dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale è per più versi collegata alle scelte che saranno operate in ordine alla posizione del pubblico ministero.

L'ipotesi di modifica dell'articolo 112 così recita al primo comma, che qui interessa: «L'ufficio del pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale, secondo le modalità stabilite dalla legge» (l'inciso e il riferimento all'ufficio costituiscono le novità della norma). Nulla quaestio sulla dizione «l'ufficio del pubblico ministero» al posto di quella «il pubblico ministero» contenuta nel testo vigente: questa visione dell'ufficio come organismo unitario merita, a mio modo di vedere, di essere pienamente condivisa.

Che significato può avere l'inciso finale aggiunto «secondo le modalità stabilite dalla legge» se non quello di fissare in via generale ordini di priorità? Va invero respinto il significato di modalità attinenti al modus procedendi, il quale trova ovviamente la sua disciplina nel codice di procedura penale.

Viene così introdotta, se non prendo abbagli, una obbligatorietà che nasce solo in presenza di dati e presupposti stabiliti in via eteronoma; in altri termini, siamo in presenza di una obbligatorietà condizionata. Oggi, com'è a tutti noto, se non si vuole mistificare la realtà, il sistema vive nel concreto sotto il dominio di una obbligatorietà finta, resa tale non solo dalla discrezionalità delle scelte del pubblico ministero, quanto e ancor più dallo strabocchevole numero di notitiae criminis.

Posto dunque che una soluzione a questo non commendevole stato di cose va trovata, bisogna chiedersi: come può strutturarsi la scelta del legislatore di cui all'inciso in esame? La via di prevedere una scala di priorità fissata in elenchi di figure e di categorie di reati, in un sistema panpenalistico qual è il nostro, sembra soltanto un'ipotesi irrealistica. Resta allora il ricorso a clausole generali del tipo «delitti che destano maggiore allarme sociale, che ledono interessi fondamentali del singolo o della collettività» e simili; ma clausole di tale contenuto generico, affidate all'interpretazione del singolo magistrato, saranno o comunque potranno essere foriere di difformità di soluzione.

Un ulteriore rischio mi sembra ancor più grave: la diversità di emergenza e di difesa sociale nei diversi distretti potrà dar luogo, in relazione alla stessa figura di reato, all'attivazione o alla mancata attivazione delle procedure da parte dei competenti uffici. Sembra arduo armonizzare un simile risultato, pur consentito dalla legge, con il principio di parità di trattamento ex articolo 3 della Costitutzione, che può ben qualificarsi come superprecetto costituzionale.

FERDINANDO ZUCCONI GALLI FONSECA, Procuratore generale presso la Corte di cassazione. La ristrettezza del tempo mi induce ad esporre alla Commissione soltanto brevi osservazioni, in forma semplice e sommaria. Non saranno, io credo, osservazioni improntate a spirito corporativo.

Ritengo di interpretare bene l'invito onorifico rivoltomi dalla Commissione, pensando di essere stato chiamato a dire se le riforme che vengono prospettate, in particolare quelle riassunte dall'onorevole relatore del comitato per le garanzie, comparate alla mia lunga consuetudine con l'istituzione giudiziaria - una consuetudine quasi semi secolare - mi appaiono tali da assicurare al paese una giustizia migliore; soprattutto una giustizia che offra migliori garanzie di tutela ai diritti dei cittadini.

Sono persuaso che molti, o la maggior parte dei mali, che affliggono in quest'epoca la giustizia italiana possono trovare rimedio in un accrescimento della responsabilità dei magistrati in molti settori e in più efficaci controlli della loro attività. Fermo restando che essere più responsabili non significa essere meno indipendenti. Del resto, è difficile, a mio parere, riuscire a concepire una graduazione dell'indipendenza, alla quale, parafrasando, si può applicare quello che il cancelliere Erhard diceva della libertà, cioè che pensare che si possa averla solo in parte è come pensare che una donna possa essere soltanto un po' incinta.

Una maggiore responsabilità del magistrato richiede, in primo luogo, una formazione professionale, anzitutto per l'ingresso in magistratura, ben diversa da quella attuale. Richiede poi un serio sistema di verifiche e di controlli, fatto di valutazioni periodiche e di valutazioni specifiche al fine del conferimento degli incarichi e della progressione in carriera, nel quale il magistrato sia chiamato a dar conto della propria professionalità, dimostrando di averla ben esercitata. Indispensabile è poi un efficace meccanismo di controllo disciplinare. Maggiore responsabilità significa, infine, un esercizio ordinato e trasparente dell'azione penale, in modo da rendere effettiva l'obbligatorietà.

Quanto alla formazione, una proposta di modificazione dell'articolo 110 prevede che essa sia interamente curata dal ministro della giustizia. Se posso esprimere un'opinione a questo riguardo, a me sembrerebbe ragionevole affidare al ministro - ma con legge ordinaria, direi - la formazione preliminare per mezzo di una scuola superiore di formazione alle professioni legali che, come ho già detto nelle mie relazioni per l'inaugurazione dell'anno giudiziario, addestri i giovani magistrati e i giovani avvocati in una comune cultura, e affidare invece al Consiglio superiore il successivo perfezionamento professionale dei magistrati; oppure, con riguardo ai corsi di perfezionamento successivi, affidare al ministro l'organizzazione materiale - lohardware - e al Consiglio superiore il software.

Qualche rilievo vorrei esporre sul tema della responsabilità disciplinare, che riguarda un settore di mia pertinenza. Si pongono due questioni di carattere costituzionale: quella della titolarità dell'azione disciplinare e quella della struttura del Consiglio superiore in sede giurisdizionale. Sul fatto che la titolarità dell'azione debba spettare al ministro della giustizia quasi nessuno dubita. In effetti, essa si collega ai poteri del ministro stesso relativi all'organizzazione e al funzionamento delle strutture giudiziarie. Per di più, essa può servire al rigore della responsabilità dei magistrati, perché li sottopone ad un controllo deontologico esterno, non ristretto entro visioni corporative. Ma soprattutto, a mio modo di vedere, l'azione disciplinare del ministro costituisce uno dei principali strumenti di raccordo fra la giustizia e il potere politico. Per questa ragione sarebbe opportuno che il ministro riferisse annualmente in Parlamento sul suo esercizio dell'azione disciplinare e, insieme, anche su quello dell'organo interno alla magistratura contitolare dell'azione, sempre che questa contitolarità sia conservata.

Contro la conservazione di una concorrente azione disciplinare interna sono state espresse obiezioni autorevoli, in particolare quelle del senatore Zecchino e dell'onorevole Parenti, ma esistono seri motivi che la consigliano o, come ora, in capo al procuratore generale della Cassazione - anche se, personalmente, confesso che preferirei molto essere liberato da questo compito gravoso che si aggiunge al compito istituzionale di pubblico ministero presso la Corte di cassazione - oppure in capo ad altro ufficio, eventualmente da istituire.

Anzitutto, se si eliminasse la titolarità interna diminuirebbe il rigore disciplinare nella magistratura. Le cifre che a questo riguardo posso esporre sono significative: nei dieci anni fra il 1987 e il 1996 sono stati sottoposti a procedimento disciplinare 1.012 magistrati, oltre a 27 giudici di pace, con 537 azioni disciplinari promosse dal procuratore generale e 383 dal ministro; nell'ultimo anno io ho proposto 102 azioni contro 36 del ministro, 249 contro 16 già nel primo trimestre di quest'anno.

Può anche interessare sapere, tra parentesi, che nel detto decennio la sezione disciplinare del Consiglio superiore ha pronunciato 998 sentenze, delle quali 267 di condanna e 731 di assoluzione (e qui si è forse insinuata una certa dose di perdonismo o di indulgente protezionismo).

La verità è che il procuratore generale può venire a conoscenza di fatti che al ministro possono rimanere ignoti: per esempio, ho saputo dell'arbitrarietà di una carcerazione da una sentenza della Cassazione, che aveva giudicato il provvedimento cautelare assolutamente privo di ogni presupposto giuridico e che ha costituito la base della mia azione disciplinare. Inoltre, sono diverse le sensibilità deontologiche del ministro e del procuratore generale, il quale ha trascorso tutta la sua vita nella magistratura e può farsi interprete e custode della parte migliore delle tradizioni dell'ordine giudiziario: la rettitudine, la probità, la prudenza, lo stile di comportamento, tutti valori insiti nel modello stesso del magistrato, quale il cittadino lo intende, che restano fermi malgrado il mutare delle contingenze storiche.

Un secondo motivo a favore della conservazione della contitolarità interna è che la titolarità solitaria in capo al ministro può creare il rischio, o anche solo il sospetto, che l'omissione dell'azione possa essere usata per condizionare l'attività dei magistrati. E, all'opposto, il ministro potrebbe anche sentirsi frenato nell'agire dal timore di essere accusato di volontà di interferenza.

Un terzo motivo, assai rilevante, è che l'azione dell'organo interno favorisce la formazione endogena della deontologia della magistratura e, quindi, il suo arricchimento e la sua evoluzione secondo una tradizione che è comune a tutti gli ordini professionali.

Quanto al Consiglio superiore come giudice disciplinare, poche osservazioni, che collimano, in gran parte, con quelle del primo presidente, con il quale non ci eravamo consultati, per dire che, effettivamente, si avverte fortemente l'esigenza che i giudici che compongono la sezione giudicante vi siano addetti in modo esclusivo, senza cumulare con le funzioni giurisdizionali quelle amministrative. Ciò, prima di tutto, per la migliore funzionalità della sezione stessa e del Consiglio superiore come organo di autogoverno amministrativo, ma principalmente per la necessità di evitare le situazioni di incompatibilità che inevitabilmente si producono, tanto più nel rigoroso regime delle incompatibilità definito da recenti pronunce della Corte costituzionale, quando il giudice ha conosciuto degli stessi fatti in sede amministrativa, soprattutto nelle procedure di trasferimento d'ufficio, che spesso, come è noto, assumono carattere paradisciplinare.

Inoltre, la separazione della funzione giurisdizionale, se la si prevedesse, potrebbe consentire la elezione diretta e separata dei componenti della sezione disciplinare del Consiglio superiore.

Qualche parola sull'esercizio dell'azione penale. Osservo, anzitutto, che la formula dell'articolo 112, mantenuta dai progetti di riforma, la quale dichiara non che l'azione penale è obbligatoria ma che il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitarla, qualifica il soggetto e ne fa un organo di giustizia ed è il fondamento della sua indipendenza al servizio di principi di legalità e di uguaglianza. Si dice che di fatto la formula è bugiarda perché inattuabile, che essa copre l'arbitrio irresponsabile del pubblico ministero, che adottare l'opposto principio della discrezionalità significa adeguarsi alla realtà e sostituire la responsabilità all'arbitrio. Ora, è verissimo che l'enorme numero delle notitiae criminis non è dominabile, che esso, almeno nei grandi uffici, rende l'esercizio delle azioni aleatorio, disordinato, casuale, non trasparente e spesso tardivo o inattuato o addirittura caratterizzato da giustizialismo o da fini estranei alla giustizia ma se ciò impone che sia fatto ordine non giustifica l'abbandono del principio di legalità per sostituirlo con quello di opportunità, secondo il quale l'organo dell'azione ha la facoltà di non esercitarla in rapporto ad un caso determinato. In Italia, il pubblico ministero che deliberatamente omette di perseguire un illecito commette ancora un reato e, soprattutto, nessuna autorità può costringerlo all'omissione.

Se si vuole mantenere il principio di legalità, come è mantenuto nelle proposte che modificano l'articolo 101, esplicitamente dichiarando che anche i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge (norma che a mio avviso va incondizionatamente approvata), i rimedi per sanare l'attuale insostenibile situazione, come tutti sanno, sono di due ordini: decongestionare gli uffici, rendere trasparente e razionale l'esercizio dell'azione penale attraverso la programmazione.

Sul primo fronte occorre agire anzitutto sul terreno della legislazione sostanziale, riservando la sanzione penale ai soli fatti che la esigono e considerando che alcune categorie di interessi, per esempio gli interessi diffusi, possono essere efficacemente protetti in sede diversa da quella penale con misure ripristinatorie e risarcitorie, e non dimenticando che il disordine nell'esercizio dell'azione penale dipende in gran parte dal disordine della legislazione, cosicché è da giudicare con favore la proposta di prevedere per le leggi penali la cosiddetta riserva di codice.

Ma occorre agire anche sul terreno processuale, introducendo dei filtri alla procedibilità, ampliando le aree della perseguibilità a querela, dell'oblazione, del tentativo obbligatorio di conciliazione, ma anche allargando l'ambito dell'archiviazione con l'estenderla alla concreta inoffensibilità del fatto, o introducendo un'archiviazione condizionata con imposizione di obblighi risarcitori; insomma, con strumenti previsti dalla legge, sempre soggetti a controllo giurisdizionale, non estesi ad ogni categoria di reati e magari subordinati al consenso della persona offesa.

A mio parere dovrebbe inoltre essere messa allo studio - credo che i tempi siano maturi per questo - la possibilità di una cauta apertura ad azioni penali sussidiarie concorrenti con quella del pubblico ministero, una possibilità che è stata ammessa dalla Corte costituzionale. Nei ristretti casi, in cui l'offesa è di carattere privato, il cittadino invece che portare la sua querela al pubblico ministero potrebbe essere ammesso in via alternativa ad entrare in rapporto diretto con il giudice delle indagini preliminari, magari soltanto nei casi in cui la prova è documentale; il filtro fra richiesta del cittadino e giudice dovrebbe essere opera dell'avvocato, che avrebbe il delicato ruolo di inquadrare giuridicamente la pretesa punitiva, valutare se essa appaia di qualche fondatezza e presentarla al giudice in forma idonea. Allo stesso modo, io credo, potrebbe consentirsi alla polizia di presentare direttamente al giudice gli autori di piccoli reati di più semplice accertamento, magari in udienze apposite, senza gravare della denuncia gli uffici del pubblico ministero.

Sul secondo fronte si tratta di programmare l'impiego e la distribuzione delle risorse disponibili in relazione ai tempi della repressione penale. Alle linee generali di programmazione dell'esercizio dell'azione credo si riferisca la proposta di modificazione dell'articolo 112 che prevede l'obbligo del pubblico ministero di esercitarla secondo modalità stabilite dalla legge. Trattandosi di modalità di esercizio, l'obbligatorietà non dovrebbe essere derogata o attenuata (forse qui non concordo pienamente con quanto detto poco dal primo presidente). Nel definirle occorrerà tener conto che la pubblicità di eventuali programmi temporali del perseguimento dei reati corre il rischio di diventare un fattore criminogeno, un incentivo a commettere i reati che temporaneamente non sarebbero perseguiti, quindi probabilmente neppure accertati.

Un altro dubbio intorno alla prescrizione generale delle modalità per mezzo della legge nasce dalla difficoltà di adeguarle alle diverse condizioni dei vari uffici, con la diversità dei carichi di lavoro, delle risorse umane e materiali disponibili ed anche dei caratteri della criminalità locale e dell'allarme sociale che alcune categorie di reato destano in particolari ambienti.

È perciò da ipotizzare che la legge possa dettare periodicamente solo le grandi linee della politica penale e prescrivere che il lavoro degli uffici sia svolto in modo trasparente secondo specifiche direttive programmatiche (specifiche di ogni ufficio) diramate all'interno degli uffici stessi.

Tutto ciò corrisponde alla sentita esigenza di un coordinamento unitario dell'esercizio dell'azione penale in ogni singolo ufficio che ne assicuri l'uniformità dei criteri, la quale è condizione della trasparenza e quindi della controllabilità anche esterna dell'esercizio dell'azione, con l'attuazione di una piena responsabilità in luogo di una discrezionalità nascosta.

Quanto mai opportuna, a completamento di questo sistema, appare la previsione di una relazione annuale del ministro della giustizia al Parlamento sull'esercizio dell'azione penale; non invece del procuratore generale della Cassazione, non solo perché egli non ha alcun rapporto con l'azione penale e dovrebbe assumere un'ulteriore funzione aggiuntiva di cui non sarebbe chiara la natura, ma perché la funzione di raccordo con il Parlamento ha carattere politico e a me pare che debba essere svolta da un'autorità politica.

Sulla separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti, direi che il tema è stato caricato di significati impropri. Da un lato si dice che la separazione è necessaria per ripristinare un equilibrio istituzionale che sarebbe stato turbato, dall'altro si sostiene che essa sarebbe lo strumento per ridurre il pubblico ministero in stato di dipendenza. In realtà, in sé considerata la separazione delle carriere non può produrre né l'uno né l'altro effetto. Anzitutto, in astratto non sono vere le equazioni che legano l'unità delle carriere all'indipendenza e la separazione alla dipendenza. La realtà istituzionale di altri paesi offre esempi opposti: in Francia la carriera è unitaria ma il pubblico ministero è assoggettato all'esecutivo, tanto che di recente in quel paese si sono prodotte per questa ragione forti tensioni e si è guardato e si guarda all'attuale ordinamento italiano come ad un esempio da imitare; per contro, in Portogallo le carriere sono separate, ma il pubblico ministero è indipendente dall'esecutivo.

Quanto agli equilibri istituzionali da ripristinare, non si può dimenticare che la prevalenza acquisita dalla giurisdizione su altre funzioni dello Stato è per la massima parte dovuta all'oggettiva tendenza delle società evolute a riversare sulla giurisdizione i conflitti che nelle sedi parlamentare e amministrativa rimangono irrisolti.

Perché dunque la separazione? Le motivazione vanno da quella che muove da una diversa configurazione del pubblico ministero, di cui rifiuta la qualificazione di organo giustizia deputato a servire la ricerca della verità, a quella che in nome della parità delle parti nel processo ritiene necessario rompere la contiguità, la colleganza, la solidarietà di corpo tra pubblico ministero e giudice, anzi tra le persone che svolgono alcune delle numerose funzioni del pubblico ministero e le persone che svolgono alcune funzioni di giudice.

Questa seconda motivazione è per molti aspetti plausibile, ma io credo che sia da fare un bilancio dei vantaggi e degli svantaggi della separazione, chiedendosi se la parità delle parti nel processo non possa essere garantita e protetta con misure ordinamentali e processuali e con prescrizioni comportamentali, senza spezzare l'ordine giudiziario.

L'appartenenza del pubblico ministero alla cosiddetta cultura della giurisdizione è a mio avviso un valore da preservare. Nei miei discorsi inaugurali mi sono anzi permesso di suggerire che le funzioni di pubblico ministero non siano ottenibili se non dopo un lungo tirocinio in organi giudicanti collegiali, in modo che siano acquisite le doti di equilibrio e di consapevolezza del valore essenziale del contraddittorio, quindi del rispetto dei diritti della difesa, necessari alla funzione requirente. La mia lunga esperienza mi insegna poi che la circolazione dall'una all'altra funzione permette arricchimenti e approfondimenti professionali proficui. Si tratta di regolarla con un rigoroso regime di separazione delle funzioni, le cui concrete modalità mi sembrano materia di legislazione ordinaria.

Dall'altro lato, vedrei gli svantaggi della separazione delle carriere in un accrescimento della mentalità inquisitoria del pubblico ministero, in un suo maggiore avvicinamento alla polizia e ai suoi metodi, fino alla creazione di una sinergia di cui sono stati denunciati i pericoli in un rafforzamento della posizione istituzionale separata del pubblico ministero, che potrebbe portare alla nascita di un temibile corpo dei pubblici ministeri, dei quali, allora sì, occorrerebbe prevedere la subordinazione al potere esecutivo attraverso l'attribuzione di una responsabilità politica.

Queste ragioni mi portano a giudicare non desiderabile l'istituzione di due Consigli superiori, uno per la magistratura giudicante, l'altro per la requirente, e neppure l'istituzione di sezioni diverse nell'ambito di un solo Consiglio. Si dovrebbe invece pensare, io credo, alla creazione di un Consiglio separato della magistratura onoraria, cosa che stranamente non è stata oggetto di studio, a quanto mi consta.

Quanto alla composizione del Consiglio superiore, che si profila come la riforma maggiore verso cui si vuole convergere, vorrei intanto dire che una parità fra membri laici e membri togati mi parrebbe plausibile nella sezione disciplinare, in considerazione della funzione di garanzia giurisdizionale che essa deve svolgere e per assicurare pari contributi di differenti valutazioni, esterna ed interna, della deontologia professionale. Devo invece dire - e non per falsa ingenuità - che non mi sono chiare le ragioni di necessità istituzionale per le quali si vorrebbe modificare a favore della parte laica l'attuale composizione del Consiglio. Mi pare che secondo ragionevolezza e comune buon senso non si possa negare che ogni diminuzione della presenza dei magistrati nell'organo di autogoverno della magistratura, creato appositamente per garantire l'autonomia e l'indipendenza dei magistrati da altri o dai poteri dello Stato, tocchi l'autonomia e l'indipendenza della magistratura, fino a pregiudicarla se la presenza dei magistrati non fosse maggioritaria.

Devo anche osservare che la ripartizione a metà dei membri eletti caricherebbe di significati ed importanza impropri ed obliqui la nomina del primo presidente e del procuratore generale della Corte di cassazione ai loro incarichi, così come improprie e difficilmente esercitabili diventerebbero le loro responsabilità in seno al Consiglio, tenendo anche conto del fatto che essi non fanno parte delle commissioni proponenti in cui il Consiglio si articola, non sono collocati fuori ruolo e devono dividere il loro impegno nel Consiglio, comprendente anche la partecipazione al Comitato di presidenza, con i gravosi compiti istituzionali presso la Corte di cassazione.

In sostanza, se l'addebito più comune che da molte parti si muove al Consiglio superiore è quello di una impropria e pericolosa politicizzazione, sembra singolare che la diminuzione del tasso di politicità sia ricercata attraverso un aumento dei rappresentanti del potere politico. Neppure si potrebbe pensare al vantaggio di una riduzione della politicità togata, prima di tutto perché il Consiglio va considerato nella sua interezza, poi perché l'impossibilità che la componente togata raggiunga maggioranze decisionali costringerebbe sempre i magistrati ad intese con l'una o l'altra tendenza di nomina politica ed anche i magistrati amministrati sarebbero indotti a ricercare fra i membri politici i loro referenti, con quali pericoli è facile immaginare.

Se si teme un'eccessiva estensione dei poteri del Consiglio, si regolino i poteri, tuttavia non dimenticando che in passato l'assunzione da parte del Consiglio di certe funzioni normative e regolamentari è stata resa necessaria dai vuoti legislativi in materia di ordinamento giudiziario. La regolazione dei poteri tuttavia non dovrebbe arrivare a togliere al collegio consiliare ogni libertà di determinazione degli argomenti da trattare, ciò che metterebbe un organo di autogoverno sotto tutela.

Si afferma la necessità di un nuovo bilanciamento dei poteri, in un sistema di pesi e contrappesi. Credo però che i contrappesi debbano lasciare ogni organo integro nella sua funzionalità ed autonomia. La verità è che il bilanciamento di cui si parla concerne la giustizia e non il Consiglio superiore. Cercare di limitare i poteri della giustizia attraverso il Consiglio superiore è improprio, perché il Consiglio superiore per definizione non ha né può avere alcuna ingerenza sull'attività giudiziaria. Si tratterebbe quindi, in realtà, di una pericolosa limitazione indiretta dei poteri della magistratura, attraverso l'esercizio di poteri che incidono sulla sorte professionale e sulla vita, possiamo dire, delle persone, dei magistrati.

Il potere della giustizia va regolato e bilanciato in forme dirette, con le norme sul processo, con le norme sui controlli, con le norme sulle responsabilità dei magistrati. Se il Consiglio superiore creato dalla nostra Costituzione per tutelare l'indipendenza e l'autonomia della magistratura non fosse più espressione della magistratura, i valori da garantire sarebbero compromessi e l'autogoverno non sarebbe più tale.

Ciò si dica anche per l'ingresso nel Consiglio dell'avvocatura in quanto tale. Lo dico pur essendo io convinto fautore della massima vicinanza e della massima cooperazione fra avvocatura e magistratura. Ma è singolare che mentre a beneficio della terzietà si vuole allontanare i giudici dalla parte pubblico ministero, contemporaneamente li si vorrebbe assoggettare all'altra parte. Non si avrebbe, in definitiva, la creazione di contrappesi, ma la penetrazione di poteri esterni nel cuore della magistratura, con un'operazione di trapianto il cui esito potrebbe essere infausto: temo che la donna del cancelliere Erhard sarebbe allora destinata alla sterilità.

RENATO LASCHENA, Presidente del Consiglio di Stato. Onorevole presidente, onorevoli commissari, rivolgo il mio deferente saluto e ringraziamento per l'onore che oggi ci avete dato invitandoci ad esporre dinanzi a voi alcune osservazioni sui temi che sono all'esame della Commissione bicamerale.

Aderendo ad un invito che mi è sembrato di leggere nelle parole del signor presidente, terrò sicuramente conto dell'ordine dei lavori e pertanto limiterò il mio intervento ad alcuni punti essenziali, sperando che la sinteticità non vada a scapito della chiarezza. Mi fermerò quindi su alcuni punti.

Il primo è quello dell'unità della giurisdizione. Si presenta anzitutto il problema di quale significato debba essere attribuito al principio dell'unità della giurisdizione. È un tema ricorrente nel nostro ordinamento, nella nostra storia. Sappiamo che nel 1865 fu realizzato questo disegno razionale di unità della giurisdizione e nel 1889 si corse alla modifica. Il tema riemerse in sede di Assemblea costituente e poi si scelse la forma che conosciamo e che oggi è vigente, in base ad alcune considerazioni che mi onorerò di esporvi.

Questo principio dell'unità della giurisdizione sul piano ordinamentale significa che tutti i giudici, cioè tutti coloro che comunque esercitino funzioni di garanzia in posizione necessariamente neutrale e quindi di terzietà, hanno uno statuto di indipendenza costituzionalmente garantito. Sul piano del processo, l'obiettivo per quanto riguarda il giudice amministrativo consiste nell'individuare il giudice competente. Si dice comunemente che l'ordinamento italiano è l'unico a conoscere la figura dell'interesse legittimo. Mi è sufficiente rilevare che il riconoscimento dell'interesse legittimo è nell'articolo 24 della Costituzione. Ma in effetti l'anomalia italiana non è nel riconoscimento dell'interesse legittimo, bensì nel fondare il riparto della giurisdizione sulla distinzione tra diritti ed interessi.

E qui mi riallaccio un poco al discorso su come intervenne la riforma del 1889, su come il costituente prescelse il sistema attuale. Il criterio di riparto trova infatti più propriamente il suo fondamento nella realtà dell'esercizio del potere pubblico e dell'attività dell'amministrazione. Sono queste le vere esigenze che nella data ricordata (1889) determinarono l'istituzione della quarta sezione. Il Consiglio di Stato in tutto questo secolo, in questi 110 anni, ha interpretato e soddisfatto tali necessità con l'ausilio prezioso, veramente prezioso, dell'avvocatura italiana e con l'apporto determinante della dottrina. Nell'ultimo quarto di secolo i nuovi organi di giustizia amministrativa di primo grado, i tribunali amministrativi regionali, hanno anch'essi contribuito in misura rilevante alla tutela dei singoli, nel rispetto della discrezionalità della pubblica amministrazione.

In uno Stato di diritto, la «riserva» in favore della pubblica amministrazione della cura di interessi concreti comporta necessariamente, molto spesso, il sacrificio di interessi individuali, attraverso atti di natura discrezionale, che presuppongono scelte, tra le più possibili, per il raggiungimento dei fini che le leggi si propongono di perseguire attraverso la pubblica amministrazione. Negli Stati continentali europei che, come il nostro, sono a regime di diritto amministrativo, le controversie tra i cittadini e la pubblica amministrazione sono risolte da un apposito ordine di giudici amministrativi, diverso da quello dei giudici ordinari. Ciò non perché le garanzie del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione debbano essere attenuate o perché la pubblica amministrazione debba godere di uno statuto speciale, ma perché il modo di realizzare quelle esigenze di tutela e di garanzia è diverso in quanto, a causa della «riserva» di amministrazione, le tecniche e la sostanza della soluzione delle controversie con il cittadino sono necessariamente diverse da quelle che intercorrono tra i privati.

Il giudice, in sede di giurisdizione amministrativa, non deve decidere del «mio» e del «tuo», né deve stabilire semplicemente chi abbia ragione. Per raggiungere tale risultato, egli deve necessariamente operare una verifica circa la correttezza del comportamento dell'azione amministrativa in quel caso specifico. Se così non fosse, tutta l'azione dei pubblici poteri sarebbe concentrata nei giudici, cui sarebbe affidato, già in prima battuta, il compito delle scelte discrezionali, che la tradizione giuridica europea affida invece ad una fitta rete di organi amministrativi che si tende, con l'allargamento del sistema delle autonomie, a rendere sempre più rappresentativi e, quindi, responsabili.

In definitiva, a nostro avviso, l'istituzione del giudice amministrativo deriva, quale logico corollario, dalla stessa configurazione della pubblica amministrazione prevista nel nostro ordinamento e dalla peculiare natura del rapporto tra cittadino ed amministrazione nell'esercizio dei pubblici poteri.

Rimane il problema del riparto della giurisdizione amministrativa. Francamente, il criterio del riparto in base alle situazione giuridiche soggettive - se cioè si tratti di diritto soggettivo o di interesse legittimo - non è assolutamente soddisfacente e, del resto, la stessa dottrina lo ha da tempo superato. Il Consiglio di Stato auspica - e sottopone alla vostra sovrana valutazione - che la competenza della giustizia amministrativa sia definita in base alle materie oggetto delle controversie, cioè in base a quelli che si chiamano settori organici di attività della pubblica amministrazione. Ne citerò alcuni, a titolo esemplificativo, sottoponendoli sommessamente alla vostra attenzione: espropriazioni, urbanistica, appalti, concessioni.

Il delinearsi di una riforma dello Stato nella quale più ampie saranno le autonomie, potrebbe porre l'esigenza di un diverso ordinamento degli organi di giustizia amministrativa, le cui competenze, proprio in relazione alla diversa struttura dello Stato, potrebbero essere meglio individuate e precisate. Potrebbe, cioè, prospettarsi l'articolazione della giurisdizione amministrativa in tribunali amministrativi e, come in altri ordinamenti europei, in corti amministrative di appello, in numero di tre o quattro, con competenza pluriregionale, prevedendo il ricorso al Consiglio di Stato in casi limitati e con determinati filtri, per soli motivi di legittimità.

Il Consiglio di Stato, d'altra parte, potrebbe essere chiamato a conoscere, in primo ed unico grado, dei ricorsi avverso determinati atti di autorità centrali dello Stato. Inoltre, dovrebbe essere considerata anche l'esperienza già maturata nell'ordinamento vigente in due regioni italiane: in Sicilia, a seguito dell'istituzione, nel 1948, del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana; nel Trentino Alto Adige, con l'istituzione, nel 1984, del tribunale amministrativo di Trento e della sezione autonoma di Bolzano. In entrambi i casi, è prevista la partecipazione di membri laici designati, rispettivamente, dalla regione Sicilia e dalle province di Trento e Bolzano, all'amministrazione della giustizia. Per quanto riguarda specificamente le province di Trento e Bolzano, va considerato che tutte queste riforme sono state introdotte in attuazione del vecchio pacchetto De Gasperi-Gruber.

Non solo. L'articolo 93 dello statuto della regione Trentino Alto Adige stabilisce, già oggi, che un consigliere appartenente al gruppo di lingua tedesca della provincia di Bolzano faccia parte delle sezioni del Consiglio di Stato investite dei giudizi d'appello sulle decisioni della sezione autonoma di Bolzano.

Il secondo punto sul quale vorrei prospettare alcune osservazioni riguarda la giurisdizione e la funzione consultiva. Il principio dell'unità della giurisdizione viene evocato anche al fine di affermare che nel Consiglio di Stato non possono convivere funzioni consultive e giurisdizionali. Ciò costituirebbe una impropria commistione, foriera di inquinamento della giurisdizione. A tale proposito, mi siano consentite alcune considerazioni. La funzione consultiva del Consiglio di Stato non è una forma di consulenza tecnico-legale fornita all'amministrazione e non consiste nel dare consigli a quest'ultima; per questo, esiste un'istituzione prestigiosa: l'Avvocatura dello Stato. La funzione consultiva del Consiglio di Stato - che io definirei «consultazione» - ha le stesse finalità di garanzia proprie di quella giurisdizionale: verificare cioè la legalità delle scelte dell'amministrazione. Il Consiglio di Stato in sede consultiva, in sostanza, non è l'avvocato dell'amministrazione, ma esplica le medesime funzioni sia nella sede consultiva che in quella giurisdizionale. Ad esempio, una delle materie oggetto di consultazione è quella relativa ai pareri sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. In questo caso è addirittura prevista l'alternatività tra ricorso straordinario e giurisdizionale. Ciò comprova come le due funzioni siano considerate sostanzialmente equivalenti dal legislatore.

Si parla di «commistione di funzioni» e si sostiene che chi ha «consigliato» l'amministrazione non può poi giudicare le stesse scelte. Va detto che nella realtà il «circolo funzione consultiva-giurisdizionale» serve ad assicurare lo stesso tipo di controllo di legalità sull'azione amministrativa. Prevedere distinti organismi potrebbe comportare, nei fatti, l'attenuazione della garanzia di legalità e l'introduzione di un elemento di irrazionalità nel sistema.

Va inoltre considerato che quasi tutti gli ordinamenti europei, almeno quelli continentali, attribuiscono all'organo di vertice della giurisdizione amministrativa funzioni consultive, quanto meno in materia di atti normativi e regolamentari. È interessante notare che esercitano funzioni giurisdizionali e consultive anche la Corte di giustizia dell'Unione europea (articolo 228 del Trattato), la Corte internazionale di giustizia (articolo 96 dello Statuto dell'ONU), la Corte europea dei diritti dell'uomo (legge 653 del 1966).

La necessità di una consulenza in funzione di garanzia neutra è particolarmente avvertita qualora si optasse per una forma di governo, favorita dall'affermarsi del sistema maggioritario, in cui il Parlamento predispone leggi di indirizzo ed il Governo emana norme sull'amministrazione, cioè i regolamenti. In questi casi, già la vigente legge n. 400 del 1988 bilancia l'accresciuto potere del Governo, a garanzia della legalità e delle minoranze, con l'introduzione di una serie di garanzie procedimentali, tra cui il parere del Consiglio di Stato. Ne deriva che la funzione consultiva, in tanto ha una sua logica, in quanto è esercitata nella posizione di terzietà ed indipendenza riconosciute alla funzione giurisdizionale, da magistrati che abbiano le stesse guarentigie dei colleghi che esercitano quest'ultima funzione.

D'altra parte, l'ordinamento vigente già pone precise previsioni idonee ad evitare l'insorgere di ogni situazione di incompatibilità soggettiva. Mi rendo conto che questa può essere una legittima preoccupazione, ma già l'ordinamento vigente pone queste incompatibilità. Un eventuale rafforzamento - non so se con legge costituzionale o con legge ordinaria: dipenderà da cosa deciderete - potrebbe introdurre un ulteriore elemento di chiarezza in materia.

Quanto all'organo di autogoverno, al quale vorrei dedicare brevi annotazioni, nel designare la sua composizione, occorrerebbe tenere conto della peculiare identità di tutta la magistratura amministrativa e del Consiglio di Stato.

A nostro avviso, gli atti dell'organo di autogoverno non dovrebbero essere poi sottratti al regime generale delle impugnative previste a tutela di situazioni giuridiche soggettive dei magistrati. Ovviamente, spetterà a voi stabilire eventualmente un particolare percorso, un particolare sistema di impugnazioni, come abbiamo sentito oggi in questa sede.

Intendo svolgere un'ultima considerazione sulla magistratura, in particolare sul Consiglio di Stato, che oggi ha una composizione varia che favorisce il pluralismo delle idee: accanto alla nomina diretta e alla provenienza dal TAR vi è, per antica tradizione, il sistema del reclutamento per concorso. Nel quadro del riordinamento delle magistrature, che vuole esaltare la professionalità e il merito, dovrebbe acquistare rilievo anche maggiore il reclutamento mediante pubblico concorso per l'accesso al Consiglio di Stato. Compete a voi stabilire se questo debba essere fatto con legge costituzionale o rinviato alla legge ordinaria.

In secondo luogo, la nomina diretta a consigliere di Stato potrebbe essere disciplinata secondo un sistema garantista che si ispiri alla previsione dell'attuale articolo 106, comma 3, della Costituzione, tenendosi in particolare considerazione, oltre alle esperienze maturate nella professione, nell'avvocatura e nell'insegnamento universitario, le esperienze maturate nella pubblica amministrazione, non soltanto nel campo giuridico-amministrativo, ma anche nel settore economico-finanziario.

Ritengo di non dover aggiungere altro alla mia esposizione, se il presidente consente, consegnerò alla segreteria della Commissione il testo scritto contenente queste mie osservazioni.

GIUSEPPE CARBONE, Presidente della Corte dei conti. Vi prego di non preoccuparvi delle carte, forse troppo numerose, che ho con me: infatti, proprio pensando alla pressione alla quale questa Commissione sarebbe stata sottoposta con la sequela di audizioni, ho provato a ridurre ad una sintesi, ad una illustrazione un intervento il cui testo completo consegnerò alla presidenza, che ringrazio, così come ringrazio gli onorevoli senatori e gli onorevoli deputati componenti questa Commissione bicamerale per l'audizione cui sono stato chiamato, che mi consente di riferire un'esperienza e una vicenda istituzionale forse non sempre in evidenza, forse non sempre bene a fuoco, ma che credo sia di rilievo dal punto di vista dello scrutinio, cui questa Commissione è chiamata, sul rendimento di istituzioni e di funzioni come allocate e disciplinate in Costituzione. Credo infatti di non dover fare altro, in questa sede e in questa occasione, che rendere una testimonianza, riferire un'esperienza, non certo prescrivere né proporre discipline costituzionali, né tanto meno fare la parte dell'avvocato d'ufficio dell'esistente.

Invero, la Corte si presenta a questo appuntamento, si espone a questo scrutinio, inteso alla revisione del vigente assetto costituzionale quale disciplinato dalla parte seconda della Costituzione, in una condizione affatto speciale, affatto diversa da tutte le altre istituzioni di garanzia, il cui «rendimento» in questi cinquant'anni di storia repubblicana è all'attenzione e alla valutazione di questa Commissione.

Il fatto è che la vicenda istituzionale della Corte e delle funzioni di controllo e giurisdizionale ad essa intestate dalla Costituzione del 1948 (articoli 100 e 103) si è svolta fino a ieri non in attuazione, ma in forte scostamento - direi in deragliamento - rispetto ai principi e ai binari da essa innovativamente tracciati, fino a ieri, fino alla ritardata, contrastata, tormentata riforma del gennaio 1994-dicembre 1996. Tre erano state le scelte assunte dal costituente, fortemente innovative, in primo luogo perché, fissate in Costituzione, facevano salire di rango le due funzioni di garanzia attribuite alla Corte, che in tal modo divenivano garanzie costituzionali.

Quanto alla prima scelta, si prevedeva, in ordine alla funzione di controllo, l'egemonia e la pervasività del modello di controllo sui risultati delle gestioni e perciò sul prodotto delle amministrazioni; si prevedeva, all'inverso, la delimitazione ai soli atti del Governo del controllo preventivo di legittimità.

La seconda scelta prevedeva una duplice intestazione in capo alla Corte della funzione di controllo e della giurisdizione di responsabilità, replicando per questa giurisdizione quella separazione del civile dal penale che il costituente aveva prescelto anche per la giustizia amministrativa.

In terzo luogo, si prevedeva l'autonomia ed indipendenza dell'istituto e dei suoi componenti per l'esercizio del controllo e della giurisdizione.

Il carattere fortemente innovativo di questa scelta non è stato percepito né dal legislatore né dalla cultura eminentemente tradizionalistica e conservativa allora ed a lungo prevalente nella Corte. Quel disegno istituzionale non è stato svolto, è stato mutilato nel suo essenziale caposaldo: per cinquant'anni la Corte non ha conosciuto, non ha praticato il controllo sui risultati della gestione e sul prodotto dell'amministrazione se non, e con molta timidezza, nella sua Sezione controllo enti pubblici. Il modello assolutamente prevalente e pervasivo ha continuato ad essere quello del controllo preventivo di legittimità sui singoli atti, con la conseguenza di una scarsa effettività del controllo, con l'allungamento dei tempi dell'amministrazione e soprattutto con una sostanziale deresponsabilizzazione della stessa amministrazione. Una conseguenza ulteriore di questa inattuazione per cinquant'anni del controllo sulla gestione, predicato in Costituzione come generale e pervasivo, si è ribaltata anche sull'esercizio «e direi sul connotato» della funzione giurisdizionale di responsabilità intestata alla Corte. Infatti, nessuna consecuzione, nessuna relazione può esservi tra controllo preventivo di legittimità e responsabilità amministrativa: l'atto sottoposto a controllo o riceve una sanzione di legittimità, se approvato, registrato, vistato, ovvero, se respinto, se non registrato, non acquista efficacia, non può produrre effetti, non può ingenerare responsabilità. Abbiamo detto, infatti, che il controllo preventivo di legittimità deresponsabilizza l'amministrazione.

Relazione, consecuzione può esservi solo tra giurisdizione di responsabilità e risultanza del controllo sulla gestione, funzioni che certamente non si identificano, che devono restare ben separate ma che pur si presuppongono e possono generare sinergie se correlate e non confuse.

Questa, d'altra parte, è l'unica ratio da rinvenire in positivo nella scelta del Costituente di allocare nel medesimo istituto l'una e l'altra funzione, allocazione che - come detto - ha accomunato la Corte al Consiglio di Stato nell'attuale architettura tripartita della giurisdizione.

Piena e forte attuazione ha ricevuto, invece, l'altra scelta assunta dal Costituente, quella di assicurare alla Corte uno stato di autonomia e di indipendenza, con qualificazione di magistratura riferita ad entrambe le sue funzioni e a tutti i suoi componenti. Eppure, anche di qui è seguito uno svolgimento di assetti e di funzioni non in mera attuazione ma per più aspetti di alterazione del modello costituzionale: infatti, dalla qualificazione magistratuale - nella cultura e nella «ideologia» della Corte - è stata ricavata la preminenza e la prevalenza della funzione giurisdizionale di responsabilità attribuitale, rispetto al suo specifico di istituto di controllo esterno su amministrazione e Governo, in funzione di ausilio al Parlamento.

Si è appannata, si è smarrita la nozione della consecutività, dell'accessorietà della funzione di giurisdizione rispetto alla funzione prima del controllo; se ne è ricavata un'omologazione del controllo alla giurisdizione (dei procedimenti, dei modi, degli assetti del controllo a quelli propri della giurisdizione) e perciò si è privilegiato, si è assolutizzato come unico modello di controllo quello preventivo di legittimità su atti, che più si presta ad essere omologato alla giurisdizione. Di più, se ne è ricavata un'altra assai rilevante - e in questo caso a me sembra del tutto corretta - conseguenza: si è letto il secondo comma dell'articolo 103 della Costituzione come se la competenza giurisdizionale ad essa intestata non fosse più quella di mera responsabilità contabile (ristretta alla regolare tenuta del conto da parte di chi ha maneggio di denaro pubblico) quale era stata letta e praticata nell'ordinamento precedente, ma come se - per implicito - fosse stata estesa alla responsabilità amministrativa di chi decide ed impegna la spesa; perciò non solo responsabilità di cassieri, pagatori e contabili, ma anche di funzionari e di amministratori. Conseguenza corretta, a me sembra, anche in correlazione con il principio di responsabilità dei pubblici funzionari e dipendenti predicato in via generale dall'articolo 28 della Costituzione. Ciò nonostante l'articolo 103 della Costituzione parlasse di giurisdizione in materia di contabilità pubblica, residuo della precedente cultura. D'altra parte, non ci si potrebbe dar conto di una giurisdizione costituzionalmente intestata e separata, ma ristretta a meri controlli di cassa; perciò una giurisdizione di forte spessore, in crescita, ma che ha smarrito la ragione prima e vera della sua allocazione costituzionale e che, nel concreto, non è stata rifornita - né in positivo né in negativo - dalla sua costituzionale presupposta consecutività-contiguità con la funzione del controllo sui risultati della gestione.

Questa rapida, sommaria ricostruzione della vicenda storica occorsa alla Corte in questi cinquant'anni di così parziale, alterata attuazione del modello costituzionale non sarebbe completa se non evocasse anche un recupero che in positivo la Corte ha tentato del suo rapporto di ausiliarietà con gli organi della sovranità e della decisione, che pure è la connotazione scritta in Costituzione principalmente riferita a quest'istituzione.

La Corte, sin dalla sua legge di fondazione (1862), era chiamata alla parificazione del bilancio consuntivo dello Stato, a certificare cioè la corrispondenza tra autorizzazione di spesa e previsione di entrata del bilancio preventivo, da una parte, e i conti esposti nel bilancio consuntivo, predisposto da Governo e amministrazione, dall'altra; parificazione resa sulla base del riscontro effettuato dalla Corte con le proprie scritture contabili annotate nell'anno in corso di esercizio.

Con questa parificazione, in base alla legge, la Corte era tenuta a rimettere alle Camere una propria relazione sull'andamento della gestione, sugli eventi dell'amministrazione, con valutazioni e proposte di utili innovazioni normative ricavate dalle riferite vicende gestorie e amministrative.

Su questo tradizionale adempimento, a partire dagli anni a cavallo tra i sessanta e i settanta, la Corte ha innestato una sempre più intensa e pregnante attività di referto al Parlamento, sia nell'occasione della relazione annuale sul bilancio consuntivo sia su altri momenti e temi della gestione di finanza pubblica e di pubblica amministrazione, richiestane espressamente dall'uno o dall'altro ramo del Parlamento, o investitane direttamente dalla legge, ovvero anche di propria iniziativa. Attività, questa, che ha acquistato sempre più spicco e rilievo, che ha conquistato sempre più attenzione e considerazione non solo in Parlamento ma anche presso la pubblica opinione, sicché impropriamente si è ritenuto che alla Corte fosse intestata una vera e propria ed ulteriore funzione, quella di referto. Impropriamente, perché il riferire è solo un dar conto dell'esito del controllare, è - deve essere - un esito e, se si vuole, una sanzione del controllo, un avviso, una valutazione rimessa alla sede altra della decisione, al Parlamento. E invece, nella concreta vicenda della Corte, il referto è cresciuto in assoluta sconnessione con il controllo, proprio perché essa, per cinquant'anni, è rimasta mutilata nella sua funzione prima di controllo sui risultati della gestione e sul prodotto dell'amministrazione, unico modello di controllo capace di rifornire il referto.

È successo allora che la Corte ha dovuto assumere a contenuto del suo riferire vicende e fenomeni collocati su una scala diversa da quelli attingibili a controllo sulla gestione: ha puntato la sua attenzione e la sua riflessione sulle vicende di finanza pubblica che si collocano a monte dell'amministrazione e della gestione, sugli andamenti complessivi, macro, della finanza pubblica, sui suoi squilibri, sulle sue patologie, a partire dalla legislazione di spesa scrutinata sul parametro dell'articolo 81 della Costituzione per quel che concerne la quantificazione degli oneri implicati e la copertura finanziaria indicata. La Corte è diventata per questo verso organo di monitoraggio e di avviso sulle vicende della finanza pubblica. Di qui, anche per la legittimazione che ne ha ricevuto, il suo accesso alla Corte costituzionale sui temi della legislazione di spesa e della finanza pubblica.

Anche qui, anche per questa evoluzione della sua funzione di referto, per questo monitoraggio sugli squilibri di finanza pubblica, per questo deferimento allo scrutinio di costituzionalità delle leggi di spesa, siamo fuori squadra rispetto al modello scritto in Costituzione. Lo si deve considerare, per quanto virtuoso, un deragliamento dal profilo disegnato in Costituzione per l'istituto e per le sue funzioni.

Ma, nel bene o nel male, questa è la Corte come si è venuta dispiegando nei suoi assetti e nelle sue funzioni in questi cinquant'anni; questa è la Corte che si presenta al vostro scrutinio. Altro è il modello scritto in Costituzione, con il quale il vostro riesame costituente è invece chiamato a confrontarsi; questo modello, solo di recente, solo ieri o l'altro ieri è stato sostanzialmente recuperato dalle due leggi di riforma (controllo e giurisdizione) del gennaio 1994, integrate e corrette dalla legge di conversione (a conclusione di una teoria infinita di decreti-legge reiterati) del dicembre 1996. Lungo, tormentato e contrastato cammino di riforma a testimoniare recalcitranze ed indisponibilità della politica, dell'amministrazione, della stessa cultura tradizionale del controllo, che affondano radici antiche e forti anche nella Corte, ma a testimoniare altresì che si è trattato di una riforma vera, capace di incidere, di restituire impegno e responsabilità in chi amministra e in chi controlla, di connettere finalmente e sinergicamente controllo e giurisdizione.

Come ho detto, non mi arrogo alcun titolo per prescrivere ricette, per intervenire nella disputa su nuove e diverse ipotesi di allocazione e di disciplina costituzionale, di funzioni e di istituti di garanzia. Sommessamente richiamo la sostanziale divaricazione per la funzione di controllo e per la giurisdizione di responsabilità tra il parametro del rendimento storico e dell'assetto di queste funzioni persistito fino a ieri e le scelte, i valori e il modello scritto in Costituzione.

Nel documento che rimetto a questa Commissione e nello svolgimento di queste brevi considerazioni mi sono sforzato di esaurire le ragioni e le virtù di quel modello, che quanto meno chiede una forte comunicazione, una istituzionale contiguità tra controllo sulla gestione ed azione di responsabilità, in ogni caso, anche nel caso di una diversa e separata - in quanto riunificata - allocazione della giurisdizione. Un'azione di responsabilità confusa con l'azione penale, o comunque diversamente allocata, rischierebbe di risultare inerte, mortificata e comunque squilibrata per eccesso o per difetto, fuori della sua connessione-distinzione con gli esiti del controllo sulla gestione rimesso a professionalità diverse da quelle formate ed esercitate in questo controllo.

Un'azione di responsabilità che rimanga invece in capo alla Corte, anche se il giudice della responsabilità dovesse risultare altrove allocato, sarebbe in grado di lucrare al meglio gli esiti del controllo sui risultati della gestione e dell'azione amministrativa e si svolgerebbe in un ambito di qualificazione professionale, di specifica conoscenza dell'amministrazione, di affinamento culturale i più consoni ad un esercizio effettivo ed equilibrato di una funzione requirente affatto distinta dall'azione penale, con la quale non può e non deve essere confusa per il duplice rischio di eccessi da una parte, ovvero di disattenzione e di disimpegno dall'altra.

In questo quadro, un'ipotesi di grande interesse, che mi permetto di segnalare a questa Commissione, fu introdotta con il primo decreto-legge di riforma della Corte nel 1993 a contrasto - allora - delle prime emergenze di Tangentopoli. Con quel decreto alla procura della Corte si commetteva di promuovere ricorso dinanzi alla giustizia amministrativa avverso quei provvedimenti che fossero ritenuti illegittimi non già a fronte di diritti o interessi di privati, bensì a fronte di preminenti e generali interessi pubblici pretermessi o mortificati dallo stesso provvedimento; un ricorso, perciò, nell'interesse pubblico ad integrare ed a bilanciare l'accesso al giudice amministrativo sin lì consentito solo a difesa di situazioni giuridiche di interesse privato.

In tal modo si veniva a configurare in capo alla Corte, alla sua procura un'azione generale di interesse pubblico non solo per danno alla pubblica finanza, ma anche per l'annullamento, su ricorso, di provvedimenti amministrativi compressivi di pubblici interessi; un'intuizione, questa, da non trascurare nell'attuale contesto di generale ripensamento per la riallocazione degli istituti e delle funzioni di garanzia. Tra l'altro, fu il primo esempio, sia pure ante litteram, di distaccamento del ruolo requirente da quello giudicante conseguito proprio con la diversa allocazione istituzionale di procura e di giurisdizione.

FRANCESCO GARRI, Procuratore generale presso la Corte dei conti. Signor presidente, onorevoli senatori, onorevoli deputati, anch'io sono lieto di quest'occasione che mi consente - uso una parola già adoperata dal presidente - di rendere testimonianza, perché le istituzioni, in questo momento di riforme istituzionali, sono tenute a dar testimonianza di ciò che sono, di come nell'ordinamento della Repubblica italiana sono sorte e sono divenute.

L'attuale collocazione della Corte dei conti nelle istituzioni è frutto di un'evoluzione che si è compiuta direi in stretta correlazione con le caratteristiche sociali italiane e con il modo di essere e di fare amministrazione, perché la Corte dei conti, come il Consiglio di Stato, è magistratura contigua alle amministrazioni pubbliche.

Il controllo della Corte ha avvertito l'esigenza di un nuovo modo di verifica delle gestioni pubbliche sin dagli anni cinquanta: è nel 1958 che, quando si è trovata a dover articolare il controllo sulla gestione finanziaria degli enti pubblici, non ha certo recuperato il modello del controllo di legittimità, ma ha parlato di controllo di attività, di controllo sui risultati finanziari della parte di amministrazione costituita dagli enti pubblici. Vi è ancora l'esempio delle gestioni locali e certamente dagli anni sessanta vi è l'esempio della relazione al Parlamento in cui, in aggiunta al controllo preventivo, che la legge voleva si svolgesse perché non era stata modificata, la Corte chiaramente disse che il suo esame concerneva non i singoli atti ma più atti, perché un atto poteva essere legittimo, ma più atti insieme potevano raggiungere uno scopo contrastante con le finalità normative. Ed è vero quanto ha detto il presidente Carbone, cioè che la legislazione del 1994 e del 1996 ha reso la disciplina del controllo coerente forse con il precetto costituzionale, certamente con il modo di evolversi dell'amministrazione italiana, in quanto gli anni novanta sono stati e sono gli anni della modifica del modo di fare amministrazione ed il controllo non è variabile indipendente, ma è variabile collegata con il modo di fare amministrazione.

Per quanto riguarda la giurisdizione, ho parlato di testimonianza perché penso che bisogna rendere chiaro ciò che rappresenta un istituto come la Corte (mi si consenta di ricordare che, nel riferire al Parlamento sul disegno di legge relativo, Cavour parlò d'istituzione della prima magistratura dell'Italia unita); la giurisdizione della Corte - dicevo - ha compiuto un cammino diverso, un cammino che si è svolto tra contrasti, nel rapporto con la Corte di cassazione, con la Corte costituzionale, per rendere effettivo il sindacato sul modo di fare amministrazione, anzi direi meglio, sulla cattiva amministrazione.

Vorrei far presente che proprio in questi due processi di evoluzione la Corte ha avuto il grosso vantaggio di avere vicini a sé, oltre che le altre istituzioni di garanzia, anche il Parlamento della Repubblica. Negli anni novanta vi sono stati 14 atti normativi che hanno riguardato la Corte dei conti, il che significa attenzione del Parlamento, ed è significativo che questi atti normativi si caratterizzino in un duplice senso: ogni qualvolta il Parlamento è intervenuto per trovare rimedio a fenomeni - ripeto l'espressione prima adoperata - di cattiva gestione, è intervenuto assegnando funzioni alla Corte. Il Parlamento è intervenuto quando, sulla base dell'insegnamento della Corte costituzionale, è stato posto di fronte all'esigenza di attuare un'interpositio legislatoris (e vi sono protagonisti di questa implicazione da parte della Corte costituzionale), cioè laddove l'interpretazione del giudice e gli interventi del giudice e delle leggi non erano sufficienti per adeguare l'ordinamento ai principi stabiliti in Costituzione.

Il secondo punto che vorrei rappresentare, sempre sulla base della finalità che ho indicato all'inizio del mio intervento, riguarda il fatto che la Corte è una delle giurisdizioni per le quali il principio della materia è stato applicato già dal 1948. La Costituzione dice: «La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica (espressione certamente arcaica) e nelle altre specificate dalla legge»: ciò vuol dire che questo criterio moderno, che oggi viene da tutte le istituzioni di garanzia guardato con attenzione perché si riflette sulla tutela degli interessi e dei diritti dei cittadini, ha trovato già applicazione nell'indicazione costituzionale.

Ma qual è il punto su cui l'evoluzione della giurisprudenza e della legislazione sollecita una specifica riflessione? La giurisdizione distinta per materia presuppone un dato della realtà sostanziale e processuale: le materie non richiedono le stesse regole perché la funzione di garanzia sia svolta in relazione ad esse e vi sono regole differenti. Il Presidente del Consiglio di Stato ha fatto riferimento a questo problema richiamando l'esercizio di poteri pubblici. Sostanzialmente e nella realtà, nell'esercizio della giurisdizione quella che è stata con denominazione arcaica indicata come giurisdizione delle materie di contabilità pubblica è divenuta la giurisdizione sugli illeciti finanziari. Questa è certamente un'espressione più moderna che si collega ad una terminologia in uso non solo negli altri stati (basta fare riferimento ai recenti dibattiti della dottrina francese) ma anche a livello di Unione europea.

Quali connotati sono stati propri della materia della finanza pubblica oggetto di attività giurisdizionale? Anzitutto l'individuazione degli interessi, perché le materie hanno valore in quanto si collegano ad interessi. Accanto a interessi privati o della pubblica amministrazione, ci sono quegli interessi collettivi, diffusi, che se violati determinano conseguenze pregiudizievoli per la finanza pubblica e che costituiscono punto di riferimento di tutta l'attività giurisdizionale e ragione della sua autonomia. Si tratta di punti di riferimento che chiariscono anche il motivo della previsione di un'azione pubblica nella materia. Desidero fare due esempi: il danno ambientale, da quando è stato sottratto alla competenza giurisdizionale della Corte in virtù di una norma, non ha avuto che sporadiche occasioni di essere azionato innanzi al giudice ordinario. Vorrei anche ricordare che il problema, che poi è diventato di tanto rilievo, dei fondi neri fu in lontani anni preso in esame dalla giurisprudenza della Corte, che, sulla base delle norme allora vigenti, trovò ostacolo nella Cassazione. Si trattava dei primi fondi neri dell'IRI, di una gestione che risale agli anni sessanta.

La Corte, nella sua giurisdizione, ha questi due punti di riferimento che costituiscono i principi generali del nostro ordinamento: chi gestisce deve rendere conto; chi gestisce male ha bisogno della sanzione.

Qual è il dato che vorrei rappresentare? È il fatto di vivere su piani diversi, nella realtà effettiva della giurisdizione, i vari settori dell'attività di garanzia a mezzo di giudici che si hanno nel nostro ordinamento.

Tutti noi sappiamo che l'obbligazione di risarcimento ha connotati differenti nell'ambito della giurisdizione civile perché - come ha detto un giurista molto sottile - l'attenzione del giudice nella società moderna si sposta dal danneggiante al danneggiato, tende a far sì che lo squilibrio economico che si è verificato venga eliminato. L'esercizio di poteri pubblici il cui sindacato è proprio della giurisdizione amministrativa si colloca sul piano della legittimità-illegittimità, piani che non hanno comunicazione con quello dell'illiceità dell'azione amministrativa.

Vorrei aggiungere che la riforma del 1994-1996 ha dimensionato la competenza giurisdizionale della Corte dandole quei connotati che ne consentono un'effettività nel nostro ordinamento. Quando si stabilisce che le responsabilità degli amministratori pubblici sono limitate ai soli casi di dolo o colpa grave, che occorre tener conto dei vantaggi arrecati all'amministrazione e alla collettività, quando si dice che il danno economico non è quello risarcibile, si richiede al giudice specializzato l'esercizio di poteri propri particolari, perspicui (continuo a parlare di giurisdizione delle materie finanziarie perché questo tipo di espressioni ormai costituiscono nella sede europea il termine più proprio da adoperare).

Accanto a queste considerazioni, per essere breve (chiedo di poter depositare un documento) vorrei accennare ad un punto che ha formato oggetto di discussioni e preoccupazioni: la cointestazione di competenze di controllo e di giurisdizione in capo alla Corte dei conti.

Sinergia tra controllo e giurisdizione: la giurisdizione è tutelata da quelle che si possono chiamare ingerenze invasive che potrebbero essere ipotizzate da ben chiare norme procedurali di garanzia. Vorrei però accennare ad un altro profilo. Nella realtà la preoccupazione che esiste e che è stata prospettata è la seguente: il rischio che un giudizio negativo di controllo sull'efficienza ed efficacia dell'azione divenga quella che alcuni processualisti chiamano «pietra angolare» su cui poi fondare un'affermazione di responsabilità, cioè che vi sia non sinergia ma condizionamento, facendo venir meno quella funzione dell'attività di controllo che oggi si valorizza nel rapporto con l'amministrazione ai fini dell'autocorrezione da parte dell'amministrazione. Però questa preoccupazione è forse effetto di una cultura o anche di una situazione preesistente, che vedeva come oggetto dell'accertamento di responsabilità la verifica della violazione di norme. Ma questa è stata sconfitta non solo dalla cultura più recente ormai pacifica, ma anche dalle norme che proprio nella stagione 1994-1996 sono state dettate.

Vorrei concludere con un richiamo. La cointestazione di funzioni di controllo e giurisdizionali è presente - come è a tutti noto - nei paesi europei; ma mi paiono significative due vicende, la prima delle quali è la presa di posizione in sede europea: il Consiglio europeo di Madrid e il Parlamento europeo il 5 maggio 1996 hanno approvato una risoluzione in cui si afferma la necessità «di norme comunitarie che possano consentire una lotta risoluta contro la criminalità finanziaria specificamente europea». Onde garantire un'efficace sanzione delle infrazioni al diritto comunitario lesive delle interessi finanziari della Comunità e un'efficace repressione dei comportamenti degli agenti della Comunità e degli stati membri coinvolti in dette infrazioni, è stato proposto di riconoscere alla Corte dei conti europea, accanto alle funzioni di controllo, un potere giurisdizionale vero e proprio, associato al diritto di procedere di sua iniziativa e suscettibile di appello innanzi alla Corte di giustizia. È anche significativo che in taluni paesi che hanno di recente innovato la Costituzione (il mio riferimento è, ad esempio, alla Romania) si sia preso a modello, per il fatto che funzioni di controllo e giurisdizionali siano intestate allo stesso organo, il sistema francese ma anche quello italiano.

GIUSEPPE CALÌ, Procuratore generale militare presso la Corte di cassazione. Signor presidente, onorevoli parlamentari componenti la Commissione, rivolgo il mio deferente saluto e ringraziamento per aver esteso a me, come vertice della giustizia militare, l'invito ad esporre le ragioni d'essere della giustizia militare e qual è, al momento presente, la situazione della giustizia militare di cui oggi, praticamente, si è quasi decretata la fine come magistratura speciale, come prevedono alcune proposte della Commissione.

La ragione della conservazione da parte della Costituzione del 1948 dei tribunali militari riposa nella necessità di assicurare tutela giuridica all'«ordine giuridico militare», inteso come istituzione preposta all'attuazione di una giustizia ispirata ad un ordinamento caratterizzato da una storica vocazione all'autonomia.

In quell'ordinamento, come è risaputo, la magistratura militare era organizzata su base rigidamente gerarchica, essendo costituita da un corpo di magistrati speciali che avevano il proprio vertice nel procuratore generale militare presso il tribunale supremo militare. Questi, a sua volta, era posto alla diretta dipendenza del ministro della difesa.

Il tribunale supremo militare venne soppresso dalla legge n. 180 del 1981, in attuazione della VI disposizione transitoria della Costituzione, per dare spazio alla norma costituzionale di cui all'articolo 111 che prevede, come è noto, la possibilità del ricorso per cassazione, per violazione di legge, contro tutte le sentenze ed i provvedimenti limitativi della libertà personale pronunziati sia dai giudici ordinari, sia da quelli speciali, fatta eccezione per le pronunzie dei tribunali militari di guerra.

Con la stessa legge veniva istituita la Corte militare di appello, unica per tutto il territorio nazionale, con due sezioni distaccate rispettivamente a Verona e a Napoli.

Il nuovo codice di procedura penale, entrato in vigore il 24 ottobre 1988, è applicato anche nel processo penale militare: secondo l'opinione della Corte costituzionale (sentenza 19 marzo 1985, n. 74, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 309 del codice penale militare di pace) e della Cassazione non è dubbio che l'imputato militare debba godere delle stesse garanzie procedurali di cui gode l'imputato comune. Le principali deroghe che caratterizzavano originariamente il processo militare (mancanza del giudizio di appello, obbligo per l'imputato di comparire dinanzi al giudice, possibilità della difesa da parte di ufficiale invece che di procuratori legali, possibilità indiscriminata di misure coercitive per ogni reato militare, esclusione della parte civile nel giudizio penale militare) sono state progressivamente eliminate per effetto di interventi sia della Corte costituzionale, sia del legislatore ordinario.

Come conseguenza si è registrato un allungamento della durata media dei procedimenti dinanzi all'autorità giudiziaria militare; durata che, originariamente contenuta nella media di un anno dalla data di iscrizione al ruolo della notitia criminis al passaggio in giudicato della sentenza, oggi si è raddoppiata ed anche triplicata. Probabilmente le nuove regole assicurano meno il rigore e l'esemplarità di quanto non facessero le primitive norme del codice penale militare di pace, proiettate prevalentemente verso finalità disciplinari, anche se certamente esse risultano più coerenti verso gli scopi propri dell'azione penale.

Per effetto delle suaccennate modifiche gli attuali organi giudiziari militari, sia di primo sia di secondo grado, risultano strutturati sul modello di quelli ordinari, dai quali si distinguono unicamente per la presenza di ufficiali (uno o più a seconda che si tratti di organi di primo grado o di appello).

La integrazione di magistrati tecnici del diritto con ufficiali, quali esponenti del mondo militare, rende il collegio giudicante particolarmente idoneo ad assolvere la funzione giudicante devoluta alla sua competenza.

La trasformazione del giudice speciale in giudice ordinario specializzato non sembra possa apportare concreti benefici alla situazione esistente, anzi è presente il rischio che la cosiddetta ordinarizzazione della giustizia militare possa essere foriera di pregiudizi piuttosto che di vantaggi rispetto alla situazione esistente.

Invero, oltre alla perdita di professionalità del giudice, in atto garantita dalla specialità del magistrato militare, il rischio più grave che si incontra nell'ipotesi di una ordinarizzazione è la possibile propagazione al settore della giustizia militare delle cause di crisi che attualmente affliggono la giustizia ordinaria e che si riassumono nella lunga durata dei procedimenti. Tra le varie proposte di modifica all'articolo 101, contenute nella bozza di articolato al Comitato sul sistema delle garanzie, si trova la seguente: «la legge assicura che i processi abbiano una ragionevole durata». Il fatto che questa norma debba essere costituzionalizzata o rimessa alla valutazione del legislatore ordinario rappresenta un problema politico, che spetta ai parlamentari affrontare e risolvere, certamente non a me.

Ricordo a me stesso che la legge segna limiti rigorosi alla competenza dei tribunali militari in tempo di pace di guisa che è escluso, in maniera tassativa, che un estraneo possa comparire in giudizio dinanzi ai tribunali militari, così come è escluso che un militare possa venire imputato dinanzi al giudice militare di reato non militare, tranne i casi di connessione allorché il reato non militare sia meno grave di quello militare, secondo quanto prescriva il codice di procedura penale.

In definitiva, non si può non ritenere che la specialità del giudice militare non soltanto in tempo di guerra, ma anche in tempo di pace, costituisca un valore che è bene salvaguardare e conservare nel nostro ordinamento.

Essa indubbiamente rassicura il mondo militare portato a riconoscere nel giudice militare il suo «giudice naturale», il che comporta una maggiore permeabilità di questo nei confronti delle indagini giudiziarie rispetto a quelle condotte dal magistrato ordinario. Nell'ipotesi di ordinarizzazione della giustizia militare si potrebbero verificare fenomeni di rigetto avverso una riforma non capita o non sentita come necessaria o utile, che potrebbero manifestarsi in una propensione accentuata dei comandi militari a perseguire, in via disciplinare, fatti che invece presentano marcate caratteristiche di illiceità penale.

Infine, chi non condivide le ragioni addotte a sostegno del mantenimento dell'attuale assetto della giustizia militare, non ha che da soffermarsi sulle esigenze che in tempo di guerra - ed anche in tempo di pace, posto che nelle ipotesi contenute nella bozza di modifica dell'articolo 103 della Costituzione, presentata dall'onorevole Boato, si legge «in conformità a trattati internazionali o in occasione dell'adempimento ai relativi obblighi» - reclamano la giurisdizione militare, allorché i comuni organi di giurisdizione, non adatti a spostarsi a seguito delle truppe operanti, non sembrano adeguati ad una tempestiva persecuzione dei reati commessi dagli appartenenti (o a tutela degli appartenenti) ai reparti medesimi.

Non bisogna dimenticare, infatti, che, per quanto oggi non si usi applicare alle operazioni di pace il codice di guerra - va detto, per inciso, che non è stato ancora adeguato alle norme costituzionali, per cui attualmente non è agibile - in base ad una norma di tale codice nel caso di corpi di spedizione all'estero si dovrebbe applicare il codice penale militare di guerra, una parte del quale è quella riferita ai reati contro le leggi e gli usi di guerra, che prevedono, come soggetto attivo, non soltanto il militare italiano ma anche il militare contro il quale è contrapposto, sia esso nemico o sia, come nel caso dell'Albania, una persona che non si considera tale ma contro la quale si spara magari per legittima difesa.

Certamente, sussiste la necessità che sia precostituito, sin dal tempo di pace, il nucleo di una più robusta, necessaria organizzazione.

Sono queste le brevi considerazioni che ho voluto sottoporre alla vostra attenzione, nel momento in cui sembra ormai decisa la sorte dei tribunali militari, affinché vogliate meditare ancora una volta su questo destino.

PRESIDENTE. Do la parola al dottor Cantillo, presidente del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. Parlerà poi l'Avvocato generale dello Stato. Ci stiamo avvicinando alla conclusione di una seduta impegnativa - me ne rendo conto - ma molto interessante. D'altra parte, ci siamo messi in questa impresa e dobbiamo portarla a termine.

MICHELE CANTILLO, Presidente del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. Signor presidente, onorevoli parlamentari, nell'esprimere il mio più vivo ringraziamento per questa convocazione, desidero anzitutto dare atto alla Commissione e, in particolare, al Comitato sul sistema delle garanzie, di avere individuato, fin dall'inizio dei lavori, fra gli obiettivi della riforma, il problema della rilevanza costituzionale della giurisdizione tributaria, la quale non trova espresso riscontro nella Costituzione, sebbene abbia una posizione primaria fra le giurisdizioni speciali, per le controversie, per gli essenziali interessi pubblici coinvolti, per la quantità e qualità delle controversie stesse, nonché per il complesso apparato organico.

L'intervento della Commissione potrà essere determinante al fine di realizzare, con il riconoscimento costituzionale della giurisdizione tributaria, un sistema di giustizia unico per l'intera materia fiscale da tempo auspicato, anche in conformità con altri ordinamenti europei. Tuttavia, non risulta che il Comitato abbia avuto occasione, successivamente, di occuparsi specificamente di questa problematica (Commenti dell'onorevole Boato). Questo lo apprendo adesso. Non vi è un espresso riferimento nella sua relazione né nell'articolato che l'accompagna in relazione alle mie ipotesi. Quindi, mi limiterò a sottoporre alla riflessione della Commissione alcune considerazioni di carattere generale che al Consiglio di presidenza paiono rilevanti al fine di pervenire alla soluzione cui ho accennato, cioè al riconoscimento costituzionale di questa giurisdizione.

La prima considerazione da fare sul piano costituzionale riguarda la peculiarità del sistema di giustizia ora regolato dai decreti legislativi n. 545 e n. 546 del 1992, giurisdizione che può qualificarsi veramente speciale solo sotto il profilo oggettivo, in quanto concerne, specificamente, le controversie in materia tributaria, là dove, sotto il profilo dell'apparato organico, è una giurisdizione mista, giacché si svolge davanti ad un giudice diverso da quello ordinario solo per i gradi di merito, secondo un modello processuale che deriva dall'originario assetto del contenzioso in materia.

Anch'io debbo fare una brevissima digressione di carattere storico, perché le commissioni tributarie hanno radici antiche, ancorché certamente assai meno nobili delle altre giurisdizioni. Debbo ricordare che all'epoca in cui fu promulgata la Costituzione era assolutamente prevalente l'orientamento che assegnava natura amministrativa alle commissioni tributarie, alle quali soltanto era dato di annullare o di modificare gli atti di imposizione, mentre la tutela giurisdizionale del diritto del contribuente era rimessa al giudice ordinario, in termini di accertamento del rapporto d'imposta e di rimborso del tributo indebitamente corrisposto, vigendo all'epoca il principio del solve et repete. Successivamente, in giurisprudenza si consolidò l'orientamento che attribuiva alle commissioni tributarie la qualità di organi giurisdizionali, per cui la cognizione delle stesse controversie era attribuita alla giurisdizione speciale delle commissioni tributarie sotto il profilo della tutela amministrativa e al giudice ordinario sotto il profilo della tutela dei diritti.

Con la riforma tributaria del 1971, allo scopo di razionalizzare il sistema, che così come congegnato rendeva possibili addirittura otto gradi di giurisdizione, si prese atto che le commissioni svolgevano un ruolo ineliminabile per la giustizia in materia e che la legittimità costituzionale delle stesse come organo giurisdizionale doveva rinvenirsi nella VI disposizione transitoria della Costituzione, sicché la riforma fu operata nell'ottica della revisione del sistema precedente, con la conseguenza che si ritenne necessario, per il rispetto dei principi fondamentali del contenzioso revisionando, assicurare la possibilità di adire il giudice ordinario almeno per un grado di merito. Si pervenne così al decreto del Presidente della Repubblica n. 636 del 1972, con il quale, per la prima volta, fu affermata, a livello legislativo, la natura giurisdizionale delle commissioni tributarie, espressamente richiamando l'esercizio della facoltà di revisione, di cui alla disposizione transitoria. Il processo prevedeva, oltre a due gradi di merito pieno, il ricorso alternativo alla commissione tributaria centrale o alla Corte d'appello, e contro le decisioni di tali organi era dato, secondo le regole ordinarie, il ricorso per Cassazione, che, tuttavia, assumeva una diversa valenza per le decisioni della commissione tributaria centrale, per le quali era proponibile, ex articolo 111 della Costituzione, solo per violazione di legge e per le sentenze della Corte d'appello, per le quali era proponibile, ovviamente, per tutti i motivi di cui all'articolo 360 del codice di procedura civile.

Questo sistema misto di istituzionale partecipazione allo stesso processo per un grado di merito di un organo della giurisdizione ordinaria si configura, ancorché in maniera diversa e più limitata, anche nella riforma dei decreti legislativi nn. 545 e 546 del 1992, riforma che del pari risulta espressamente qualificata come revisione delle antiche commissioni. Questo probabilmente è un aspetto sul quale bisogna riflettere proprio perché il nuovo processo si allontana di molto da quello «delle radici»; ancorché la Corte costituzionale sia stata molto larga in materia, nel senso di ritenere l'aggancio alla preesistente giurisdizione anche sotto il profilo generale meramente organizzatorio, mi pare che di questo argomento debba essere tenuto conto nel prendere in esame questo problema.

Nel nuovo sistema diventato operativo, come è noto, solo il 1^ aprile 1996 è stato abolito il terzo grado di giudizio con conseguenziale abolizione della commissione tributaria centrale, che resta in vita solo per i ricorsi pendenti. In luogo delle commissioni di primo e secondo grado sono state istituite le commissioni provinciali tributarie e rispettivamente tributarie regionali; contro le sentenze delle commissioni regionali è stato espressamente previsto e disciplinato il ricorso per cassazione per tutti i motivi di cui all'articolo 360 del codice di procedura civile, per modo che la Corte di cassazione è istituzionalmente inserita nel processo come organo di gravame ordinario, al quale per di più per effetto della riforma del codice di rito del 1990 compete anche potere decisorio di merito quando non occorrono ulteriori accertamenti di fatto ex articolo 384, primo comma, ciò che con notevole frequenza si verifica proprio nella materia tributaria, come personalmente posso attestare.

Sotto il profilo dell'apparato organizzatorio, dunque, la specialità è circoscritta ai due gradi di merito, restando al vertice la Corte di cassazione, cui è rimesso il controllo di ogni aspetto del giudizio per le violazioni di legge, come per tutti i vizi di motivazione della sentenza.

L'altro aspetto importante che occorre considerare riguarda la disciplina e l'entità dell'attuale contenzioso, che è stato notevolmente ampliato con la riforma fino a comprendere quasi tutti i tributi erariali e tutti i tributi degli enti locali (province e comuni). Anche per le controversie relative ai tributi regionali il trend legislativo è nel senso di affidarle alle commissioni tributarie; per taluni tributi ciò è stato espressamente previsto ed è previsto anche nella legge di delega per l'IREP.

L'apparato giurisdizionale è costituito da 103 commissioni provinciali e 21 commissioni regionali, con un organico previsto di circa 8.500 giudici che, come per il passato, sono magistrati onorari di diversa estrazione professionale, per la cui nomina sono tuttavia previsti requisiti soggettivi più rigorosi e un più rigido sistema di reclutamento, come regole più precise e rigorose sono dettate anche in tema di incompatibilità e di responsabilità dei giudici. Con innovazione di grande rilievo è stato stabilito che l'incarico di presidente di sezione può essere ricoperto solo da magistrati in servizio o a riposo delle giurisdizioni ordinarie amministrativa e contabile.

A tutela dell'autonomia e dell'indipendenza della giurisdizione è stato poi istituito il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, che svolge funzioni analoghe a quelle degli organi di autogoverno delle altre giurisdizioni, con il conferimento di poteri che gli consentono una penetrante ingerenza diretta ed indiretta, anche quanto all'organizzazione e al funzionamento delle commissioni, tra cui il potere ispettivo e quello disciplinare.

Quanto al numero delle controversie pendenti, va detto che alla data del 1^ aprile 1996, quando è diventato operativo il nuovo contenzioso, esse erano complessivamente circa 2 milioni 600 mila. Alla data del 31 dicembre 1996 - da un calcolo non del tutto preciso - tali controversie erano circa 2 milioni 800 mila. Si tratta di un contenzioso imponente, anche se in verità l'incremento odierno sembra dovuto essenzialmente all'inattività di alcune commissioni, giacché la riforma, sebbene più volte rinviata per diverse ragioni, è stata resa operativa, come purtroppo spesso accade, senza la predisposizione di idonee strutture organizzative in termini di locali, di strumenti informatici, di personale di segreteria ed ausiliario, per di più, a causa di una disciplina transitoria a dir poco improvvida, in presenza di gravi problemi concernenti la provvista dei giudici, che solo ora il Consiglio di presidenza va faticosamente risolvendo.

Ad avviso del Consiglio di presidenza, quindi, questi dati e le caratteristiche del contenzioso orientano in senso contrario all'unità sostanziale delle giurisdizioni, la quale si scontra con ostacoli ben noti, che si percepiscono con maggiore evidenza per una giustizia di massa qual è, nel nostro come in altri ordinamenti, quella tributaria.

L'alternativa possibile all'attuale modulo giurisdizionale sarebbe la devoluzione del contenzioso che attiene a diritti soggettivi al giudice ordinario o a sezioni specializzate dello stesso, ma la soluzione per più ragioni non può essere seguita. In primo luogo, sul piano sistematico va considerato che il processo tributario si caratterizza come impugnazione di atti dell'amministrazione finanziaria, per modo che, pur prescindendo dalla consistenza delle posizioni soggettive configurabili in relazione ad essi - secondo le opinioni più accreditate si riscontrano anche interessi legittimi strumentali -, le statuizioni implicano l'annullamento totale o parziale degli atti medesimi, con il necessario conferimento di un potere giurisdizionale che è normalmente riservato al giudice amministrativo. In secondo luogo, la specificità della materia tributaria e insieme la varietà delle situazioni e degli interessi incisi dai molteplici tributi richiedono nel giudizio di merito il concorso di professionalità ed esperienze diverse che ovviamente non si rinvengono sempre nel giudice ordinario, tanto meno se singolo, come dovrebbe essere in un sistema di giustizia civile che predilige il giudice unico; sicché è senz'altro da preferire il contributo in sede collegiale di soggetti appartenenti a categorie professionali diverse, segnatamente di quelle accreditate delle cognizioni tecniche e contabili che sostanziano l'attività in positivo. Senza dire che la consistente presenza di giudici non togati contribuisce ad avvicinare la giustizia ai cittadini, soddisfacendo un'esigenza sempre particolarmente avvertita nel contenzioso tributario.

Inoltre, anche estendendo l'area di criteri automatici di commisurazione degli imponibili e prevedendo più efficaci strumenti deflattivi del contenzioso attraverso filtri giustiziali e amministrativi - ciò che richiede manifestamente un'amministrazione meglio attrezzata ed efficiente -, l'entità del contenzioso correlato al nostro sistema fiscale verosibilmente resterà sempre tale da richiedere un numero di giudici ordinari notevolmente maggiore di quello attuale, mentre sono note le difficoltà che già oggi si incontrano nel reclutamento e nella formazione di magistrati professionali. Infine, soprattutto nel contingente, un imponente contenzioso dovrebbe gravare su una giustizia civile già in gravissima crisi.

Queste considerazioni valgono a sconsigliare anche la soluzione di dar vita a sezioni specializzate del giudice ordinario, ciò che richiederebbe pur sempre una lievitazione di personale e di mezzi difficilmente realizzabile in tempi accettabili e comunque non apporterebbe vantaggi apprezzabili, posto che la garanzia connessa alla presenza in tali sezioni di giudici professionali nel processo tributario vigente è ugualmente assicurata dall'esclusiva attribuzione a magistrati o ad ex magistrati professionali della qualità di presidenti dei collegi giudicanti; risultato che si ottiene, anzi, senza distogliere il giudice professionale dalle funzioni istituzionali del suo ufficio e con un onere finanziario - il che non guasta - di gran lunga minore.

Per contrastare il modulo adottato con la riforma che ora si va avviando, non è corretto enfatizzare poi - ritiene il Consiglio di presidenza - gli aspetti negativi dell'esperienza delle pregresse commissioni tributarie, in buona parte ricollegabili alla possibilità di percorrere, come si diceva, ben quattro gradi di giudizio, all'assoluta assenza di sistemi di controllo sui giudici e sugli uffici, al mortificante trattamento economico ed alla scarsa considerazione - occorre dirlo - da parte di un'amministrazione sorprendentemente sempre poco attenta alle esigenze della giustizia tributaria. È doveroso riconoscere, all'opposto, il ruolo svolto dalle commissioni anche in termini di accrescimento e di affinamento del diritto tributario sostanziale, in presenza di una produzione legislativa difficilmente dominabile.

In definitiva, il Consiglio di presidenza ritiene di dover richiamare l'attenzione della Commissione sulla necessità di affrontare a livello di normazione costituzionale il problema della giustizia tributaria, tenendo presenti i molteplici aspetti qui solo schematicamente accennati, ed auspica che in questa occasione si possa dare finalmente rilievo costituzionale autonomo alla giurisdizione tributaria, lasciando al legislatore ordinario le modifiche e i correttivi necessari per garantire effettiva autonomia ed indipendenza a questa giurisdizione. Nel qual senso mi pare che vada anche la previsione, nell'articolato che è stato proposto, dell'affidamento dell'organizzazione della giurisdizione in generale al ministro della giustizia, cioè di lasciare al ministro della giustizia i compiti relativi all'organizzazione ed al funzionamento della giustizia tributaria, cosa che attualmente non è perché, com'è noto, l'organizzazione è rimessa al Ministero delle finanze.

GIORGIO ZAGARI, Avvocato generale dello Stato. Signor presidente, signori commissari, innanzitutto desidero anch'io manifestare, a nome dell'istituto che ho l'onore di rappresentare qui, il vivo compiacimento per questa convocazione che rappresenta un riconoscimento per l'azione, spesso silenziosa ed oscura, che l'Avvocatura dello Stato svolge costantemente da oltre un secolo nelle aule di giustizia e nell'esercizio di attività di consulenza della pubblica amministrazione.

Aderisco volentieri, anche in considerazione dell'ora tarda, al cortese invito del presidente ad una essenzialità di esposizione. In tal senso debbo anzitutto sottolineare che il mio intervento ha ovviamente carattere istituzionale e quindi mi limiterò agli aspetti che concernono direttamente il nostro istituto.

Nella sua qualità di difensore istituzionale della parte pubblica, l'avvocato dello Stato è tenuto alla rigorosa osservanza di un codice deontologico assai particolare. Rispetto al complesso dei doveri e principi che ispirano l'attività degli avvocati del foro libero, a cui noi sentiamo di appartenere e con cui condividiamo l'attività davanti a tutte le corti, la deontologia dell'avvocato dello Stato contiene un elemento ulteriore, non sempre immediatamente percepibile, ma che caratterizza fortemente la funzione del nostro istituto e che origina dalla natura affatto particolare del cliente che esso è chiamato a rappresentare e ad assistere. Mi riferisco alla tutela del principio di legalità della pubblica amministrazione, che non è soltanto una formale coerenza con il dato normativo, ma è e mira alla attuazione sostanziale dei principi di buona ed efficace amministrazione contenuti nell'articolo 97 della Costituzione, che hanno lo scopo di assicurare la qualità concreta dei servizi che la pubblica amministrazione deve fornire alla comunità, cioè ai cittadini.

Nello Stato di diritto e democratico, per il soggetto privato il principio di legalità costituisce la cornice entro la quale deve svolgere la propria attività e se il soggetto privato rispetta questa cornice effettivamente la mira dell'utilità imprenditoriale della sua azione non ha altri limiti. Per la pubblica amministrazione, invece, la legalità è l'elemento costitutivo della propria azione, al cui conseguimento è improntata tutta la propria attività, in quanto essa agisce per conto dell'intera collettività. Quindi, anche quando persegue il proprio interesse particolare, l'amministrazione deve costantemente ispirare la propria azione alle esigenze dell'interesse pubblico generale.

Questa particolarità costituisce indubbiamente un rigoroso limite per l'attività amministrativa, allorché essa si pone in relazione e a confronto con quella degli altri soggetti dell'ordinamento, e non manca di riflettersi sull'azione dell'organo legale, perché anche in tale ambito la cura dell'interesse pubblico non può prescindere dalla finalità di equilibrio nell'azione di salvaguardia del bene della collettività e della legalità che la caratterizzano quando essa si esplica sul piano sostanziale.

Siamo dunque abituati, nella nostra azione professionale, ad un faticoso regime, perché pur essendo avvocati e dovendo quindi svolgere nelle cause tale ruolo su un piano assolutamente paritario rispetto agli avvocati del libero foro, non possiamo espletare la nostra funzione con ottica parziale; la difesa contingente di questo o quell'interesse particolare dell'amministrazione deve essere sempre coerente con una visione d'insieme dei diritti da tutelare, improntata alla massima considerazione per le legittime attese degli amministrati.

È con questa consapevolezza che, nel rappresentarvi la nostra esperienza, ci sentiamo di poter affermare che nel trattare gli affari della pubblica amministrazione, nel difendere dinanzi a tutte le corti gli interessi della pubblica amministrazione, spesso noi avvertiamo l'esigenza che il giudice abbia una particolare competenza e, direi, una particolare composizione per poter essere sensibile a questo particolare aspetto delle cause della pubblica amministrazione.

Infatti in questo tipo di cause, oltre alle parti visibili del processo (il ricorrente e il resistente, l'attore e il convenuto) vi è una parte non visibile e che pure deve condizionare la valutazione del giudice, e cioè l'interesse pubblico generale. Dinanzi al giudice, oltre alla posizione - ad esempio - dell'impiegato che chiede qualcosa e dello Stato come datore di lavoro, esiste anche l'interesse pubblico generale al corretto svolgimento del servizio e quindi l'aspettativa che hanno i cittadini ed i contribuenti ad ottenere quei servizi della pubblica amministrazione nel modo migliore: svolgimento dell'attività della pubblica istruzione, della giustizia, della sanità.

Ebbene, occorre - noi lo sentiamo - un giudice che abbia una particolare sensibilità per capire a quali effetti conduca l'armonizzazione degli interessi in gioco rispetto all'esigenza di fondo, quella che la pubblica amministrazione fornisca i propri servizi e che i consociati possano avere - a livello ormai europeo - l'assicurazione che i servizi dell'amministrazione siano forniti in modo efficace ed adeguato. Perché lo Stato è anche un'impresa; che deve assicurare servizi che si attende la collettività. Questa sensibilità - l'abbiamo riscontrato nella nostra esperienza - non può essere assicurata soltanto con una specializzazione di carattere formale affidata ad un giudice che, di per sè, non abbia necessaria esperienza. Abbiamo invece constatato come, anche nella composizione del giudice, sia necessario prevedere una particolare esperienza che consenta la adeguata valutazione dell'interesse pubblico. A titolo di esempio, vorrei osservare come queste considerazioni risultino in maniera sintomatica e preoccupante con riferimento alle azioni cautelari, considerate un tempo marginali nel quadro generale del diritto, nell'epoca, ormai lontana in cui ero studente universitario e che oggi invece hanno acquisito, come è ben noto, un'importanza decisiva, in presenza del fenomeno, che potrebbe addirittura dirsi in un certo senso esplosivo, delle sospensive. I provvedimenti cautelari, alla luce della situazione di generale paralisi denunciata in tutti i discorsi per l'inaugurazione dell'anno giudiziario pronunciati dal procuratore generale della Corte di cassazione e dai procuratori generali delle Corti d'appello, hanno acquistato ormai un'importanza straordinaria. Ebbene, nella valutazione dei provvedimenti cautelari occorre avere riguardo non soltanto all'interesse contingente delle parti in giudizio - la parte privata e la parte pubblica - ma occorre tener conto anche dell'interesse pubblico generale cui sopra ho accennato. La questione assume una valenza, in qualche modo, anche costituzionale: a fronte di una situazione in cui quando il Parlamento delibera una riforma alla quale il Governo e l'Amministrazione debbono dare attuazione , sappiamo come l'esecuzione di qualsiasi legge che entra in vigore possa in sostanza rimanere in qualche modo bloccata con richiesta di sospensiva davanti ai TAR, ovvero dinanzi al pretore. Tutto ciò può creare una situazione di sostanziale paralisi, così come si è potuto tante volte constatare. Si tratta, quindi, di un fenomeno che può acquisire anche risvolti interistituzionali.

In questo campo mi pare sia assolutamente necessario tenere conto dell'esigenza che il giudice abbia una cultura ed un'impostazione particolari, per cui abbia la conoscenza di tutti gli elementi necessari per rendersi conto nel modo mihliore di tutte le conseguenze che possono derivare da un provvedimento cautelare, apparentemente marginale nell'economia del giudizio; si potrebbe infatti determinare una vera e propria paralisi dell'azione dell'amministrazione e, quindi, in definitiva, con possibili conseguenze sull'azione politica.

Abbiamo potuto constatare tutto questo alla luce della sensibilità che si manifesta nel momento in cui svolgiamo questo tipo di affari dinanzi alla Corte di giustizia europea. In quella sede è conferita un'importanza assoluta a questo tipo di provvedimenti. Ho potuto constatare, anche con un certo stupore, come in quella sede si discuta in una udienza una sola sospensiva, con un dibattito ed una serie di domande, dei giudici e delle parti, sugli effetti connessi alle azioni intraprese. Ebbene, in questi casi la valutazione è particolarmente attenta alle conseguenze, manifestandosi una sensibilità particolare rispetto all'esigenza di non paralizzare l'azione della pubblica amministrazione, e per evitare che il summum ius possa equivalere ad una summa iniuria nonché che lo specifico interesse del cittadino, il quale chiede giustizia, confligga con l'esigenza dello stesso cittadino a richiedere un'azione amministrativa valida.

Dinanzi alla Corte di giustizia europea svolgiamo la nostra attività sulla base di questo cachetparticolare, cioè con la visione non dell'interesse settoriale dell'amministrazione ma di quello generale (che nel caso della pubblica amministrazione debbono coincidere). Il bravo imprenditore, se si conforma alla norma, può ottenere il massimo del profitto, ma l'intendente che ottenga più tasse di quelle previste dalla legge o il reclutatore che trovi più soldati di quelli previsti vanno contro l'interesse pubblico. Quest'ultimo, infatti, si fonda sull'applicazione della legge, elemento costitutivo dell'azione amministrativa. L'Avvocatura, per tradizione, svolge un compito con sfumature di terzietà e di neutralità rispetto all'amministrazione, ovviamente una neutralità del tutto sensibile rispetto agli scopi da raggiungere. Si tratta, insomma, di una sorta di campanello di allarme per evitare che l'interesse perseguito, esclusivamente fiscale, possa mettere in discussione il raggiungimento dei fini che il Governo ed il Parlamento si attendono.

In sede di giurisdizione comunitaria abbiamo sempre tutelato gli interessi del paese e la nostra azione concorre a rendere equilibrato ed armonico il progredire dell'unificazione europea, tenendo conto dell'immediata applicabilità della normativa comunitaria anche dinanzi ai giudici europei e, quindi, adottando iniziative di raccordo e di coordinamento con l'attività amministrativa, in relazione all'evolversi dell'ordinamento giuridico.

Dinanzi alla Corte costituzionale, l'intervento del Governo svolto dall'Avvocatura assume una particolare funzione, sempre coincidente con gli interessi dello Stato-comunità. Per esempio, nei giudizi di ammissibilità dei referendum, quando il Presidente del Consiglio ritenga di intervenire, noi assumiamo, secondo la definizione data dalla stessa Corte, una posizione di amicus curiae, quale rappresentanti dello Stato nella sua unità. Anche nei giudizi di legittimità costituzionale, il Governo si trova a difendere interessi non meramente particolari, esprimendo una funzione - vorrei dire - disinteressata, finalizzata alla realizzazione di una vera dialettica processuale. Di fronte all'ordinanza di rinvio che mette in discussione una legge votata dal Parlamento, lo scopo dal Governo, rappresentato dall'Avvocatura, è quello di enunciare le ragioni cui il Parlamento si è ispirato per giungere a quella soluzione normativa, con ciò creando quella dialettica processuale senza la quale il giudizio davanti alla Corte non avrebbe il fair play necessario che si può avere solo se dinanzi al Giudice restano illustrate le ragioni di entrambe le parti. In tale quadro, al Governo, e al Presidente del Consiglio che lo rappresenta, è rimessa la valutazione politica e la scelta dell'atteggiamento da assumere nei predetti giudizi. Nel compiere tale valutazione, il Presidente del Consiglio concorre a realizzare lo stesso interesse pubblico di carattere generale che ispira il giudizio della Corte. Pertanto, non deve stupire che lo scopo dell'intervento possa essere anche quello - così come è accaduto recentemente - di pervenire alla dichiarazione di illegittimità costituzionale di una legge.

Analoga funzione di legalità il nostro istituto svolge nell'espletamento della funzione di consulenza del Governo e dell'amministrazione. L'articolo 13 del testo unico della legge che disciplina le nostre funzioni stabilisce che l'Avvocatura provvede «alla consultazione legale richiesta dall'amministrazione", precisandone i limiti. In ogni caso - come del resto si deduce dall'insegnamento del nostro fondatore, Mantellini - quando l'avvocato dello Stato esercita la funzione consultiva, ponendo in comparazione ad esempio gli interessi dell'amministrazione quelli degli altri enti pubblici (all'epoca, principalmente i comuni; oggi, le regioni), deve essere "prima giudice - io direi magistrato - e poi avvocato dello Stato".

Si tratta quindi di un'attività volta non soltanto a prevenire ed orientare le liti, avendo sempre riguardo alla tutela dell'interesse pubblico generale, ma anche a sorreggere e ad indirizzare il quotidiano dispiegarsi dell'attività amministrativa (nel modo che il presidente Laschena ha ricordato poc'anzi), così da aiutare l'amministrazione ad essere efficiente ma anche giusta e, quindi, applicando le norme giuridiche secondo il diritto e l'equità. Il che, a ben vedere, si integra nella peculiare ed ineliminabile funzione dell'avvocato pubblico.

In questo senso, conserva tutta la sua attualità l'idea, formulata alla fine del secolo scorso in un dibattito parlamentare sull'ordinamento dell'allora Avvocatura erariale, ripresa e interpretata dall'avvocato generale dell'epoca, secondo cui, in sostanza, gli avvocati dello Stato sono figure in qualche modo complesse, nel senso che si tratta di avvocati, di funzionari e, sotto un certo profilo, anche di magistrati. Si sosteneva, così, un po' arditamente, che gli avvocati dello Stato non si identificano in maniera completa in nessuna di queste tre figure. Con tale immagine - solo apparentemente provocatoria e paradossale - si tendeva ad alludere al fatto che, quale avvocato, il difensore dello Stato deve integrare l'assolvimento del ministero professionale con l'adempimento dell'ulteriore dovere che gli deriva dall'appartenenza a una pubblica istituzione; nella veste di funzionario, deve esercitare le proprie funzioni sempre con l'indipendenza e la libertà professionale proprie dell'avvocato, che consentono di dare al suo patrocinio la più efficace ed adeguata tutela; infine, quale portatore delle esigenze di legalità e garanzia dell'azione amministrativa - cioè, in qualche misura, come magistrato - deve anche saper salvaguardare, soprattutto nell'esercizio della funzione consultiva, l'unità e razionalità dell'ordinamento nel rispetto della legalità.

Credo di poter esprimere sommessamente l'avviso che, quali che siano le conclusioni del dibattito così avvincente in corso presso questa Commissione per le riforme costituzionali riguardo ai temi dell'unità della giurisdizione e conseguentemente alla sistemazione delle funzioni di rilevanza costituzionale, dibattito che il nostro istituto segue con estremo interesse, l'attività sia giudiziale che di consulenza svolta dall'Avvocatura deve conservare un carattere di sostanziale necessarietà nell'ordinamento, al fine di assicurare la legalità dell'azione amministrativa sia sotto il profilo della funzione di diretta assistenza del Governo sia sotto l'aspetto del necessario raccordo tra le amministrazioni centrali e le amministrazioni ed enti locali che, nella prospettiva della realizzazione di uno Stato maggiormente decentrato e ispirato ai principi del federalismo, assurge a elemento indefettibile di bilanciamento e armonizzazione dei vari, confliggenti e cospiranti interessi pubblici istituzionalmente perseguiti.

Come ho avvertito all'inizio di questo breve intervento, abbiamo ritenuto di esprimere le considerazioni fin qui svolte in spirito di verità e a scopo di testimonianza. Ci sia consentito concludere sottoponendo alla prudente valutazione della Commissione una considerazione finale conseguente a quanto finora esposto. Il ruolo istituzionale dell'Avvocatura dello Stato si esplica costantemente nel contemperamento di esigenze apparentemente dialettiche, quali la difesa rigorosa dell'interesse delle pubbliche amministrazioni in giudizio e la tutela della legalità; è questa la principale caratteristica ed anche il principale motivo di orgoglio della nostra funzione, ma al tempo stesso è ciò che qualifica quest'ultima in modo spiccatamente neutrale, esaltando la natura di organo ausiliario dello Stato dell'Avvocatura.

Nell'attuale prospettiva di riforma, sembra possibile che la secolare funzione svolta con spirito di servizio dal nostro istituto, come organo istituzionale del patrocinio giudiziale delle pubbliche amministrazioni nonché di consulenza legale al fine della corretta applicazione delle norme dell'ordinamento, trovi adeguato riconoscimento e garanzia in una possibile previsione costituzionale e nel particolare rilievo dell'unitarietà delle funzioni di difesa giudiziale e di consulenza legale nei riguardi di soggetti cui sono affidate finalità di interesse generale rilevanti per l'intera comunità. Ciò prospettiamo con spirito non corporativo ma istituzionale, anche perché consentirebbe all'Istituto di partecipare attivamente a certe iniziative di cui ho sentito parlare e che valuto di assoluta importanza, come istituti di formazione e aggiornamento professionale; iniziative veramente fondamentali, perché la mia lunga esperienza professionale e istituzionale mi ha convinto che, effettivamente, ogni modifica formale non può servire se non è accompagnata da un'intima riforma di cultura e di senso del servizio, che si può avere solo in un contesto generale. Questo, quindi, è lo scopo che riteniamo necessario perseguire.

RAOUL CAGNANI, Presidente del Consiglio nazionale forense. Signor presidente, onorevoli parlamentari, ringrazio anch'io, a nome dell'organismo di rappresentanza istituzionale dell'avvocatura, questa Commissione bicamerale per averci convocato e per l'audizione che ci ha concesso.

Il mio intervento sarà limitato alle linee generali delle istanze espresse dal Consiglio, il quale si riserva di far pervenire entro brevissimo tempo un documento completo e articolato in cui verrà dettagliatamente espresso il parere dell'organismo sui vari problemi concernenti il settore giustizia che formano oggetto di esame da parte di questa onorevole Commissione.

Mi sia consentito, in primo luogo, esprimere soddisfazione poiché il timore, da più parti espresso all'inizio dei lavori di questa Commissione, che potessero verificarsi sovrapposizioni o comunque che i lavori di questa stessa Commissione potessero intrecciarsi con i numerosi provvedimenti all'esame del Parlamento concernenti lo stesso settore, determinando in tal modo commistioni che avrebbero potuto essere causa di ulteriore confusione in un comparto che è indubbiamente tra i più disastrati dell'intera amministrazione statale, non ha fin qui trovato riscontro.

Passando ai problemi che più particolarmente stanno a cuore all'avvocatura e che in gran parte sono già stati trattati da questa onorevole Commissione, desidero precisare, in primo luogo, che vi è la necessità di una ridefinizione costituzionale dei poteri, con conseguente delimitazione degli stessi e specificazione dei rapporti che tra di essi debbono intercorrere. Sottolineo, in proposito, che in questi ultimi anni si è assistito ad una certa esasperazione delle prerogative del potere giudiziario, che ha di fatto assunto un ruolo secondo noi non conforme all'assetto costituzionalmente prefigurato e che solo ora, per il mutato comportamento di forze politiche che hanno assoggettato a revisione il loro atteggiamento di condivisione di siffatta erronea impostazione, è soggetto ad un parziale ridimensionamento.

Un problema che si è prospettato in questa sede, e che ci sta particolarmente a cuore, è quello dell'unità della giurisdizione. La questione merita, a nostro avviso, un particolare approfondimento, trattandosi di modificare radicalmente l'impianto costituzionale ed in particolare il principio tradizionale della distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi. È ben vero che la differenziazione sopra accennata non esiste in altri paesi europei e non è quindi neppure contemplata dalla normativa comunitaria; non si deve però trascurare il fatto che, quali che siano le riforme auspicabili nel settore della giustizia amministrativa, nella stragrande maggioranza dei paesi dell'Unione europea esiste una magistratura amministrativa del tutto distinta e separata dalla magistratura ordinaria. Si potrà quindi discutere se sia o no opportuno mantenere la suddivisione della giurisdizione tra le due magistrature sulla base della ricordata distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi o se invece sia opportuno che alla magistratura amministrativa siano attribuite tutte le controversie relative a rapporti tra cittadini e amministrazione; ma l'esigenza di una magistratura amministrativa appare, secondo noi, non rinunciabile.

Va inoltre tenuta presente la tradizione della nostra giustizia amministrativa, che ha sempre visto il Consiglio di Stato nella duplice veste di organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo e di giudice di ultima istanza nel campo della giustizia amministrativa.

Va anche sottolineato che tale duplice funzione del Consiglio di Stato non ha mai dato adito a sostanziali obiezioni da parte degli utenti di giustizia e non ha impedito al Consiglio di Stato di operare, quale giudice, in modo da garantire sempre più ampiamente le situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione.

Un'altra esigenza che ci sta particolarmente a cuore è quella del rafforzamento del ruolo della difesa in ogni stato e grado del processo, onde assicurare la piena tutela delle garanzie individuali dei cittadini. Tale tutela non è certamente garantita da strumenti di archeologia giuridica quali le vigenti leggi sul gratuito patrocinio e sulla difesa d'ufficio.

Deve inoltre essere immediatamente attuato il principio della piena parità fra accusa e difesa nel processo penale, oggi in concreto inapplicato e inapplicabile nonostante l'introduzione, con il nuovo codice di procedura, del rito accusatorio, in più occasioni modificato legislativamente, ma addirittura stravolto da inaccettabili interpretazioni di taluni pubblici ministeri.

La nuova normativa costituzionale deve poi contenere l'inequivoca riaffermazione del principio dell'obbligatorietà dell'azione penale. Fra l'altro, la soluzione contraria presupporrebbe, a nostro avviso, l'affermazione del principio dell'elezione del pubblico ministero. Bisogna tuttavia evitare l'ulteriore protrarsi di un certamente non commendevole atteggiamento che alcune procure hanno posto in essere privilegiando certe indagini o certi indagati, magari meno graditi di altri, e trascurandone altri, anche per fatti aventi un contenuto di maggiore allarme sociale, con la sempre utilizzata e utilizzabile giustificazione dell'eccessivo carico di lavoro che impedisce un'identica solerzia per tutti. Pertanto, il Consiglio nazionale forense sarebbe dell'avviso che alla predetta riconferma del principio si affiancasse un corollario che prevedesse un correttivo tendente ad indicare una gerarchia di reati ai quali deve essere assicurata una corsia preferenziale. La fissazione di detta gerarchia potrebbe avvenire per legge, anche periodicamente modificabile, oppure con circolare del Consiglio superiore della magistratura che avesse valore vincolante per le procure.

Deve altresì essere sancita, a nostro avviso, la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente, in un quadro che veda garantita l'indipendenza del pubblico ministero dal potere esecutivo. Si deve procedere altresì alla modifica della composizione del Consiglio superiore della magistratura che tenga conto dell'enunziata necessità della separazione delle carriere, con suddivisione quindi in sezioni, e che veda una qualificata e consistente partecipazione dell'avvocatura, così come la stessa dovrà di necessità essere presente a pieno titolo nei consigli giudiziari.

A garanzia dell'indipendenza dell'organismo dal potere politico dovrebbe prevedersi per la componente laica un procedimento elettorale che non vedesse come unico protagonista il Parlamento ma altresì le istituzioni dell'avvocatura.

Si deve infine sancire l'assoluta incompatibilità delle funzioni di magistrato onorario con l'esercizio della professione di avvocato, mentre deve essere consentita la possibilità di ingresso di avvocati particolarmente qualificati nei ruoli della magistratura, in ogni grado della giurisdizione, con conseguente ampliamento della previsione - mai attuata - di cui all'articolo 106 della Costituzione. Solo così si potrà dare testimonianza della complementarità e dell'interscambiabilità di funzioni fra magistratura ed avvocatura, entrambe protagoniste del servizio giustizia.

PRESIDENTE. Ringrazio i nostri ospiti. I lavori proseguiranno adesso con gli interventi dei membri della Commissione che si sono iscritti a parlare. Poiché sono molto numerosi, raccomando che tali interventi abbiano davvero il carattere puntuale dei quesiti contengano una chiara indicazione delle persone cui sono indirizzati. Ciò tanto più perché giovedì mattina saremo nuovamente impegnati in una significativa seduta plenaria che - in particolare sui temi della giustizia ordinaria - offrirà ampia possibilità di partecipazione alla discussione, durante l'incontro con i rappresentanti dell'Associazione nazionale magistrati e dell'avvocatura. Raccomandando quindi, soprattutto ai colleghi che sono maggiormente esperti ed impegnati, di dosare le forze fra queste due sedute, do la parola al senatore Loiero, al quale seguiranno il senatore Pellegrino, l'onorevole Selva, l'onorevole Soda, la senatrice Pasquali e molti altri.

AGAZIO LOIERO. Signor presidente, formulerò due brevissime domande, scusandomi di non poter poi ascoltare le risposte perché purtroppo devo partire; per questo motivo ho chiesto di parlare per primo. Le domande - brevissime - sono rivolte una al vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, professor Grosso, e una al presidente del Consiglio di Stato, dottor Laschena.

Al professor Grosso pongo una domanda che può apparire anche retorica, perché in parte insita nella relazione che egli ha svolto oggi (le risposte infatti in parte si intravedono), però anche le domande retoriche hanno una loro funzione, nella dialettica. I costituenti immaginarono l'inserimento nel CSM dei laici, nella misura di un terzo, per non accentuare l'elemento che poteva apparire castale nell'ordinamento; ebbene, le condizioni storiche allora erano sicuramente diverse da quelle di oggi. Alla luce di quello che è stato lo scenario del Consiglio in questi anni, con particolare riferimento agli ultimi tempi e ad alcune tentazioni che possono essere apparse autoreferenti, ritiene che una maggiore «ventilazione» del CSM vada favorita o evitata?

Ancora: la vigente Costituzione scommette sulla capacità dei magistrati di autogovernarsi; si deve però sottolineare che gli attuali strumenti di governo autonomo appaiono sovente imperfetti. Non mi soffermo in questa sede sulla scarsa funzionalità dell'ispettorato, ma registro - mi pare che il primo presidente della Corte di cassazione abbia lambito questo argomento - che oggi anche mandare via un magistrato clinicamente pazzo è operazione lunghissima, difficilissima e talvolta impossibile. Credo che mutare le proporzioni del CSM significhi scommettere di più sulla speranza che i magistrati siano maggiormente autonomi ed imparziali. Professor Grosso, non ritiene che l'intreccio di esperienze diverse, calate in forma paritaria nel Consiglio, vada in direzione di soluzioni più eque ed equilibrate e che, in definitiva, possa contribuire a diffondere nell'opinione pubblica l'idea del superamento di una struttura che attualmente, così com'è, appare troppo chiusa e corporativa?

Al presidente del Consiglio di Stato, con la stessa brevità, vorrei porre la seguente domanda: premesso che sono convinto che il ruolo del Consiglio di Stato, nella duplice funzione consultiva e giurisdizionale, in un paese in cui sostanzialmente manca una scuola superiore della pubblica amministrazione come esiste in altri paesi, resta essenziale (ne sono convinto e ne ho già parlato in sede di Comitato; difendo questa duplice funzione), come immagina si può superare nei fatti una delle questioni più ricorrenti intorno al Consiglio di Stato, vale a dire il contemporaneo esercizio della duplice funzione consultiva e giurisdizionale? A tal fine, quali paletti rigidi ed automatici si possono piantare nella stessa Costituzione? Si può realisticamente pensare ad una durata minima di ciascuna funzione, disciplinando in maniera però tassativa gli istituti dell'incompatibilità e dell'astensione?

GIOVANNI PELLEGRINO. Vorrei fare un'osservazione breve e porre due domande brevissime. L'osservazione, che forse servirebbe a tranquillizzare il professor Grosso, è che trovo antistorico, alla luce non solo della storia recente del paese ma anche della fase di evoluzione che attraversano tutte le democrazie occidentali, pensare che oggi sia possibile ad un potere rappresentativo attentare all'indipendenza e all'autonomia dei poteri neutrali. In realtà, il problema che abbiamo sul tappeto è esattamente l'opposto: dinanzi al ruolo meritoriamente crescente che in tutte le democrazie occidentali stanno assumendo i poteri neutrali di controllo, quali contrappesi creare perché una democrazia possa continuare a dirsi tale, vale a dire a mantenere al suo interno un nucleo centrale di rappresentatività.

Passando alle domande, a sentire molti degli interventi di questa sera sembrerebbe che il sistema delle giurisdizioni funzioni; chi ci vive sa benissimo che non è così, e direi non per colpa del legislatore che non fa bene le leggi, non per colpa dell'esecutivo che non mette a disposizione i mezzi, non per colpa dei giudici che non lavorano bene, non per colpa degli avvocati che sono troppo causidici, ma perché è un dato delle società complesse che il numero dei conflitti che ambiscono ad una decisione neutrale cresce in maniera esponenziale. Pertanto, cercando nel confuso presente il bandolo che ci porta verso il domani, è logico continuare ad affidare l'intero carico della soluzione dei conflitti alle giurisdizioni togate, oppure la prima norma su cui noi dovremmo incidere in sede costituzionale è il secondo comma dell'articolo 102? Ciò per consentire alla legge ordinaria di individuare luoghi neutrali ed imparziali per la soluzione dei conflitti, quindi con le garanzie del procedimento e del contraddittorio, che poi si raccordino alla giurisdizione togata nelle fasi successive di impugnazione. Se non creiamo questo sistema di filtri, l'ingolfamento delle giurisdizioni resta.

Vorrei aggiungere che non è vero che, in seno al Comitato, non ci siamo occupati della giurisdizione tributaria: ce ne siamo occupati proprio questa mattina, quando ho segnalato che sull'attuale giurisdizione tributaria pende la spada di Damocle di un giudizio della Consulta a cui le stesse sezioni provinciali hanno rimesso la questione della costituzionalità della loro legge istitutiva, in quanto si è osservato trattarsi di un nuovo giudice speciale con una Costituzione che è quella che è; un problema che sicuramente esiste. Invece, una norma di questo genere certamente darebbe una maggiore copertura.

Avrei voluto porre una domanda al professor Galli Fonseca, del cui intervento ho apprezzato l'estrema modernità, ma, non essendo egli più presente, la rivolgerò ai professori Sgroi e Garri. Il pubblico ministero presso il giudice ordinario, il pubblico ministero presso il giudice contabile e - aggiungerei - il pubblico ministero presso le sezioni unite della Cassazione quando funzionano come unico giudice della giurisdizione svolgono funzioni diverse o esprimono, com'è stato accennato in alcune sentenze della Cassazione, la stessa funzione ordinamentale, sia pure di fronte a giudici diversi?

Sono queste le domande che volevo rivolgere ai nostri ospiti e che concernono l'opportunità dell'istituzione di giurisdizioni speciali e questo nodo centrale intorno alla funzione uguale o diversa dei pubblici ministeri.

GUSTAVO SELVA. Il giorno 11 del mese di aprile il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione che s'intitola: «Rispetto dei diritti dell'uomo nell'Unione». È una risoluzione che si compone di 165 articoli divisi in vari capitoli - tra questi ultimi ve ne è uno che si intitola «I diritti in campo giudiziario» - e che, all'articolo 58, recita precisamente così: «Il Parlamento europeo ricorda che l'indipendenza della magistratura costituisce uno dei pilastri dello Stato di diritto e il fondamento stesso di una protezione efficace dei diritti e delle libertà fondamentali di tutti i cittadini e, in particolare, di coloro che devono comparire in giudizio; ritiene che sia altresì necessario assicurare la terzietà del giudice giudicante attraverso la separazione delle carriere di magistrato inquirente e di magistrato giudicante, al fine di garantire un processo equo».

Allora, anche tenendo conto delle parole pronunciate dal presidente D'Alema, secondo cui la nostra legislazione e - direi - la nostra Costituzione si devono adeguare alla linea ideale, culturale e politica europea, credo che ci troviamo nella fortunatissima condizione di avere un documento che con i suoi 165 articoli in qualche misura anticipa - ripeto sempre le parole usate dal presidente D'Alema - la costituente europea.

Non so - perché non ho avuto il tempo di chiedere quest'informazione - in quale lingua sia stato concepito il documento in oggetto; com'è noto, vi è una lingua di base, che è quella del relatore, ma credo di ravvisare nell'articolo che mi sono permesso di leggere la cartesiana razionalità francese, il fondamento giuridico tedesco e la semplicità britannica. Quattro cose in quell'articolo sono indicate molto chiaramente: in primo luogo, il principio fondamentale del diritto-dovere del magistrato, che è l'indipendenza; in secondo luogo si afferma la necessità di assicurare la terzietà del giudice giudicante e si indica attraverso quale strumento tale obiettivo possa essere raggiunto, cioè attraverso la separazione delle carriere dei magistrati inquirenti e giudicanti. Da ultimo, si specifica quale sia la finalità: quella di garantire un processo equo.

Rivolgendomi in particolare al vicepresidente del CSM, vorrei sapere quale sia il suo giudizio su questo documento, che io considero fondamentale. So che tale giudizio è offerto soprattutto alla nostra meditazione ed alla responsabilità, che ci compete, di decidere in questa materia oggetto di tante discussioni ed anche di numerosi contrasti, tuttavia mi interessa sapere l'opinione del vicepresidente del CSM.

ANTONIO SODA. Una premessa che mi è sembrato di rinvenire nell'analisi svolta dai nostri graditi interlocutori è che sta maturando anche da noi, dopo un periodo caratterizzato da una certa fatica, la consapevolezza che la questione dell'equilibrio tra il valore dell'indipendenza ed il principio di responsabilità anche nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali è comune oggi a tutte le democrazie; proprio nel momento in cui è divenuta diffusa la giurisdizionalizzazione delle domande di riconoscimento dei diritti sociali ed economici tipici delle società che hanno avuto un sistema di sicurezza sociale, di welfare, la funzione giurisdizionale si è caricata di un ruolo oggettivamente politico e quindi con maggiore necessarietà si impone il tema del rapporto tra indipendenza e responsabilità, indipendenza e funzionamento degli altri poteri democratici. Le proposte in corso di elaborazione nel Comitato, a mio parere, sia pure con tentativi di approssimazione, vanno in direzione della ricerca di questo equilibrio.

E vengo ora alle domande. Capisco la necessità e la difficoltà della ricerca di quest'equilibrio e vorrei chiedere al professor Grosso: almeno nella definizione di un ruolo autonomo e diverso del Consiglio o della Corte disciplinare vede lei la possibilità di una diversa composizione e di un diverso equilibrio delle componenti togata e laica?

Il procuratore generale presso la Corte di cassazione non è più presente, ma credo che avrà la cortesia di leggere il resoconto di questa seduta ed eventualmente di replicare ad alcune osservazioni. Concordo su gran parte della sua analisi ed anche sull'affermazione che fa giustizia di un luogo comune purtroppo diffuso negli ambienti della magistratura associata, cioè che l'indipendenza sia strettamente ed indissolubilmente legata all'unicità delle carriere. Il procuratore generale oggi ha detto che non è un problema di indipendenza, è un problema di rapporto costi-benefici e forse gli svantaggi della separazione sarebbero superiori ai vantaggi derivanti dall'accentuazione della terzietà, che peraltro nel documento del Parlamento europeo testé citato è vista, invece, come precondizione per realizzare l'equo giudizio.

Ma il procuratore generale si è spinto più in là ed ha rilevato come elemento di deflazione un intervento sulla legislazione ordinaria che veda persino la rottura del principio dell'unicità nel pubblico ministero della titolarità dell'azione penale. Se ho ben compreso, quest'ultima potrebbe essere esercitata direttamente dalla persona offesa: pensiamo alle lesioni colpose, pensiamo persino all'omicidio colposo, nonché ai milioni di reati di furto; se si superasse la barriera del pubblico ministero e vi fosse un rapporto diretto della persona offesa con il giudice, avremmo un effetto deflattivo sulle procure della Repubblica italiana, che oggi vedono iscritti oltre 13 milioni di procedimenti con il rischio, che si è tradotto in realtà, nell'esercizio di fatto dell'azione penale. Quando un sostituto ha davanti a sé, pro capite, dai 4 mila ai 5 mila processi (a Reggio Emilia sono iscritti 32 mila procedimenti) è chiaro che con soli quattro sostituti scegliere un fascicolo in mezzo al mazzo vuol dire favorire l'uno o l'altro indagato, l'uno o l'altro imputato e fare giustizia secondo criteri del tutto arbitrari.

L'azione penale può diventare anche un'azione a forma popolare da parte della persona offesa? Il procuratore generale ha aggiunto che persino la polizia potrebbe avere un rapporto diretto con il giudice e quindi prospettare l'esercizio dell'azione penale ed io aggiungo che potrebbe anche essere protagonista nel processo penale come parte pubblica.

Faccio quest'altra riflessione: se si sottraggono al pubblico ministero gli ultimi residui dei poteri di incidenza sulla sfera della libertà (mi viene in mente l'episodio delle perquisizioni a Di Pietro, dove gli stessi elementi furono ritenuti dalla procura di Brescia idonei a motivare un provvedimento di perquisizione e inidonei all'assoggettamento all'intercettazione telefonica; furono ritenuti del tutto destituiti di fondamento) e si restituiscono, in uno stato di diritto, al giudice, vero titolare della possibile compressione dei diritti di libertà, non si depotenzia la pericolosità di un corpo unitario di pubblici ministeri di poche procure? Non si può allora mettere sul piatto della bilancia dei costi-benefici della separazione delle carriere anche l'accentuazione della necessità della terzietà del giudice? Ciò se ritenete che si tratti di un problema di costi-benefici e non di indipendenza o dipendenza.

Ricordo che in Inghilterra, dove funziona un meccanismo di diffusa titolarità dell'azione penale, anche dopo l'introduzione del servizio unico nazionale per l'esercizio dell'azione penale nel 1986, il promuovimento, l'esercizio e la titolarità dell'azione penale sono rimasti diffusi; vi è un organizzazione capillare sul territorio che vede ancora autonoma la polizia e protagonisti anche alcuni privati cittadini. In un meccanismo di questo tipo - come diceva il senatore Pellegrino - si creano equilibri più diffusi di controllo e di legalità. Certo, si intravede un pericolo quando si pensa che con la separazione si crea un corpo di polizia potentissimo e, se si pensa a 383 o 384 procure titolari di poteri diffusi sul territorio nazionale, anch'io sono terrorizzato. Ma, facendo tesoro dell'esperienza delle legislazioni straniere caratterizzate dalla diffusione dei poteri e dei controlli sul territorio, non vi sembra che anche il nostro ordinamento debba aprirsi a questa esperienza?

ADRIANA PASQUALI. Mi rivolgo per un chiarimento al vicepresidente del CSM, professor Grosso, che ha dichiarato di parlare a titolo personale. D'altronde, parlo anch'io a titolo personale e mi si scusi il paragone che può apparire irrispettoso.

Riconoscendo il valore dell'intervento per l'eleganza dell'esposizione e per taluni contenuti, osservo peraltro che ho alcune perplessità in ordine a specifiche enunciazioni. Ciò alla luce dell'articolo 105 della Costituzione, che elenca i compiti del CSM, ma pone anche implicitamente i limiti alle sue attribuzioni, e alla luce dell'articolo 10 della legge 24 marzo 1958, n. 195, avente ad oggetto le attribuzioni del CSM. Esso è indubbiamente organo di tutela, ma è soprattutto organo di autogoverno, quindi secondo me - mi si scusi se ricorro ad immagini così terrene - è più un organo a proiezione interna che a proiezione esterna.

Ho ascoltato con estrema attenzione tutto ciò che atteneva alla composizione e agli equilibri del CSM, nonché alla possibilità di attenuarne la composizione correntizia, ciò di cui si sente largamente l'esigenza. Ma non ho ritenuto perfettamente in linea con i compiti del CSM- al di fuori dei limiti di cui parlavo, posto che il CSM può dare pareri su disegni di legge concernenti l'ordinamento giudiziario solo al ministro di grazia e giustizia - che si sia parlato di tutto ciò che attiene alla magistratura e di cui la bicamerale dovrà occuparsi, in particolare della separazione delle carriere o delle funzioni e dell'ipotizzata unicità di giurisdizione. Credo sia contestabile che si esca dai binari posti dalla Costituzione vigente con il richiamato articolo 105.

Sia chiaro: non affermo che il vicepresidente professor Grosso abbia dimostrato neppure un pizzico di quella arroganza che viene spesso attribuita al Consiglio superiore della magistratura quando lo si accusa di essere un «parlamentino» che si arroga diritti ad esso non spettanti, ma proporre qualcosa che è fuori dal limite delle specifiche attribuzioni mi appare quanto meno incongruo.

Per inciso osservo che una specie, fosse anche una semplice parvenza, di piccolo parlamento può essere astrattamente - sottolineo l'avverbio «astrattamente» - arricchente, ma pare estremamente pericoloso alla luce dei necessari equilibri che questa Commissione deve porsi.

Sarei lieta di avere un chiarimento in proposito.

MARIO GRECO. Noi tutti abbiamo ascoltato con la dovuta attenzione quanto ci hanno comunicato gli illustri rappresentanti del mondo giuridico. In questa sede purtroppo non ci possiamo soffermare su tutti gli spunti che ci sono stati offerti, che saranno attentamente vagliati nel prosieguo dei nostri lavori.

Mi permetterò di fare qualche osservazione, premettendo che alla fine delle mie considerazioni, che cercherò di contenere nel più breve tempo possibile, risulterò forse eccessivamente favorevole alle posizioni espresse dal presidente del Consiglio nazionale forense e poco vicino alle considerazioni fatte in tema di riforme costituzionali dai rappresentanti delle magistrature, in particolar modo di quella ordinaria. In proposito aggiungo «purtroppo», perché fino allo scorso anno anch'io svolgevo funzioni giurisdizionali; ma forse ciò è dovuto all'inconscio timore di apparire corporativista, come mi sono sembrate le osservazioni di alcuni esponenti della magistratura.

Non voglio lasciarmi sfuggire l'occasione della presenza di queste illustri personalità per chiedere subito un'opinione su quella parte della magistratura che reiteratamente è scesa in piazza, anche ora sui temi della Bicamerale, nelle vesti di «soggetto politico», con scarso rispetto per i precisi doveri istituzionali propri dei singoli magistrati.

La mia, evidentemente, è una domanda provocatoria perché mira a denunciare taluni silenzi, se non sospette connivenze, di chi avrebbe dovuto, e dovrebbe, intervenire per stroncare questo fenomeno, questo noto potere invasivo di una certa magistratura; un potere che, alla fine, ha rappresentato una delle cause determinanti di talune ipotesi di riforma volte a ristabilire l'ordine delle competenze e dei ruoli. I pubblici ministeri, i giudici applicano le leggi, i politici, i parlamentari fanno buone ed eque leggi.

Detto ciò, mi sia consentito sottolineare il ruolo dell'avvocatura per tentare di contestare - se mi è possibile - le affermazioni di taluni illustri ospiti odierni, i quali mi sono sembrati poco disponibili ad accettare le istanze dell'avvocatura e contrari ad un ingresso dei rappresentanti della stessa avvocatura nel Consiglio superiore della magistratura.

Vorrei ricordare ai rappresentanti della magistratura, ovvero a chi avverte delle remore nei confronti dell'avvocatura, che quest'ultima va al di là delle esigenze di tutela della professione forense ponendosi quale punto di riferimento per la salvaguardia dei diritti di libertà e di quelli relativi alla vita associata dei cittadini, per la crescita dei valori costituzionali, per la necessità di partecipare alle scelte di fondo della politica giudiziaria come strumento generale per la difesa dei singoli. È stato questo il pensiero espresso da un rappresentante alla prima Conferenza nazionale tenutasi a Venezia nel 1992, alla quale era presente anche l'allora presidente dell'associazione nazionale magistrati, collega Mario Cicala.

Abbiamo rilevato dalle notizie dei media, dopo averlo constatato durante l'audizione odierna e lo rileveremo, con ogni probabilità, anche negli incontri di giovedì, che l'avvocatura e la magistratura purtroppo non hanno mai avuto un'unica visione, una visione di insieme: ancora oggi non sono quell'unica corporazione di giuristi auspicata proprio dal dottor Cicala durante la conferenza del 1992, da me ricordata poc'anzi.

Credo che avesse ragione l'allora presidente del Consiglio nazionale forense, avvocato Edilberto Ricciardi, quando nell'analisi dei motivi di questa diversità da una parte riconosceva che ciò era il risultato di una diffidenza reciproca, di una reciproca miopia, di esperienze diverse, che purtroppo sfociavano e sfociano tuttora in diverse culture; dall'altra parte, con rigorosa obiettività, denunciava come gli avvocati si fossero sempre sforzati di esplorare la cultura dei giudici, mentre questi ultimi non avevano mai compiuto un analogo sforzo per comprendere la cultura della difesa e dei suoi valori.

Se sono vere le funzioni e il ruolo dell'avvocatura, posto che oggi ci occupiamo di riforme costituzionali, occorre forse guardare con il sospetto che sia dettato da un certo spirito corporativistico quanto è stato detto da chi nutre perplessità nei confronti all'avvocatura medesima. Del resto, che l'avvocatura debba avere ingresso ed una certa voce in questa fase di riforme ne dobbiamo convenire tutti, tanto più noi legislatori se è vero che per la prima volta, con l'articolo 4 della legge 21 novembre 1991, n. 374, è stata prevista la presenza di rappresentanti designati dai consigli forensi nei consigli giudiziari, sia pur al limitato fine di far esprimere un parere sulle nomine dei giudici di pace. Intendo anticipare, anche se i nostri ospiti ne saranno a conoscenza trattandosi di provvedimenti concernenti la magistratura, che il Senato ha licenziato il disegno di legge - di attuazione dell'articolo 106, terzo comma, della Costituzione - recante l'istituzione delle sezioni stralcio, che ha riservato l'aggregazione delle mille unità dei cosiddetti giudici onorari alla classe forense ed accademica. Dunque, da una parte vi è la volontà di aprire all'avvocatura per quanto riguarda il lavoro da svolgere all'interno della giurisdizione; dall'altra vi sono perplessità che suonano come un invito a non controllare l'opera svolta all'interno del Consiglio superiore della magistratura.

Gli avvocati diventano in tal modo i protagonisti di delicate funzioni giurisdizionali; è giusto che mettendo mano alla riforma del titolo IV della Costituzione si fissi il principio che l'avvocatura è una componente essenziale della giurisdizione al pari della magistratura giudicante e di quella requirente. Da tale corretta premessa deriverebbero altri corollari utili a rafforzare principi costituzionali esistenti ed altri che bene faremmo ad introdurre, perché ad essi collegati. Penso, per esempio, alla concreta garanzia della parità tra accusa e difesa nel processo, che richiama l'esigenza di assicurare la pari dignità dei due ruoli nelle istituzioni; il tutto legittimerebbe la presenza di appartenenti alla classe forense nei consigli superiori o nel Consiglio superiore della magistratura, con conseguente condivisione di quelle ipotesi di lavoro che vorrebbero un Consiglio superiore della magistrtura composto per un cinquanta per cento da magistrati eletti nelle rispettive magistrature e per il rimanente cinquanta per cento da membri scelti dal Parlamento, eventualmente, su indicazione dei rispettivi organi rappresentativi, tra gli avvocati e i professori universitari.

Sono considerazioni che vanno nella direzione opposta a ciò che, sul punto, è stato sostenuto dal vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura e, mi pare, anche dal procuratore generale presso la Corte di Cassazione, ai quali chiederei maggiori motivazioni a sostegno del loro convincimento oltreché una opportuna precisazione in ordine alla loro avversità a tale presenza in un organismo qual è quello che loro rappresentano, il Consiglio superiore della magistratura, che sovrintende ad attività giurisdizionali, a soggetti che invece rappresenterebbero una categoria. Non me ne voglia il vicepresidente professor Grosso, ma francamente mi ha sorpreso la sua totale chiusura a quasi tutte le principali ipotesi di lavoro del Comitato sistema delle garanzie. Se dovessimo accogliere i suoi desiderata, sarebbe il caso che i colleghi di quel Comitato chiudessero i verbali dei loro lavori, ponendo fine agli sforzi di migliorare la bozza Boato. E meno male che il vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura ha premesso di parlare a titolo personale!

Dicevo: totale chiusura, anche in ordine al tema della separazione delle carriere (distinzione delle funzioni), anche se da parte di qualcuno degli ascoltati si è avuta la bontà e l'onestà di ammettere l'opportunità di prevedere che, per un certo periodo, il magistrato eserciti funzioni presso il collegio giudicante, prima di essere assegnato alle funzioni requirenti. È stato detto: «perché acquisisca il dovuto equilibrio»: ma allora, sin quando non verrà quantomeno fatta questa riforma, la gente è «a rischio» dei pubblici ministeri privi di equilibrio?

Impedire il libero transito da una carriera all'altra può comportare una riduzione delle possibilità - lo dico, ma è stato riportato anche da alcuni organi di informazione - di occupare posti direttivi; c'è sì il rischio che crolli qualche bastione corporativo, ma certamente non può crollare la giustizia, come alcuni magistrati hanno affermato in questi giorni, né si attenta all'indipendenza della magistratura.

Il problema della separazione delle carriere, con la presenza dell'avvocatura, deve piuttosto essere rapportato all'esigenza di assicurare la terzietà del magistrato giudicante, su cui di recente si è pronunziato anche il Parlamento europeo. Mi piace altresì ricordare che il tema della separazione delle carriere non è una questione di oggi, non è sorta oggi dopo che l'ha presa a cuore il Parlamento europeo, perché nella conferenza del 1992 gli avvocati sostennero - è stato ammesso anche da parte dei rappresentanti della magistratura - che il pubblico ministero ed il giudice sono due cose completamente diverse: tali sono, tali debbono rimanere e tali debbono diventare.

Non si può giungere che ad una conclusione: alla diversità di funzioni deve associarsi una rigorosa differenziazione dei giudici e dei pubblici ministeri, sia per le modalità di reclutamento, sia per la formazione professionale. Sui paletti che si intendono porre relativamente alla facile transitabilità, trarremo ulteriori elementi di confronto e di delucidazione dall'audizione dei rappresentanti dell'avvocatura prevista per giovedì prossimo. Traggo questa mia convinzione dalla denunzia di un illustre rappresentante delle camere penali, il quale, già all'inizio degli anni novanta, richiamava l'attenzione su un grave inconveniente. Quello cioè che gli utenti della giustizia vedevano sedere tra i giudicanti chi aveva svolto, fino al giorno prima, un'attività di parte quale pubblico ministero: ciò credo non sia voluto né dai professionisti del diritto, dagli avvocati, né dalla gente comune.

TIZIANA PARENTI. Confesso che ho molta difficoltà a rivolgere delle domande, perché l'impressione che ho avuto, da queste audizioni sicuramente molto interessanti, è che effettivamente si tratti di mondi molto lontani, dove ciascuno è chiuso in sé stesso, dove ciascuno parla per sé, dove vi è una grandissima difficoltà a capire le ragioni dell'altro o, ancora di più,a capire non tanto le ragioni nostre, che potrebbero anche non essere prese in considerazione, quanto ciò che emerge dalla società, le necessità dei cittadini.

La giustizia è esercitata in nome del popolo italiano, il quale aspetta risposte di giustizia, e non è un'esigenza della Commissione bicamerale quella di dare risposte di giustizia: la Commissione bicamerale crede, modestamente, di interpretare, se vi riuscirà - ho i miei dubbi in proposito e, forse, li abbiamo tutti - una esigenza che viene dalla società, non da una minoranza della popolazione, perché noi conosciamo casi eclatanti grazie ai quotidiani e alla televisione ma la nostra nazione è piena di risposte più di ingiustizia o di tarda giustizia che non di giustizia.

Rispetto a questi problemi credo, allora, che ciascuno, esercitando il suo ruolo, dovrebbe liberarsi del proprio corporativismo e delle proprie appartenenze ideologiche, politiche e di categoria per cercare di capire se è proprio vero quello che è stato detto qui.

A lei, professor Grosso, che è una persona molto illuminata, chiedo se sia sicuro che il Consiglio superiore da tempo non sia un organismo politico. Lei afferma che noi, in qualche modo, attenteremmo all'indipendenza della magistratura e, quindi, del suo organo di autogoverno, che è il Consiglio superiore; ma siamo sicuri che questo non sia già avvenuto negli anni, con gli incarichi extragiudiziari che sono stati infiniti e che hanno portato i magistrati a fortissime connessioni non solo con il potere politico ma, soprattutto, con il potere economico, con tutto ciò che ne è conseguito nel tessuto economico e sociale del paese? Siamo davvero sicuri che le correnti non rappresentino esse stesse quell'eccessiva pluralità che, invece, è chiusura, talvolta è guerra all'interno e tra le correnti? Siamo sicuri che i cittadini siano così contenti di bussare alla porta di una corrente o di un'altra? A scuola si chiedeva «di che partito è il professore?» per sapere quali risposte dargli. Non vorrei che fossimo ritornati davvero a quel tempo, oggi che nella scuola non vi è più il problema di questa domanda, perché la risposta è scontata.

Non vorrei, dunque, che il pluralismo di cui si parla fosse invece un'altra cosa. Lei ha detto, giustamente - così credo, ma non potrei esserne così sicura - che i membri eletti dal Parlamento non mantengono questo grande cordone ombelicale con le appartenenze politiche; io ritengo che dovremmo andare ancora più in là, per evitare che vi sia alcuna possibilità di questo tipo. Potremmo rivedere a quale maggioranza, per esempio, deve essere consentita la elezione dei componenti del Consiglio superiore o della Corte costituzionale, perché mi rendo conto che è già pericoloso adesso, in un sistema maggioritario, che vengano eletti da una determinata maggioranza e che, quindi, si precostituisca la connotazione dei membri laici.

Ma a cosa servono i membri laici nel Consiglio superiore, in un Consiglio superiore che è politicizzato, non perché vi sono dieci membri laici che non contano nulla e che di questo si lamentano sempre, come del fatto di essere, anzi, un po' il paravento di decisioni che ad essi non appartengono - perché i magistrati sono un'altra cosa - per cui sono, in qualche modo, anche in minoranza psicologica oltre che numerica? Ma si tratta, soprattutto, di un Consiglio superiore a cui i togati arrivano con un fortissimo clientelismo, con lunghe carriere nelle correnti e nell'Associazione nazionale magistrati, sacrificando moltissimo al tempo che, invece, dovrebbe essere dedicato al loro lavoro. Ecco, allora, che abbiamo effettivamente un Consiglio superiore che è un organo politico. A me non spaventa chiamare le cose con il loro nome, purché, però, noi si sia disposti a farlo.

Professor Grosso, cosa sono le circolari del Consiglio superiore se non atti di indirizzo politico nei confronti della giurisdizione? Cosa significa dire come debbano avvenire le assegnazioni addirittura presso la magistratura giudicante, come debbano essere fatte le rotazioni nella giudicante?

Il caso albanese, professor Grosso, coinvolge anche il Consiglio superiore della magistratura, grazie a Dio, e, improvvisamente, abbiamo una commissione sulla criminalità organizzata che se ne occupa, anche se non si capisce che carattere abbia. Questi sono atti politici di cui ci si è autoinvestiti, perché il Consiglio superiore non ha tali poteri. Le domando, allora, professor Grosso come voglio definire il Consiglio superiore, considerato che gli organismi si dividono in politici, giurisdizionali e amministrativi. Siamo disposti a dire che è un organo di amministrazione, alta quanto si voglia? Sarebbe questa l'unica definizione, che ho studiato tanti anni fa ma che ricordo ancora per averla ogni tanto ripassata, che eliminerebbe via il problema dell'ordine del giorno e degli atti di indirizzo politico, perché un organo di amministrazione non fa atti di questo tipo.

Vogliamo dare una qualifica istituzionale a questo organo? Lei dice che costituisce il monopolio - termine che a me fa molta paura - del personale giudiziario, o una cosa del genere. Ma siamo sicuri che il Consiglio superiore tuteli l'indipendenza del singolo magistrato? Non sembra dalle decisioni che vi sono state. Siamo sicuri che qualcuno che non appartiene alle correnti sia effettivamente tutelato dagli attacchi interni alla magistratura? Siamo sicuri davvero che il Consiglio superiore tuteli tutti alla stessa maniera contro gli attacchi esterni del potere politico? E come mai ci si rivolge al Consiglio superiore per chiedere ad esso se si possano accettare gli ispettori? Come mai al Consiglio superiore si pongono quesiti su come interpretare le leggi? Sono questi i grossi problemi che desidereremmo che fossero eliminati per una maggiore - e non minore - indipendenza della magistratura, di una magistratura nella quale ciascuno si senta indipendente, non solo la globalità, che sempre sacrifica il singolo.

Abbiamo, poi, paura che pubblico ministero diventi un guardiano del mondo (l'abbiamo già un pubblico ministero che vorrebbe essere un guardiano e che non ci riesce, forse per sue incapacità) perché diciamo che il pubblico ministero deve avere un controllo di legalità? Che cos'è la legalità? È un concetto così ampio che va dal non bestemmiare al non commettere omicidi, che sono anch'essi atti di illegalità. Dovremmo avere un pubblico ministero che abbia la capacità di perseguire i reati ed i responsabili, non la legalità in generale. Il pubblico ministero deve avere la cultura dei diritti e della giurisdizione. Ma il pubblico ministero evita che vi sia la cultura dei diritti e della giurisdizione nella giudicante, perché porta al giudizio dei processi che impediscono anche un controllo di legalità sul suo stesso operato.

A me non preoccupa che il pubblico ministero faccia l'inquisitore, perché è il suo mestiere e ognuno deve saper svolgere il suo lavoro. A me preoccupa che siano i giudici a fare gli inquisitori o a condividere la medesima filosofia. Allora perché ci preoccupiamo di un pubblico ministero forte? Per me non è assolutamente una preoccupazione se sappiamo che deve perseguire i reati e i responsabili e, soprattutto, se sappiamo che non se li può scegliere. Questo è il vero problema: la cultura della giurisdizione e chi la esercita. E chi esercita la giurisdizione è il giudicante. Allora cosa fare perché il pubblico ministero persegua i reati e i responsabili? È molto semplice: dobbiamo creare una cultura delle indagini, cosa che non c'è. Come facciamo perché il giudice abbia una cultura della giurisdizione? Dobbiamo fargli esercitare un controllo nel corso del processo, cosa che oggi non c'è.

Se un pubblico ministero si sceglie un GIP, al quale per due-tre anni arrivano tutti i processi - sempre al medesimo -, chi ha la cultura della giurisdizione? Il pubblico ministero o il GIP? Nessuno dei due. Questo mi preoccupa!

La separazione delle carriere. È nell'ordine delle cose che chi vigila debba essere vigilato e se non si vuole essere vigilati dall'esterno è necessario esserlo dall'interno. Allora, mi pare ovvio che perché uno abbia la cultura delle indagini, quanto mai necessaria in questo paese visto che i reati sono tutti ignoti, ed un altro abbia la cultura della giurisdizione, occorre che vi siano due formazioni diverse e possibilmente irreversibili. Se poi si decide che si vuole cambiare mestiere, nessuno lo vieta, ma vi saranno le modalità previste dalla legge.

In sostanza - mi rivolgo ai nostri interlocutori - di che cosa si ha paura? Si ha paura di un pubblico ministero troppo forte, di un pubblico ministero troppo debole, di un pubblico ministero soggetto a qualcuno, di un pubblico ministero non controllabile? Di un pubblico ministero per cui oggi ciascun sostituto è una repubblica, non una procura, non si ha paura? Non si ha paura del fatto che qualcuno domani si svegli e decida, a partire dal giorno successivo, di prendere in considerazione tutti i falsi in bilancio, per cui sarebbe finita l'economia italiana, dal momento che tutte le imprese hanno fatto un falso in bilancio? Come mai questo non è stato fatto? Ecco che arriviamo all'obbligatorietà dell'azione penale. Come mai si è scelto a campione (perché si è scelto a campione)? È giusto scegliere a campione se vi è l'obbligatorietà dell'azione penale? No, non si può scegliere a campione. Allora, nell'ambito di una grande inchiesta tutti devono vedersi contestato il falso in bilancio; andiamo a vedere quanti sono stati! È questa l'obbligatorietà dell'azione penale che noi vogliamo? Ci spaventiamo che non sia più obbligatoria? Io mi spavento perché oggi non lo è e vorrei che la massa infinita di tutti i fatti che costituiscono i reati - tutti auspichiamo che alla fine qualcuno metta mano ad una forte delegificazione - finché permane fosse almeno disciplinata, fosse almeno detto che il falso in bilancio è un reato grave (perché lo è) e che da domani tutti i falsi in bilancio saranno perseguiti. Tutti, non quelli di qualcuno perché non ci piace o perché è simbolico di qualcosa che non va.

Non possiamo affidare tutto ciò al capo dell'ufficio perché questi, professor Grosso, è lo stesso che dice «stabiliamo che non si perseguono i falsi in bilancio» (perché così è) o che non si perseguono altre persone o altri tipi di reati. Chi tutela, allora, il singolo sostituto procuratore rispetto a questo? Di chi è la responsabilità? Chi stabilisce che cosa si persegue? Il singolo procuratore? E noi ci possiamo affidare al singolo giudizio di una delle tante procure che stabilisce cosa si debba o non si debba perseguire, con gli effetti che ci possono essere sulla politica economica di un paese! Chi lo giudica poi? Il Consiglio superiore? Dirà che ha tanto da fare, come sempre sostiene; oppure dirà, come disse un allora procuratore generale: «ci sono degli intoccabili, io non posso esercitare l'azione disciplinare». Non è passato tanto tempo, mi pare fosse un paio di anni fa; credo che lo ricordino tutti.

Allora, qualcosa bisogna pur fare dopo aver analizzato i mali (non credo che me li inventi io). Chi è il responsabile della politica pubblica in un paese che sia minimamente democratico? Il Parlamento. Non per un'interferenza ma perché solamente il Parlamento risponde, in quanto viene eletto (mentre i magistrati non lo sono) e soprattutto perché ha il quadro generale della politica pubblica dello Stato. Ciò non significa che altri reati non debbano essere perseguiti, ma vi è la necessità di una omogeneità nell'azione penale. Perché questo spaventa? Spaventa perché è molto più semplice surrogare al potere politico - quello ufficiale, quello che si vede nell'aula del Parlamento - un altro organo politico che ha il monopolio, come lei ha detto, anche dell'iniziativa dei singoli, anche della loro tutela.

Si afferma che ci vuole più responsabilità. Allora ci vorrebbe un Consiglio superiore, perché obiettivamente mi pare che la responsabilità morì fanciulla. Sì, ci saranno pure tanti numeri, ma poi bisognerà vedere anche la qualità delle azioni disciplinari: se escludiamo alcuni perché stanno seguendo un processo, altri perché sono intoccabili, altri ancora poiché ci sono gli abusi, e mi pare che certi abusi non siano stati neppure censurati, o lo siano stati molto relativamente; comunque più quelli di cronaca rosa che quelli di cronaca nera, benché ci siano stati tanti suicidi Allora, anch'io ritengo che ci vuole più responsabilità, così come accade in tutte le vicende della vita, ma chi esercita l'azione di responsabilità? Il procuratore generale mi pare dicesse: «È meglio che la esercitiamo in due: il ministro e il procuratore generale». Questa è una visione che con termine un po' bossiano definirei «separatista». Ad un certo punto una responsabilità va assunta. Abbiamo un ministro: se deve assumersi solamente le preoccupazioni, possiamo toglierlo; ci mettiamo i magistrati (che al Ministero di grazia e giustizia già ci sono) e abbiamo concluso il discorso. Ma non mi pare che questo si possa fare. Il ministro, insomma, di che cosa risponde riguardo all'amministrazione della giustizia? Che incarico ha, che cosa vogliamo far fare a chi deve rispondere? Non c'è un'interrogazione cui il ministro di grazia e giustizia venga a rispondere in modo adeguato, perché non sa, perché non lo informano, perché ha paura. Chi la esercita? Il procuratore generale? Eleggiamo il procuratore generale; diventi una carica elettiva, dopo di che verrà a rispondere! Siccome non è elettiva, né desideriamo che lo sia, qualcuno che abbia una responsabilità di fronte a qualcun'altro lo vogliamo indicare? Non mi pare che questa sia una cosa così grave, anche perché non è vero che con gli occhi esterni si giudica meglio che con gli occhi interni di quelli che sono abituati, che dopo tanti anni sanno come va il mondo, come va la vita, la magistratura, la società. È meglio dare la responsabilità a qualcuno che non faccia della magistratura un corpo separato dello Stato, ma un corpo che è dentro lo Stato, che ha le sue responsabilità rispetto allo stesso; non ci spaventiamo se è un organo politico.

Rispetto a tutto quello che è stato detto in questa sede, a questi linguaggi così diversi, così lontani, così incomunicabili, così non comunicanti, quali risposte vogliamo dare ai cittadini italiani? Che ci vuole più responsabilità? Che ci vuole più indipendenza? O che ci vuole più responsabilità nell'ambito di un sistema democratico in cui ciascuno abbia i suoi referenti e risponda necessariamente a qualcuno? I corpi separati di per sé non rispondono mai a nessuno, non sono mai controllati e nemmeno controllabili.

FRANCESCO D'ONOFRIO. Sarò breve perché la giornata è stata molto impegnativa e immagino che su questi temi si tornerà a discutere quando la Commissione bicamerale avrà adottato alcune decisioni, alcuni orientamenti sull'intero arco dei problemi della tutela giurisdizionale. Allora, svolgo solo una rapidissima considerazione per poi rivolgere una o due specifiche domande ad alcuni degli illustri partecipanti a questa seduta.

Anch'io sono rammaricato per il fatto che nel paese si discuta della giustizia non per i temi sui quali ci soffermiamo noi qui; si discute per i ritardi delle cause, per la giustizia denegata, per l'impossibilità di una tutela giurisdizionale adeguata, per l'inesistenza del diritto di difesa garantito. Milioni di italiani lamentano, cioè, cose diverse da quelle che vengono in questo contesto alla nostra attenzione. Lo dico perché il tema sul quale la Commissione bicamerale dovrà finire col ragionare è anche un tema sul quale gli italiani si sentiranno più coinvolti di quanto non lo siano sulla questione, certamente centrale, del rapporto di potere tra magistratura e potere politico, che è la sostanza del dibattito svoltosi in questi giorni, che occupa molte pagine dei giornali ma rispetto al quale la stragrande maggioranza degli italiani è indifferente. Dobbiamo quindi essere consapevoli di discutere un problema delicatissimo per noi, ma certamente non di quelli che dovrebbero essere discussi.

Vengo ora alle domande. Non so se alla fine adotteremo un orientamento che si possa definire di tipo federalista. Dico «non so» perché nonostante l'affermazione ripetuta che questa è l'intenzione della bicamerale, la mia impressione è che quando attacchiamo i problemi di fondo dell'ordinamento federale ci fermiamo, per così dire, intimoriti. Una delle questioni ha riguardato proprio la trasformazione federale dello Stato e la giustizia.

La prima domanda la rivolgo al presidente del Consiglio di Stato (ma anche al presidente della Corte dei conti, se lo ritiene, ed al presidente del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria). Se adotteremo un modello di tipo federalistico, ci baseremo sul principio di sussidiarietà, in base al quale la stragrande maggioranza degli atti amministrativi sarà adottata da autorità locali. Ritiene il presidente del Consiglio di Stato, al di là di suggerimenti molto interessanti che ho ascoltato (i TAR regionali e forme di appello interregionale, anziché il Consiglio di Stato), che si possa giungere fino al punto da trasferire non la competenza legislativa delle regioni in materia di TAR, ma la materia dell'organizzazione della giustizia amministrativa, quindi anche la stabile appartenenza ad un solo territorio regionale dei magistrati del TAR, in modo da avere una continua informazione dell'attività amministrativa di ciascuna regione da parte di magistrati che se sono lontani da quella regione rischiano di non conoscere il diritto che si deve applicare?

Questo vale anche per la parte di controllo, perché noi cercheremo di introdurre in seno alla pubblica amministrazione controlli di efficienza che sono non quelli esterni, ma quelli interni. Come muta la logica del controllo, che ha rappresentato uno degli aspetti più legalisticamente impegnativi ma inesistenti, come diceva il presidente Carbone, rispetto al risultato? Questa spinta verso la periferia dei poteri pubblici porta conseguenze significative sul versante almeno della giurisdizione amministrativa e di quella contabile.

La seconda domanda la rivolgo al vicepresidente Grosso. Il problema sembra non investire i giudici ordinari, civili e penali, perché nessuno propone in Commissione bicamerale di avere codici distinti nelle regioni, né di avere diritti penali e civili diversi; tuttavia, quale raccordo politico-istituzionale nuovo potrà esservi tra i magistrati che esercitano la funzione statuale della giurisdizione in ogni regione e le regioni enti politici? Nel Comitato sistema delle garanzie, con il quale il Comitato forma di Stato si è incontrato l'altro giorno in sede congiunta si è detto che questo problema può essere affrontato non attraverso ipotetiche regionalizzazioni del CSM ma attraverso una diversa organizzazione dei consigli giudiziari. Sarei curioso di sapere in quali termini questa lontananza della giurisdizione ordinaria dal soggetto politico locale, che è una lontananza di cultura gerarchicamente legata allo Stato centralizzato, per cui il giudice locale è sempre lontano dal potere locale, considerato subordinato al potere centrale, può invece essere affrontata in una logica di tipo federale, su un piano totalmente nuovo che pongo alla vostra attenzione.

Rivolgo infine un'ultima domanda al primo presidente della Corte di cassazione. Nel contesto delle riforme costituzionali, il mio partito, il CCD, ha presentato una proposta tendente ad affrontare il nodo del rapporto tra magistratura e politica in un modo diverso da quello del quale si è discusso finora, per esempio attribuendo alla Corte costituzionale, da rivedere nella composizione, la potestà a giudicare sui reati dei quali sono accusati i magistrati. Dico questo perché non c'è dubbio che il sistema tende al corporativismo se diventa onnicomprensivo nel giudizio anche del mancato esercizio dell'azione penale come obbligatoria. Taluno di voi oggi ha affermato che l'azione penale obbligatoria comporta il reato di omissione per chi non realizza questo obiettivo: evidentemente questa omissione è giudicata dai colleghi che tendono a ritenere l'azione penale discrezionale anziché obbligatoria come esperienza quotidiana. Il trasferimento ad un giudice diverso da quello ordinario della competenza a giudicare in sede penale i magistrati potrebbe essere una risposta che restituisca equilibrio, senza attaccare l'indipendenza della magistratura (questo è il timore degli interventi della politica in questo settore)? Si può cioè operare in un altro modo per ottenere un diverso equilibrio all'interno del nostro sistema costituzionale?

Ho posto tre domande molto specifiche, rinviando gli ulteriori interventi di carattere politico generale a giovedì, quando ascolteremo le associazioni anziché gli esponenti dei principali organi giurisdizionali.

SALVATORE SENESE. Innanzitutto vorrei ringraziare i nostri illustri ospiti per il contributo di esperienza che ci hanno portato, soprattutto perché si tratta di esperienze concrete e specifiche, che possono apparire come frutto di mondi separati solo a chi pensa che la politica, in quanto persegua l'interesse generale, possa prescindere dalla concreta conoscenza degli infiniti particolari dei quali è fatto l'interesse generale.

Riterrei poco sensato, data l'ora, esporre le mie personali opinioni sui grandi temi che travagliano la nostra Commissione, o anche le opinioni del gruppo cui appartengo; ma lo riterrei anche poco pertinente, perché penso che l'esperienza di questo pomeriggio debba essere usata e conclusa per trarre ulteriori elementi di conoscenza, senza sopraffare i nostri illustri ospiti con l'esposizione della nostre tesi, le quali troveranno modo per essere dibattute nella sede propria.

Passo allora a formulare alcune domande, dalle cui risposte mi attendo un arricchimento del già notevole patrimonio di dati che questa audizione ci ha messo a disposizione.

La prima domanda, che rivolgo al vicepresidente Grosso, riguarda l'illustrazione (se egli può farcela molto rapidamente) del nesso che lega le famose circolari sulle tabelle all'attuazione del principio costituzionale del giudice naturale e all'attuazione delle norme di legge che a questo principio in vario modo si richiamano.

La seconda domanda, sempre rivolta al vicepresidente Grosso, riguarda il concreto atteggiarsi, nella dinamica quotidiana del Consiglio, dei rapporti laici-togati. Egli, con grande correttezza e sobrietà, ci ha esposto la sua opinione sul problema generale del rapporto laici-togati, ci ha detto qual è l'opinione dei magistrati, osservando peraltro che le opinioni dei componenti laici sono articolate. Ma noi vorremmo sapere come concretamente si atteggiano nel vissuto quotidiano.

Per esempio, per essere concreti, vi sono stati casi in cui su un problema determinato - e quale - i laici abbiano assunto una posizione da una parte ed i togati dall'altra? Vi è un diverso atteggiarsi della sensibilità dei laici nella gestione dei trasferimenti, delle promozioni e nella sede disciplinare, come sembrava per esempio adombrare l'analisi del procuratore generale? Su questo punto sarei grato se mi venissero forniti ulteriori chiarimenti.

Sempre al presidente Grossi, ma anche al presidente Sgroi, vorrei chiedere se ritengano che un'elezione diretta della sezione disciplinare del Consiglio possa creare qualche problema, accanto a quelli che potrebbe risolvere. Ho ascoltato con grande interesse la formulazione dell'ipotesi, sostenuta da più parti in questa sede, di una sezione disciplinare del Consiglio - per così dire - autonomizzata dal plenum, i cui componenti si occupino soltanto del giudizio disciplinare e non siano coinvolti nella quotidianità degli impegni. Ho anche sentito dire che questa sezione dovrebbe essere eletta direttamente dai magistrati, per la parte relativa alla componente giudiziaria, e dal Parlamento, per quanto concerne la parte della componente laica. Mentre per quest'ultima componente non credo si pongano particolari problemi, ritengo che una elezione di magistrati da parte di altri magistrati, per integrare l'organo disciplinare, potrebbe probabilmente creare qualche distorsione. Mi chiedo quindi se l'elezione di secondo grado da parte del Consiglio non possa essere considerare preferibile. Il presidente Sgroi ha fatto un'acuta osservazione: in questo caso, del corpo elettorale farebbe parte un possibile - allo stato, infatti, non possiamo che esprimerci in questi termini - titolare dell'azione disciplinare. L'indipendenza dell'organo sarebbe assicurata dall'assoluta sua separazione rispetto alla fonte che lo ha espresso, essendo noto in base all'esperienza costituzionale che un giudice indipendente può essere espresso anche da un organo in qualche modo soggetto un domani alle sue determinazioni, purché quest'organo non abbia alcun potere sulla sorte del giudice, sulla durata della permanenza di quest'ultimo in un certo incarico e sulle sue determinazioni. Credo si tratti di un problema che valga la pena di approfondire, anche se non stasera. Lo segnalo, quindi, chiedendo una rapida risposta.

Quanto alla titolarità dell'azione disciplinare, mi è parso di cogliere nelle parole del procuratore generale un'esigenza che riassumerei in questi termini: una pluralità di titolari assicura una copertura maggiore della responsabilità rispetto ad un unico titolare. Che poi questa pluralità di titolari debba essere realizzata utilizzando il procuratore generale della Corte di cassazione o, come lo stesso ci ha detto, facendo ricorso ad un altro organo che potrebbe essere creato ad hoc, è questione da delibare. Con riferimento a questa problematica, cosa pensano il procuratore generale della Corte di cassazione e il vicepresidente Grosso circa un'ipotetica investitura del Consiglio superiore della magistratura del potere di iniziativa disciplinare? Ciò, ovviamente, nell'ipotesi in cui del Consiglio superiore non faccia più parte la sezione disciplinare, cioè che si tratti di un Consiglio completamente separato da quest'ultima, secondo le linee che sono state individuate. Sarebbe utile oppure inutile prevedere che un organo siffatto abbia la titolarità dell'azione disciplinare?

Al presidente Carbone chiedo di confermarmi l'esatta comprensione di un passaggio della sua esposizione. Anche se dovesse essere sottratta alla Corte dei conti la funzione giurisdizionale rispetto alle materie attualmente ad essa attribuite, la Corte, che resterebbe come organo di controllo, potrebbe esercitare l'azione di responsabilità dinanzi all'organo giudiziario cui sarebbe attribuita tale competenza. Si tratta della visione di una Corte dei conti investita di funzioni di controllo, che troverebbero un prolungamento nell'esercizio dell'azione di responsabilità, ove ne ricorrano i presupposti. È questa l'ipotesi che ella ha configurato?

PRESIDENTE. Do la parola al presidente Zecchino.

ORTENSIO ZECCHINO. Spero di non essere la goccia che fa traboccare il vaso della nostra pazienza e della nostra capacità di resistenza. Tra l'altro, alcuni di noi saranno impegnati nella seduta notturna della Commissione giustizia del Senato.

Mi rivolgo al vicepresidente del CSM che, in qualche modo, è diventato l'interlocutore privilegiato di questo dibattito, anche in ragione dell'assenza del procuratore generale. L'impegno della Commissione bicamerale sui temi della giustizia - che, come sapete, è stato contestato - non vuole essere l'occasione di una rivincita della classe politica. Questo disagio è presupposto in qualsiasi intervento ed in qualsivoglia tentativo di chiarimento, trattandosi di un dato che in qualche modo ha finito per serpeggiare e che non mi pare agevoli il dibattito nel suo complesso. Mi auguro che la nostra intenzione sia quella di superare questa preoccupazione e questa diffidenza. Ho apprezzato alcune significative aperture del primo presidente e del procuratore generale della Corte di cassazione, nello sforzo di superare alcune condizioni patologiche oggi riscontrabili nell'organizzazione complessiva del funzionamento della giustizia. In particolare, ho apprezzato l'ipotesi di rendere autonoma la funzione disciplinare. Si tratta di un aspetto delicato. Nel momento in cui siamo tutti favorevoli a riconoscere una forte autonomia ed una forte indipendenza, abbiamo l'esigenza di vedere funzionare qualche contrappeso reale all'interno e non all'esterno della funzione giudiziaria. Si tratta di una proposta che, a mio giudizio, merita di essere approfondita.

Ho anche apprezzato la sottolineatura dell'esigenza di ritornare ad un coordinamento dell'ufficio del pubblico ministero: anche questo è un passaggio che può garantire una responsabilizzazione rispetto all'atomizzazione della funzione. Non ho invece apprezzato - lo dico con molta franchezza al presidente Grosso, al di là del garbo estremo con il quale egli ha rappresentato il suo punto di vista - la posizione di chiusura totale in difesa non degli attuali poteri costituzionalmente previsti ma del modo con il quale questi ultimi sono stati esercitati. Formulerò quindi, molto rapidamente, due domande.

Siamo tutti favorevoli a che siano garantite l'indipendenza e l'autonomia dei magistrati più che della magistratura come soggetto collettivo. Lei non ritiene - si tratta di un problema che è già stato in qualche modo adombrato - che vi siano stati casi concreti nei quali il Consiglio superiore della magistratura abbia finito per attentare all'autonomia di singoli magistrati? In particolare, vorrei chiederle una valutazione su due categorie di atti posti in essere dal Consiglio superiore. Mi riferisco, in primo luogo, a tutta l'attività cosiddetta paradisciplinare, che tra l'altro ha formato oggetto di particolare attenzione nell'ultima relazione del procuratore generale. Per come questa attività si è esercitata, lei non crede che abbia finito per costituire una ragione di compressione dell'autonomia e dell'indipendenza di singoli magistrati?

Quanto ai dibattiti generali svoltisi in seno al Consiglio sui modi di esercizio dell'azione penale in alcune realtà e con riferimento ad alcune fattispecie delittuose, non ritiene si sia trattato di un'indebita pressione sugli uffici delle procure della Repubblica e, quindi, di un modo di condizionamento della funzione e dell'indipendenza?

Lei ha sottolineato con preoccupazione la formulazione contenuta nella bozza Boato, con riferimento alla parte che fa espresso divieto al Consiglio superiore di emettere atti di indirizzo politico. Anch'io sono preoccupato per questa formulazione, anche se per una ragione opposta. Ritengo, infatti, che l'espressione usata sia troppo generica perché possa colpire alcune oggettive invadenze che il Consiglio superiore ha realizzato. Quali sono? Anche su questo aspetto, chiedo la sua puntuale valutazione.

Sono già state ricordate le attività di normazione secondaria. Lasciamo da parte la motivazione generale della supplenza, che può avere storicamente una sua motivazione, ma il tema è proprio questo. Oggi il tema è il tentativo di rientrare in una normalità di funzioni e di competenze. Ricordo la normazione secondaria che ha prodotto l'atomizzazione del pubblico ministero, la paralisi delle attività ispettive con quelle circolari (lei ha fatto riferimento a casi specifici), i pareri offerti al Parlamento, in ordine ai quali il presidente D'Alema ha ricordato giustamente che questo non rientra tra le competenze del CSM; eppure quest'ultimo, non richiesto, ha espresso pareri non al Governo ma al Parlamento sull'attività legislativa. Non sono questi atti di grande rilevanza politica? E la stessa esistenza di una Commissione per la riforma giudiziaria (si è parlato di una terza Camera, la collega Pasquali ha affrontato la questione in modo molto problematico) non dà adito al rischio di configurare l'aspirazione a partecipare in modo organico alla funzione legislativa, come di fatto si è verificata in questo periodo per le ragioni che per intenderci rapidamente possiamo definire di supplenza? Non si ritiene che anche la stessa esistenza di questa Commissione configuri una vocazione al compimento di atti di rilevanza politica?

L'ultima questione su cui intendo soffermarmi riguarda gli organici, in ordine ai quali non ho compreso il suo pensiero: mi è parso di capire - ne sarei lieto - che la sua posizione sia nel senso che gli organici non debbano essere definiti dal Consiglio superiore della magistratura.

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Sì, è così.

ORTENSIO ZECCHINO. Su questo sono assolutamente d'accordo. Non mi pare che ciò sia avvenuto finora (Interruzione del vicepresidente del CSM Grosso). Nel senso che gli organici non li ha fatti il CSM? (Interruzione del vicepresidente del CSM Grosso). Vi è stata comunque una partecipazione ed un'indicazione. Si è assistito ad alterazioni, cambiamenti, sono state compiute grandi scelte politiche: quando, per esempio, l'ufficio del pubblico ministero è stato potenziato, in dieci anni gli organici dei pubblici ministeri sono aumentati del 12 per cento mentre sono diminuiti del 12 per cento quelli della magistratura giudicante. Si tratta di una scelta politica che ha un suo rilievo. Le chiedo, nella prospettiva, come si possa definire con certezza la questione.

L'ultima domanda - concludo veramente - riguarda il complesso problema dell'attività disciplinare. Le cifre fornite oggi, nella globalità dei dati, hanno finito probabilmente per fuorviare dalla consapevolezza del dato reale. Credo che quest'ultimo sia rappresentato dal fatto che l'attività disciplinare riguarda un magistrato su cento, perché questi sono ogni anno i numeri; se poi si cita la cifra di 900 per dieci anni, questa fa più impressione, ma il dato è quello che ho ricordato. si è in grado di stabilire (so che su questo vi sono delle difficoltà, perché i sistemi di meccanizzazione e di informatizzazione non sono perfetti), nell'ambito di questo 1 per cento circa di giudizi disciplinari nei confronti di magistrati (quantità già modesta), quanti illeciti si riferiscano all'esercizio delle funzioni e quanti si collochino al di fuori di tale esercizio (questi ultimi ci interesserebbero meno)?

Infine, si è in grado di specificare se vi sia mai stata un'attività disciplinare che abbia avuto ad oggetto i modi di esercizio dell'azione penale o della omissione?

PRESIDENTE. Mi sembra che la grande massa dei quesiti si sia concentrata in particolare sui problemi della giustizia ordinaria e del funzionamento del Consiglio superiore della magistratura, mentre in misura assai minore sono state poste questioni diverse.

È possibile che vi siano da parte mia delle omissioni nell'annotare l'elenco delle persone cui sono stati rivolti quesiti diretti, per cui non voglio impedire a nessuno dei presenti di prendere la parola; alcuni di loro, comunque, devono prendere la parola, gli altri possono farlo.

Innanzitutto, credo che debba parlare il vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, professor Grosso; ritengo anche giusto che prenda la parola, perché più volte direttamente interrogato su questioni collegate, il primo presidente della Corte di cassazione, dottor Sgroi. Successivamente darei la parola al presidente Laschena, perché mi sembra che siano state poste alcune questioni specifiche relative al funzionamento della giustizia amministrativa e del Consiglio di Stato.

In una misura più indiretta si è parlato anche del rapporto tra funzionamento della Corte dei conti e riforma federalista dello Stato, nonché del ruolo della procura nella promozione dell'azione; in questo sensoè stato posto un quesito al professor Garri.

Nel corso della discussione, se man mano che i nostri interlocutori interverranno si riterrà di dover aggiungere qualcosa, darò poi volentieri la parola anche ad altri.

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Signor presidente, credo fosse naturale che gran parte delle domande fosse posta a me, anche perché mi trovo oggettivamente in una situazione particolarmente delicata.

Ovviamente sono venuto qui - mi pare che l'abbia già ricordato molto gentilmente la senatrice Pasquali - senza alcuna arroganza: mi avete invitato come vicepresidente del CSM ma - lo sottolineo - a titolo personale (non rappresento l'organo del quale sono vicepresidente) per esprimere il mio parere. Con tutta umiltà ho espresso le mie opinioni, non so se contribuendo a semplificare o a complicare i problemi che avete. Dovete comunque darmi atto dell'assoluta onestà intellettuale con cui ho cercato di esprimere il mio pensiero.

D'altronde, sono venuto qui con grande rispetto per il Parlamento, un rispetto che ho tenuto a manifestare pubblicamente in una delle ultime sedute del Consiglio, differenziando chiaramente il mio atteggiamento da altri che si sono manifestati.

Vorrei anche fare una premessa sul significato complessivo delle osservazioni critiche che ho svolto: non sono voluto entrare nel merito di ciascuna delle proposte che sono sul tappeto; ho delineato un quadro rilevando che sul tappeto vi sono le proposte A, B, C, D, E e che dall'insieme di tali proposte emerge un quadro che preoccupa la magistratura; ho detto questo, o volevo dire questo.

Devo rilevare che una preoccupazione della magistratura per la sua indipendenza già di per sé, come fatto, è a mio avviso pericolosa, perché credo che l'indipendenza della magistratura (vi chiedo scusa se vi faccio perdere due minuti per chiarire questo concetto per me molto importante) sia un fattore essenziale in una democrazia liberale, la quale non può vivere senza questo valore. Ma il magistrato deve essere libero, secondo me, prima ancora che sul terreno delle leggi e dell'ordinamento, nella sua testa, nel suo pensiero: un magistrato deve sentirsi libero. Ecco perché oggi sono molto preoccupato: infatti, non vorrei che sul terreno di un dibattito che forse sta assumendo toni per certi versi «smagliati», il magistrato rischi di non sentirsi più libero. Un magistrato che non si sente più libero magari poi diventa un magistrato non libero, anche perché gli uomini non sono tutti eroi, sono persone normali; se un uomo ha anche solo una lontana preoccupazione di carriera, può operare in un modo piuttosto che in un altro. Era questo il senso delle mie critiche e delle mie osservazioni.

Ho l'impressione che, se dovessero essere attuate tutte quelle riforme, la magistratura sentirebbe ciò come un segnale di non libertà e forse ne avremmo dei danni. Non voglio però entrare - ripeto - nelle singole osservazioni. Io stesso ho detto per esempio che il principio di inamovibilità in certi casi deve essere toccato, perché noi dobbiamo poter inviare i magistrati nelle sedi disagiate; dobbiamo trovare il modo di conciliare l'inamovibilità con l'esigenza della giustizia e della funzione giudiziaria in certe sedi.

Dopo questa premessa, cerco di dare rapidamente alcune risposte ai quesiti che mi sono stati posti, iniziando da un'osservazione dell'onorevole Selva che, con estrema precisione e lucidità, ci ha riportato i concetti della recente risoluzione europea: l'indipendenza si realizza anche attraverso la garanzia della terzietà del giudice, per assicurare la quale è necessario un pubblico ministero che sia cosa diversa dal giudice, al fine di garantire un processo equo. Per carità! Questo ragionamento in sé non fa una grinza. Il nostro problema, il problema italiano secondo me è conciliare una terzietà reale del giudice, un'indipendenza reale, soprattutto del GIP rispetto al pubblico ministero, con l'esigenza di far sì che il pubblico ministero non cambi mestiere, che non acquisisca una cultura di polizia.

L'onorevole Parenti ha detto giustamente che occorre che il pubblico ministero acquisisca una cultura dell'investigazione. Caspita! Questo dato deve essere certamente perseguito: cultura dell'investigazione come professionalizzazione specifica dei pubblici ministeri. Certo, a me sembra che lo avesse già detto il compianto dottor Falcone alcuni anni fa, quando ipotizzava la necessità di creare i pubblici ministeri e di sfruttare fino in fondo la cultura dell'investigazione.

MARCO BOATO. Lo maltrattarono un po' nel CSM, quando lo disse!

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Se lei mi consente, onorevole Boato, io espongo molto modestamente il mio pensiero negli anni novanta. Sono ovviamente figlio degli anni passati, ma sto vivendo gli anni novanta.

Come dicevo, il pubblico ministero deve essere professionalizzato, ma non deve essere allontanato dalla cultura della giurisdizione. Cultura della giurisdizione significa cultura dei diritti: anche il pubblico ministero deve avere chiaro dentro la testa il rispetto dei diritti dell'indagato. Non so se per riuscire a bilanciare i pro e i contro possa essere utile la formula - ma non è soltanto una formula - della separazione delle funzioni; d'altra parte, all'inizio della carriera addirittura tendiamo - ed è stato detto molto bene - a non separare nemmeno la professionalizzazione degli avvocati da quella dei magistrati. È bene infatti che la formazione iniziale sia comune, perché ci sono dei ponti tra avvocatura e magistratura; in altri paesi ciò è già concretamente realizzato, e deve essere perseguito nel nostro paese, non so se nel mondo dell'utopia, l'obiettivo di una formazione iniziale comune del laureato in giurisprudenza, che si appresta a scegliere tra la professione di magistrato e quella di avvocato. A questo punto, per tutti coloro che scelgono di entrare in magistratura, secondo me, qualche anno di esperienza come giudice collegiale è essenziale, proprio per dare il senso della garanzia e della tutela dei diritti, dopo di che possono scegliere di fare il pubblico ministero; nel momento in cui si sceglie, possiamo porre delle barriere, nel quadro della separazione delle funzioni. Questo è il mio pensiero, che ho cercato - sia pure molto sinteticamente - di esporvi nella mia forse frettolosa introduzione. Credo che in quest'ottica, se realizziamo questa separazione delle funzioni, diamo corpo alla risoluzione europea.

L'onorevole Soda ha chiesto il mio parere sulla possibilità di una diversa composizione della componente laica rispetto a quella togata. Credo che nessuno di questi problemi sia un feticcio: la stessa separazione delle carriere non è un feticcio; separazione delle carriere a mio giudizio non significa automaticamente sottoporre il pubblico ministero al potere politico: si tratta di verificare le condizioni complessive in cui la separazione avviene. Sono contrario alla separazione delle carriere in sé per gli effetti negativi che essa produce sulla cultura complessiva del pubblico ministero: ed allora, in astratto, aumentiamo il numero dei «laici» all'interno del Consiglio superiore della magistratura. Entrerò più nel dettaglio di questo discorso quando risponderò alle questioni poste dal senatore Senese.

Nella mia introduzione, dato che ho personalmente incertezza sulla bontà delle soluzioni, a questo riguardo avevo posto un problema: di nuovo, la magistratura sente questo come un problema grosso, attinente alla sua indipendenza. Poiché non credo francamente che aumentare i laici rispetto ai togati di per sé serva a risolvere i problemi del Consiglio superiore della magistratura, mi domando di nuovo se valga la pena di affrontare questo tipo di riforma contro la magistratura. Si tratta di un problema di valutazione complessiva di pro e contro, se la magistratura sente questo come un attentato all'indipendenza: veramente ci sono dei vantaggi tali da giustificare ciò che i magistrati considerano e sentono come un attacco alla loro indipendenza? Cercherò poi di rispondere più dettagliatamente al problema affrontando le singole questioni poste dal senatore Senese.

La senatrice Pasquali ha posto alcuni problemi relativi all'interpretazione stretta dell'articolo 105 della Costituzione. Certo, tale articolo individua nell'assunzione, nel trasferimento, nella carriera, nella disciplina, nel conferimento di incarichi direttivi le funzioni specifiche del CSM. A tale riguardo ho parlato - ma non vorrei veramente essere stato frainteso - di monopolio della gestione del personale giudiziario attribuito al CSM: attribuire al Consiglio questo monopolio storicamente significa sottrarlo al ministero, vale a dire al potere politico, creando quel sistema di autogoverno attraverso il quale si realizza una - non tutte - delle manifestazioni di indipendenza della magistratura. Nel momento in cui l'articolo 105 attribuisce all'organo cosiddetto di autogoverno della magistratura, al CSM, questo monopolio, in funzione storicamente di tutela dell'indipendenza in modo da stroncare per quanto possibile il cordone ombelicale fra scelta del potere politico e carriera del magistrato perché si senta libero, viene implicitamente ad investire il Consiglio superiore della magistratura del compito più generale di tutela di tale indipendenza, a tutto campo, anche rispetto alle pressioni e agli attacchi che essa può ricevere dai potentati del potere economico privato e di quello politico. E qui secondo me il CSM, se e quando riuscirà ad assumere questa tutela, non farà politica, ma svolgerà la sua funzione primaria, purché ovviamente in questa tutela a sua volta non esorbiti dai propri compiti, non attacchi indebitamente il potere economico e politico. Questo è evidente.

Ho affermato - e l'ho affermato la settimana scorsa in Consiglio superiore della magistratura a chiare lettere - di essere assolutamente convinto che il Consiglio superiore della magistratura non abbia compiti d'indirizzo politico; l'ho affermato - ripeto - a chiare lettere ed un'affermazione resa in seno al Consiglio determina le reazioni di una serie di componenti, e le ha di fatto determinate. In questo io credo in modo assoluto; si tratta ora di verificare se nel passato e come il Consiglio superiore della magistratura abbia realizzato atti d'indirizzo politico.

Cercherò di mettere insieme i problemi e le questioni che sono stati sollevati, per entrare nel merito di alcuni di essi. Da ultimo, ad esempio, il presidente Zecchino ha portato l'attenzione sulla funzione che il Consiglio esercita in materia di determinazione degli organici, sostenendo che negli ultimi dieci anni si è verificata una rilevante azione d'indirizzo politico perché, all'interno della pianta organica, si è sostanzialmente trasferito il 10 per cento dei magistrati dagli uffici della giudicante a quelli del pubblico ministero, potenziando ed incrementando questi ultimi. È vero, presidente Zecchino, però la funzione di determinazione degli organici è oggi per legge riservata al Governo; sono stati i ministri della giustizia che si sono succeduti ad aver compiuto queste scelte. Il Consiglio superiore della magistratura in queste materie è chiamato semplicemente ad esprimere pareri consultivi ed alcune volte si è anche rifiutato di esprimerli, spesso ha dato pareri parziali, ma evidentemente il ministero è andato avanti ed ha compiuto le sue scelte. Ripeto che questa è una scelta di politica giudiziaria che non compete al Consiglio superiore della magistratura, il quale si è limitato semplicemente ad esprimere dei pareri, secondo quanto previsto dalla legge.

La senatrice Pasquali, se ho ben compreso, mi ha chiesto il motivo per il quale ho parlato della separazione delle carriere, un dato che non mi competerebbe direttamente, poiché estraneo ai compiti dell'istituzione di cui faccio parte. Certo, lo so benissimo, ma sono venuto qui per esprimere la mia personale opinione. Quello della separazione delle carriere non è un problema che mi interessi direttamente, mi può interessare nella misura in cui separare le carriere può tradursi nella separazione del CSM in sezioni; io vi ho fatto cenno soltanto in questa prospettiva, non tracciando delle linee nette, ma prospettandovi dei numeri. Ho detto che, se intendete dar vita a delle sezioni del CSM, dovete tener conto del fatto che, dietro le sezioni, vi sono numeri diversi: non potete creare delle sezioni omogenee, perché vi è il rischio di dar vita ad un organo che ha difficoltà a funzionare o che comunque è disomogeneo. Questo era il senso del mio intervento. Poi ho modestamente aggiunto che dal punto di vista personale credo nella separazione delle funzioni, ma questo rientra tra le mie opinioni.

Il senatore Greco si chiede cosa si possa dire della magistratura che scende in piazza e se essa, così facendo, non assuma la veste di soggetto politico. Finora non ho visto la magistratura scendere in piazza, la magistratura avrà le sue reazioni emotive, credo che dobbiamo comprendere quelle di chiunque. Vi sono situazioni consolidate e realtà diverse: ciascuno reagisce a proprio modo. Mi risulta che al momento la magistratura - e mi riferisco a quella organizzata, associata - si appresti a venire davanti a voi con un suo documento, di cui ho visto questa mattina pubblicate delle anticipazioni sul quotidiano la Repubblica. Per il prossimo 18 aprile ha organizzato un convegno cui molti di noi sono invitati ed andremo a discutere con loro. Mi pare che questo sia l'atteggiamento della magistratura associata, al di là dell'affermazione di qualche magistrato. Da tempo ho sostenuto e tuttora sostengo che i magistrati dovrebbero esercitare un fortissimo self restraint nelle loro esternazioni, e non ho paura di ribadirlo in questa sede. Non credo, comunque, che si possa far carico alla magistratura di affermazioni di singoli magistrati.

Sempre il senatore Greco mi ha rivolto una domanda per conoscere la mia opinione relativamente all'ingresso di rappresentanti dell'avvocatura nel CSM. In proposito bisogna essere molto chiari: oggi nel CSM, cui manca un componente che non è ancora stato surrogato dal Parlamento, i laici sono nove; su nove laici, cinque sono avvocati, gli altri quattro sono professori universitari ed uno di essi - il sottoscritto - ha svolto, oltre che l'attività di professore universitario, per qualche decennio la professione di avvocato penalista. Siamo avvocati, evidentemente abbiamo una cultura da avvocati e questa portiamo all'interno del Consiglio.

Il mio problema qual è? È un problema che pongo in termini molto tranquilli sul terreno della valutazione dei rapporti istituzionali: mi chiedo se sia corretto che vengano inseriti all'interno del CSM, che è organo di rilevanza costituzionale che ha competenze con riferimento ad un potere dello Stato, delle persone in quanto rappresentanti di un ceto professionale o, se non fossero avvocati, di altri settori di categoria. Se, per esempio, divenissero membri del CSM dei professori universitari in quanto rappresentanti del sindacato X o Y all'interno dell'università, mi sembrerebbe altrettanto aberrante. Per tradizione e perché ci ho sempre creduto ho un alto concetto delle istituzioni politiche parlamentari: ecco il motivo per il quale ritengo che la nomina parlamentare possa costituire una garanzia proprio sul piano dei collegamenti tra poteri dello Stato. Ho voluto dire solo questo, soggiungendo che, stante l'esigenza di una presenza il più pluralistica possibile proprio per evitare maggioranze precostituite o correntismi, potrebbe anche essere auspicabile che una parte minoritaria di laici venisse individuata da organismi tecnici, purché questi ultimi siano espressione non di categorie, ma per esempio del mondo della cultura, di organismi che definirei più neutri.

L'onorevole Parenti mi ha posto una serie di problemi la cui trattazione esigerebbe forse un discorso molto lungo. Cercherò di sintetizzare il più possibile le risposte che le devo, scusandomi fin d'ora se in molti punti sarò lacunoso. Ella ha affermato che dagli interventi di oggi - e probabilmente soprattutto dal mio - si comprende forse meglio la grande difficoltà di capire le ragioni degli altri. Può darsi, ma credo che ciascuno di noi, ad un certo punto, sia anche portatore di una cultura che assorbe nell'entourage in cui vive. Io non sono un magistrato, sono un professore universitario ed un avvocato: ad un certo punto, però, cerco di farmi carico dei problemi anche psicologici dei cosiddetti miei amministrati ed in questo senso forse sono portatore di un certo tipo di interessi.

L'onorevole Parenti ha osservato come sia necessario cercare di capire le necessità dei cittadini. In proposito dirò francamente (e mi ricollego ad un discorso che ho sentito fare ad un altro componente di questa Commissione) che ho l'impressione che i problemi della giustizia che toccano oggi i cittadini da vicino siano un po' diversi da quelli, importantissimi, di cui voi siete altamente investiti: sono i problemi della giustizia quotidiana, sono i problemi dei giudizi civili che non si riesce ad avere in tempi rapidi, sono i problemi di carenze di organico terrificanti nelle sedi del sud, sono problemi che il Consiglio superiore della magistratura ed io personalmente da quando ne sono vicepresidente ci sentiamo quotidianamente addosso quando, spessissimo, i capi degli uffici o i presidenti dei consigli dell'ordine vengono a lamentarsi - e giustamente - e noi non abbiamo gli strumenti per fronteggiare queste esigenze.

Questi sono i gravi problemi ed io colgo l'occasione per invitare il Parlamento ad affrontarli, ovviamente a livello di legislazione ordinaria nelle sedi opportune. Certo, alcune questioni riguardano anche gli assetti costituzionali. Vi è certamente un problema fondamentale: il diritto del cittadino ad un giusto processo penale. Bisogna trovare gli equilibri.

Ho cercato molto sinteticamente nel mio intervento di affermare che nel momento in cui si fa attenzione all'indipendenza della magistratura, occorre fare molta attenzione anche a rivedere le regole sulla responsabilità dei magistrati, per gli abusi anche colposi che si manifestano nell'esercizio dell'attività giudiziaria. Questo è un nodo grossissimo che non so se vada affrontato a livello costituzionale o di legislazione ordinaria; può darsi che voi lo possiate affrontare con l'ordine del giorno che, come ho letto, avete intenzione di indirizzare al legislatore ordinario. Si tratta comunque di un nodo di fondo.

Mi ricollego anche ad alcune osservazioni fatte e a domande che mi sono state rivolte da altri parlamentari: che si fa oggi? È stato ricordato dal procuratore generale che vi è un grosso gap fra richieste di processi disciplinari e condanne. Posso assicurare che la sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura in carica è estremamente attenta e comincia ad essere sempre più attenta ai problemi di responsabilità nell'esercizio dell'attività giudiziaria. Però vi è un grosso problema di fondo: la sezione disciplinare non può giudicare l'attività giudiziaria, che è giudicata dagli organi dell'impugnazione. Può giudicare di che cosa? Delle colpe gravi dei magistrati, degli atti abnormi. Può darsi che in passato vi siano state delle coperture: oggi noi cerchiamo di eliminarle.

Vi è però un grosso problema - va detto e qui anticipo la risposta ad una domanda che mi è stata fatta successivamente -: il CSM non ha alcun potere di iniziativa in ordine ai procedimenti disciplinari, né con riferimento alle misure cautelari né con riferimento all'azione disciplinare; spetta al ministro e al procuratore generale. Alla sezione disciplinare del CSM spetta soltanto di giudicare ciò che gli perviene. Questo è un dato di cui bisogna tenere conto. Noi non abbiamo possibilità di iniziativa. Ciò sarebbe possibile nel momento in cui si dovesse separare la composizione del CSM da quella della sezione disciplinare: si tratta di una prospettiva che deve essere attentamente meditata e verificata; non so se sia opportuna, data la struttura correntizia e corporativa del Consiglio superiore della magistratura.

L'onorevole Parenti mi ha anche chiesto: «Lei, professor Grosso, è sicuro che il CSM non sia un organismo politico? È sicuro che le correnti non abbiano realizzato all'interno del CSM, molte volte, il perseguimento di istanze o obiettivi correntizi, clientelari? Il cosiddetto pluralismo non è, molte volte, nient'altro che un pluralismo di tipo politico? A che servono i membri laici? Sono in minoranza, non servono a nulla». Può darsi che il Consiglio superiore della magistratura abbia talvolta assunto atti di indirizzo politico; ma non credo che questa sia la prassi del CSM, a meno che s'intendano per atti di indirizzo politico atti di tutela di magistrati o atti normativi che hanno tutt'altro scopo.

Può darsi che alcune circolari abbiano avuto funzione di indirizzo politico, ma per lo più esse tendono semplicemente - lo dico con molto distacco perché la maggior parte di essa non ho contribuito a realizzarla, ma l'ho trovata - a fornire criteri per i concorsi. Ad esempio, abbiamo una circolare sugli uffici direttivi che indica i criteri che dobbiamo seguire per preferire un magistrato ad un altro; le circolari sui trasferimenti ci indicano quali punteggi dobbiamo attribuire ed in che modo; le circolari sui famigerati incarichi extra giudiziari ci dicono quando possiamo o non possiamo farli e quali criteri dobbiamo seguire. Fintanto che l'attività normativa è questa, mi sembra che serva soltanto a dare trasparenza e che non sia un'attività di indirizzo politico.

Si è fatto riferimento al cosiddetto caso albanese: francamente, non esiste un caso albanese, esiste una commissione che si occupa dei problemi della criminalità organizzata e che tende a svolgere attività istruttorie e di conoscenza sulle sedi giudiziarie che hanno maggiori problemi (di organico o altro) con riferimento alla lotta alla criminalità organizzata. Il caso ha voluto che tale commissione avesse già organizzato una trasferta in Puglia quando è scoppiato il caso albanese. Da ciò è nato un equivoco. La commissione era solo andata a verificare la situazione degli organici in Puglia, a conoscere quali processi e quanti imputati ci fossero.

L'onorevole Parenti ha posto un'altra questione rilevante: siamo sicuri che il CSM tuteli davvero tutti i magistrati o li tutela per correnti? Ci sono magistrati che, non appartenendo ad alcuna corrente, non sono tutelati? Non voglio entrare nel discorso dell'organizzazione per correnti della magistratura. Ho detto nel mio intervento - e lo ripeto con estrema forza - che dovete cercare di realizzare un sistema elettorale che attenui, stronchi il peso delle correnti nella composizione della componente togata del Consiglio, creando un pluralismo maggiore.

MARCO BOATO. Questo non in Costituzione!

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Evidentemente non in Costituzione. Mi rifaccio sempre all'indirizzo politico che, come ho letto sui giornali, intendete dare. Qui affronto il complesso dei problemi anche perché sono stato portato a farlo dalle questioni che sono state poste. Certo, il correntismo va stroncato: ne sono assolutamente convinto. Il correntismo rischia di trasformarsi in politica e ciò non è bene. Il Consiglio superiore della magistratura è organo tecnico-amministrativo, di alta amministrazione e non deve fare atti politici.

Si è detto che i laici non contano niente: può darsi; io sono laico e posso riconoscerlo, ma non è questo il punto. Al di là delle maggioranze, il ruolo del laico oggi è quello di portare un contributo di valutazione dall'esterno. Noi siamo certamente molto meno coinvolti del magistrato nella scelta delle persone, perché non le conosciamo, non abbiamo alcun background, non abbiamo una base elettorale. Credo che comunque una funzione di equilibrio nelle scelte riusciamo a svolgerla e l'abbiamo svolta. Se i magistrati si accordassero e ci mettessero in minoranza, avremmo chiuso. Però - e qui rispondo ad una domanda che mi ha posto il senatore Senese - non è mai accaduto da quando sono in Consiglio che vi sia stata una spaccatura verticale con tutti i togati da un lato e tutti i laici dall'altro.

Si sono verificate, invece, in seno al Consiglio, delle spaccature orizzontali all'interno del gruppo dei laici e all'interno di quello dei togati, il che, secondo me, rappresenta un sintomo estremamente positivo. Infatti, nel momento in cui gli stessi gruppi - diciamo così - si spaccano, ciò significa che le logiche non sono politiche o di appartenenza, ma sono ragionamenti sulle cose. Questo, nell'attuale Consiglio, è accaduto più di una volta.

Il senatore D'Onofrio ha trattato del rilievo che può assumere l'ente regione nella giustizia. Certo, nel quadro di un'organizzazione federata dello Stato, questo può averne, proprio attraverso la canalizzazione nei consigli giudiziari; si tratterà di vedere quale sarà l'architettura. Noi auspichiamo che una serie di funzioni sia spostata dal Consiglio al consiglio giudiziario, il quale, a questo punto, deve essere costruito in maniera diversa dall'attuale, e nella cui determinazione può senz'altro intervenire l'ente regione. Ho accennato soltanto a questo aspetto, perché mi rendo conto che l'ora è tarda.

La prima domanda del senatore Senese è suggestiva. Mi ha chiesto infatti se sono in condizione di illustrare il nesso che lega le circolari sulla tabella al principio del giudice naturale. È l'esempio principe di una circolare che non ha nessuna funzione di indirizzo politico, ma solo quella di realizzare, nell'organizzazione concreta delle persone nei singoli uffici, il principio del giudice naturale, impedendo al capo, o a gruppi di magistrati in sede locale, di scegliere i processi. È un tipico esempio di circolare di organizzazione; voi credete veramente che una circolare sulle tabelle possa essere affidata alla legge? Credete veramente - mi rivolgo a lei, onorevole Boato - che il principio rigoroso secondo il quale ogni norma sull'ordinamento giudiziario deve essere stabilita per legge non rischi, per esempio, di bloccarci sulle circolari e sulle tabelle?

MARCO BOATO. Era una delle poche proposte della Commissione Bozzi.

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Onorevole Boato, mi sono rivolto a lei perché è relatore. La mia non vuole essere una critica, ma solo l'espressione di una preoccupazione.

MARCO BOATO. Risale a quindici anni fa.

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Sì, lo so.

Sulla domanda circa il concreto atteggiarsi del quotidiano rapporto tra laici e togati ho già risposto.

Il senatore Senese ha sollevato qualche dubbio in ordine alla separazione della sezione disciplinare dal Consiglio superiore della magistratura. In effetti, bisognerebbe calcolare i costi ed i benefici. Quanto ai costi, oggi ne esiste uno, perché molti di noi fanno parte della cosiddetta commissione prima, che si occupa della funzione paradisciplinare, cioè dei trasferimenti d'ufficio e contemporaneamente sono componenti della sezione disciplinare: questa doppia appartenenza, effettivamente, può creare dei pre giudizi, nel senso di giudizi anticipati nell'una o nell'altra sede. La separazione eviterebbe commistioni del genere. Qualora si separasse la sezione disciplinare dal Consiglio superiore della magistratura si aprirebbe la strada ad iniziative del Consiglio in ordine ai provvedimenti disciplinari, di cui parlavo poc'anzi. Ma il problema è estremamente delicato, perché fin tanto che non si riuscirà a sradicare completamente dal Consiglio l'impronta delle correnti, potrebbe essere pericoloso.

Il presidente Zecchino ha domandato se sia sicuro che, nell'esercizio concreto della nostra attività, non abbiamo attentato qualche volta all'autonomia di singoli magistrati, e si è riferito ad alcune iniziative assunte in materia di attività paradisciplinari. Dico subito che la materia di cui all'articolo 2 della legge sulle guarentigie, cioè il procedimento per trasferimento d'ufficio, deve essere profondamente riformata dal legislatore ordinario; essa non assicura nessuna garanzia effettiva di difesa al magistrato e si presta a possibilità di gestione non sufficientemente corrette nel suo complesso. Questo per citare dati oggettivi.

Mi sento di chiedere al Parlamento ordinario - in fondo siete componenti del Parlamento ordinario - di intervenire su questa materia. Non mi sento di dire, invece, che vi sia stata attività di dolosa preordinazione ad emarginare magistrati rispetto ad altri. Ci sono stati alcuni casi clamorosi che hanno provocato, all'interno del Consiglio, delle grosse tensioni, delle grosse crisi di coscienza e delle divisioni, questo sì, ma posso assicurare - perché so che il Consiglio è nell'occhio del ciclone, perché siamo accusati di cose che non funzionano - che in Consiglio siedono parecchie persone di grande coscienza, che si pongono fino in fondo problemi di coscienza fino in fondo, sui quali spesso litighiamo duramente; alcuni casi di attività paradisciplinari hanno registrato queste grosse divisioni.

Certo, esiste per noi il divieto di emettere atti di indirizzo politico; ribadisco, con riferimento ad una domanda del presidente Zecchino, che gran parte della nostra attività paranormativa non è di indirizzo politico, ma rientra nei compiti di gestione del personale che ci riserva la Costituzione.

Per esempio, l'onorevole Zecchino, ad un certo punto, ha indicato come possibile commissione all'interno della quale possono verificarsi certi strappi rispetto al quadro costituzionale delle nostre competenze, quella per la riforma giudiziaria. La commissione per la riforma giudiziaria fornisce il parere al ministro sui disegni di legge riguardanti la giustizia e l'ordinamento giudiziario e presenta eventuali richieste al ministro in materie concernenti la giustizia: sono competenze assolutamente e rigorosamente previste dalla legge. La commissione per la riforma giudiziaria si occupa di queste questioni ed ha il compito di rispondere ai quesiti quotidiani che inviano i capi degli uffici, i quali si rivolgono ad essa per la loro risoluzione. La commissione ha una funzione di consulenza ordinamentale e le sue competenze che non hanno niente a che vedere con l'indirizzo politico. Il valore dei nostri pareri è nullo dal punto di vista del vincolo, nel senso che noi diamo dei pareri ma i capi degli uffici possono evidentemente ragionare con la propria testa.

Non sono in grado di fornire al presidente Zecchino la percentuale dell'attività della sezione disciplinare riguardante casi di attività giudiziaria. Faccio parte della sezione disciplinare fin dall'inizio, come membro prima e come presidente oggi, e devo dire di avere una cartella con tutti questi casi, perché al tema ho sempre prestato una estrema attenzione. Quando sarò uscito dal Consiglio mi riservo di fare delle riflessioni ed anche una pubblicazione in materia, perché si tratta di un nodo fondamentale.

Sul problema c'è dibattito e ci siamo divisi, qualche volta abbiamo assolto e qualche volta abbiamo condannato; non abbiamo condannato molte volte, però siamo giunti a condannare, qualche volta. A questo punto è il legislatore che deve fornire una traccia più decisa; vi è un problema di tipicizzazione degli illeciti, come sapete, tanto che vi è un disegno di legge alla vostra attenzione, e nell'ambito della tipicizzazione degli illeciti questo tipo di illecito può essere tipicizzato. A questo punto favorirete sia l'iniziativa del titolare dell'azione disciplinare, procuratore generale o ministro, sia la nostra, o quella dei futuri componenti delle future sezioni disciplinari, i quali dovranno giudicare su questi casi.

Mi scuso per essermi dilungato troppo, ma le domande erano numerose.

PRESIDENTE. Propongo una soluzione, anzitutto per il rispetto dei nostri interlocutori che ascolterei con vivo interesse, ma se restassi solo io in Commissione sarebbe uno spreco di risorse intellettuali. Vi chiedo quindi scusa, ma credo che la soluzione più ragionevole sia quella di pregarvi di inviarci, se possibile, anche su alcuni punti particolari su cui erano stati posti quesiti, risposte scritte che acquisiremo agli atti e trasmetteremo innanzitutto al Comitato che si occupa di questi problemi. Ritengo che questa soluzione sia ragionevole, perché ho la sensazione che abbiamo superato il limite della fatica anche intellettuale.

Ringrazio moltissimo i nostri ospiti per il contributo che hanno dato e che è stato di grandissimo interesse per i nostri lavori. Mi è dispiaciuto che un particolare, appassionato accanimento sulle questioni della giustizia ordinaria abbia finito per porre in secondo piano altri aspetti pur di grande importanza. Ringrazio tutti, in particolare il vicepresidente Grosso, che ha dovuto affrontare una complessa mole di domande e la cui appassionata difesa dell'indipendenza della magistratura suona come la più clamorosa conferma del fatto che forse si considera con troppa eccitazione il tema del rapporto fra laici e togati nel Consiglio superiore della magistratura. E dato che lei, avvocato Grosso, secondo qualche propagandista, dovrebbe essere uno di quegli emissari dei partiti messo lì per conculcare l'indipendenza dei magistrati ciò che lei ha fatto qui è la dimostrazione che questa spesso è cattiva propaganda.

VITTORIO SGROI, Primo presidente della Corte di cassazione. L'onorevole Galloni lo propugnava e forse lo superava!

CARLO FEDERICO GROSSO, Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Di parecchie spanne!

MARCO BOATO. Oggi si sono tutti pronunciati, con Galloni in testa.

PRESIDENTE. Perché, fortunatamente, siamo un paese in cui, molto spesso, la passione delle idee fa premio sulle ragioni corporative dei conflitti.

Ciò detto, mi auguro che su tali questioni riusciremo a trovare delle soluzioni efficaci, e lo faremo tanto più in quanto, da una parte la magistratura difenda con equilibrio la propria indipendenza, la propria autonomia, dall'altra anche il Parlamento sia messo nelle condizioni di decidere con serenità, senza essere posto in uno stato di accusa o sottoposto a pressioni che, a mio avviso, a volte nascono da disinformazione o da eccitazione.

Vi sono questioni di opportunità e ho molto apprezzato il modo in cui il vicepresidente Grosso le ha poste apertamente. Ritengo che sia fondato il problema che egli pone, cioè che al di là della effettiva portata delle riforme in materia di riduzione dell'autonomia della magistratura, occorra anche evitare la sensazione di voler porre sotto assedio l'indipendenza dei magistrati. Questo lo capisco, ma vorrei, allo stesso tempo, che la magistratura evitasse di dare la sensazione di porre sotto assedio l'autonomia del Parlamento sotto la pressione di un'opinione pubblica eccitata. Se affrontiamo la questione in questi termini, credo che troveremo soluzioni equilibrate, altrimenti questo sarà un ulteriore episodio sgradevole di conflitto tra poteri che, effettivamente, alla fine non piacerà ai cittadini, i quali temo che non saranno tifosi né degli uni né degli altri, perché sta anche mutando, in parte, l'attenzione e il sentimento dell'opinione pubblica.

Oggi vi è stata una discussione certamente serena, anche se tesa e appassionata. Mi auguro che lo stesso accada giovedì e che poi il Parlamento possa decidere con serenità.

La seduta termina alle 21.10.

La seduta comincia alle 11.15.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione

(omissis)

MARCO BOATO -RELAZIONE SUL SISTEMA DELLE GARANZIE

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Signor presidente, colleghi deputati e senatori, prima di illustrare il lavoro svolto dal Comitato sistema delle garanzie e le ipotesi di modifica al testo della Costituzione (vedi allegato Commissione bicamerale) elaborate nel corso dei lavori, desidero ringraziare il presidente Urbani e tutti i componenti del Comitato per gli importanti contributi offerti nel corso della discussione. Vi prego di credere che non si tratta di un mero ringraziamento formale; gran parte del mio lavoro, infatti, è stato facilitato ed orientato dalla discussione che si è svolta in quella sede e molte proposte, numerose precisazioni e chiarimenti, che ho cercato di recepire nel testo che sottoporrò alla vostra attenzione, sono frutto di quanto emerso durante il dibattito, anche se ne porto ovviamente la personale responsabilità.

Vorrei inoltre sottolineare che, anche su tematiche particolarmente complesse come quelle esaminate dal Comitato, sulle quali è inoltre assai viva l'attenzione dell'opinione pubblica, il dibattito si è svolto sempre in un clima di grande serenità e consapevolezza dell'importanza dei nostri lavori. Ho particolarmente apprezzato lo sforzo compiuto da tutti per comprendere le ragioni degli altri, anche quando non condivise, e mi auguro che questo metodo dialogico possa essere mantenuto anche nelle ulteriori fasi del processo di riforma per conseguire i risultati che il paese ha diritto di attendersi su questo terreno.

Anche in questa occasione, come ho già fatto al termine dei lavori istruttori del Comitato, desidero ringraziare tutti coloro che hanno contribuito a rendere più agevole ed efficace la nostra attività, a cominciare dal Servizio studi della Camera, da cui ho avuto una collaborazione continua e preziosa. Credo anche sia doveroso ricordare - a fronte di talune campagne di stampa scandalistiche e talora francamente volgari - l'attività di informazione puntuale e scrupolosa condotta da molti giornalisti parlamentari che hanno seguito, e stanno seguendo, giorno dopo giorno il nostro lavoro, facendosene tramite essenziale con l'opinione pubblica.

Mi sembra sia unanimemente condiviso il principio secondo il quale la Costituzione è patrimonio di tutti e non può essere «tirata» da una parte o dall'altra a seconda di esigenze contingenti. La Costituzione è il patto fondamentale della società che deve non solo essere accettato, ma anche condiviso da tutti i cittadini.

Noi abbiamo una grande occasione, forse irripetibile, che capita in un momento storico particolarmente delicato, per dare un forte impulso alla evoluzione della nostra società, peraltro, come mi sembra, assecondandone i processi di cambiamento e di maturazione già in atto.

Come accennavo, le ipotesi di lavoro che ho più volte elaborato ed illustrato al Comitato si sono sforzate di recepire le indicazioni emerse durante i lavori del Comitato stesso; si tratta di ipotesi, senz'altro perfettibili, relative agli istituti del difensore civico, delle autorità di garanzia e al testo degli articoli 100-113 sulla magistratura e 134-137 sulla Corte costituzionale.

Devo qui far presente la necessità che, quali che siano le scelte che si vorranno adottare rispetto ai singoli articoli, il testo che alla fine approveremo rappresenti un complesso di disposizioni sistematicamente coerenti tra loro e con le restanti norme della parte seconda della Costituzione, oltre che, ovviamente, con i principi fondamentali della prima parte, che non è sottoposta all'esame della Commissione. Ritengo tale requisito di sistematicità molto importante e, quindi, non solo per questo, ma anche per evidenti ragioni di carattere sostanziale, sarà indispensabile coordinare le proposte di modifica elaborate dai vari Comitati.

Credo che sia comune la convinzione che il testo della Costituzione debba essere il più possibile lineare e preciso, evitando formulazioni troppo complesse e lasciando al legislatore ordinario la possibilità di adeguare le scelte che vorrà assumere sulla spinta delle esigenze, delle linee evolutive e degli sviluppi che potrà avere la società italiana nel corso dei prossimi decenni. I principi costituzionali devono essere visti come linee-guida non solo dell'ordinamento giuridico, ma anche dei rapporti politici tra i cittadini, le istituzioni e, più in generale, di tutti quegli aspetti che fanno parte del vivere associato.

Premesse queste brevi considerazioni di carattere generale, ricordo che il Comitato sistema delle garanzie è stato istituito con decisione del 5 marzo 1997 della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Il Comitato ha articolato i suoi lavori in ventiquattro sedute, per un totale di 65 ore e 30 minuti.

Nella mia qualità di relatore ho svolto, per ciascuna delle tematiche volta per volta affrontate dal Comitato, una illustrazione problematica introduttiva (con riferimento agli aspetti storico-giuridici delle questioni affrontate, ai relativi problemi emersi nel dibattito istituzionale ed alle proposte recate dai disegni e dalle proposte di legge assegnate alla Commissione), alla quale, ogni volta, ha fatto seguito un ampio dibattito, al termine del quale ho predisposto e presentato una o più ipotesi di modifica del vigente testo costituzionale per gli articoli esaminati e discussi dal Comitato.

Il Comitato ha ogni volta discusso diffusamente ed in maniera analitica gli articolati che ho presentato, e che ho poi più volte conseguentemente modificato, tenendo conto, appunto, delle posizioni emerse e delle osservazioni svolte dai colleghi nel corso del dibattito.

Nell'ultima seduta, quella del 7 maggio 1997, ho sottoposto infine all'attenzione del Comitato una proposta conclusiva di ipotesi di articolato - la stessa, evidentemente, che mi accingo ad illustrare oggi alla Commissione - la quale tende, da un lato, a cercare un punto di incontro possibile tra gli orientamenti espressi dai rappresentanti dei vari gruppi e dai singoli parlamentari e, dall'altro, si sforza di mantenere la coerenza sia interna che sistematica del testo.

Anche in quest'ultima proposta sono talvolta previste due distinte ipotesi di modifica. Devo far presente anche alla Commissione che in simili casi le disposizioni presenti nella colonna «ipotesi di modifica n. 1» sono quelle da me preferite oppure quelle che sono, a mio parere, suscettibili di raccogliere un più ampio consenso da parte della Commissione (valutazione che, evidentemente, si basa su quanto emerso nei lavori del Comitato), mentre quelle presenti nella colonna «ipotesi di modifica n. 2» sono, in alcuni casi, chiaramente alternative rispetto a quelle da me proposte in prima colonna ma, in altri casi, come meglio evidenzierò successivamente e di volta in volta, devono ritenersi semplicemente integrative o equipollenti.

(omissis)

2. Unità e pluralità della giurisdizione.

Venendo ora all'illustrazione delle problematiche relative alle disposizioni sulla magistratura, recate dal Titolo IV della parte seconda della Costituzione, devo far presente che il Comitato ha iniziato i propri lavori affrontando i problemi relativi all'unità o pluralità della giurisdizione; si è infatti giustamente ritenuto che la soluzione di tale questione fosse preliminare alla complessiva impostazione delle disposizioni relative alla giustizia.

Come tutti voi ben sapete, la giurisdizione è l'affermazione dell'ordinamento nel caso concreto e rappresenta, quindi, un momento indefettibile della società organizzata e una condizione di esistenza dell'ordinamento giuridico.

Della giurisdizione (prescindendo da quella costituzionale, sulla quale mi soffermerò più diffusamente nella parte conclusiva di questa relazione) si riconoscono vari tipi, in ragione della natura degli interessi tutelati. La giurisdizione civile (distinta in contenziosa e volontaria) che regola le controversie tra i privati e, in certi - eccezionali - casi, tra i privati e la pubblica amministrazione, quella penale, diretta a tutelare l'interesse della collettività rispetto a taluni valori fondamentali mediante l'irrogazione di una pena a coloro che li abbiano violati e la giurisdizione amministrativa, che, nel sistema vigente, tutela gli interessi legittimi, e in alcuni casi eccezionali i diritti soggettivi, dei cittadini lesi da un atto della pubblica amministrazione. I giudici cosiddetti ordinari (ossia quelli indicati all'articolo 1 dell'ordinamento giudiziario) amministrano la giurisdizione civile e quella penale (tranne che la giurisdizione penale militare, riservata alla competenza di appositi tribunali).

La Costituzione vieta peraltro l'istituzione di giudici straordinari o speciali (articolo 102, secondo comma) e la VI disposizione transitoria prevedeva la revisione entro un quinquennio degli organi di giurisdizione speciale, facendo peraltro salva quella del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali militari.

Al riguardo desidero tuttavia far presente sin da ora che, fermo restando il divieto di istituzione di giudici straordinari, il Comitato ha ritenuto di grande interesse, e corrispondente alla attuale evoluzione degli ordinamenti giuridici in relazione a quella delle società moderne, l'ipotesi di abolire il divieto di istituzione dei giudici speciali in materia diversa da quella penale. Su tale questione, tuttavia, mi soffermerò più diffusamente in seguito.

Nel corso dei lavori del Comitato, in un primo momento, come peraltro accadde anche all'Assemblea costituente (le cui vicende, almeno su questo punto specifico, sono state ripercorse, per alcuni aspetti, con singolare coincidenza), in un primo momento, è emersa la prevalenza di un'ipotesi favorevole all'unità sostanziale della giurisdizione, ossia a quella complessiva impostazione per effetto della quale tutte le attuali giurisdizioni sarebbero state ricondotte ad unità (da realizzare in capo ad una magistratura che, quindi, non sarebbe più stata a quel punto «ordinaria») ed il cittadino, con una semplificazione da non sottovalutare, avrebbe dovuto rivolgersi ad un solo giudice (che sarebbe stato ovviamente organizzato mediante un'articolazione in sezioni specializzate) per la decisione di qualsiasi tipo di controversia, indipendentemente dalla natura delle posizioni soggettive che avesse inteso far valere.

In sede di Assemblea costituente, com'è noto, Piero Calamandrei si era espresso in favore del giudice unico, con la conseguente soppressione delle giurisdizioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti (l'unità della giurisdizione, in quest'ottica, era vista come scelta strumentale al raggiungimento degli obiettivi dell'indipendenza del giudice, della certezza del diritto, della semplificazione dell'ordinamento giudiziario e alla riduzione della giurisdizione ad un ordine unico), mentre la tendenza favorevole alla conservazione delle giurisdizioni speciali di giustizia amministrativa (che sosteneva la scelta in favore del principio della pluralità delle giurisdizioni, considerandolo un correttivo alle insufficienti risorse ed attitudini della giurisdizione ordinaria a far fronte agli aspetti eterogenei di una società moderna) era rappresentata principalmente dalle posizioni di Mortati, ma anche di altri, ed ebbe alla fine sostanzialmente il sopravvento.

La dottrina dominante, con tesi peraltro condivisa dalla Corte costituzionale (v. le sentenze n. 41 del 1957, n. 48 del 1959, n. 117 del 1963), ritiene tuttavia che la Costituzione abbia operato una scelta in favore dell'unità della giurisdizione, nel senso che eventuali deroghe a tale principio sarebbero ammissibili solo nei casi ammessi dal Costituente; la rilevanza di tali deroghe ha tuttavia indotto altra parte della dottrina a ritenere che il principio dell'unità della giurisdizione sia stato comunque sostanzialmente svuotato di contenuto e non costituirebbe altro se non una formula vuota dietro la quale si cela la vera scelta sostanziale, improntata al criterio del pluralismo giurisdizionale.

Comunque sia, il vigente sistema costituzionale si impernia sull'adozione di un principio unitario di massima (con i temperamenti e le eccezioni prima illustrati), sulla previsione del criterio della specializzazione, sulla previsione specifica di giudici speciali amministrativi e sulla revisione dei giudici speciali istituiti prima dell'entrata in vigore della Costituzione. Ciò, in ultima analisi, ha dato origine ad una sorta di sistema intermedio, in cui il principio unitario coesiste con rilevanti e frequenti applicazioni di quello pluralistico.

Da un più ampio punto di vista si può forse ritenere al riguardo che la persistenza di organi di giurisdizione amministrativa rappresenti le tracce ancora visibili dello Stato amministrativo nel tessuto dello Stato di diritto, di quello parlamentare e di quello democratico; come sempre accade quando un'entità subentra ad un'altra e le nuove strutture si sostituiscono alle precedenti adattandole alla nuova realtà, e dopo anni le antiche presenze assumono nuove forme che ne rendono riconoscibile solo a fatica l'origine.

Nel corso dei lavori del Comitato, successivamente alla presentazione della prima ipotesi di articolato il 3 aprile 1997 e a seguito della conseguente nuova fase di dibattito, è tuttavia prevalsa un'ipotesi che è stata denominata di unità funzionale della giurisdizione, ossia una differente impostazione per effetto della quale continua a sussistere la distinzione tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa, le quali vengono però ricondotte ad un più ampio grado di coordinamento e di unitarietà nei termini che meglio illustrerò di seguito.

Nella mia qualità di relatore (ho sempre detto che il relatore non deve mai innamorarsi delle proprie idee, ma deve tenere conto del dibattito prima nel Comitato e poi nella Commissione), ho quindi ritenuto doveroso prendere atto di tale orientamento divenuto prevalente e, conseguentemente, ho predisposto a partire dal 15 aprile diversi articolati in relazione ad esso, l'ultimo dei quali, ovviamente, è quello che illustro oggi.

Non posso, tuttavia, sottacere (permettetemi di farlo) che la mia personale preferenza continua ad andare all'ipotesi di unità sostanziale della giurisdizione, la cui approvazione, ritengo, avrebbe determinato una vera e propria svolta storica e istituzionale (come è stato rilevato, non da me, nel corso del dibattito del Comitato) nel mondo della giurisdizione e avrebbe forse facilitato i suoi rapporti con i cittadini.

Venendo all'illustrazione dell'articolato che presento oggi in materia, debbo preliminarmente rammentare e sottolineare che l'opinione del Comitato è stata unanime nel ritenere che un qualsivoglia giudice non può (e non deve) comunque svolgere sia funzioni consultive sia funzioni giurisdizionali. Il problema, come è evidente, si pone con particolare forza in riferimento alle attuali attribuzioni del Consiglio di Stato, la cui disciplina deve quindi essere coordinata con tale principio.

Come tutti sanno, il vigente testo della Costituzione attribuisce infatti funzioni giurisdizionali e, al contempo, funzioni cosiddette ausiliarie al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti, rispettivamente all'articolo 103 ed all'articolo 100. La qualifica di organi (anche) ausiliari attribuita a tali istituti nello svolgimento delle funzioni consultive e di controllo (di solo controllo per la Corte dei conti) loro attribuite dal citato articolo 100, deriva dall'inserimento di tale articolo nella sezione III del Titolo III della parte seconda della Costituzione, dedicata, appunto, agli organi ausiliari.

Al riguardo devo far presente che nell'articolato presentato al Comitato nella seduta del 29 aprile 1997, ho proposto, in una prima ipotesi di modifica dell'articolo 100, di affidare le funzioni di consulenza giuridico-amministrativa del governo alla Avvocatura dello Stato, sembrandomi coerente tale indicazione sia con la evidenziata e condivisa necessità di lasciare in capo ai giudici amministrativi solo funzioni giurisdizionali, sia con la natura delle funzioni dell'Avvocatura in generale, la quale svolge certamente anche compiti di consulenza, e non solo di assistenza e rappresentanza tecnico-legale. In un precedente articolato, presentato al Comitato nella seduta del 3 aprile, peraltro, veniva alternativamente ipotizzato di affidare alla legge il compito di istituire altri organi per lo svolgimento delle predette funzioni, con una disposizione che nella sua neutralità avrebbe forse risolto ogni problema in materia.

Comunque sia, tale scelta non ha incontrato un ampio riscontro favorevole nel Comitato, sicché il problema continua a restare sostanzialmente aperto, ferma restando la comunemente ritenuta inopportunità di affidare ai medesimi soggetti tanto funzioni giurisdizionali quanto funzioni consultive.

Al riguardo debbo sottolineare che una ipotesi di modifica dell'articolo 103 (ipotesi di modifica n. 2, comma 2), che recepisce talune indicazioni emerse nel corso dei lavori del Comitato, prevede in sostanza e in ultima analisi la costituzionalizzazione delle sezioni del Consiglio di Stato, rinviando alla legge il compito di assicurare la separazioni tra funzioni consultive e giurisdizionali (è inoltre affidato, in questa ipotesi n. 2, espressamente al Consiglio il compito di esprimere pareri su schemi di atti normativi del Governo; anche tale disposizione recepisce indicazioni emerse nel corso dei lavori del Comitato).

Tale scelta suscita tuttavia qualche permanente perplessità, non solo perché la prevista costituzionalizzazione delle funzioni consultive e giurisdizionali, a mio avviso, manterrebbe ancora in Costituzione un equivoco irrisolto, ma anche perché appare difficile attribuire lo status di magistrato a soggetti, quali i componenti delle sezioni consultive, che non svolgerebbero in nessun caso funzioni giurisdizionali. La scelta testé illustrata, sempre in riferimento all'ipotesi di modifica n. 2, si rifletterebbe, comunque, sull'articolo 100, nel quale coerentemente dovrebbe scomparire ogni riferimento al Consiglio di Stato.

La proposta recata dall'ipotesi di modifica n. 1, invece, mi sembra presentare caratteri di maggiore coerenza e determinare un sistema più equilibrato, nel quale le diverse situazioni istituzionali sono ricondotte a sistema in un quadro, appunto, di maggior equilibrio tra le funzioni svolte dai poteri dello Stato, coerente e non determinato da rapporti di forza tra i vari organi (o, peggio, tra le varie giurisdizioni) e dalle rispettive capacità di pressione (consentitemi questo riferimento allusivo).

La proposta indicata all'ipotesi di modifica n. 1 prevede quindi l'istituzione, in luogo del Consiglio di Stato, di una Corte di giustizia amministrativa, alla quale, evidentemente, verrebbero affidate solo funzioni giurisdizionali, mentre quelle consultive resterebbero in capo al Consiglio di Stato (articolo 100, primo comma).

Con questa scelta costituzionale si eviterebbe di far svolgere ad un organo giurisdizionale funzioni che nulla hanno a che vedere con la giurisdizione, il cui esercizio per più versi potrebbe anche indurre a ritenerne diminuita la terzietà nello svolgimento delle funzioni giudicanti.

A mio parere, bisogna evitare di coinvolgere organi giurisdizionali in rapporti con l'esecutivo, che sono ormai solo giustificati in base ad una tradizione storica che pure bisognerebbe avere il coraggio di innovare, dal momento che il lavoro costituente della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali intende porre le basi di uno Stato non solo moderno ma capace di affrontare e vincere le sfide che ci attendono in futuro. Se questo è il parere del relatore, credo sia tuttavia doveroso segnalare che tale questione è ancora aperta nel dibattito, sia interno sia esterno al Parlamento.

Una rilevante novità introdotta in materia, e sulla quale è stata amplissimamente convergente la volontà del Comitato, è invece quella relativa al diverso criterio di riparto della giurisdizione tra giudici ordinari ed amministrativi. Il riparto di giurisdizione viene infatti oggi effettuato sulla base della posizione soggettiva che si intende far valere di fronte alle diverse giurisdizioni e, pertanto, ci si rivolge al giudice ordinario quando si verte in materia di diritti soggettivi e a quello amministrativo se si tratta invece di interessi legittimi (e in alcuni casi specifici, in verità, come ho già ricordato, anche di diritti soggettivi).

Come tutti voi ben sapete la dottrina si è lungamente affannata per elaborare validi criteri distintivi fra diritti soggettivi e interessi legittimi. Volendo dar conto solo delle più note ed autorevoli teorie in materia, devo far presente che, secondo la teoria tradizionale, tale distinzione avviene in base alla natura dell'interesse (il diritto soggettivo sarebbe una posizione perfetta, mentre l'interesse legittimo avrebbe minore consistenza) ovvero secondo il criterio della tutela dell'interesse (il diritto soggettivo sarebbe tutelato in modo diretto dall'ordinamento mentre l'interesse legittimo sarebbe protetto solo di riflesso ed in connessione con un interesse pubblico). Altri autori riferiscono invece la distinzione in questione alla natura della norma, sostenendo che la violazione di norme di relazione (da individuarsi in quelle che regolano i rapporti tra la pubblica amministrazione ed i cittadini) determina la lesione di un interesse legittimo, mentre la violazione delle norme di azione (ossia di quelle poste per regolare l'esercizio dei poteri della pubblica amministrazione, imponendole un certo comportamento) comporterebbe, invece, la lesione di un interesse (legittimo o singolo) del cittadino. Altri autori ancora basano la distinzione sulla natura dell'attività esercitata, sicché il privato potrà vantare nei confronti della pubblica amministrazione un interesse legittimo se è leso da un atto discrezionale, un diritto soggettivo se è leso, invece, da un atto vincolato.

Le più recenti teorie in materia incentrano invece il criterio di distinzione sulla scorta della considerazione dell'interesse materiale protetto dall'ordinamento, sicché la distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi andrebbe effettuata in base al grado e alle forme di protezione previste in relazione alla partecipazione del privato alla funzione amministrativa attiva ovvero in base al cattivo uso del potere, che determinerebbe la lesione di un interesse legittimo, o alla carenza del potere stesso, che comporterebbe, invece, la lesione di un diritto soggettivo.

Si tratta di teorie elaborate nel corso di una storia ormai secolare, che ha visto un cambiamento radicale dei rapporti tra privati e pubblica amministrazione, storia tutt'altro che conclusa ma che, ai giorni nostri, vede un'evoluzione pressoché quotidiana e, soprattutto, vede cambiamenti qualitativi del rapporto stesso, che inducono a ritenere sorpassate e non più adeguate alla realtà tali gloriose ma ormai vecchie categorie giuridiche, il cui utilizzo mostra sempre più i segni del deterioramento.

Il previsto criterio di riparto della giurisdizione sulla base della posizione soggettiva vantata dal privato nei confronti della pubblica amministrazione riflette quindi una situazione ormai non più rispondente all'evoluzione della realtà sociale in termini di maggiore complessità, necessariamente registrata dall'ordinamento giuridico nelle norme che costituiscono posizioni soggettive in capo ai destinatari delle stesse, e crea non pochi problemi. Si è pertanto imposta la necessità di superare l'accennata dicotomia tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, per ancorare il riparto di giurisdizione a precisi criteri individuati dalla legge sulla base di materie omogenee. Conseguentemente a tale principio sono stati modificati gli articoli 103 e 113; al riguardo devo infine segnalare che resta affidato alla Corte di cassazione il compito di giudice del riparto della giurisdizione (vedi articolo 111, ultimo comma).

Per quanto riguarda le funzioni svolte dalla Corte dei conti, il testo che sottopongo alla vostra attenzione, come già quelli precedentemente esaminati dal Comitato, che sul punto si è espresso quasi unanimemente in senso favorevole, prevede il mantenimento in capo a tale organo esclusivamente delle funzioni di controllo, peraltro con una nuova formulazione del comma 2 dell'articolo 100, la quale (secondo quanto previsto da numerose iniziative legislative all'esame della Commissione) sposta tali funzioni da ipotesi di controllo sostanzialmente basato sul riscontro di una mera legittimità formale ad una nuova e più moderna prospettiva volta, invece, al controllo dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativa.

Secondo la volontà quasi unanime del Comitato, in quella visione di complessiva riorganizzazione della giurisdizione alla stregua del criterio di unità funzionale, cui facevo riferimento poc'anzi, è stata inoltre prevista la soppressione delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti, che dovranno essere svolte dai giudici ordinari (eventualmente istituendo sezioni specializzate presso i relativi organi) su impulso del pubblico ministero ordinario o dai giudici amministrativi, su impulso del pubblico ministero eventualmente istituito presso la giurisdizione amministrativa stessa.

Sull'opportunità di istituire uffici del pubblico ministero presso la giurisdizione amministrativa, tuttavia, il Comitato non ha assunto un orientamento conclusivo ben definito, ritenendo di dover rinviare tale scelta alle determinazioni che assumerà la Commissione in sede referente. Le ipotesi normative previste registrano, conseguentemente, tale situazione e l'istituzione in questione (vedi articolo 103, ipotesi di modifica n.1, comma 2) è espressa con formula che ne lascia aperta la soluzione.

In via generale, e sempre per quanto riguarda l'unità funzionale della giurisdizione si è operata una conseguente piena equiparazione dei giudici amministrativi a quelli ordinari quanto a status, funzioni e disciplina (sul punto mi soffermerò anche più avanti in ordine alla disciplina delle incompatibilità, dell'autogoverno e della nomina dei magistrati).

Il testo in esame, inoltre, propone la soppressione della giurisdizione militare in tempo di pace prevedendo, tuttavia, che i tribunali militari siano istituiti non solo per il tempo di guerra, ma anche in adempimento di obblighi internazionali. All'articolo 111, tuttavia, all'ipotesi di modifica n. 1, è stato previsto che si può derogare alla possibilità di ricorrere in Cassazione solo per le sentenze ed i provvedimenti sulla libertà personale emessi dai tribunali militari in tempo di guerra (e non già per quelle emesse nell'adempimento dei citati obblighi internazionali). Sempre al predetto articolo 111, come meglio dirò in seguito, l'ipotesi di modifica n. 2 affida invece alla legge il compito di disciplinare l'accesso alla Cassazione e, pertanto, in tale prospettiva è sembrato più coerente espungere il riferimento alla mancata ricorribilità delle sentenze dei tribunali militari, per lasciare al legislatore ordinario il compito di provvedere in merito nella sua discrezionalità.

In merito vorrei soltanto ricordare che la competenza dei tribunali militari (che, per inciso, costituiscono un giudice speciale, come anche affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 48 del 1958) non può che essere considerata del tutto eccezionale; nella nostra Costituzione, infatti, è solennemente affermato il principio secondo il quale l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali (articolo 11) e l'impiego delle forze armate è finalizzato alla difesa della patria (articolo 52). In quest'ottica le modifiche proposte all'articolo 103, terzo comma, mi sembrano rendere maggiormente coerente tale disposizione con i principi che ho appena esposti.

In materia di giurisdizione, oltre all'affermato principio della unitarietà della funzione (vedi articolo 102, comma 1, in entrambe le ipotesi di modifica), fermo restando il divieto di istituzione di giudici straordinari, è stata prevista, invece, come ho già accennato, la possibilità di istituire giudici speciali in materia diversa da quella penale e per il solo giudizio di primo grado (essendo prevista la possibilità di un secondo grado solo per la giustizia tributaria), recependo con ciò indicazioni emerse nel corso dei lavori del Comitato. È stato inoltre previsto che la legge stabilisca materie per le quali possono essere nominati giudici non professionali, anche al fine di giudizi di sola equità.

Tali disposizioni, come è auspicabile, consentiranno al legislatore ordinario di disporre di strumenti dotati di una maggiore elasticità per far fronte al bisogno di giustizia emergente nella società, che non sempre viene soddisfatto dagli uffici e dai servizi giudiziari ordinari, i quali, per una serie complessa di ragioni, non forniscono una risposta adeguata alla crescente domanda di giustizia.

3. L'ordinamento giurisdizionale

Il sistema giudiziario esistente in Italia al momento in cui l'Assemblea costituente svolgeva i propri lavori derivava in gran parte dall'organizzazione giudiziaria già istituita nel Regno di Sardegna, sul modello della legislazione francese, e incentrata sulla figura del giudice-funzionario.

Lo Statuto del 1848 sanciva la diretta emanazione della giustizia dal re e, in generale, le disposizioni previste in materia dagli articoli 68-73 non davano alla magistratura un ordinamento autonomo ed indipendente. Nel 1859 il decreto Rattazzi strutturava la magistratura come un corpo sottoposto all'esecutivo, ponendo il guardasigilli al vertice di tutti i funzionari giudiziari, alla carriera dei quali presiedeva, e configurando il pubblico ministero come rappresentante del potere esecutivo presso ogni autorità giudiziaria.

La legge n. 6878 del 1890 (cosiddetta «legge Zanardelli») cominciò ad aprire taluni spiragli per accentuare le garanzie di indipendenza dei giudici, garanzie che furono rafforzate dalla legge n. 1511 del 1907 (cosiddetta «legge Orlando»), la quale istituì un Consiglio superiore della magistratura con funzioni consultive-deliberative in materia di promozioni, che erano tuttavia sempre adottate con decreto del ministro, dalla legge n. 438 del 1908 che assicurò l'inamovibilità di sede e con il decreto n. 1978 del 1921 (cosiddetto «decreto Rodinò») che previde l'elettività del Consiglio superiore della magistratura ed estese l'inamovibilità ai pretori.

In epoca fascista la legislazione fu, invece, caratterizzata da una inversione di tendenza a partire dall'ordinamento giudiziario del 1923, che eliminò l'elettività del Consiglio, accentuando la struttura gerarchica degli uffici giudiziari. L'ordinamento giudiziario del 1941 (ancora per gran parte in vigore) disciplinò in maniera organica la dislocazione, le funzioni e la composizione degli organi giudiziari, la carriera e lo status giuridico dei magistrati ordinari.

Subito dopo la fine della guerra, con il Regio decreto-legge n. 511 del 1946, furono ripristinate le garanzie di indipendenza dei giudici, in parte estese ai pubblici ministeri.

In sede di Assemblea costituente emersero vari orientamenti in ordine all'autogoverno della magistratura, al collegamento del pubblico ministero con l'esecutivo, alla sorte da riservare all'ufficio del ministro della giustizia, alla realizzazione dell'unità della giurisdizione, mentre su altre questioni, quali il superamento della configurazione delegata della giurisdizione, l'accoglimento del principio di legalità dell'azione penale e l'eliminazione di ingerenze dell'esecutivo sui provvedimenti concernenti lo status del magistrato, si registrò un sostanziale accordo sin dall'inizio della discussione

Il testo vigente della Costituzione, agli articoli 101-113, sostanzialmente si basa sui principi della differenziazione solo funzionale dei magistrati, della previsione delle garanzie del giudice, della collocazione del pubblico ministero nell'ordinamento giudiziario, della previsione del Consiglio superiore della magistratura come organo a composizione mista, nonché sulla precisazione dei rapporti tra magistratura ed esecutivo.

Si deve peraltro notare che la dottrina ha rilevato taluni problemi di conciliabilità, ad esempio, tra la riconducibilità della funzione giudiziaria alla sovranità popolare, prevista dall'articolo 101, primo comma, ed il sistema di nomina per concorso, previsto dall'articolo 106; tra la distinzione dei ;magistrati solo per funzioni, prevista dal terzo comma dell'articolo 107, e il sistema di promozioni come sarebbe presupposto dall'articolo 105; tra la differenziazione del pubblico ministero dalla magistratura giudicante, previsto dal quarto comma dell'articolo 107, e la riconduzione dello stesso all'ordine giudiziario, prevista dal terzo comma del medesimo articolo 107.

Le disposizioni costituzionali vigenti si aprono con le affermazioni secondo le quali la giustizia è amministrata in nome del popolo (articolo 101, comma 1) e i giudici sono soggetti soltanto alla legge (comma 2).

La Costituzione afferma quindi, in limine, l'indipendenza e l'autonomia del giudice (come singolo), anticipando in tal modo quella dell'ordine giudiziario nel suo complesso (affermata dagli articoli 104-107), indipendenza ed autonomia che rappresentano un valore strumentale rispetto a quello della legalità e obiettività dell'amministrazione della giustizia.

L'articolo 101 (e, in particolare, il citato comma 2 di tale articolo) è stato oggetto di ampio ed approfondito dibattito in Comitato. Su tale materia, in verità, si sono registrate posizioni alquanto divergenti, riconducibili ad unità solo con una certa difficoltà e, come auspico, con uno sforzo che voglia tener conto dell'approfondimento critico delle posizioni reciproche, anche grazie al modo in cui il Comitato ha svolto i propri lavori, modo che mi auguro sarà proseguito dalla Commissione, per giungere a soluzioni suscettibili di contemperare armonicamente le diverse prospettive rappresentate.

Ho quindi previsto due ipotesi di modifica della citata disposizione costituzionale, la prima diretta nel senso di rendere soggetti alla legge non solo i giudici ma anche i magistrati del pubblico ministero; per far fronte agli eventuali problemi che potrebbero sorgere da una effettiva frantumazione delle attribuzioni in materia inquirente e per assicurare un certo grado di unitarietà nello svolgimento di tali funzioni, è stato tuttavia previsto che le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento e l'unità di azione degli uffici del pubblico ministero.

La seconda ipotesi di modifica, invece, recependo quanto espressamente richiesto nel corso della penultima seduta del Comitato, sostanzialmente ripropone il disposto della vigente Costituzione (articolo 101, secondo comma e articolo 107, quarto comma), precisando inoltre, come nella prima ipotesi, che le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento e l'unità di azione degli uffici del pubblico ministero. Si tratta, dunque, del testo attuale della Costituzione rielaborato sistematicamente; mi sembra, tuttavia, che la richiesta di mantenere tale assetto come ipotesi alternativa abbia un preciso significato politico la cui valutazione non posso che rimettere alla responsabilità e al dibattito della Commissione.

Sempre all'articolo 101 sono stati introdotti principi di grande rilievo, già previsti nei disegni e nelle proposte di legge all'esame della Commissione e unanimemente condivisi dal Comitato. Mi riferisco, come già ben sanno i componenti del Comitato, al principio del giusto processo, della ragionevole durata dello stesso, alla necessità che il procedimento (nella ipotesi di modifica n. 2 ci si riferisce, invece, al processo e non al procedimento, come richiesto da alcuni nel corso della penultima seduta del Comitato) si svolga nel contraddittorio tra le parti in condizioni di parità davanti a un giudice imparziale e che sia informato al principio dell'oralità. Nella seconda ipotesi di modifica tale principio viene riferito solo al processo penale, sebbene, a mio avviso, dovrebbe trattarsi di un principio valido per ogni tipo di processo, e in particolare anche per il processo civile, come del resto era previsto nella originaria ispirazione del vigente codice di rito, unitamente ai principi della concentrazione e dell'immediatezza. L'applicazione del principio dell'oralità, infatti, consentirebbe forse di ridurre i vergognosi tempi necessari per la risoluzione delle controversie in materia civile aumentando il tasso di civiltà giuridica nel nostro Paese, il cui livello, in questo ambito, è purtroppo oggi scandalosamente basso. È stata inoltre prevista (all'ipotesi di modifica n. 1) un'ulteriore precisazione del comma 3 dell'articolo 24 della Costituzione, volta a rendere effettiva la possibilità di difendersi anche da parte dei non abbienti in ogni fase del procedimento. All'ipotesi di modifica n. 2, invece, non mi sono limitato a proporre una semplice specificazione del principio contenuto nella prima parte della Costituzione, ma ho ipotizzato - secondo quanto comincia già a realizzarsi in numerosi Paesi europei - che la legge istituisce uffici pubblici di assistenza legale per rendere effettivo il diritto di difesa, in ogni fase del procedimento, anche da parte di chi non ha mezzi adeguati, e ciò al fine di dare concreto contenuto alle previsioni del citato comma 3 dell'articolo 24 della Costituzione, la cui applicazione, in verità, non è stata sinora particolarmente efficace, e anche alle disposizioni dell'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (formalmente recepita nel nostro ordinamento interno fin dal 1955).

3.2 Consiglio superiore della magistratura e pubblico ministero

Le tematiche relative al Consiglio superiore della magistratura, al pubblico ministero, all'azione penale sono state oggetto di approfonditi e ripetuti dibattiti in Comitato.

Anche qui vorrei dire che questi dibattiti - nonostante talune esasperate e spesso strumentali polemiche esterne - sono stati improntati alla massima serenità e chiarezza nel confronto tra le diverse posizioni, e anche qui devo rilevare che le posizioni espresse dai vari componenti del Comitato e dai diversi gruppi parlamentari erano, e in parte ancora sono, divergenti: sia con riferimento alla struttura e alle funzioni del Consiglio superiore della magistratura, sia con riferimento alla posizione del pubblico ministero nell'ambito dell'ordinamento giudiziario, sia, infine, in rapporto alla disciplina cui adeguare l'obbligatorio esercizio dell'azione penale. Ricordo che successe la stessa cosa anche nell'Assemblea costituente: basti pensare al dibattito svoltosi sull'articolo 5 - ora articolo 7 - della Costituzione. Ho voluto fare quest'accenno per sdrammatizzare la situazione: nelle assemblee democratiche ad un certo punto si vota e si decide.

Per quanto riguarda in particolare il Consiglio superiore della magistratura, devo far innanzitutto presente che le disposizioni previste dagli articoli 104 e 105 della Costituzione, accanto alla garanzia di indipendenza funzionale del singolo giudice (prevista dall'articolo 101, secondo comma, sulla quale mi sono prima soffermato) pongono istituti volti a garantire l'indipendenza della magistratura nel suo complesso; il Consiglio superiore della magistratura è appunto l'organo cui è affidato il compito di assicurare l'autonomia e l'indipendenza dell'ordine della magistratura.

Tale organo è non solo previsto, ma anche disciplinato in molteplici aspetti dall'articolo 104 della Costituzione ed è stato istituito con la legge n. 195 del 1958, successivamente più volte modificata.

Il Consiglio è composto da 33 membri dei quali 3 sono membri di diritto (il Presidente della Repubblica, che lo presiede ai sensi degli articoli 87 e 104 della Costituzione, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione), 20 sono eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie e 10 dal Parlamento in seduta comune tra professori di università in materie giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di esercizio. I membri elettivi durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili.

I membri di nomina parlamentare sono eletti dai due rami del Parlamento in seduta comune, a scrutinio segreto con la maggioranza dei tre quinti dell'Assemblea, che si riduce, nelle successive votazioni, a tre quinti dei votanti, mentre all'elezione dei membri togati partecipano tutti i magistrati con voto personale, segreto e diretto; i membri togati sono eletti in collegi circoscrizionali, in ognuno dei quali sono presentate liste di candidati; il riparto dei seggi è disposto secondo il sistema proporzionale e sussiste una clausola di sbarramento del 9 per cento sul piano nazionale.

Da più parti è stato rilevato, nel corso della discussione svoltasi in quest'aula, che tale sistema elettorale favorisce e incentiva la «correntocrazia», brutta copia della partitocrazia, all'interno della magistratura, ed è stata auspicata a tale riguardo una riforma elettorale con legge ordinaria.

Il vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura è eletto fra i componenti designati dal Parlamento, ha poteri propri e poteri delegati dal Presidente della Repubblica e, con il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione, compone il Comitato di presidenza, organo previsto dalla legislazione ordinaria.

Per la validità delle deliberazioni del Consiglio è necessaria la presenza di almeno 14 magistrati e di almeno 7 componenti eletti dal Parlamento.

Per quanto riguarda i rapporti tra il Consiglio ed il ministro della giustizia, prescindendosi ora dalla problematica relativa alla facoltà a questi attribuita di promuovere l'azione disciplinare, ricordo che il ministro, ai sensi dell'articolo 110 della Costituzione, ha competenza in materia di predisposizione delle strutture materiali necessarie alla amministrazione della giustizia ma, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (vedi la sentenza n. 168 del 1963) ha anche poteri che riguardano sia l'organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l'assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all'attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti. Peraltro, la legge n. 1198 del 1967 ha svincolato le deliberazioni consiliari in materia dalla richiesta dell'esecutivo, mentre rimane la necessità di un atto di proposta formulato da una commissione del Consiglio, di concerto con il ministro della giustizia, per il conferimento degli incarichi direttivi. Tale disposizione ha dato tuttavia origine ad un conflitto di attribuzione, deciso dalla Corte costituzionale (vedi la sentenza n. 379 del 1992), nel senso che il Consiglio ed il ministro hanno un dovere di collaborazione leale e costruttiva per ricercare una concertazione e, solo se questa non viene raggiunta, il Consiglio può disattendere l'avviso del ministro.

Il Consiglio superiore della magistratura ha quindi funzioni amministrative, che attuano nel loro complesso l'organizzazione della giurisdizione e sono relative, da un lato, al funzionamento e all'organizzazione dello stesso Consiglio e, dall'altro, allo status dei magistrati (sia ordinari che onorari), e funzioni giurisdizionali, che svolge nell'ambito del procedimento disciplinare, volto ad accertare la responsabilità disciplinare dei magistrati.

Nello svolgimento di tale ultima funzione, il Consiglio provvede a tutelare l'interesse oggettivo all'attuazione dell'ordinamento generale e si trova in una posizione di estraneità per effetto della quale opera dunque come un giudice (speciale) e le relative deliberazioni hanno quindi natura giurisdizionale.

La cognizione delle questioni disciplinari è devoluta ad una apposita sezione disciplinare, composta da 9 membri effettivi; il vicepresidente del Consiglio è membro di diritto della sezione, che è altresì formata da due componenti eletti tra quelli disegnati dal Parlamento e da sei componenti eletti tra quelli togati.

Le deliberazioni del Consiglio aventi natura amministrativa (adottate in conformità, a seconda dei casi, con decreto del Presidente della Repubblica ovvero con decreto del ministro della giustizia) sono impugnabili di fronte al giudice amministrativo, il cui sindacato, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (vedi la sentenza n. 44 del 1968) si estende ai vizi degli atti costituiti dalle statuizioni del Consiglio superiore, mentre le deliberazioni assunte in materia disciplinare, che hanno, come si è visto, natura giurisdizionale, sono impugnabili in Cassazione.

Accanto alle competenze in materia di status dei magistrati e disciplinare, espressamente attribuite dalla Costituzione al Consiglio, si è tuttavia venuta configurando nella prassi una nuova ed ulteriore funzione, che è stata generalmente definita paranormativa e che consiste nella adozione ed emanazione di atti di varia tipologia (sostanzialmente riconducibili a regolamenti, determinazioni e circolari) di contenuto generale ed astratto.

La legittimità dello svolgimento di tale funzione ha suscitato più di una perplessità nel corso dei lavori del Comitato, ed in effetti essa sembra suscettibile in alcuni casi di determinare un effettivo spostamento di competenze dal legislativo in favore dell'organo di governo autonomo della magistratura. Sul punto, comunque, mi soffermerò più diffusamente in seguito, con particolare riferimento agli articoli 105 e 108.

Vorrei ora ricordare che le proposte e i disegni di legge all'esame della Commissione, per le parti relative alle iniziative di riforma del Consiglio superiore della magistratura, erano quant'altre mai distanti tra loro, frutto di impostazioni, per così dire, ontologicamente differenti e difficilmente riconducibili ad unità. Mentre alcuni gruppi e singoli parlamentari proponevano distinti Consigli superiori per la magistratura requirente e quella giudicante (in coerenza peraltro con un'impostazione complessiva dei rapporti tra le varie funzioni), altri ritenevano invece valida l'attuale normativa costituzionale ed altri ancora prevedevano dovesse farsi espressa menzione del metodo elettorale e variamente diversificare le quote degli eletti dal Parlamento e dalla magistratura.

Mi sembra tuttavia che il lavoro svolto dal Comitato, nel corso del quale sono peraltro emersi problemi non affrontati dalle iniziative legislative originarie, abbia consentito di trovare delle indicazioni comuni o quantomeno convergenti su ipotesi che contemperano le diverse esigenze, senza rinunciare ad alcuno dei principi proclamati e garantiti dal vigente testo costituzionale.

In materia ho presentato diverse ipotesi di articolato, ampiamente discusse dal Comitato, ipotesi che vorrei ora riassumere brevemente, anche per dare il senso dell'evoluzione del dibattito svoltosi.

L'articolato proposto nella seduta del 29 aprile del Comitato presentava tre differenti ipotesi di modifica dell'articolo 104 della Costituzione. La prima prevedeva un Consiglio superiore della magistratura ordinaria, diviso in due sezioni (una per i giudici e l'altra per i magistrati inquirenti) e i cui componenti sarebbero stati eletti per tre quinti dai magistrati e per due quinti dal Parlamento (in connessione con tale ipotesi era stata prevista l'introduzione dell'articolo 104-bis, che istituisce il Consiglio superiore della magistratura amministrativa); la seconda prevedeva un unico Consiglio per i magistrati ordinari e amministrativi, diviso in tre sezioni (una per i magistrati ordinari, una per quelli amministrativi ed una per quelli inquirenti), i cui componenti sarebbero stati eletti per metà dai magistrati e per metà dal Parlamento; la terza prevedeva sempre un Consiglio superiore unico per i magistrati ordinari ed amministrativi, senza tuttavia disporre la suddivisione in sezioni del Consiglio stesso.

Recependo talune indicazioni emerse con forza nel corso dei lavori del Comitato, la bozza presentata il 29 aprile prevedeva inoltre la costituzionalizzazione della sezione disciplinare del Consiglio, che avrebbe dovuto essere eletta all'interno del Consiglio stesso, con composizione paritetica tra membri laici e togati. Nel corso del dibattito è inoltre successivamente emersa la proposta di istituire un apposito organo, cui affidare sia i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati (che resterebbero sempre ricorribili in Cassazione per violazione di legge, ai sensi dell'articolo 111 della Costituzione), sia le funzioni di giudice di appello, in unico grado, contro i provvedimenti amministrativi assunti dai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa.

La citata bozza del 29 aprile prevedeva inoltre, con ciò costituzionalizzando una situazione di diritto già sussistente, la partecipazione, come membro di diritto, ma senza diritto di voto, del ministro della giustizia alle riunioni del Consiglio (ovvero dei Consigli), con la facoltà di presentare proposte e richieste.

Successivamente si è svolto un ampio dibattito - non solo in Comitato ma anche tenendo conto di quanto emerso nell'ambito delle audizioni del 15 e 17 aprile in seduta plenaria della Commissione - a seguito del quale ho presentato al Comitato, nella seduta del 7 maggio, un nuovo articolato, quello al vostro esame.

Al riguardo vorrei sottolineare che talune delle norme proposte rappresentano, indipendentemente dalle convinzioni personali del relatore, il luogo possibile di un incontro di posizioni che non necessariamente devono restare antitetiche, ma che, anzi, potrebbero e dovrebbero dialetticamente comporsi in un quadro di coerenza istituzionale. Non sembri retorico qui un invito a considerare nuovamente le posizioni di ciascun gruppo parlamentare, dalle quali era partito il lavoro Comitato, e a valutare correttamente quanta strada è stata già percorsa. Sono certo che tale considerazione, come abbiamo potuto riscontrare anche in altre occasioni, indurrà a dare il giusto peso a talune contingenze politiche in relazione ad un lavoro che si propone invece di fornire al nostro paese una seconda parte della Costituzione che ne formerà la struttura portante per i prossimi decenni.

Venendo all'illustrazione degli articolati recati dalla proposta alla vostra attenzione, coincidente, ovviamente, con quella presentata al Comitato nell'ultima seduta del 7 maggio, faccio subito presente che ho previsto due Consigli superiori della magistratura, uno per quella ordinaria ed uno per quella amministrativa (articoli 104 e 104-bis) e che per il Consiglio superiore della magistratura ordinaria sono previste due differenti ipotesi di modifica (anche qui il relatore ritiene preferibile la prima, ed ha inserito la seconda per ottemperare al suo dovere istituzionale di tener presente con la dovuta attenzione quanto emerso e richiesto nel corso del dibattito, da posizioni diverse).

La prima di tali ipotesi prevede un Consiglio superiore della magistratura ordinaria diviso in due sezioni (una per i magistrati giudicanti ed una per quelli del pubblico ministero), eletto per tre quinti dai magistrati e per due quinti dal Parlamento, nel quale il ministro della giustizia (che non ne è più previsto come membro di diritto) può tuttavia partecipare alle relative sedute senza diritto di voto e con facoltà di avanzare proposte e richieste.

Nella ipotesi di modifica n.2, invece, il Consiglio non è diviso in sezioni, il Presidente della Repubblica ne forma l'ordine del giorno, i componenti sono eletti per metà dai magistrati e per metà dal Parlamento ed è espressamente prevista la sezione disciplinare (a composizione paritetica tra i membri laici e quelli togati), mentre manca ogni riferimento alla presenza del ministro della giustizia. È inoltre sempre prevista la non rieleggibilità dei membri elettivi del Consiglio stesso e modificato il regime delle incompatibilità, che viene esteso ad ogni carica pubblica elettiva.

Per quanto riguarda, in modo specifico, la questione dell'organo cui affidare le competenze in materia disciplinare nei confronti dei magistrati, la illustrata proposta di sezione disciplinare è alternativa a quella che è sembrata riscuotere, forse, un più ampio consenso da parte del Comitato e che anch'io ritengo preferibile.

Mi riferisco alla proposta di istituzione, inserendo in Costituzione un nuovo articolo 105-bis, del tribunale dei magistrati (ovvero Corte di giustizia dei magistrati), con formulazioni che si distinguono soltanto per il diverso rapporto tra membri laici e togati e per la partecipazione o meno del ministro della giustizia.

L'istituzione di tale organo, che, come previsto, trarrebbe la sua legittimazione dagli stessi organi di governo autonomo della magistratura (in quanto i componenti sarebbero designati con elezione di secondo grado e non potrebbero partecipare ad altra attività dei rispettivi Consigli di provenienza), sembra suscettibile di assicurare una più ampia coerenza al sistema delineato dalla Costituzione, fornisce maggiori garanzie circa l'insussistenza di una giurisdizione domestica (qualcuno ha parlato di giustizia «addomesticata») propensa al «perdonismo» (preoccupazione che è stata sottolineata da esponenti di molti gruppi durante i lavori del Comitato) e consente di individuare una valida soluzione all'altro problema (non meno preoccupante e anch'esso unanimemente evidenziato) relativo alla impugnazione dei provvedimenti amministrativi assunti dai Consigli della magistratura ordinaria e amministrativa.

Le posizioni dei gruppi e dei singoli parlamentari e la situazione dei nostri lavori su questa materia sono ben noti. Quelle che ho appena illustrato sono le proposte che mi sembrano in grado di consentire una possibile convergenza.

Sul punto devo solo far presente, da ultimo, che le ipotesi n. 1 e n. 2 previste per l'articolo 104-bis devono leggersi, rispettivamente, in connessione con quanto previsto alle ipotesi di modifica n. 1 e n. 2 all'articolo 103 e che nell'ipotesi n.2 dell'articolo 104-bis è prevista la sezione disciplinare anche per il Consiglio superiore della magistratura amministrativa.

Nel sistema costituzionale, dopo le disposizioni sulla composizione del Consiglio superiore della magistratura sono previste quelle sulle competenze di tale organo.

Il Comitato ha lungamente discusso, con riferimento all'articolo 105, sul modo più efficace per assicurare che le funzioni amministrative affidate ai Consigli superiori mantengano tale natura; non ho bisogno di ricordare che tale esigenza è stata espressa con forza da tutti i gruppi parlamentari.

Per risolvere tale questione ho accolto il suggerimento di aggiungere l'avverbio «esclusivamente» al comma 1 dell'ipotesi n. 1, mentre, all'ipotesi n. 2, tale modifica non viene apportata, ma è previsto l'inserimento di un secondo comma, in base al quale i Consigli non possono adottare deliberazioni di indirizzo politico o altri atti in materia di interpretazione delle leggi e organizzazione giudiziaria.

Un'altra tematica su cui il Comitato si è particolarmente soffermato è quella relativa alla distinzione delle funzioni tra magistrati giudicanti e magistrati del pubblico ministero.

Si tratta di una questione che ha lontane origini storiche e che ha accompagnato per secoli la dialettica istituzionale in relazione all'evoluzione degli ordinamenti giuridici moderni e contemporanei, principalmente con riferimento al bilanciamento dei poteri ed alla definizione delle competenze tra gli organi dello Stato.

Prescindendo dalle prime origini dell'istituto del pubblico ministero, che possono essere individuate in alcuni istituti del diritto romano, l'organo in esame, ossia un complesso di uffici pubblici cui viene demandato il compito di proporre azioni o intervenire in giudizi promossi da privati, comincia a delinearsi in termini moderni negli anni immediatamente successivi alla rivoluzione francese, mostrando peraltro immediatamente quei caratteri di ambiguità che hanno sempre accompagnato la storia dell'istituto, tanto che il decreto dell'Assemblea nazionale sull'organizzazione giudiziaria del 16-24 agosto 1790 (che avrebbe poi ispirato tutte le legislazioni europee in materia) da un lato confermava l'appartenenza degli uffici del pubblico ministero all'ordine giudiziario, mentre dall'altro li definiva agenti del potere esecutivo presso i tribunali.

Mi sembra che questi riferimenti - sia pure succinti - siano sufficienti a chiarire come i problemi che ancor oggi affrontiamo affondino le loro radici nella nostra storia ed abbiano origini, vorrei dire, nobili, in quanto si tratta di tematiche intimamente connesse alla nascita della stessa democrazia e, comunque, investono imprescindibili aspetti di bilanciamento dei poteri la cui struttura determina la forma di governo di un ordinamento. Con ciò non intendo certo affermare che il problema della definizione della natura dell'organo pubblico ministero e dei suoi rapporti con le altre istituzioni, segnatamente con l'esecutivo, sia determinante ai fini della qualificazione di un certo ordinamento come democratico o meno. Tutti noi infatti sappiamo bene che, in ordinamenti di nazioni che hanno rappresentato e rappresentano un esempio di democrazia, il pubblico ministero è posto alle dipendenze dell'esecutivo, mentre in altre, non meno democratiche, quest'organo è variamente sottratto alle ingerenze governative. Non siamo di fronte a un dogma della democrazia e sul punto non devono quindi scatenarsi guerre di religione; la risposta, per ciascun paese, nasce dalla sua storia, dalle sue tradizioni, dalla particolare struttura della società civile e di quella politica, dal delicato meccanismo di pesi e contrappesi istituzionali, di cui esso è o non è dotato.

Per quanto riguarda la nostra storia, mi permetto di ricordare che dalla legge del 1865, per la quale i magistrati del pubblico ministero costituivano un ruolo a se stante, si è passati, attraverso alterne vicende, all'unificazione dei ruoli, per poi porre, con l'articolo 69 dell'ordinamento giudiziario del 1941, il pubblico ministero alle dipendenze del Ministro della giustizia e, successivamente, a individuare talune garanzie di indipendenza, pur non coincidenti con quelle dei giudici, con il regio decreto n. 511 del 1946.

In sede di Assemblea costituente il problema della natura promiscua delle funzioni del pubblico ministero (ossia dell'attribuzione a tale organo di funzioni giurisdizionali - nel rito penale dell'epoca, ad esempio, ordini di cattura e concessione della libertà provvisoria - ed esecutive) fu ampiamente sottolineato e dibattuto e, com'è ben noto, si scontrarono due opposte tendenze, rispettivamente riconducibili ai progetti Calamandrei e Leone, la prima delle quali favorevole all'indipendenza dell'organo e la seconda, invece, a configurarlo come organo del potere esecutivo.

Come sempre accade in questi casi, prevalse una tesi intermedia, la cui approvazione ha dato origine all'attuale testo del comma 4 dell'articolo 107 della Costituzione, secondo il quale il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull'ordinamento giudiziario.

Tale disposizione, da leggersi anche in relazione all'articolo 101, evidenzia il livello non costituzionale delle garanzie riconosciute al pubblico ministero. Si deve però osservare che comunque la Costituzione riconosce la necessità di tali garanzie, che l'ultimo comma dello stesso articolo 107 estende anche al pubblico ministero la garanzia di inamovibilità prevista per i giudici, che le stesse garanzie oggettive assicurate all'intero ordine giudiziario dall'esistenza del Consiglio superiore della magistratura sono evidentemente riconosciute anche ai magistrati inquirenti e che, come si è osservato, lo stesso obbligo di esercitare l'azione penale per più versi sottintende e presuppone l'indipendenza del pubblico ministero. In ogni caso non si può non rilevare che la legislazione post-costituzionale è stata caratterizzata da un progressivo avvicinamento ed assimilazione del regime giuridico dei magistrati inquirenti a quello dei giudici.

Uno degli elementi che accomunano giudici e pubblici ministeri nel vigente testo costituzionale è costituito dal sistema di nomina, che, secondo quanto previsto dal comma 1 dell'articolo 106, ha luogo per concorso, il che, come è stato sostenuto in dottrina e riconosciuto dalla Corte costituzionale (v. la sentenza n. 49 del 1968), costituirebbe una ulteriore garanzia di indipendenza posta in favore dei magistrati inquirenti.

Prima di passare all'illustrazione delle ipotesi di modifica dell'articolo 106, non posso fare a meno di sottolineare come le norme in questione siano state oggetto di profondo e vasto dibattito nel Comitato; si tratta, infatti, di un punto dove le posizioni dei vari gruppi sembravano essere più lontane, ma ho l'impressione che il chiarimento operatosi in quella sede abbia contribuito, qui come altrove, ad avvicinarle su un articolato che mi sembra contemperare equamente le esigenze manifestate dai gruppi con quella preminente dell'interesse generale.

Il testo proposto all'articolo 106, comma 1, chiarisce anzitutto, sia all'ipotesi di modifica n. 1 che alla n. 2, che anche i magistrati amministrativi non possono essere nominati se non per concorso e precisa, all'ipotesi n. 1, accogliendo una specifica richiesta, che la nomina è condizionata al positivo esperimento di un periodo di tirocinio.

Al riguardo debbo rilevare la singolarità di talune dichiarazioni, rese anche recentemente, secondo le quali i magistrati amministrativi dovrebbero essere nominati dal governo. Non si capisce, infatti, quale terzietà potrebbe vantare chi è chiamato ad esercitare la giurisdizione, e poi proprio quella amministrativa, in base ad una nomina effettuata dall'esecutivo e desta stupore non solo che a tutt'oggi vengano ancora rese tali dichiarazioni, ma che le norme che oggi consentono tale «stranezza» non siano state né modificate dal legislatore né dichiarate incostituzionali. Desidero qui ribadire che il testo oggi sottoposto alla vostra attenzione intende equiparare in tutto e per tutto, nelle garanzie come nelle responsabilità, nel sistema di nomina come nelle incompatibilità, i giudici ordinari a quelli amministrativi, ed in effetti parrebbe assai strano, oltre che pericoloso, che la giurisdizione venisse svolta da organi i cui componenti non fornissero assolute garanzie di terzietà. Posizioni secondo le quali i giudici amministrativi dovrebbero in sostanza continuare ad essere funzionalmente collegati all'esecutivo e, più in generale, i giudici possono essere chiamati a svolgere compiti estranei alla giurisdizione, e, segnatamente, a ricoprire incarichi di ogni sorta nelle pubbliche amministrazioni, mi sembrano, nella migliore delle ipotesi, il sintomo di un grave ritardo culturale.

L'ipotesi di modifica n. 2 del comma 1 dell'articolo 106, recependo una posizione espressa con chiarezza nel corso dei nostri lavori e, mi sembra, non riconducibile ad unità, reca la previsione dell'ingresso in magistratura a seguito di concorsi differenziati per i giudici e per i magistrati inquirenti, il che ovviamente, nell'impostazione in parola, comportando la netta separazione delle carriere e non soltanto la distinzione delle relative funzioni, determinerebbe una serie di conseguenze a cascata su tutti i problemi che stiamo affrontando e, in particolare, sullo status dei magistrati e sul numero, la struttura e la composizione degli organi di governo autonomo della magistratura.

Ho ritenuto doveroso inserire una tale disposizione alternativa nelle ipotesi conclusive presentate prima al Comitato ed oggi al vostro esame sia per il dovuto rispetto a richieste formalmente avanzate da alcuni componenti del Comitato, sia per dar conto della persistenza di posizioni diversificate assolutamente legittime, sia, infine, per chiarire i termini del dibattito sul punto che stiamo esaminando.

Il comma 3 dell'articolo 106, all'ipotesi di modifica n. 1, recepisce un orientamento emerso in Comitato in base al quale, ferma restando l'unicità delle modalità di ingresso in magistratura e delle carriere, si prevede una sorta di filtro per il passaggio tra le funzioni giudicanti e quelle del pubblico ministero, filtro rappresentato da un concorso riservato (riservato, ovviamente, ai soli magistrati, onde evitare equivoci di sorta) che dovrà svolgersi secondo modalità stabilite dalla legge. È peraltro previsto che in nessun caso le funzioni inquirenti e quelle giudicanti possano essere svolte nel medesimo distretto giudiziario.

La ratio di tali disposizioni è del tutto evidente. Si tratta, da un lato, di evitare facili e possibili commistioni tra le varie funzioni nonché i pericoli che ciò comporta per una ordinata amministrazione della giustizia e, dall'altro, di favorire le reali aspirazioni personali in funzione di una più efficace azione giudiziaria. È infatti senz'altro vero che per svolgere le funzioni di giudice occorrono qualità, interessi e motivazioni differenti da quelle necessarie all'adempimento di quelle affidate ai magistrati inquirenti, pur nella comune cultura della giurisdizione, o meglio nella comune cultura della legalità e delle garanzie, che dovrebbe essere patrimonio inalienabile di tutti i magistrati.

Venendo incontro ad esigenze prospettate da più parti, è stato inoltre previsto, al comma 2 della medesima ipotesi di modifica n. 1, che tutti i magistrati debbano svolgere inizialmente funzioni giudicanti (resta aperta la questione se tali funzioni vadano svolte in organi collegiali, il che sembrerebbe determinare non pochi problemi, di ordine anche pratico), onde perseguire quella unitarietà iniziale della cultura della legalità cui accennavo prima, per il conseguimento della quale è stato anche previsto, all'articolo 110, che il Ministro della giustizia debba promuovere la comune formazione propedeutica all'esercizio delle professioni giudiziarie e forensi. Al riguardo devo rammentare che in dottrina è stata più volte lamentata l'assenza di una scuola della magistratura, sull'esempio dell'Ecole nationale de la magistrature in Francia, della Referendarszeit in Germania e dell'Escuela judicial in Spagna; sulla questione, peraltro, mi soffermerò in termini più generali in occasione dell'illustrazione dell'articolo 110.

L'articolo 107 della Costituzione, al primo comma, assicura ai magistrati (quindi sia ai giudici sia ai magistrati del pubblico ministero) la garanzia dell'inamovibilità, da intendersi nel senso che qualsiasi provvedimento destinato ad incidere sull'esercizio della funzione del singolo magistrato deve essere assunto dal Consiglio superiore della magistratura alle condizioni indicate nel primo comma citato.

La garanzia in esame era già prevista dallo Statuto del 1848, che tuttavia la limitava al grado, senza estenderla a tutti i magistrati (erano infatti esclusi quelli con meno di tre anni di anzianità, i pretori e i pubblici ministeri). La norma della vigente Costituzione, come accennato, si applica, invece, a tutti i magistrati, senza distinzione di categorie e, dal punto di vista oggettivo, concerne sia la sede che la funzione cui il magistrato sia stato assegnato e costituisce la più rilevante guarentigia dello status del singolo magistrato, riguardandone, peraltro, il profilo di garanzia anche all'interno dello stesso ordine giudiziario, con ciò rafforzando ulteriormente i principi di indipendenza e di autonomia già previsti dall'articolo 104 con riferimento all'intero ordine predetto.

Il diritto alla conservazione delle funzioni e della sede, peraltro, non è svincolato dai limiti che esso può incontrare a causa della esigenza di tutelare altri interessi costituzionalmente garantiti, come si ricava dalla lettura del comma in esame, dalla quale emerge che il Costituente non ha attribuito alla garanzia valore assoluto ed incondizionato ma, invece, strumentale, nel senso che la inamovibilità è garantita per assicurare l'autonomia e l'indipendenza dell'ordine giudiziario nonché quelle del singolo magistrato; peraltro la previsione di un intervento in materia possibile solo da parte dell'organo di governo autonomo della magistratura, aggravato da una espressa ed ulteriore garanzia procedimentale, rafforza ulteriormente la guarentigia in esame, dando maggior forza alla stessa.

Su questo punto, una precedente versione delle ipotesi di modifica oggi al vostro esame recava una norma, che per la verità non è stata accolta con eccessivo favore dal Comitato, diretta a far fronte a talune gravi preoccupazioni emerse sia durante i lavori del Comitato che all'interno dello stesso Consiglio superiore della magistratura, e che desta non poco allarme nell'opinione pubblica: quella della grave carenza di personale magistratuale in realtà territoriali devastate dalla criminalità organizzata. Tale disposizione prevedeva che, per assicurare la funzionalità della giustizia, il Consiglio superiore della magistratura potesse trasferire i giudici e i magistrati inquirenti ad altre sedi, con decisione adottata in contraddittorio con l'interessato e sulla base di criteri oggettivi predeterminati. Sembra tuttavia che a tali preminenti esigenze possa ugualmente farsi fronte con una modifica del comma 2 dell'articolo 107 dell'ipotesi di modifica in esame, che preveda la sostituzione delle previste garanzie di difesa con quelle del contraddittorio, come sostenuto da alcuni colleghi nel corso delle ultime sedute del Comitato. Di conseguenza, accogliendo tale osservazione, ho espunto la predetta disposizione dal testo oggi al vostro esame, modificando il citato comma 2 nel senso ora precisato.

All'articolo 107, al comma 1 dell'unica ipotesi di modifica, è stato ribadito ed esteso ai magistrati amministrativi il principio della inamovibilità, prevedendosi al comma 3 - peraltro recependo numerose indicazioni ed opinioni espresse nei disegni di legge assegnati alla Commissione ed emerse nel corso dibattito, tanto interno al Comitato quanto nelle discussioni svoltesi in materia negli ultimi anni - che la legge disciplina i periodi di permanenza nell'ufficio e nella sede dei giudici (ordinari e amministrativi) e dei magistrati del pubblico ministero.

Sempre all'articolo 107 è stato inoltre previsto un rigoroso e quantomai opportuno regime delle incompatibilità per i tutti i magistrati, che troppo spesso svolgono funzioni eccessivamente distanti da quelle giurisdizionali, talvolta a scapito delle stesse e spesso alle dipendenze dell'esecutivo, con quale effetto sulla autonomia della magistratura (e, vorrei dire, anche sul prestigio della stessa) è facile immaginare. La disposizione relativa alla necessità che i magistrati che partecipano a competizioni elettorali debbano dimettersi prima della presentazione delle liste elettorali è stata invece ritenuta da alcuni colleghi in contrasto con l'articolo 51 della Costituzione, sicché ho alternativamente previsto che tali soggetti sono in ogni caso (ossia indipendentemente dall'esito della competizione elettorale) assegnati ad altra sede.

L'articolo 108, comma 1, della Costituzione vigente, riserva alla legge la disciplina dell'ordinamento giudiziario e di ogni magistratura.

La Costituzione fa più volte espresso riferimento all'ordinamento giudiziario, in particolare agli articoli 102, primo comma, 105, primo comma, 106, secondo comma, 107, quarto comma, e alla VII disposizione transitoria. In sede di Assemblea Costituente, peraltro, furono avanzate proposte per attribuire valore costituzionale alle leggi che regolano l'ordinamento degli uffici giudiziari e lo stato giuridico dei magistrati e degli altri addetti all'ordine giudiziario (Calamandrei), per qualificare norma costituzionale la legge di ordinamento giudiziario (Leone) e per prevedere che le leggi in materia avrebbero dovuto essere approvate a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere (Uberti-Bozzi).

Il complesso delle citate disposizioni costituzionali ha posto una serie di problemi, sostanzialmente riconducibili alla posizione nel sistema delle fonti della legge sull'ordinamento giudiziario, alla latitudine della riserva di legge prevista dall'articolo 108, primo comma e, con riferimento alla VII disposizione transitoria, alla possibilità di ultrattività dell'ordinamento giudiziario previgente (problema, quest'ultimo, di non poco momento anche in relazione ai nostri lavori, in particolare con riferimento alle tematiche relative alla unità funzionale della giurisdizione).

Al riguardo vorrei in primo luogo ricordare che già il termine di ordinamento giudiziario ha, nel nostro ordinamento, una genesi storicamente ben definita, in quanto con tale titolo sono state successivamente denominate le leggi che, nel corso del tempo, hanno sistematicamente disciplinato, strutturandola di volta in volta secondo un modello ben preciso, l'organizzazione giudiziaria; si tratta, del regio decreto 6 dicembre 1865, n. 2626, del regio decreto 30 dicembre 1923, n.2786 e, infine, del regio decreto 30 gennaio 1941, n.12 il quale, sia pure più volte significativamente modificato, costituisce tuttora la vigente normativa in tema di ordinamento giudiziario.

Ciò peraltro, con riguardo al sistema delle fonti e, quindi alla prima delle problematiche cui ho prima accennato, non implica che alla legge sull'ordinamento giudiziario debba essere attribuita una posizione particolare, come ha anche precisato la Corte costituzionale, in particolare con la sentenza n. 184 del 1974, secondo la quale i richiami testuali all'ordinamento giudiziario contenuti nella Costituzione non determinano una posizione differenziata delle relative norme le quali, quindi, sono modificabili in tutto o in parte, direttamente o indirettamente, con legge ordinaria.

Per quanto riguarda, invece, la questione relativa alla portata della riserva di legge prevista dall'articolo 108, primo comma, devo anzitutto sottolineare che si tratta di una riserva di legge statale, come già affermato da una delle prime sentenze della Corte costituzionale, la n. 4 del 1956, secondo la quale tale esclusione si desume dal sistema adottato dal costituente di procedere per materie determinate ad un decentramento istituzionale nel campo legislativo ed amministrativo in favore dell'ente regione, ma di escludere dal decentramento tutto il settore giudiziario, dettando così uno di quei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato che costituiscono limiti insuperabili all'esercizio della potestà legislativa delle regioni (ovviamente nell'attuale ordinamento); tale orientamento è stato peraltro successivamente confermato dalla più recente sentenza n. 43 del 1982.

In materia, tuttavia, i lavori svolti dal Comitato, in coerenza con la complessiva organizzazione di quelli dell'intera Commissione, si sono incentrati su un altro aspetto, ben più problematico, connesso alla riserva di legge in argomento e già affrontato dalle precedenti Commissioni per le riforme istituzionali (in particolare dal quella presieduta dall'onorevole Bozzi). Si tratta di un aspetto al quale, per la verità, le proposte e i disegni di legge assegnati alla Commissione non sembrano attribuire particolare rilievo, ma che, come ho detto, è emerso con forza durante il dibattito in Comitato, anche il relazione alle disposizioni dell'articolo 105, che ho precedentemente illustrato.

Si tratta, in una prima approssimazione, del problema della coerenza tra la prevista riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario e una prassi, alla quale ho già accennato prima, attraverso la quale il Consiglio superiore della magistratura, per effetto dell'emanazione di una serie di atti atipici, ha in sostanza strutturato un vero e proprio corpus iuris sovente non solo interpretativo, ma addirittura integrativo della vigente legislazione in materia. In seconda battuta - ciò che peraltro mi sembra di maggior interesse per il nostro lavoro e le nostre responsabilità - si tratta inoltre di definire una prospettiva di riforma dei rapporti istituzionali nell'ambito della quale ogni soggetto svolga i propri compiti in un quadro di competenze ben definite, il cui corretto esercizio contribuisca alla funzionalità complessiva del sistema. Come ognuno di noi ben sa, peraltro, un assetto istituzionale garantisce la tenuta reale della democrazia solo nel momento in cui gli attori delle vicende politico-istituzionali interpretano i rispettivi ruoli - certo, con il grado di elasticità necessario per adeguarli alle varie e mutevoli situazioni e contingenze, anche storiche - con piena coscienza non solo del significato della propria funzione, ma anche delle relazioni che il relativo esercizio implica. In caso contrario, infatti, nasce la pericolosa tendenza a legittimare, e, talvolta, ad autolegittimare, funzioni di supplenza, che poi indebitamente si cristallizzano, provocando in ultima analisi la definizione per via surrettizia di un nuovo quadro istituzionale, privo tuttavia di qualunque legittimazione costituzionale.

Il Comitato ha quindi affrontato le problematiche connesse all'articolo 108, come anche le altre, in verità, alla luce di tali principi, e al riguardo in molti interventi si è sottolineato che la riserva di legge ivi prevista debba essere intesa in senso più stringente, senza lasciar spazio ad interpretazioni che, in sostanza, si risolvono nello svuotamento della riserva stessa e in uno spostamento surrettizio di competenze il quale, come mi sembra, si riflette anche sulla reale forma di governo.

Nel testo oggi sottoposto alla vostra attenzione propongo quindi di modificare il comma primo dell'articolo 108 anzitutto nel senso di effettuare anche in tema di ordinamento giudiziario quella assoluta equiparazione tra magistratura ordinaria ed amministrativa, sulla quale mi sono prima intrattenuto, ma anche disponendo che le norme sugli ordinamenti giudiziari sono stabilite «esclusivamente» con legge, con una formulazione già proposta dalla Commissione Bozzi nella IX Legislatura.

3.3 Altre disposizioni in materia di ordinamento giurisdizionale

Nel vigente sistema costituzionale, l'articolo 109 rappresenta una sorta di norma cerniera tra le disposizioni sull'ordinamento giurisdizionale e quelle sulle competenze del ministro della giustizia. La collocazione sistematica di tale articolo, secondo il quale l'autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria, è sintomatica dei problemi che esso sottintende, collocato com'è in una zona di confine tra giurisdizione ed amministrazione. La polizia giudiziaria (ossia l'attività di polizia, non preventiva, avente finalità specifiche di reintegrazione del diritto già violato, di regola preordinata all'esercizio della giurisdizione penale) è infatti funzionalmente dipendente dall'autorità giudiziaria, ma gerarchicamente dal potere esecutivo.

In materia l'Assemblea costituente non approvò un iniziale orientamento diretto a creare uno speciale corpo di polizia alle dirette dipendenze dell'autorità giudiziaria (peraltro sulla scorta di difficoltà di carattere finanziario), limitandosi ad accentuare il profilo di dipendenza funzionale che, non considerato in alcun modo dallo Statuto del 1848, era stato adombrato dall'articolo 220 del codice di procedura penale del 1930, senza che tuttavia fosse instaurato alcun rapporto gerarchico né disciplinare tra magistratura ed organi di polizia.

Il Comitato ha discusso a lungo dell'opportunità di modificare l'articolo 109, ritenendosi che si dovessero in qualche misura precisare i soggetti che possono disporre della polizia giudiziaria e le relative modalità, secondo quanto previsto, peraltro, da alcuni dei progetti e disegni di legge assegnati alla Commissione. Su tale disposizione non si è tuttavia registrata una opinione concorde, sicché ho ritenuto preferibile, da ultimo, proporre di lasciare inalterato il testo vigente, che copre comunque tutte le ipotesi di possibile utilizzazione della polizia giudiziaria da parte della magistratura e che in definitiva, secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 194 del 1963 e n. 114 del 1968, non determina alcuna collisione tra il rapporto di dipendenza funzionale della polizia giudiziaria dalla magistratura e quello burocratico e disciplinare in cui questa si trova, invece, con l'esecutivo.

L'articolo 110 della Costituzione, secondo il quale, ferme restando le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, trova origine da un complesso dibattito, che ho già in parte illustrato, svoltosi in Assemblea costituente sul ruolo, le competenze, il significato e la stessa sopravvivenza della figura del ministro della giustizia nel nuovo quadro disegnato dalla Carta costituzionale, con particolare riferimento ai compiti affidati al Consiglio superiore della magistratura. In definitiva tale norma configura l'attività di competenza dell'esecutivo nella materia in esame come attività strumentale all'esercizio di quella giudiziaria, ferme restando le competenze dell'amministrazione in materie connesse ma, per qualche verso, residuali.

Proprio in tale prospettiva, l'ipotesi di modifica dell'articolo 110 che oggi sottopongo alla vostra attenzione, frutto del lavoro e delle indicazioni emerse durante il dibattito svoltosi nel Comitato, dettagliano più specificatamente le competenze spettanti al ministro della giustizia, il quale, oltre che alla organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia provvede, come ho già accennato, a promuovere la comune formazione propedeutica all'esercizio delle professioni giudiziarie e forensi, esercita la funzione ispettiva sul corretto funzionamento degli uffici giudiziari e promuove l'azione disciplinare. Peraltro, accogliendo istanze avanzate da alcuni nel corso dei lavori del Comitato, è stato previsto un secondo comma, per effetto del quale la legge può individuare altri soggetti titolari in via sussidiaria dell'azione disciplinare.

Riguardo tale ipotesi di modifica, desidero far presente che, in una prima stesura della norma, il ministro assicurava (e non promuoveva) la comune formazione propedeutica in questione; la nuova formulazione della disposizione, che raccoglie indicazioni e obiezioni emerse nei lavori del Comitato, sembra suscettibile di configurare e, per più versi prefigurare, la partecipazione di altre istituzioni, e, in particolare, delle Università, all'attività di formazione.

Come tutti voi sapete, inoltre, già il testo della vigente Costituzione, al quarto comma dell'articolo 107, attribuisce al ministro della giustizia la facoltà di promuovere l'azione disciplinare (evidentemente nei confronti dei magistrati, sebbene ciò non sia specificato nella norma in esame) con disposizione che si inserisce nella complessiva determinazione dei poteri del ministro, ora più organicamente disciplinati all'articolo 110. La legge istitutiva del Consiglio superiore della magistratura ha tuttavia ripartito la competenza in materia di azione disciplinare tra ministro e procuratore generale presso la Corte di cassazione, stabilendo che questi è titolare degli atti anche quando l'azione è promossa dal ministro e che quest'ultimo opera attraverso la procura generale della Cassazione.

Tale disciplina, oltre che ad una commistione di funzioni e ad una certa confusione nella definizione reale dei ruoli e della natura degli organi che intervengono nel procedimento - si pensi, ad esempio, alla posizione della procura generale, che per più versi potrebbe nei casi in esame essere considerata strumento del potere esecutivo - ha dato origine a più di una perplessità circa la stessa coerenza della normativa in esame al dettato costituzionale. Anche a tacere del fatto che delle competenze del procuratore generale presso la Corte di cassazione in materia di azione disciplinare non vi è traccia nella Costituzione, tale organo è comunque membro di diritto del Consiglio superiore della magistratura e concorre, quindi, alla definizione del governo autonomo dell'ordine giudiziario mentre al contempo viene chiamato ad esercitare iniziative che determinano l'esercizio di quello stesso governo autonomo, con una possibile e conseguente carenza di terzietà, con tutto ciò che questo comporta. Si rammenterà in merito, invece, che in entrambe le ipotesi di modifica che ho prima illustrato in relazione all'articolo 104, il ministro della giustizia non è membro di diritto del Consiglio superiore della magistratura e neanche dell'eventuale tribunale (ovvero Corte di giustizia) dei magistrati, previsto all'articolo 105-bis.

Desidero far presente, infine, che nell'ambito dei soggetti ai quali la legge può attribuire in via sussidiaria la titolarità dell'azione disciplinare, secondo la disposizione prevista al comma 2 dell'articolo 110 nella formulazione che ho prima illustrato, possono essere ricompresi, secondo quanto è stato dichiarato da più parti nel corso dei lavori del Comitato, organi, già esistenti (per esempio, la procura generale presso la Corte di cassazione) ovvero di nuova istituzione, eventualmente anche di nomina parlamentare, come ipotizzato nel corso del dibattito in Comitato, che diano garanzia di terzietà ed indipendenza rispetto all'ordine giudiziario, ferma restando, beninteso, la competenza a decidere in materia disciplinare alla sezione disciplinare del Consiglio ovvero al Tribunale dei magistrati, secondo quanto ho detto prima.

4. Norme sulla giurisdizione

Il Comitato si è lungamente soffermato sulle disposizioni dell'articolo, 111, in ordine al quale sono emerse proposte ed orientamenti di grande interesse, che tuttavia, in alcuni casi, devono essere ulteriormente approfonditi e valutati in tutte le loro possibili implicazione, come chiarirò fra poco.

Sulla disposizione recata dal primo comma di tale articolo, secondo il quale tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati, non si sono tuttavia registrate proposte per una sua eventuale modificazione.

Tale norma, come è ben noto, è stata letta come l'affermazione di un principio democratico di controllo generalizzato sull'amministrazione della giustizia (sebbene oggi si tenda piuttosto a ritenere tale controllo assicurato anche o meglio con la pubblicità dei processi) e di applicazione del principio di legalità, ed è stata, inoltre, ritenuta strumentalmente diretta all'esercizio della funzione nomofilattica della Corte di cassazione, della quale si occupa il medesimo articolo 111.

Proprio in riferimento all'attività della Cassazione sono emerse nel corso dei lavori del Comitato (per quanto in modo non prevalente) proposte dirette a restringere l'accesso al tale organo, al fine di deflazionarne l'attività.

Tali proposte - sulle quali, in verità, nutro personalmente talune perplessità e avverto l'esigenza di ulteriori approfondimenti - sono state considerate all'ipotesi di modifica n. 2, che, al comma 2, ammette sempre il ricorso in Cassazione per i provvedimenti contro la libertà personale ed affida, invece, alla legge il compito di individuare i casi in cui tale ricorso è ammesso contro le sentenze.

Come si ricorderà, il vigente testo del comma 2 dell'articolo 111 unifica le distinte ipotesi di impugnabilità in Cassazione di tutte le sentenze dei giudici ordinari e speciali nonché quella di tutti i provvedimenti restrittivi della libertà personale, costituzionalizzando, quindi, due garanzie differenti, la prima delle quali, per usare le parole di Calamandrei (che non a caso era anche contrario al decentramento della Corte di cassazione), si richiama all'unità del diritto nazionale attraverso l'uniformità della interpretazione giurisprudenziale (ed in ciò consiste la funzione nomofilattica cui accennavo prima) mentre la seconda intende realizzare quello che è stato definito una sorta di habeas corpus continentale, ossia una della più grandi garanzie conquistate da un regime democratico, come fu detto proprio all'Assemblea costituente.

Sempre all'articolo 111 sono state recepite, all'ipotesi di modifica n. 1, quelle proposte avanzate durante i lavori del Comitato e dirette a costituzionalizzare le coordinate del procedimento penale secondo quanto previsto dall'articolo 6 della già citata Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, a inserire inoltre nella Costituzione una cosiddetta «riserva di codice» per quanto riguarda le norme penali e a chiarire che tali norme non possono essere interpretate né analogicamente né estensivamente.

Si tratta di disposizioni che non solo investono differenti aspetti della giustizia penale e, in particolare, il rapporto tra il cittadino e la magistratura, ma sono anche intimamente connesse tra loro.

Per quanto riguarda in maniera specifica il comma 3 dell'ipotesi di modifica n.1, mi corre l'obbligo di ricordare nuovamente che le relative disposizioni sono già vigenti nel nostro ordinamento per effetto della ratifica della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848; tuttavia è senz'altro a tutti chiaro il significato che assumerebbe non solo in termini simbolici, ma anche come ricaduta sull'attività legislativa ordinaria e come parametro per il vaglio di costituzionalità delle disposizioni oggi vigenti la costituzionalizzazione dei principi espressi dalla norma in esame.

Ugualmente non sfuggono alla vostra attenzione la portata e le implicazioni, anche relative alla tecnica legislativa, determinate dalla eventuale introduzione del principio della riserva di codice nel testo della Costituzione.

Tale introduzione, fortemente sostenuta nel corso dei lavori del Comitato, si propone di porre rimedio all'effetto perverso determinato dall'inflazione legislativa in materia penale, a causa della quale, di fatto, l'obbligo di conoscenza di tali disposizioni posto in capo a tutti i cittadini dall'articolo 5 del codice penale (secondo il quale nessuno può invocare a propria scusa l'ignoranza della legge penale) è obbligo del quale non si può ragionevolmente pretendere l'adempimento. Una razionalizzazione della tecnica legislativa in forza dell'imposizione di un vincolo costituzionale al legislatore, facilitando la conoscibilità delle disposizioni penali, costituirebbe quindi una garanzia per il cittadino e, al contempo e conseguentemente, meglio assicurerebbe l'applicazione della legge penale senza che possa essere invocata in alcun caso l'ignoranza della stessa.

Incidentalmente mi permetto di ricordare che in materia di diritto tributario, altro settore dove parlare di inflazione legislativa sembra rappresentare un pallido eufemismo, l'articolo 8 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.546, prevede che la Commissione tributaria dichiara non applicabili le sanzioni non penali previste dalle leggi tributarie quando la violazione è giustificata da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle disposizione alle quali si riferisce.

Per quanto riguarda il divieto di interpretazione analogica ed estensiva in materia penale, devo sottolineare alla Commissione che esso non è oggi (quantomeno) espressamente previsto dalla Costituzione, sebbene l'opinione prevalente, ma non unanime, in dottrina (con riferimento, in verità, alla sola interpretazione analogica) lo ritenga compreso nel principio di legalità previsto al comma secondo dell'articolo 25, per effetto del quale nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrato in vigore prima del fatto commesso.

È noto peraltro che il divieto di analogia è già previsto dall'articolo 14 delle disposizioni sulla legge in generale, premesse al codice civile, secondo il quale le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati.

Tale divieto oggi può essere violato da comportamenti interpretativi dei singoli giudici. Una violazione da parte del legislatore può avere luogo nell'ipotesi, invero non molto credibile, di leggi ordinarie che volessero ammettere l'analogia in relazione all'applicazione di particolari norme penali. Queste considerazioni valgono, a maggior ragione, in ordine all'eventuale divieto di interpretazione estensiva.

Riguardo quest'ultima questione, tuttavia, devo far presente che in alcune sentenze della Corte costituzionale, mentre da un lato sembra confermata in via interpretativa la asserita costituzionalizzazione del divieto di analogia, dall'altro sembra però consentito il ricorso all'interpretazione estensiva nella parte in cui con tali sentenze è stata ritenuta la costituzionalità di disposizioni recanti indicazioni estensive, ossia di indicazioni con le quali si assegna all'interprete il compito di attuare il procedimento ordinario di interpretazione, anche se diretto ad operare l'inserzione di un caso in una fattispecie; la Corte ha infatti argomentato che in questi casi si tratterebbe di operazione diversa dall'applicazione analogica (si vedano le sentenze n. 79 del 1982 e, più risalenti, n. 120 del 1965 e n. 27 del 1961).

Considerata tale situazione, sembra davvero opportuno, e ciò propongo nel testo alla vostra attenzione recependo peraltro talune indicazioni emerse nei lavori del Comitato, che nella sede delle disposizioni dedicate alla giurisdizione si chiariscano le implicazioni connesse alla applicazione delle norme penali, sempre in quell'ottica, cui accennavo poc'anzi, di semplificazione della legislazione penale e di chiarezza nei rapporti tra magistratura e cittadino, il quale deve ben conoscere a quali comportamenti la legge, e solo la legge, attribuisce un disvalore tale da ritenerli meritevoli di sanzione penale.

Il Comitato si è a lungo soffermato sulla disposizione recata dall'articolo 112 della Costituzione, secondo il quale il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale.

Si tratta di una tematica di grande complessità, nella quale si intrecciano problematiche di equilibrio costituzionale, di garanzia dell'effettività dell'ordinamento giuridico, di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, di diritto processuale ed ordinamentale e, ancora, molteplici ed evidenti elementi di interconnessione con quelle relative all'indipendenza del pubblico ministero, tanto che la stessa genesi della disposizione, nei lavori della Costituente, si intreccia con il problema dei rapporti del pubblico ministero con il ministro della giustizia (attualmente disciplinato dall'ultimo comma dell'articolo 107, sul quale mi sono ampiamente soffermato in precedenza). In effetti sul principio dell'obbligatorietà dell'azione penale si registrò un accordo unanime, e discordanza vi fu piuttosto tra chi riteneva, come Calamandrei, che ciò comportasse necessariamente l'istituzione di un pubblico ministero indipendente ed inamovibile e chi, invece, come Leone, sosteneva la non inconciliabilità del principio con la dipendenza dell'accusa pubblica dall'esecutivo.

Devo a questo punto far presente, anche perché possano essere meglio intese talune disposizioni previste nel testo al vostro esame, in particolare nell'ipotesi di modifica n. 2, che già in sede di Assemblea costituente si pose il problema di considerare o meno l'azione penale come di esclusiva titolarità del pubblico ministero. Si tratta del noto problema del monopolio dell'azione penale, che i costituenti intesero espressamente escludere respingendo la formulazione che prevedeva espressamente la pubblicità dell'azione penale, proprio per evitare al legislatore ordinario di non poter eventualmente introdurre anche forme di azione penale sussidiaria, dando così spazio nel processo a quelle che sono le istanze dei soggetti privati del rapporto giuridico penale.

Sul punto si è anche espressa la Corte costituzionale, secondo la quale l'ordinamento può ben prevedere azioni penali sussidiarie o concorrenti rispetto a quella obbligatoriamente esercitata dal pubblico ministero (si vedano le sentenze n. 84 del 1979, n. 114 del 1982 e n. 61 del 1987).

In materia le posizioni dei vari gruppi, espresse nelle proposte e nei disegni di legge all'esame della Commissione ed emerse durante il lavoro del Comitato, erano particolarmente differenziate. Come certo voi tutti ben sapete, sono state infatti avanzate proposte per confermare il testo dell'articolo 112 nella attuale formulazione, proposte esclusivamente volte, invece, a meglio precisarne le coordinate, e proposte, infine, dirette a configurare un diverso assetto delle responsabilità e delle competenze in materia.

Si tratta di iniziative tutte pienamente legittime e alla base delle quali si trova la comune preoccupazione di affermare non solo un principio, ma di individuare anche meccanismi diretti a consentire l'effettività del principio stesso.

Nel corso dei lavori del Comitato, infatti, è emerso il comune rilievo secondo il quale l'affermato principio dell'obbligatorietà dell'azione penale in concreto, ossia, nella pratica degli uffici giudiziari, subisce una serie di eccezioni, attenuazioni e differenziazioni tali da potersi affermare senza esagerazioni che, di fatto, la discrezionalità è ormai la regola, sebbene, come affermato anche dalla Corte costituzionale (si vedas la sentenza n. 22 del 1959) l'obbligatorietà dell'azione penale comporta l'esclusione di qualsiasi discrezionalità in ordine all'opportunità o meno del promuovimento dell'azione stessa.

È evidente, peraltro, che talune deviazioni dal principio dipendono da fattori fisiologici, in quanto in molti casi, direttamente ricollegabili all'attività del pubblico ministero ovvero di altri organi (come, ad esempio, la polizia giudiziaria), il principio dell'obbligatorietà subisce interferenze che, in concreto, determinano deroghe più o meno incisive. Resta tuttavia fermo l'affermato principio che, di fronte ad un reato, l'atteggiamento del pubblico ministero non può essere determinato se non dalla legge che gli impone di procedere, ossia di richiedere al giudice di decidere sulla fondatezza di una certa notizia di reato e sulla conseguente applicazione della legge penale.

La gravità della situazione attuale è stata tuttavia resa manifesta anche dalle audizioni svolte di fronte alla Commissione ed è confermata, nei fatti, da talune iniziative, peraltro in gran parte necessitate, assunte da alcuni procuratori della Repubblica. Si è quindi imposta all'attenzione del Comitato la comune necessità di individuare un meccanismo che, evitando mere petizioni di principio, consentisse di porre rimedio a tale situazione, definendo un circuito suscettibile di coinvolgere in modo pieno ed efficace tutti i livelli di responsabilità istituzionale e di consentire di rendere effettiva la dichiarata obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale.

Nel testo che viene proposto, sempre recependo le linee di tendenza e le indicazioni espresse dai componenti del Comitato, all'articolo 112 sono state predisposte due ipotesi alternative, con riferimento alla largamente evidenziata necessità di rendere effettivo il dichiarato e confermato obbligo di esercitare l'azione penale posto in capo al pubblico ministero.

Devo al riguardo segnalare, anzitutto, che la formulazione dell'ipotesi di modifica n. 1, al comma 1, mi sembra aver acquisito un ampio consenso nel Comitato; si tratta di una formula 9che, nella necessaria stringatezza tipica delle disposizioni costituzionali, forse consente di conciliare l'esigenza di mantenere la previsione dell'obbligatorietà con quella di consentire al legislatore ordinario la possibilità di porre in essere interventi tali da assicurare che il principio non resti privo di contenuto e che, nella migliore delle ipotesi, la sua realizzazione sia affidata alle sole capacità e al senso di responsabilità dei magistrati.

È anche in quest'ottica che deve leggersi la disposizione dell'ultimo comma di entrambe le ipotesi di modifica (sulla quale mi sembra che il Comitato abbia espresso un consenso generalizzato), per effetto della quale il ministro della giustizia deve riferire annualmente al Parlamento sullo stato della giustizia, sull'esercizio dell'azione penale e sull'uso dei mezzi di indagine. Questa ipotesi (che sistematicamente potrebbe anche essere inserita all'articolo 110) esclude che il Parlamento possa interferire direttamente sull'esercizio dell'azione penale, mentre rafforza l'esigenza di un raccordo istituzionale tra Governo e Parlamento su tematiche di grande rilievo, che in quella circostanza verrebbero affrontate in maniera organica e non frammentaria, per quanto riguarda le responsabilità di effettiva competenza del Parlamento e del Governo.

Sempre con riferimento all'articolo 112, alcuni componenti del Comitato hanno evidenziato l'opportunità di costituzionalizzare l'improcedibilità dell'azione penale in caso di inoffensività del fatto-reato ovvero - secondo altri - qualora si riscontri il difetto di interesse pubblico al perseguimento dello stesso; con altra, e per più versi analoga, formulazione, altri componenti hanno invece proposto di attribuire alla legge il compito di determinare le modalità di deroga all'obbligo di esercizio dell'azione penale se nel corso delle indagini risulta la tenuità del fatto e l'occasionalità del comportamento.

Ho ritenuto doveroso recepire tali indicazioni, rispettivamente al comma 2 dell'ipotesi n. 1 ed al comma 3 dell'ipotesi n. 2, in quanto esse pongono questioni di grande spessore, ampiamente dibattute in dottrina; mi sembra, tuttavia, che l'argomento debba essere ulteriormente approfondito, anche alla luce di quanto previsto al comma 1 dell'ipotesi di modifica n. 1, per effetto del quale il legislatore potrebbe comunque probabilmente assumere iniziative tali da soddisfare le esigenze postulate da tali indicazioni, senza incorrere in violazioni della Costituzione.

Concludendo sull'articolo 112, devo infine far presente che all'ipotesi di modifica n. 2, al comma 2, anche qui recependo indicazioni emerse nei lavori del Comitato, ho inserito una disposizione che demanda alla legge il compito di stabilire i casi in cui l'azione penale è attribuita in via sussidiaria e concorrente ad altri soggetti. Si tratta di una norma che chiarisce espressamente l'insussistenza di un monopolio dell'azione penale in capo al pubblico ministero, questione sulla quale mi sono già prima soffermato e su cui saranno opportuni successivi approfondimenti.

Per quanto riguarda l'articolo 113, desidero anzitutto richiamare le considerazioni svolte in via generale con riferimento, in particolare, all'articolo 103; quest'ultimo articolo, infatti, caratterizza la tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione dal punto di vista degli organi giurisdizionali cui essa è affidata, mentre il vigente articolo 113 definisce il medesimo ambito da un punto di vista meramente oggettivo, garantendo la giurisdizione amministrativa generale di legittimità con riferimento, nell'attuale formulazione, alla esposta dicotomia tra interessi legittimi e diritti soggettivi.

Non vorrei qui ripetere le considerazioni già svolte in occasione dell'illustrazione degli articoli dedicati alle tematiche connesse con la giustizia amministrativa. Mi limito pertanto a segnalare alla vostra attenzione che all'articolo 113, comma 1, ho espunto il riferimento ai diritti soggettivi e agli interessi legittimi in coerenza a quanto previsto all'articolo 103, comma 1 (in entrambe le ipotesi di modifica). Il testo prevede, peraltro, che la tutela giurisdizionale, concessa contro gli atti della pubblica amministrazione, deve seguire le modalità indicate dalla legge, onde evitare la possibilità di una legittimazione attiva eccessivamente estesa, la quale in ipotesi potrebbe finire per paralizzare l'attività degli organi giurisdizionali.

(omissis)

La seduta comincia alle 16.15.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.

Informo che sulla relazione sul sistema delle garanzie, presentata dal deputato Boato nella seduta antimeridiana di oggi, risultano iscritti a parlare sedici colleghi: del resto, siamo qui per soffrire!

Do subito la parola al senatore Ossicini.

ADRIANO OSSICINI. Signor presidente, onorevoli colleghi, amico relatore, attenuerò molto le vostre sofferenze, perché parlerò pochi minuti. La mia veste di psicologo mi ha insegnato che l'attenzione dura molto poco e poiché è molto tempo che ascoltiamo, ad un certo punto non saremo più capaci di ascoltare ulteriormente. Tra l'altro, avendo partecipato, come ha sottolineato il relatore Boato, a circa 70 ore di discussione in Comitato, ho potuto valutare momento per momento lo sviluppo di tale testo e comprenderne le interne ragioni. Ritengo, perciò, a questo punto, di dover accettare totalmente quella che il collega Boato chiama ipotesi numero 1. L'accetto totalmente non solo perché in larga parte sono convinto sia quella giusta, ma anche perché accettarla così significa accogliere un impianto organico, ossia qualcosa che ha una sua interna validità. Sia per la serie di proposte che in gran parte mi trovano d'accordo, sia per l'impianto generale, mi dichiaro completamente d'accordo - ripeto - sull'ipotesi n. 1. Oltre tutto, mi sembra sia il momento di assumere decisioni che vadano al di là di alcune contrapposizioni su un tema così complesso che, in qualche modo, si è rivelato anche spinoso, tant'è vero che abbiamo dovuto difenderci da una serie di invasioni di carattere polemico che spesso non avevano nulla a che fare con i testi che il povero amico Boato elaborava faticosamente. Mi pare invece sia il caso di dare il buon esempio, proponendo qualcosa di organico, che in qualche modo venga incontro ai problemi che abbiamo di fronte.

Ho in pratica esaurito il mio compito: ribadisco di ritenere che non solo come testo base (il che mi pare abbastanza ovvio) ma nella sua complessità l'ipotesi di articolato numero 1 costituisca un modo di risolvere il problema in termini organici. Certo siamo tutti aperti a che in sede di discussione si trovino degli accordi, anche introducendo varianti; ma ora mi pare importante non soltanto che vi siano alcuni orientamenti su determinati punti base, ma che il nostro assenso vada ad un impianto generale. Pertanto, confermo ancora una volta il mio parere favorevole all'impianto generale proposto dal collega Boato e all'ipotesi numero 1 che la rappresenta nell'articolato.

Detto questo, vi ringrazio e penso di non avervi fatto perdere troppo tempo.

PRESIDENTE. Il tempo dedicato alla discussione non è perso.

ADRIANO OSSICINI. Perso, nel senso che evidentemente se si dicono cose inutili lo si perde.

FAUSTO MARCHETTI. I lavori del Comitato sistema delle garanzie si sono concentrati su alcuni punti «caldi» del sistema giudiziario, si sono svolti fra le polemiche politiche sul ruolo della magistratura ed hanno suscitato reazioni, talvolta eccessive, di alcuni magistrati. È ora auspicabile che la Commissione possa ulteriormente approfondirli, anche apportando al testo del relatore significative modifiche.

Prima di affrontare quelli che sono stati considerati i nodi centrali, vorrei soltanto rinviare, per quanto riguarda l'articolo 97-bis, relativo al difensore civico, e l'articolo 99-bis, concernente le autorità preposte allo svolgimento di attività imparziali di garanzia o di vigilanza su determinate materie, alle considerazioni svolte nella discussione di ieri sulla proposta del senatore D'Onofrio, facendo comunque presente che si pone, ove si insistesse nella scelta di costituzionalizzare l'istituto del difensore civico e le cosiddette autorità indipendenti, il problema di una scelta fra il testo proposto dal senatore D'Onofrio e quello proposto dall'onorevole Boato o comunque di una nuova formulazione che superi entrambi i testi.

Per la Corte costituzionale, di fronte alla prospettiva dell'ampliamento del suo intervento ritengo ancora più opportuno di quanto già non lo fosse in precedenza - tant'è che vi sono proposte di diversi gruppi parlamentari in questo senso - stabilire quanto in alcuni disegni di legge è stato prospettato e quanto è indicato nell'ipotesi di modifica n. 2 dell'articolo 136. Ritengo cioè opportuno stabilire che le decisioni della Corte siano soltanto di accoglimento, di rigetto o di inammissibilità.

Faccio presente che se la Commissione si orienterà - come auspico - per una netta affermazione costituzionale dell'autonomia comunale, dovrà essere prevista quanto meno la possibilità di accesso alla Corte anche da parte dei comuni e coerenza suggerirebbe che anche i comuni concorressero alla composizione della Corte, la quale potrebbe essere chiamata a giudicare anche sui conflitti fra i comuni e gli altri livelli istituzionali.

La discussione sul tema dell'unità e pluralità della giurisdizione è stata esattamente riferita dal relatore - il quale peraltro è stato molto preciso su tutti i punti che ha affrontato - ed io condivido la soluzione che egli propone, più contenuta rispetto all'impostazione iniziale, che pure condividevo. Concordo cioè essenzialmente su quanto il relatore ha qui esposto. Se la proposta sul tema dell'unicità della giurisdizione nei termini in cui viene presentata verrà accolta, si farà comunque un buon passo avanti. Anche i magistrati amministrativi acquisiranno lo status di magistrati veramente autonomi e indipendenti da ogni potere dopo cinquant'anni di mancata attuazione della Costituzione, la quale, anche se non prevede per i magistrati contabili e per quelli amministrativi uno status uguale a quello dei magistrati ordinari, stabilisce comunque che la legge assicura l'indipendenza del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei loro componenti di fronte al governo, norma che non è stata assolutamente attuata in tutti questi anni.

Con la costituzione di un vero ordine di magistrati amministrativi autonomo e indipendente, autogovernato da un suo consiglio superiore negli stessi termini previsti per il Consiglio superiore della magistratura ordinaria, si porrebbero le premesse per una soluzione positiva del delicato tema della sezione disciplinare, nel senso che evidentemente esso può avere più soluzioni, quindi anche con una riforma del tipo prospettato per la magistratura amministrativa. Prendendo occasione da questa riforma, è stata avanzata un'idea sull'organismo che dovrebbe essere preposto alla questione disciplinare dei magistrati, idea che ritengo positiva e che è presente nell'ipotesi n. 1 dell'articolo 105-bis. Questa può rappresentare una soluzione accettabile del problema, mentre l'ipotesi n. 2 dello stesso articolo ci riporterebbe in alto mare.

Sempre in tema di Consiglio superiore della magistratura non mi convincono le composizioni proposte, né quella contenuta nell'ipotesi n. 1, né tanto meno quella contenuta nell'ipotesi n. 2. Si dovrebbe tener ferma l'attuale composizione, prevedendo eventualmente anche una presenza di soggetti che svolgono attività giurisdizionale senza far parte della magistratura ordinaria (penso ad esempio ai giudici di pace). Altre ipotesi sono comunque possibili.

Le competenze del Consiglio superiore della magistratura vanno esattamente indicate: questo è chiaro, d'altronde già lo sono nell'attuale Costituzione. Occorre però rivedere l'ipotesi di modifica n. 1 dell'articolo 105, che le limita ai provvedimenti nelle materie già indicate. Al Consiglio superiore della magistratura devono spettare le funzioni o le competenze relative a queste materie e non i provvedimenti ad esse relativi. Non è possibile muoversi in un'ottica sospettosa, punitiva, che vuole impedire, come chiaramente emerge dall'ipotesi di modifica n. 2, atti in materia di interpretazione delle leggi, come se le attività proprie del Consiglio superiore della magistratura non comportassero necessariamente un'interpretazione delle leggi. Come non è possibile vietare deliberazioni di indirizzo politico, trasformando così il Consiglio superiore della magistratura in una specie di sorvegliato speciale. Esso deve restare evidentemente nel proprio ambito, ma la sua attività non può essere limitata ai provvedimenti. Certe norme sembrano essere dettate da astio, come quando si vuole affermare che i magistrati si debbono attenere agli ovvi principi di responsabilità, correttezza e riservatezza: immagino nell'esercizio delle funzioni, perché una diversa interpretazione porterebbe a dire che li vogliamo assolutamente muti.

Altro tema rovente è stato quello dell'obbligatorietà dell'azione penale. Resto dell'opinione che la soluzione migliore sia quella di lasciare le cose come stanno. Comunque, per quanto riguarda l'ipotesi di modifica n. 1 dell'articolo 112 sono nettamente contrario all'improcedibilità per interesse pubblico, cioè ove vi sia un interesse pubblico al perseguimento dell'azione penale. Infatti, un'ipotesi di questo tipo chiaramente metterebbe in discussione il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale.

Confermo la contrarietà al concorso per il passaggio dalle funzioni giudicanti penali a quelle requirenti e viceversa. Ritengo che occorra vietare che le funzioni giudicanti penali e quelle requirenti possano essere svolte nel medesimo distretto e che occorra prevedere che prima di essere assegnati a diversa funzione si debba aver svolto per un congruo termine le funzioni che si lasciano.

Considero positiva la tendenza, presente nel testo, ad ampliare il ruolo dei magistrati onorari e la nomina di avvocati e professori universitari in materie giuridiche nei vari gradi della giurisdizione e non, come ora è previsto, soltanto, in alcuni casi, per le giurisdizioni superiori, confidando però che le nuove norme non facciano la fine di quelle già esistenti.

Auspico che si indichino principi tesi a favorire il rapporto fra i consigli giudiziari e le realtà regionali e comunali.

La proposta di modifica dell'articolo 110 precisa opportunamente le competenze del ministro della giustizia. Ritengo debba essere trasferita nell'articolo 110 la disposizione dell'ultimo comma dell'ipotesi di modifica n. 1 dell'articolo 112, la quale prevede una relazione annuale del ministro della giustizia al Parlamento sullo stato della giustizia. Ritengo non si debba parlare di relazione sull'esercizio dell'azione penale o sull'uso dei mezzi di indagine impiegati, ma soltanto di relazione sullo stato della giustizia. La relazione tratterà ovviamente anche dell'esercizio dell'azione penale e dell'uso dei mezzi impiegati, ma essa riguarderà lo stato complessivo della giustizia. Allora, lasciare questa norma nell'articolo relativo all'esercizio dell'azione penale fa pensare che la relazione sia concepita come strumento di specifico controllo sullo stesso esercizio dell'azione penale, mentre dovrebbe consentire al Parlamento un organico esame dei problemi della giustizia e non di un suo, sia pure importante, spaccato. Per tali motivi la sua sede è nell'articolo 110, relativo alle competenze del ministro.

Credo che, attraverso una serie di modifiche, vi siano le basi per arrivare a conclusioni positive di revisione della Costituzione. Voglio però sottolineare che in questa materia è essenziale l'intervento del legislatore ordinario, con la modifica di tutta una serie di leggi ordinarie che impediscono un ragionevole svolgimento dei procedimenti civili, penali ed amministrativi. La modifica dovrebbe passare, lo ripeto, più attraverso l'impegno del legislatore ordinario che non del legislatore costituzionale, anche se evidentemente si sono individuati temi sui quali talvolta è opportuno anche un intervento di revisione costituzionale. Voglio indicare soltanto un tema, sul quale da tanti anni si attende una riforma che consenta di tradurre la norma costituzionale in realtà effettiva: l'articolo 24 della Costituzione, il quale dovrebbe assicurare anche ai non abbienti la possibilità non soltanto di difendersi in ogni stato e grado di giurisdizione, ma anche di agire in giudizio. Qui si tratta di intervenire, per rendere effettivo il principio, con norme ordinarie. Nel testo che ci è stato sottoposto è presente una proposta di modifica che riguarda questa materia: credo non aggiunga niente all'articolo 24; anzi, in un certo senso è limitativa perché si parla solo di difesa e non anche di garantire la possibilità di agire in giudizio. Ma in ogni caso, anche se quest'ultimo concetto fosse aggiunto, la modifica effettivamente non aggiunge nulla all'articolo 24.

Quando interveniamo sulla seconda parte della Costituzione dobbiamo sempre stare molto attenti a non introdurre surrettiziamente modifiche della prima parte. In questo caso la proposta che il relatore ha inserito nel testo è stata presentata certamente con intenti positivi (il tema è stato anche trattato nella discussione del Comitato), ma a mio avviso, poiché non aggiunge nulla, il problema nella sostanza resta quello di intervenire - così come su tante altre questioni - in sede di legislazione ordinaria. Ecco perché mi sembra che questa previsione potrebbe anche non essere inserita nel testo di cui ci stiamo occupando. Ripeto: non aggiunge niente e può anche far nascere qualche equivoco per il suo rapporto con la prima parte della Costituzione.

SALVATORE SENESE. Presidente, al termine di questa prima fase del nostro percorso possiamo rilevare come sul Comitato sistema delle garanzie si sia in qualche modo scaricato un paradosso relativo alla materia a noi affidata: una materia carica di domande di cambiamento, nella quale peraltro poche sono le modificazioni costituzionali che quelle domande impongono.

Per la verità, una parte dei nostri colleghi ha assunto quelle domande - e le esigenze ad esse sottostanti - a fondamento di proposte di radicale sovvertimento dell'assetto costituzionale della giustizia. Un'altra parte, alla quale mi annovero, ha ritenuto invece (e tutt'ora ritiene) che tale assetto, che ha il merito di aver dato al nostro paese una giustizia indipendente, debba essere confermato ed integrato con nuove disposizioni costituzionali che sviluppino l'ispirazione garantista della prima parte della Carta; i Commissari al cui novero mi ascrivo hanno ritenuto, inoltre, che alle domande di cambiamento che investono la nostra giustizia debba darsi risposta soprattutto a livello di legislazione ordinaria, essenzialmente lungo tre direttrici: innanzitutto, bonificando la nostra legislazione penale e processual-penale dalla curvatura «panpenalista», emergenziale ed inquisitoria che essa ha assunto negli ultimi anni; in secondo luogo, promuovendo una normativa ordinamentale e processuale più razionale di quella, in gran parte obsoleta, che oggi vige; in terzo luogo, adempiendo alla VII disposizione transitoria che prevedeva già nel 1948 l'emanazione di una nuova legge organica sull'ordinamento giudiziario, della quale siamo ancora in attesa.

Nella situazione che ho appena descritto, vi era il forte pericolo che il Comitato svolgesse i suoi lavori instaurando una sorta di dialogo tra sordi. Invece - e spero di non ingannarmi - credo che un parziale, molto parziale, ma pur significativo terreno di incontro e di intesa sia stato trovato.

Invero, dopo una prima fase di distrazione, hanno trovato ascolto le nostre proposte intese ad inserire in questa parte della Costituzione disposizioni fortemente garantiste, idonee a costruire un garantismo effettivo, posto che il garantismo è innanzitutto un modello normativo di diritto e va costruito prima di tutto sul terreno della legislazione, come vincolo al legislatore ordinario e, attraverso di lui, ai magistrati, ai giudici, ai pubblici ministeri.

A questo riguardo mi riferisco alla proposta di riserva di codice per nuove norme penali che è stata alla fine accolta - mi pare - dalla quasi unanimità dei consensi e che oggi si trova nell'articolato che ci è stato sottoposto dal relatore: essa vale, assai più di tantissime misure organizzatorie, ad imbrigliare l'arbitrio del giudice, posto che questo arbitrio trova le sue radici più pericolose nella inefficacia dei vincoli attraverso i quali l'attività dei magistrati può essere in uno stato di diritto, regolata: i vincoli della legge.

Mi riferisco poi, ancora, alla proposta di costituzionalizzare alcune fondamentali disposizioni della Convenzione europea sui diritti umani, che pongono l'esigenza del contraddittorio nel processo penale, il diritto inviolabile, da parte di ciascun imputato, di interrogare e controinterrogare i testi, ed introducono introducono altre misure di questa natura come precise disposizioni costituzionali, atte ad impedire, per il futuro, che si verifichino derive inquisitorie come quelle che vi sono state, per esempio, con alcune sentenze della Corte costituzionale del 1992 e con la legislazione d'emergenza di quello stesso anno.

Mi riferisco, ancora, alla proposta di collegare l'esercizio dell'azione penale all'effettiva offensività del fatto reato.

Le prime due proposte - come dicevo - hanno trovato accoglienza pressoché unanime. La terza è ancora in discussione, ma io penso che, magari spostandone la collocazione - per così dire - o riformulandone anche le enunciazioni, essa possa concorrere con le altre due a stabilire quel quadro di solido garantismo idoneo ad implementare le risposte da dare alle tante domande che la questione giustizia oggi pone.

Naturalmente, vi sono ancora dei contrasti che ci dividono. Ed io non parlerò di tutti questi ma mi soffermerò, in modo particolare, sulle diverse opinioni che abbiamo a proposito del Consiglio superiore della magistratura. Su altri punti parleranno i colleghi del mio gruppo che mi seguiranno.

Ebbene, il Consiglio superiore della magistratura ha rappresentato un istituto assolutamente nuovo per la nostra storia costituzionale, nuovo - debbo dire - anche per la storia costituzionale europea: era stato preceduto, nel 1946, da un analogo istituto della Costituzione francese che, peraltro, non ha avuto un grande risultato. Nel momento in cui si pensa di modificare questo istituto, credo ci si debba far carico di un bilancio: come ha funzionato? E questo bilancio non può prescindere da quello che era il fine principale assegnato dal costituente al Consiglio superiore. Il fine principale era garantire, attraverso l'autonomia dei magistrati, l'indipendenza della magistratura e di ciascun magistrato. Credo che questo obiettivo sia stato complessivamente raggiunto.

Non so se i nostri lavori o le nostre vicende, al di là di questa Commissione, dell'impresa di riforma, avranno domani uno storico come Tocqueville, ma se lo avessero credo che questi potrebbe scrivere della nostra giustizia dagli anni sessanta ad oggi ciò che Tocqueville scriveva della giustizia dell'ancien régime: «la giustizia dell'antico regime era complicata, macchinosa, lenta e costosa; difetti gravissimi, certo, ma in essa non si ritrovava quel servilismo di fronte al potere, che non è che una forma di venalità; anzi, la peggiore». E tuttavia, nonostante questo riconoscimento di Tocqueville, noi sappiamo che la giustizia dell'antico regime fu spazzata via in una notte, con un tratto di penna.

Perché questo è avvenuto? Ci risponde un autore moderno: «chi ha fatto bruciare il dizionario filosofico? Chi ha condannato il cavaliere Della Barre ad aver tagliata la lingua, mozzato il capo e il corpo ridotto in cenere sotto l'accusa di gesti e parole antireligiose? Il Parlamento di Parigi. Chi condanna alla tortura e al supplizio della ruota l'infelice Jean Calas accusato, ingiustamente, dell'assassinio del figlio? Il Parlamento di Tolosa. Chi sostiene la procedura inquisitoria, terrorista, segreta, senza difensori, prescritta dalle ordinanze del 1539 e riattualizzata da quelle del 1670? I membri del Parlamento».

Tutti gli intellettuali come Voltaire, i filosofi, così come i giuristi moderni concordano nel denunciare le pratiche barbare delle quali i membri dei Parlamenti si onorarono di essere i custodi.

Ecco, io credo che queste considerazioni siano illuminanti anche per noi, perché, in realtà, non è possibile l'indipendenza dei magistrati senza un tessuto legale garantista. In una situazione di arbitrio normativo, noi vedremmo deperire l'indipendenza dei magistrati, vedremmo deperire l'istituzione e vedremmo deperire anche la società che questo tessuto sopporta.

Ecco perché, allora, noi dobbiamo sforzarci di bonificare il nostro tessuto normativo ma, al tempo stesso, di salvaguardare l'indipendenza della magistratura. E lo strumento che a tal fine la Costituzione ha previsto, il CSM, e che si è rivelato estremamente opportuno al riguardo, non giustifica le proposte di ritocco che adesso vengono avanzate.

Si addebita al Consiglio superiore una esorbitanza dalle sue funzioni ed una qualche indulgenza nell'esercizio della sua potestà di giudizio disciplinare. Ma se andiamo a leggere la relazione presentata al Presidente della Repubblica Cossiga dalla Commissione Paladin, formata da illustri costituzionalisti oltre che dal suo presidente, troveremo spiegato con grande chiarezza come quelle che noi oggi consideriamo esorbitanze furono un fatto di supplenza necessitato da un vuoto di disposizioni che imponeva, e ahimè ancora oggi impone al Consiglio, di operare in una sorta di assenza di regole, sicché lo stesso Consiglio è costretto, attraverso le circolari di cui gli si fa carico, a creare un minimo di tessuto normativo entro cui esercitare i propri poteri.

Si addebita una certa indulgenza (si è parlato di venature di indulgenza perdonistica). Su questo punto, non condivido l'analisi fatta ma mi basta che il problema sia stato sollevato per ritenere più che giustificato un intervento che valga, in qualche modo, a porre al riparo anche dal sospetto di simili indulgenze il funzionamento dell'organo e della giustizia disciplinare. E perciò noi abbiamo proposto ben due soluzioni: l'una, una composizione diversa della sezione disciplinare e la sua autonomizzazione dall'insieme dei compiti del Consiglio; l'altra la creazione di una sorta di corte disciplinare, anch'essa autonomizzata delle attività consuete, amministrative del Consiglio.

Questa seconda soluzione viene preferita dal relatore, ed invero anche noi la preferiamo. Ma allora, a questo punto, non c'è più ragione per modificare il rapporto e la composizione tra laici e togati cui avevamo acceduto nell'ipotesi che, attraverso la formazione paritaria di una sezione disciplinare, la presenza dei laici nel plenum del Consiglio incaricato delle attività amministrative venisse ad essere ridotta al di sotto del limite attuale. Non vi è nessuna ragione per questa modifica, che verrebbe intesa come una volontà di rivincita - per così dire - del tutto superficiale e non aiuterebbe quell'opera alla quale noi, insieme ai magistrati, siamo impegnati, un'opera di comprensione delle ragioni profonde dell'indipendenza e della sua finalizzazione alla garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini.

Osservo poi che, per quanto riguarda i compiti, le considerazioni che faceva il collega Marchetti paiono condivisibili, tanto quanto la elencazione rigida dei provvedimenti sembrerebbe inseguire l'idea che il Consiglio debba fare soltanto quei provvedimenti e non anche le attività strumentali ad esse preordinate, che sono proprie di ogni organo amministrativo che ha, insieme alla potestà di emanare provvedimenti su determinate materie, anche quella di predisporre le attività strumentali. In ogni modo, osservo che tra i compiti dovrebbe essere certamente indicata la formazione dei magistrati.

Noi pensiamo che sia venuto il momento di istituire nel nostro paese, come in tutti gli altri paesi, una scuola della magistratura che possa servire anche a valutare la professionalità dei magistrati. Chi gestirà questa scuola? Chi parteciperà a questa opera di formazione, se non prevediamo che la formazione dei magistrati rientra, a pari titolo, insieme alla valutazione, insieme ai trasferimenti, eccetera, tra i compiti del Consiglio? Quanto all'articolo 105-bis che disciplina la struttura del giudice disciplinare nei sensi che mi trovano d'accordo, osservo peraltro che c'è un quinto comma piuttosto bizzarro che prevede che di questo giudice faccia parte senza diritto di voto il ministro che, al tempo stesso, è anche accusatore. Ha un senso che il ministro partecipi, ovviamente senza diritto di voto, a tutte le riunioni del consiglio che opere come organo amministrativo; già oggi il ministro può dare il suo parere su qualsiasi attività ma, nel momento in cui definiamo un giudice nel cui ambito il ministro titolare dell'azione disciplinare si esprime portando l'accusa e difendendone le ragioni, non riesco a capire più questa previsione. Forse più che una bizzarria è un lapsus calami.

Concludo dunque dicendo che faremo un'opera meritoria se, al di là delle inevitabili insufficienze derivate da una transizione che non si è mai conclusa, legata al fatto che per cinquant'anni abbiamo dovuto governare la magistratura con norme che risalivano al 1942 e che in gran parte erano state caducate, riusciremo a salvaguardare le parti vitali di questa costruzione, se le aggiorneremo e le integreremo in modo che tutto possa servire all'obiettivo che oggi ci sta dinanzi.

TIZIANA PARENTI. Lascio da parte i ringraziamenti, che non sono scontati ma doverosi, per il grande impegno del relatore: credo che l'impegno debba sempre essere riconosciuto e apprezzato. Non so se mi devo riconoscere nella categoria degli eversori o dei sovversivi, ma questo mi preoccupa molto poco anche perché nei grandi momenti di trasformazione è chiaro che ci sono sempre reazionari e rivoluzionari, per quanto pacifici. Constatato che la magistratura di per sé è un potere fortemente conservatore per il fatto che deve conservare un determinato assetto dello Stato e determinati poteri, in particolare il proprio, può darsi che io sia dalla parte degli eversori. Ciò detto e con scarse o nulle preoccupazioni, direi che qui non dobbiamo parlare in termini di difensori della magistratura o del Parlamento, ma dobbiamo capire quali sono gli assetti di potere che andiamo costruendo nella Costituzione.

Vorrei partire da quanto di positivo, apprezzabile e condiviso - in quanto contenuto in entrambe le colonne - è stato scritto in questo articolato. Accanto alla sottolineatura che certi principi sono altamente positivi e condivisibili, osserverò poi come non si danno gli strumenti e le norme per attuarli.

Il primo principio altamente condivisibile è quello secondo il quale il procedimento si svolge in condizioni di parità nel contraddittorio fra le parti secondo un principio di oralità e di fronte ad un giudice imparziale. Principi altrettanto apprezzabili sono quelli contenuti nell'articolo 107, nel quale si stabilisce che il giudice e il magistrato del pubblico ministero si comportano secondo responsabilità, correttezza e riservatezza, il che non è poco. All'inizio ero piuttosto perplessa sull' opportunità di introdurre i principi della correttezza e della riservatezza, ma credo che anche i principi deontologici abbiano una valenza laddove si collega al principio di responsabilità. Altamente apprezzabile è anche l'incompatibilità della funzione giudiziaria - nel senso più ampio - con qualsiasi altro incarico, ufficio o professione, compreso anche il mandato parlamentare. Perché sia assicurata effettivamente la separazione di poteri, occorre impedire che vengano ricoperti incarichi diversi che annullano le garanzie di indipendenza. Analogamente è apprezzabile il fatto che l'articolo 111 contenga un comma piuttosto lungo - che però forse deve essere scritto proprio così - che stabilisce che il contraddittorio sia garantito mediante un interrogatorio diretto di colui che accusa, che ci sia la facoltà di interrogare, che si sancisca ancora meglio la parità fra accusa e difesa e anche, naturalmente, il gratuito patrocinio per coloro che non possono permettersi i costi della nostra giustizia. È apprezzabile anche aver scritto che le norme penali non possono essere interpretate in modo analogico estensivo.

Se questi principi fondamentali fossero stati già scritti nella Costituzione, avrebbero sicuramente evitato dei processi defatiganti per l'andamento della giustizia ma, soprattutto, avrebbero evitato dei mostri di fattispecie penali che sono stati costruiti dalla giurisprudenza o costruiti in periodi emergenziali.

Apprezzati questi elementi positivi, bisogna vedere come evitare che essi siano mere petizioni di principio e restino sulla carta, come è probabile che avvenga dato che ripartendo dall'articolo 101 nella prima colonna troviamo un principio obiettivamente incomprensibile. Non si capisce cioè perché si debba cambiare la Costituzione quando va bene. Il testo attuale dice che i giudici sono soggetti soltanto alla legge e questo principio fa da corollario all'articolo 25 che prevede il giudice naturale precostituito per legge, il quale com'è ovvio, deve avere come punto di riferimento unicamente la legge, oltre alla propria coscienza. Poiché la coscienza non può essere richiamata nella Costituzione, deve essere soggetto solo alla legge. Questo serve ad evitare che possa esserci un principio di gerarchia o di omogeneità nell'ambito dei diversi collegi, tribunali o uffici dei giudici per le udienze preliminari, perché l'unica possibilità di soggezione per un giudice è la legge.

Lo stesso non può valere per il pubblico ministero per il semplice fatto che, è vero che esiste un principio di legalità a cui si debbono attenere giudici e pubblici ministeri, ma questo non può significare la stessa cosa che significa per il giudice, cioè l'imparzialità. Il pubblico ministero non è tenuto ad essere imparziale e lo ha detto anche in una recente sentenza alla Corte costituzionale nella quale ha affermato addirittura che la presunzione di innocenza è uno status dell'indagato, non è un problema del pubblico ministero, il quale non ha l'obbligo di ritenerlo presuntivamente innocente. Poiché nel pubblico ministero manca il principio della terzietà, né può essere diversamente visto che deve coordinare determinate forze per arrivare ad una conclusione che ritiene probabile o comunque prospettabile, è evidente che per rendere efficiente la sua azione il magistrato del pubblico ministero deve coordinare e al tempo stesso essere coordinato.

Se stabiliamo che è soggetto solo alla legge e poi aggiungiamo che le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento diciamo due cose contrastanti che si annullano a vicenda, garantendo soltanto la prima, cioè la polverizzazione degli uffici del pubblico ministero. Ci sarà quindi qualcuno che perseguirà un certo reato nei confronti di una persona perché lo riterrà tale, mentre ci sarà qualcun altro che ne farà totalmente a meno perché la sua prospettazione potrà seguire le strade che riterrà più opportune.

Proprio perché nello stesso articolo si parla di parità delle parti non possiamo conseguirla laddove si mantenga inalterato il primo periodo, perché le parti presuppongono una situazione di non imparzialità e quindi di non soggezione solo alla legge. Allo stesso modo, il giudice imparziale di cui all'articolo 101 contrasta con la figura di imparzialità del pubblico ministero che inopinatamente costruiamo, quando sappiamo che per sua stessa natura questa figura non può e neppure deve essere imparziale.

Riscontriamo ancora di più l'esistenza dei principi che vengono resi inapplicabili da un lato nell'eccessivo ampliamento dello status del pubblico ministero, cui corrisponde, dall'altro, una riduzione di quello del giudice. All'articolo 107 si stabilisce addirittura che anche i giudici - e non solo i pubblici ministeri - possono essere trasferiti con le garanzie del contraddittorio.

Ora, non vi è chi non veda la pericolosità di questo principio. Non si capisce in che cosa consista la garanzia del contraddittorio; ciò che resta è comunque che il giudice non è più inamovibile, ossia può essere trasferito - ovviamente con il suo accordo eventuale - innescando così il principio della precostituzione dei collegi. Facciamo sì, in questo modo, che in quel determinato tribunale, collegio o processo, che duri sei mesi, un anno o due, i giudici siano già stati trasferiti al momento opportuno.

Se vogliamo mantenere armonica la prima parte della Costituzione, la quale all'articolo 25 sancisce il principio del giudice naturale, non possiamo inserire nell'articolo 107 il principio per cui i giudici sono trasferibili previo loro consenso, su richiesta del Consiglio superiore. Naturalmente, i giudici possono essere trasferiti quando vogliono, purché non siano richiesti da nessuno ed in modo che non ci sia un tribunale o un luogo nel quale si chieda di andare. Ciò può avvenire per il pubblico ministero, il cui ruolo è quello di funzionario rappresentante dello Stato, ma non per il giudice, il quale non è il rappresentante dello Stato ma colui che garantisce l'applicazione della legge secondo un principio di uguaglianza per tutti, in quanto rappresenta solo la legge alla quale è soggetto.

Vediamo quindi che principi che sembravano essere più forti, dopo aver esaminato la struttura dell'articolato risultano addirittura indebolenti la struttura attuale, perché si va a ledere proprio quei principi su cui è nata la civiltà giuridica: il giudice naturale precostituito per legge, la sua inamovibilità, la non precostituzione dei collegi, l'imparzialità del giudice e non quella del pubblico ministero sono stati i cardini fondamentali di una civiltà giuridica che in questo modo disarticoliamo totalmente.

Si tenga inoltre conto che introduciamo addirittura i giudici speciali. Se la nostra Costituzione, ben a ragione, nelle sue disposizioni transitorie, aveva previsto l'eliminazione di quelli che restavano, è contraddittorio reintrodurre la figura del giudice speciale. Ora, non vi è chi non veda che o il giudice speciale esercita un tipo di giurisdizione senza garanzie di indipendenza, di imparzialità e di terzietà, oppure non si capisce secondo quali parametri debba decidere, se secondo legalità o secondo equità. Non c'è bisogno allora che siano giudici speciali, tanto più che abbiamo previsto i giudizi di equità.

Vorrei veramente dissuadere dall'introduzione del principio del giudice speciale. Non si capisce perché in materia tributaria oppure anche in altre materie determinate dovrebbe esistere siffatto giudice, dato che i criteri di costituzione dello stesso resteranno ignoti fino all'ultimo e certamente non garantiranno i cittadini circa l'imparzialità della pronuncia più di quanto non accada oggi.

Come corollario di questo status del giudice e del pubblico ministero, noi parliamo impropriamente di separazione delle carriere; dovremmo parlare di separazione di ruoli, cioè di poteri, nell'ambito dello Stato, visto che il pubblico ministero rappresenta lo ius puniendi dello Stato, mentre il giudice rappresenta la legge nel momento in cui deve essere applicata al caso concreto. Mentre il pubblico ministero non ha la possibilità di spaziare su tutto il perseguibile umano, il giudice ha l'obbligo di giudicare solo sul fatto che gli viene sottoposto.

Si lascia quindi irrisolto il grande problema che attiene alla separazione dei poteri. Che cosa vogliamo? Un giudice o un pubblico ministero che sono la stessa cosa, come avviene in tutti i paesi autoritari? Tutti i regimi autoritari vogliono che l'inquirente ed il giudice siano la stessa persona; solo nei paesi a democrazia liberale tutto questo non esiste. Il che non significa che la nostra storia e la nostra maturità ci consentano di prevedere per il pubblico ministero uno status completamente diverso rispetto al giudice; pertanto gli riconosciamo le stesse garanzie di autonomia e di indipendenza, con un Consiglio superiore a parte. Ma non possiamo neanche lasciare irrisolto - ora che ci accingiamo a ridefinire i poteri dello Stato - questo nodo che caratterizza uno Stato autoritario, cioè il fatto che giudice e pubblico ministero siano la medesima persona, per cui inevitabilmente sarà il giudice a soccombere di fronte all'attività inquisitoria del pubblico ministero.

Occorre quindi risolvere questo nodo; può aiutarci a farlo la separazione dei Consigli superiori. Noi abbiamo un pubblico ministero che rappresenta l'autorità punitiva dello Stato e un Consiglio superiore proprio che gli garantisce indipendenza ed autonomia, in modo da liberare finalmente l'organo giudicante - che ha l'obbligo della giurisdizione, della terzietà e dell'imparzialità - e quindi risolvendo il problema dell'assetto dei poteri.

Non per essere ripetitiva o per innamoramento verso le mie idee, ma voglio ribadire che non abbiamo neanche risolto la questione dell'obbligatorietà o meno dell'azione penale. Apprezzo lo sforzo del relatore ma non posso condividere la soluzione che egli ha proposto. Si dice che la legge dovrebbe stabilire le misure idonee ad assicurare l'effettivo esercizio dell'azione penale: questo obiettivamente non significa molto. Si introducono due principi un po' particolari: la non offensività del fatto e la mancanza dell'interesse pubblico.

Per carenza di tempo non posso soffermarmi sull'argomento, ma si tratta di cose completamente diverse, che attengono comunque alla discrezionalità tecnica, non a quella politica. Uso un termine che mi farà annoverare ancora di più tra gli eversori, ma nessuno nei paesi di civil law o di common law ha mai trovato una soluzione al problema della obbligatorietà o discrezionalità dell'azione penale; non saremo quindi certo noi a proporre una formula risolutiva. Dobbiamo però stabilire un criterio tra esercizio dell'azione penale e responsabilità e lo possiamo porre solamente laddove ci siano principi che siano chiari o per lo meno cerchino di esserlo. Allora, se non abbiamo un criterio trasparente che provenga non dall'esecutivo ma dal Parlamento, scelte di politica criminale attinenti ad una valutazione di priorità e di proporzionalità (ossia quanti mezzi possiamo destinare, per quanti e quali fini), se annulliamo questo, annulliamo anche la concezione secondo cui la politica criminale non è solamente quella repressiva, ma riguarda anche quanti e quali mezzi vogliamo porre nell'attività di prevenzione, di rieducazione, che pure è oggetto di un principio costituzionale.

Se non armonizziamo e non creiamo un organo - che in realtà già esiste, il Parlamento - responsabile di un settore di politica pubblica quale quello che stiamo esaminando, ossia della politica penale e criminale nel senso più ampio, lasciamo insoluto un nodo fondamentale, rispetto al quale certamente non esiste una formula magica di soluzione, ma che comunque apre la strada a tutta una serie di soluzioni, che in qualche modo vogliano armonizzare una politica repressiva ad una politica di ampio respiro che riguardi, come ho detto, la prevenzione e la rieducazione.

Vi sono altri problemi che non posso affrontare avendo esaurito il tempo a mia disposizione, non ultimo quello del ministro di grazia e giustizia, al quale inevitabilmente vanno riconosciuti alcuni poteri. Credo tuttavia vi sia la necessità - quasi una sorta di statuto di garanzia delle opposizioni - di non avere un ministro di grazia e giustizia che si irriti solo se si parla male di casa sua, come è avvenuto nell'ultimo caso di promuovimento dell'azione disciplinare; occorre un organo sussidiario, che intervenga anche nei casi in cui il ministro, facendo parte di una maggioranza, potrebbe avere validi motivi per non essere totalmente imparziale. Tale organismo, naturalmente garantito e controllato nella sua indipendenza, svolgerebbe in qualche modo un'azione sussidiaria nei confronti del ministro; questo proprio per riequilibrare i poteri, per non creare una squilibrio tra maggioranza ed opposizione. È quindi necessario che nell'azione penale, nei criteri che comunque devono essere fissati per garantire il principio di indipendenza ma anche di responsabilità, questi poteri si bilancino, senza spaventare nessuno. Non si vogliono realizzare aberranti rivoluzioni con visioni apocalittiche; credo tuttavia che nessuno in questo momento storico possa negare che la grande confusione tra poteri che si è creata mina la democrazia e, soprattutto, la magistratura e le istituzioni democratiche di questo paese.

ORTENSIO ZECCHINO. Anch'io voglio sottolineare la positività del fatto che il dibattito sui temi della giustizia è giunto ad un grado di maturazione e di condivisione certamente più alto di quello raggiunto su altri temi. Credo che di questo dobbiamo dare atto, come merito, al lavoro instancabile e puntuale del relatore e alla saggia regia del presidente Urbani.

È inevitabile, intervenendo in questa fase del dibattito, che ciascuno di noi, avendo ormai una traccia abbastanza compiuta e completa, finisca per comparare le proposte attualmente sul tappeto con le cose che sono state prospettate da ciascuno. Devo dire che da questa comparazione implicita deriva un grado di soddisfazione molto elevato da parte dei popolari perché c'è una rispondenza ampia tra le cose prospettate e quelle contenute in questa bozza.

Il lavoro che abbiamo svolto ha fatto giustizia anche della polemica iniziale, quella relativa all'opportunità di ridiscutere l'assetto costituzionale anche in materia di giustizia. Avevamo allora e conserviamo ancora oggi il convincimento che molto in materia di giustizia vada fatto a livello di legislazione ordinaria; che lo stesso dettato costituzionale attuale sia stato, per così dire, forzato dalla legge ordinaria e da prassi di vario tipo; che sarebbe in gran parte sforzo vano quello che stiamo facendo se non vi fosse una ricaduta e un adeguamento puntuale della legislazione ordinaria.

Detto questo, non possiamo tuttavia non ribadire l'indispensabilità di un aggiornamento e di una revisione costituzionale anche in materia di giustizia. Questo dato è confortato dal grado di condivisione che mi sembra, tutto sommato, raggiunto sui vari temi.

Per non appesantire il testo costituzionale, che va mantenuto il più agile possibile, come abbiamo detto tutti, credo vada attuata l'ipotesi, che è stata avanzata, di accompagnare il testo definitivo che licenzieremo - speriamo di giungervi nella positività complessiva - ad un documento di orientamento per il legislatore ordinario sulle questioni che noi rinviamo a quest'ultimo, senza offrire nel testo costituzionale criteri definiti. Indicherò nel corso di questo mio intervento le due o tre sollecitazioni che dobbiamo rivolgere al legislatore perché venga fuori un sistema coerente e compiuto nell'integrazione tra norme costituzionali e norme ordinarie.

Detto ciò, posso limitarmi all'enunciazione degli obiettivi che ci eravamo prefissati, che sembrano in gran parte conseguiti già allo stato attuale del dibattito e che potranno essere oggetto da parte nostra di proposte emendative migliorative. Intenderò soffermarmi soprattutto sulle poche questioni che non hanno trovato accoglimento nella bozza Boato e che noi intendiamo fare oggetto di proposte emendative innovative.

Per essere schematico e rapido, posso dire che abbiamo conseguito cinque grandi obiettivi (naturalmente gli accorpamenti, come in tutti gli schemi, si possono fare in modo vario).

Siamo riusciti - io credo - nelle proposte che abbiamo sul tappeto ad esaltare anzitutto la terzietà del giudice, che mi sembra un fatto di grande importanza, un punto centrale del dibattito.

Abbiamo introdotto due meccanismi di grande rilievo: relativamente alla giustizia amministrativa, la separazione tra funzione giurisdizionale e funzione consultiva (mi sembra un dato di grande importanza); rispetto all'attività della magistratura ordinaria, una più marcata separazione tra i due ruoli - eliminando probabilmente con una certa maggiore proprietà tecnica il riferimento alla carriera e alle funzioni, che, come si sostiene giustamente, già sono separate - del pubblico ministero e del giudice.

Il meccanismo complessivo è un ritorno all'antico; in questo dibattito che sembra tanto nuovo, in realtà ritorniamo in modo non molto difforme alla normativa contenuta negli attuali articoli 190 e 191 dell'ordinamento giudiziario, che però il Consiglio superiore della magistratura ha ritenuto essere abrogati a seguito della legge del 1951. È questo - lo vorrei dire al collega Senese - uno dei tanti interventi fatti in funzione della supplenza, dell'invadenza, attuati certamente in una condizione di travalicamento delle funzioni del CSM. Non mi soffermerò su questo aspetto; ho già avuto modo in tante occasioni di individuare punti specifici, questo è uno di quelli. Vorrei ricordare - l'ho evidenziato nel Comitato - il giudizio di un giurista che non è un bieco reazionario, Vladimiro Zagrebelsky, il quale ha considerato questa interpretazione del Consiglio superiore della magistratura fortemente arbitraria nel merito e nello stesso fatto di avervi posto mano. Noi creiamo, come è giusto, una netta separazione tra i ruoli del pubblico ministero e del giudice.

Ripristiniamo poi - secondo punto - l'unitarietà del pubblico ministero. È un punto di grande importanza, perché (mi riferisco anche alle osservazioni espresse dalla collega Parenti) c'è una diversità; sotto l'esigenza di legalità, che deve ricomprendere la funzione del giudice e del pubblico ministero, certamente esiste una diversità profonda, che è proprio nella struttura del pubblico ministero. La funzione solitaria, di responsabilità personale, non può infatti che appartenere al giudice e solo ad esso; il pubblico ministero è un ufficio, è una funzione legata ad un ufficio, che non può non conoscere un momento di coordinamento e di unitarietà: unitarietà all'interno dell'ufficio, ma, relatore Boato, io insisterei anche sul coordinamento tra gli uffici, che mi sembra in qualche modo non adeguatamente o per nulla sottolineato...

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Infatti nel testo è scritto «degli uffici».

ORTENSIO ZECCHINO. Noi ne abbiamo parlato, non mi pare che la formulazione ma l'importante è essere d'accordo; si tratta poi di proposte, emendamenti migliorativi. L'importante è che noi abbiamo conseguito ciò, senza ripetere le ragioni di una querelle ormai un po' stantia, anche qui rimediando ad un intervento del Consiglio superiore che aveva diversamente riformulato e riorganizzato la funzione del pubblico ministero, in contrasto con la sua ontologica essenza. Questo mi pare un altro passaggio di grande importanza.

Il terzo punto rilevante, il terzo obiettivo è il rafforzamento e l'esplicitazione delle garanzie, potremmo dire delle garanzie del giusto processo. Si tratta di un punto importante, uno dei pochi che ci rinviano inevitabilmente alla legislazione ordinaria. Faremmo opera vana se enunciassimo soltanto i principi del giusto processo senza poi trovare il modo per riscontrarne l'effettività nella vita del processo, il quale - sappiamo tutti -, tra rimaneggiamenti ed impostazioni in qualche modo contraddittorie, vive una sua vita che non è sempre ispirata ai principi di garantismo. Occorre questa sollecitazione al legislatore ordinario. Mi auguro che la Camera approvi la modifica, varata dal Senato, dell'articolo 513 del codice di procedura penale come un intervento molto significativo per rimuovere dal processo una delle più vistose anomalie e forzature ai principi che noi andiamo qui conclamando, affermando e potenziando, se così posso dire. Naturalmente un principio al quale tutti con grande condivisione abbiamo fatto riferimento è quello dell'autonomia e dell'indipendenza. Il quarto punto è appunto quello della preservazione dell'autonomia e dell'indipendenza dei magistrati, però con una più rigorosa definizione dei limiti di tale autonomia; e qui il tema ci riporta al discorso del CSM. In due articoli, il 105 ed il 108, è stato introdotto l'avverbio «esclusivamente». Tale avverbio nell'articolo 105 si riferisce ai poteri del CSM, che sono quelli relativi alle assunzioni, alle assegnazioni, ai trasferimenti ed alle promozioni. L'articolo 105 innova introducendo questo avverbio e stabilendo che sono esclusivamente questi i poteri del CSM, sottolineando un travalicamento che c'è stato: storicamente poi valuteremo le ragioni della supplenza, l'opportunità, ma la nostra ragione d'essere, qui, come Commissione bicamerale che si occupa della giustizia, è anche quella di ritenere conclusa una fase di rapporti in qualche modo evanescenti.

Un'altra norma che incide nella definizione dei limiti di questa autonomia, nel senso di non travalicamento, è quella dell'articolo 107, che impone le dimissioni in caso di elezione. Il discorso non è di delimitazione di confini tra queste due attività; si lega alla necessità, rispetto all'invadenza mass-mediatica (usiamo questa espressione per capirci con grande rapidità), di arginare un fenomeno che è grave nel nostro paese, ma che lo è un po' in tutte le democrazie. Un mese fa il Senato ha avuto un incontro negli Stati Uniti su questi temi e finanche lì, dove le funzioni hanno tra l'altro una comune derivazione dalla sovranità, esiste questa forte preoccupazione della più grande facilità di conquista della popolarità da parte dei titolari della funzione giudiziaria rispetto alla funzione politica, con grande pericolo di compressione degli spazi di quest'ultima. Questo problema esiste anche in Inghilterra, immaginiamoci se non vi sia anche da noi.

Il quinto obiettivo (procedo con questa schematizzazione, che logicamente ha i suoi limiti e le sue approssimazioni) lo individuerei nel miglioramento del sistema dei contrappesi e nell'introduzione di meccanismi capaci di rendere più effettivo il principio di responsabilità. Responsabilità che non può e non deve essere una responsabilità politica, anche se ampi sono gli spazi, i margini di discrezionalità, soprattutto del pubblico ministero nell'esercizio dell'azione penale; ma questo è tema che non può e non deve essere introdotto perché non ha possibilità di soluzione, nel senso che l'autonomia non può comportare valutazione e controllo politico sull'esercizio anche di poteri discrezionali. Né questa responsabilità può essere soltanto la responsabilità penale: è una patologia troppo vistosa, che non può assorbire tutte le deviazioni che possono esistere e che esistono vistosamente nell'attività dei magistrati. Non resta che la responsabilità disciplinare come momento unico e vero che, senza intaccare il principio di autonomia, costituisca un momento di verifica e di controllo. Credo che questo aspetto vada potenziato, ed è potenziato e rivisitato in modo opportuno.

Quando si parla di questo, sembra che si voglia caricare la funzione dei giudici di un controllo in più. Ma sono tante le manifestazioni di perplessità su come il sistema ha funzionato; basta ricordare l'espressione icastica del procuratore generale, che ha fatto riferimento al perdonismo corporativo, per dire che questa valutazione non è propriamente dei nemici (lo dico tra virgolette) dell'autonomia dei giudici.

Su questo tema abbiamo raggiunto dei punti fermi importanti. Quali sono? Lo dico con soddisfazione: l'accettazione della proposta, avanzata inizialmente proprio dai popolari, di costituzionalizzare l'organo di giudizio sugli illeciti disciplinari. Questo mi pare un fatto importante. Poi c'è stato un altro dato di grande rilievo: nella proposta che abbiamo sul tappeto passiamo dalla discrezionalità all'obbligatorietà dell'azione disciplinare. Questo ci pone però un problema rispetto al legislatore ordinario: dobbiamo spingere, sollecitare il legislatore ordinario alla tipizzazione degli illeciti disciplinari come conseguenza inevitabile; naturalmente una tipizzazione a maglie larghe, comprendendo che l'illecito disciplinare non può che essere per individuazioni più larghe di quelle individuali per le fattispecie penali, ma occorre questa tipizzazione. Questo è l'altro forte suggerimento che dobbiamo rivolgere al legislatore ordinario.

Esiste poi la terza scelta, cioè la fine della deresponsabilizzante contitolarità dell'azione disciplinare tra procuratore generale e ministro. Vi è infatti l'ipotesi di caricare di questa funzione il ministro, con possibilità di titolari in via sussidiaria. Auspico che in ordine a questo sistema, che già ha la sua positività, si introducano delle innovazioni.

Intanto, diciamo naturalmente «sì» a questo tribunale o a questa corte indipendente, ma si pone davvero il problema della sua composizione: non può che essere almeno paritetica dal punto di vista delle componenti, o forse - meglio - potrebbe essere composta anche di tutti magistrati, purché cessati dalle funzioni, eletti dal Parlamento. In sostanza, una formula che non faccia prevalere la spinta corporativa, che non deve esistere ma che non deve neppure apparire come esistente.

Concordo con il collega Senese sul fatto che non ha senso ipotizzare la presenza del ministro nel tribunale o nella corte di disciplina - mi pare una svista, un fatto che non si lega al sistema -, ma l'innovazione che vorrei riproporre (ho già vanamente avanzato questa proposta in sede di Comitato) è quella dell'individuazione di un organo ad hoc come titolare dell'azione disciplinare. Perché questa proposta? Intanto, perché mi sembra uno sviluppo coerente delle cose che abbiamo detto: il fatto di aver spostato l'impianto dalla discrezionalità all'obbligatorietà dell'azione penale mi pare significhi che il titolare non possa che essere un'autorità indipendente, correlata nella sua stessa composizione proprio ad un'esigenza di legalità. Non mi pare che il ministro nella sua legittimazione particolare, nel suo essere espressione di una maggioranza, possa garantire tutto ciò.

Vi è poi una seconda ragione, sottolineata qui, per ragioni diverse, dal procuratore generale della Cassazione: quest'ultimo ci ha invitato a riflettere bene sull'eliminazione della titolarità in capo al procuratore generale, perché - ha detto - è il più penetrante conoscitore delle vicende interne e quindi il più potenzialmente attivo nell'esercizio dell'azione disciplinare, e perché rischiamo di sguarnire la funzione, lasciandola solo al ministro, che è indaffarato in mille altre cose. Credo che questa sia una considerazione giusta, che può indurci ad esaltare questa funzione importante ma in testa ad un organo che abbia nell'esercizio dell'azione disciplinare la sua sola ragion d'essere.

Il riferimento ad un organo, ad un'authority, non è originale; nulla si inventa in materia. Infatti, nei lavori della Costituente ci sono precedenti anche in questo senso (modalità di elezione, designazione); naturalmente dovrebbe trattarsi di posizioni garantite da un'altissima qualificazione soggettiva, come avviene per esempio per i giudici della Corte costituzionale. Le modalità potranno appartenere e apparterranno, per quanto ci riguarda, ad una proposta più puntuale; io individuo qui le ragioni politiche della scelta che facciamo.

Vi sono poi due ragioni tecniche: in primo luogo, occorre risolvere la questione della partecipazione presso il giudice disciplinare. Chi va a fare il pubblico ministero? Il ministro? Bisogna allora trovare un meccanismo sostitutivo. In secondo luogo, vi è il problema dell'attività ispettiva, oggi incardinata presso il ministro, che è stata sempre una zona d'ombra che ha influito molto negativamente; siamo reduci, su questo tema, da vicende aspre e complesse, quindi sappiamo che si tratta di uno dei punti più complicati, che probabilmente ha inciso negativamente sull'efficienza di questo potere in capo al ministro. Allora, risolveremmo il problema politico di un bilanciamento e di un'effettività di funzione rispetto a questa responsabilità, che è l'unica della quale noi possiamo caricare la magistratura, risolvendo insieme questi problemi tecnici.

Mi fermo qui, ma naturalmente in sede di discussione degli emendamenti speriamo di essere più analitici e più organici.

GIULIO MACERATINI. Signor presidente, colleghi, mi domandavo se il nostro lavoro in ordine al documento che ci ha presentato oggi il relatore Boato si sia o meno semplificato, perché è in noi presente la consapevolezza che di qui a qualche giorno dovremo cominciare ad esprimere le nostre volontà su queste opzioni. È vero che l'amico Boato ci ha detto di preferire l'ipotesi n. 1, ma non sempre vi è un'ipotesi n. 1, qualche volta vi è solo un'ipotesi di modifica, che al momento non mi pare abbia alternative. È un'ipotesi di modifica, e questo lo chiarirà il collega Boato, che riflette - immagino - la sua preferenza rispetto all'attuale testo. In ordine ad alcune scelte alle quali il Comitato si è trovato di fronte io mi sono spesso domandato se non fosse il caso, in taluni esempi specifici, di lasciare le cose inalterate piuttosto che cambiare rispetto ad un futuro che si presentava, su quel versante particolare, incerto.

Non è escluso nemmeno che multa renascentur, quae iam cecidere, perché potremmo trovarci di fronte a delle contrapposizioni in Commissione che renderanno più saggio proporre di lasciare la vecchia norma costituzionale piuttosto che divaricare le forze parlamentari. In fondo, bene o male, il legislatore ordinario ha compiuto il suo dovere, e qualche volta - o più spesso - non lo ha fatto, ma il testo costituzionale è ancora lì a garantire certe cose. Ma queste sono considerazioni di carattere generale, che speriamo di superare. Sicuramente l'impegno di tutti è in questa direzione, ma non è detto che poi si realizzi; possiamo comunque affermare con certezza che vogliamo giungere ad una conclusione: i temi di fronte a noi sono diminuiti sicuramente nel numero, soprattutto per merito del relatore e di tutto il Comitato, ma il loro spessore è aumentato perché alcuni problemi non mi sembrano risolti. Credo quindi che arriveremo alla conta sugli emendamenti che le varie articolazioni presenti in Commissione proporranno al voto.

Innanzitutto, e qui c'è forse una tendenza a sottovalutare il tema, non abbiamo avuto il tempo di approfondire come era necessario la funzione della giustizia amministrativa e di quella contabile rispetto alla giustizia ordinaria, che l'ha fatta un po' da padrone nei nostri lavori; ciò perché lo stesso Comitato era composto più da operatori nel settore della giustizia ordinaria che in quella amministrativa o contabile e perché sui temi della giustizia ordinaria maggiore era stato il dibattito culturale, quindi il confronto di tesi, per cercare di uscire da una crisi che è indubbiamente sotto i nostri occhi. Ciò non toglie che abbiamo di fronte una soluzione dubbia circa l'utilizzo di una procura della Repubblica presso il giudice amministrativo e non si capisce perché si debba crearla ex novo dal momento che esiste una procura della Repubblica presso la Corte dei conti, da utilizzare allo scopo senza dilaniare l'attuale tessuto della giustizia amministrativa e contabile.

Mi spiego: se lasciassimo alla Corte dei conti il controllo, forse sarebbe saggio conservare alla stessa Corte l'azione penale davanti al giudice amministrativo o a quello ordinario affinché siano integri alcuni referenti del passato, che costituiscono un corpo di magistrati competenti in materia. Invece, secondo l'attuale testo, si procederebbe alla creazione di una nuova figura di pubblico ministero davanti al giudice amministrativo. Un tema questo sul quale sviluppare una maggiore riflessione e poi, con la presentazione di un emendamento, riconoscere che se la Corte dei conti non deve più esercitare la funzione giurisdizionale, ha certamente - anche per le funzioni di controllo affidatele - la capacità di fungere da stimolo per l'azione penale o amministrativa, in cui il giudizio sia lasciato al giudice ordinario o amministrativo. Tutto ciò, esistendo già un corpo di magistrati che ha acquisito una particolare competenza in materia.

Senza un sufficiente approfondimento, a mio giudizio, si prevede l'abolizione della magistratura penale per il tempo di pace. Sappiamo di essere coperti da quanto ha ricordato il relatore quando ha detto che «la quasi unanimità della Commissione respinge tale ipotesi». Onorevole relatore, mi lasci in quel «quasi» che conforta la mia coscienza, consapevoli che la legge dei numeri ha la precedenza assoluta e ad essa democraticamente ci arrendiamo. Credo che questo aspetto sia stato poco esaminato e poco approfondito e, forse, chissà che domani non ci pentiremo, perché si tratta di uno strumento che, in luogo di quanto affermato, tranquillizza la vita delle strutture militari in tempo di pace e che, diversamente, potrebbe portare quelle stesse strutture ad essere oggetto di interesse quotidiano nelle aule di giustizia, dove per mille ragioni - ovviamente estranee alla Bicamerale - l'attuazione della giustizia incontra moltissime difficoltà.

Siamo ancora in una fase interlocutoria, anche se si inizia a rassegnare le conclusioni - come si dice nei giudizi -, consapevoli che tra il momento in cui si rassegnano le conclusioni e quello in cui la causa arriva alla decisione, il momento cioè in cui si decide concretamente la strada da imboccare, c'è sempre molta distanza: nelle aule di giustizia, addirittura, vi è una distanza di anni, mentre qui per fortuna i termini costituzionali ci impongono di concludere entro il 30 giugno.

Non abbiamo ancora completato l'iter, ma si è compiuto uno sforzo e di questo occorre dare atto al relatore, al presidente ed all'intero Comitato. Il ruolo del pubblico ministero è intrinsecamente, ontologicamente diverso da quello del giudice e non può essere affrontato con le soluzioni, sia pur coraggiose, delineate nelle ipotesi al nostro vaglio. Prima di questo, ritengo che un'attenzione particolare vada prestata alla organizzazione del pubblico ministero.

Ho capito lo sforzo che, nell'ipotesi numero due, ha cercato di compiere il relatore con l'individuazione di una struttura del pubblico ministero caratterizzata da un coordinamento interno ed esterno con gli altri uffici, ma non è sufficiente; così com'è la formulazione della norma sembrerebbe contrapporre un ufficio che si coordina al suo interno, ma che ha un rapporto estremamente labile verso l'esterno ed insisto nel ribadire il principio della parità tra tutti i cittadini - il cardine della nostra Costituzione, rappresentato dall'articolo 3 - che impone che l'opera, l'azione, l'indirizzo e l'orientamento di tutte le procure della Repubblica sia unitario. Diversamente anche e soprattutto in una materia come la giustizia, che non consente differenze né distrazioni sul principio della parità dei cittadini, si produrrebbero disfunzioni inaccettabili.

Da questo punto di vista credo che si debba fare uno sforzo in più e dire che il coordinamento non è soltanto all'interno dell'ufficio, altrimenti avremo 156 o 158 uffici, quante sono le procure, autentiche monadi che spargono ed applicano la propria giustizia inquisitoria secondo valutazioni che nessuno è in grado di controllare.

Dobbiamo assicurare l'unità di indirizzo tra tutti gli uffici del pubblico ministero, perché serve a garantire la parità di trattamento tra i cittadini. Non si garantisce - in argomento la collega Parenti è più volte intervenuta e anch'io mi sento di spendere qualche parola - la parità tra tutti i cittadini se esiste un pubblico ministero che sia sospettato di esercitare l'azione penale o di individuare i possibili colpevoli secondo il proprio arbitrio o un criterio che non sia quello applicato sull'intero territorio della Repubblica. Ecco perché il coordinamento del pubblico ministero non è una norma liberticida dell'indipendenza e dell'autonomia dello stesso pubblico ministero, al contrario serve ad assicurare a tutti i cittadini lo stesso trattamento.

L'obbligatorietà dell'azione penale di cui tanto si è discusso, e lo ha fatto poc'anzi egregiamente anche il collega Zecchino, si collega alla funzione del pubblico ministero. L'azione penale è sicuramente obbligatoria, ma se non abbiamo garanzie circa l'effettiva obbligatorietà - e comunque essa si sostanzia di unità di indirizzo e di criterio applicativo e interpretativo delle norme - non avremo la sicurezza delle ricadute concrete che rappresentano la garanzia di quella parità, che è uno degli elementi sui quali si fonda il nostro ordinamento democratico.

Starei attento a scrivere che le authority possono essere create, astrazion facendo, dal principio del doppio grado di giudizio, perché ciò può creare ricadute, in termini periferici, rispetto alla struttura centrale dello Stato, che costituirebbero l'occasione per accusarci di un centralismo che nessuno vuole. È già scritto nella Costituzione che il territorio è decentrato dal punto di vista giurisdizionale in termini non solo di giustizia ordinaria, ma anche amministrativa. Si nota, invece, che mentre il Parlamento lavora - guarda caso non se ne è accorto nessuno, ma mi è stato fatto notare - il cosiddetto disegno di legge Maccanico in materia di sistemi radiotelevisivi prevede l'introduzione di un'autorità che esclude un grado di giudizio in periferia. Immaginate che le reti televisive locali, che hanno forti interessi da far valere appunto localmente, si troverebbero di colpo a ricorrere al Consiglio di Stato, evitando in questo modo il doppio grado, che è una garanzia per tutti.

Ecco allora che quando si scrive nella prima parte di questo documento, a proposito delle authority, «anche in unico grado», mi viene in mente che forse sarebbe più saggio evitare quell'inciso, affinché i principi che governano tale materia siano uguali per tutti.

Dobbiamo domandarci chi è il titolare dell'azione disciplinare e se occorre prevedere il potere ispettivo. Certamente si tratta di temi molto importanti, ma non mi pare che con il testo a nostra disposizione sia stata data una risposta a questi interrogativi. Il fatto che l'azione disciplinare sia in capo al ministro, credo sia ancora un principio da difendere e tuttavia potremmo anche accettare un organo di nomina parlamentare, ma mi domando - e vi domando - se un organo di nomina parlamentare non vada nella direzione di quello snellimento e rafforzamento dell'esecutivo che in altri Comitati della Commissione stiamo cercando di realizzare.

Alcuni ritengono che in materia di giustizia si dovrebbe prescindere dagli impulsi della politica, del quotidiano e delle cogenze che vengono da maggioranza e minoranza, dovendosi esprimere un giudizio di carattere il più possibile lontano dai conflitti e dai confronti tra le forze politiche. Potremmo allora ipotizzare un organo terzo, ma siamo pronti a creare un organo che sia espressione, a questo punto di chi? Della magistratura? Del potere ispettivo che ispeziona se stesso? Tale ipotesi mi pare poco convincente e quindi ritengo che su questo piano si debba approfondire l'analisi per mantenere l'attuale situazione, per cui il potere dell'azione disciplinare rimane affidato sia al procuratore generale, sia al ministro, oppure per individuare un'altra formula, che garantisca però che non vi siano zone franche rispetto all'intervento disciplinare che pure è necessario.

In conclusione, ritengo che sugli articoli 101, 104 e 106 sia ancora necessario un confronto e comunque ormai i tempi sono sufficientemente maturi per sancire l'indipendenza dei magistrati e del pubblico ministero da ogni altro potere, all'infuori del rispetto della legge. Credo sia stato detto tutto ciò che si poteva dire, ma se la situazione rimanesse immutata, sarebbe meglio lasciare immodificato l'attuale testo della Costituzione che divide nettamente il giudice dal pubblico ministero.

Per quanto riguarda l'articolo 104, credo che dovremmo ribadire che il Consiglio superiore della magistratura debba avere una struttura che risponda meglio di quanto non abbia fatto in questi trent'anni di vita alle esigenze di trasparenza e di specchiata condotta dei giudici dalle quali non si può prescindere. Anche in questo caso, quindi, non possono essere regalate franchigie di sorta in nome di una giustizia che nessuno vuole accusare, collega Senese, di essere sotto il tiro dei politici, ma che è interesse di quest'ultimi, in quanto espressione dei cittadini, riportare al ruolo di garanzia nei confronti di tutti, senza distinzioni e senza il rischio che la giustizia sia invece indirizzata politicamente a raggiungere obiettivi di un tipo o di un altro.

Inoltre, l'articolo 106, che è il terzo argomento sul quale vedo ancora aperta una forte polemica, riguarda la distinzione anche della genesi delle carriere fra giudici e pubblici ministeri. Confesso che la norma, che prevede un periodo di tre anni durante i quali i magistrati del pubblico ministero dovrebbero essere assegnati ai collegi giudicanti, non mi appare tanto una norma di carattere costituzionale, come espressione della Costituzione (tra l'altro, fra qualche anno, potremmo essere costretti a modificarla), quanto una norma che non si spiega e non spiega, oltre a creare problemi organizzatori al numero dei magistrati che verrebbero dislocati provvisoriamente in questa stanza di compensazione, in attesa di scegliere in quale dei due rami della magistratura operare: non vedo il perché di tale criterio e di tale scansione temporale. Penso sarebbe più giusto stabilire fin dall'inizio che le due funzioni, ugualmente appartenenti all'ordine giudiziario (e questo può essere ed viene ribadito in più parti del testo al nostro esame), debbano partire divise per rispondere meglio alle funzioni che, con le norme prima richiamate, abbiamo detto essere legate al principio della terzietà del giudice, alla parità delle parti e a tutte le altre questioni che abbiamo finora illustrato.

Faccio un'ultima osservazione, che mi pare abbastanza importante, sull'organo disciplinare (Consiglio superiore della magistratura), al quale verrebbe affidata anche la funzione di organo di impugnazione verso i provvedimenti delle due o tre sezioni del CSM, quale che sia la scelta che effettueremo. Guardate che se l'organo disciplinare deve sostituire l'attuale TAR del Lazio, svolgerà una funzione ancora più delicata, perché dovrà diventare garante di legalità dell'azione amministrativa resa in prima istanza dal Consiglio superiore della magistratura. Questa sua funzione deve essere resa ancora più estranea al meccanismo giudici-CSM, proprio per la funzione che gli vogliamo affidare.

Noi vogliamo accelerare l'iter dei provvedimenti amministrativi riguardanti i magistrati e riteniamo che il TAR faccia perdere tempo e può darsi che da questo punto di vista sosteniamo un principio giusto. Se però affermiamo questo, vuol dire che istituiremo un organo di impugnazione dei provvedimenti amministrativi, il quale sarà anche un organo disciplinare. Quindi, ne facciamo un organo molto complesso ed importante, nevralgico dal punto di vista della funzione e del rapporto tra magistratura e mondo esterno. Se è così, dobbiamo stare molto attenti al momento in cui ne individueremo le forme di compensazione; una di esse, peraltro, potrebbe anche essere quella che ha ipotizzato oggi il senatore Zecchino, il quale ha proposto di ricorrere a magistrati in pensione, ma potremmo prevedere anche altre garanzie. Dobbiamo ricordarci però che gli stiamo attribuendo una funzione che non è più solo quella di organo di appello per gli aspetti disciplinari, ma anche di garanzia di legalità sostitutiva del TAR. Si tratta quindi di una questione molto delicata, perché dopo quel grado vi sarà solo il ricorso in Cassazione per violazione di legittimità.

Mi pare di aver riassunto i temi sui quali un consenso sarebbe ipocrita affermare non esserci ancora, ma che credo votando si determinerebbe necessariamente.

GIOVANNI PELLEGRINO. Penso anch'io come altri colleghi intervenuti prima di me di dover esprimere una condivisione d'insieme sull'impianto della proposta che il relatore ha illustrato questa mattina e come altri colleghi penso anch'io che tale proposta, e soprattutto la dotta e diffusa relazione che abbiamo ascoltato, costituiscano la migliore risposta ad autorevoli intimazioni che abbiamo ricevuto nel senso che la Commissione bicamerale non si sarebbe dovuta occupare del sistema delle garanzie. Ciò non soltanto per le ragioni che più volte il nostro presidente ha indicato e che attengono ai contenuti della legge istitutiva della Commissione ed anche a regole elementari di diritto parlamentare, perché una volta che i disegni di legge che ci sono stati assegnati riguardano il sistema delle garanzie è difficile trovare un modo per non occuparsene.

Noi però abbiamo fatto bene ad estendere il nostro esame a questa materia anche per ragioni sostanziali e cioè perché in via generale, anche con riferimento all'attività degli altri comitati, sarebbe un grave errore restare indifferenti a quella mappa reale dei poteri che in tutto l'occidente si sta disegnando sotto la spinta ineludibile delle cose. Si tratta di un fenomeno al quale la dottoressa Paciotti ha fatto un accenno breve ma chiaro in sede di audizione, quando ha riconosciuto che l'ampliarsi dell'area dell'intervento giudiziario è una caratteristica attuale di tutte le democrazie occidentali. A mio avviso però, a guardarlo in profondità, il fenomeno appare più vasto, nel senso che ciò che va ampliandosi è l'ambito complessivo di una decisione neutrale e cioè una funzione che non è interamente riconducibile alla giurisdizione, nella quale questa ha indubbiamente un ruolo preminente ma dove esistono altri centri di imputazione di funzione neutrale che però - vorrei dirlo subito rispondendo alla collega Parenti - sono riconducibili allo Stato non come persona ma semmai come ordinamento.

A questo complessivo stato delle cose la bozza che abbiamo davanti dà una risposta che giudico adeguata tanto più perché il dibattito che si è acceso nel paese e che ci ha influenzato - non potevamo prescinderne - quando non è apparso culturalmente regressivo, non è complessivamente maturo per soluzioni più fortemente innovative di quelle che Boato ci ha proposto.

In questa logica, approvo pienamente la scelta iniziale che fa Boato attraverso i testi che propone relativamente agli articoli 97-bis e 99-bis e che si iscrivono nel discorso dell'individuazione nell'ambito della neutralità di luoghi di imputazione di funzione che non sono esattamente giurisdizionali ma in qualche modo partecipano della natura della giurisdizione.

Quanto alla figura del difensore civico, trovo preferibile l'ipotesi n. 2 (che prevede un difensore civico nazionale) per ragioni che illustrerò quando parlerò della giurisdizione. Sottolineo però che se dovesse preferirsi l'ipotesi n. 1, potremmo trovarci di fronte ad un'immediata incompatibilità col testo della nuova Costituzione di leggi ordinarie che abbiamo appena licenziato. Approvo la scelta di Boato di vedere nel difensore civico un organo sostanzialmente di iniziativa e di impulso, mentre in testi recenti il difensore civico regionale si atteggia a titolare di un potere di decisione, sia pure di controllo. Anche per questo esprimo una preferenza per l'ipotesi n. 2.

Per ciò che riguarda invece l'articolo 99 o 99-bis che riguarda le autorità indipendenti, mi domando come potremmo inserire una previsione in Costituzione. Boato questa mattina è stato chiarissimo: la compatibilità con l'attuale testo costituzionale delle autorità indipendenti è discutibile. È una fenomenologia della quale non possiamo fare a meno, perché la complessità e la modernità si esprimono anche attraverso queste figure: prevederle in Costituzione e quindi delimitarne meglio natura e funzioni mi sembra un fatto dovuto.

Rispetto alle due ipotesi, esprimo - proprio con riferimento all'intercambiabilità di cui parlava il relatore - una preferenza per la prima per quanto riguarda il primo comma e per la seconda per quanto riguarda il secondo comma. Circa il primo comma dico sin da ora che all'espressione «poteri regolamentari» preferirei l'espressione usata dal relatore quando ha parlato di una «regolazione imparziale», perché in fondo il regolamento si struttura sempre in previsioni generali e astratte e quindi rigide e volte al futuro. La funzione di regolazione imparziale delle autorità indipendenti, per come invece concretamente si svolge, è flessibile e quasi sempre mirata sulla specificità del caso concreto.

Quanto al problema del raccordo con la giurisdizione di cui ha parlato il collega Maceratini, non trovo scandalosa l'idea di una giurisdizione di unico grado. Certo, questo dovrebbe portare la legge ordinaria istitutiva delle autorità indipendenti a prevedere, presso le stesse, la costituzione di organi specifici volti alla soluzione dei conflitti, con una funzione sostanzialmente arbitrale. Allora non è scandalosa l'impugnazione in unico grado, perché nessuno ha mai pensato che i lodi arbitrali possano dar luogo ad un doppio grado di giurisdizione: sono già espressione di una funzione paragiurisdizionale e quindi in questo l'unicità del grado di giurisdizione in sede di impugnazione si giustifica pienamente.

Passando al tema delicatissimo della giurisdizione, la scelta che complessivamente la bozza fa è quella di una visione unitaria della giurisdizione, ma con un dialettizzarsi al suo interno. Non quindi una giurisdizione unica ma un'unità funzionale della giurisdizione. Vi è però un punto sul quale vorrei richiamare l'attenzione: il presupposto delle diverse soluzioni che sono nella bozza Boato, ma direi il presupposto dell'intero lavoro che abbiamo svolto nel Comitato delle garanzie e il presupposto di tutti gli interventi che fino ad ora ho sentito, è che la funzione giurisdizionale, nel suo insieme, in una logica di Stato federale, appartiene allo Stato federale e non allo Stato federato, cosa che invece nella bozza che ci ha proposto D'Onofrio non c'è. In questa infatti la giurisdizione ordinaria penale e civile è funzione statale, mentre invece le giurisdizioni amministrative, contabili e tributarie sono funzioni dello Stato federale nel livello superiore e sarebbero invece funzioni dello Stato federato nel livello inferiore.

Una soluzione di questo genere finirebbe sostanzialmente per azzerare il lavoro del Comitato delle garanzie e, tutto sommato, non mi convince innanzitutto per la sua asimmetria. Per i modelli di Stato federale che conosco, le scelte possono essere di due tipi e sono simmetriche. O si ritiene che tutte le giurisdizioni nei livelli di merito appartengono allo Stato federato e le giurisdizioni di legittimità appartengono allo Stato federale, come in Germania, con un'ulteriore specificazione: la giurisdizione di legittimità ha una funzione nomofilattica soltanto per le leggi federali e mai quando la controversia riguarda norme dello Stato federato, perché lì la controversia si ferma a livello del singolo land. Negli Stati Uniti d'America il modello è diverso: vi è una doppia rete di organi di giurisdizione territorialmente diffusi all'interno dei singoli Stati, organi di giustizia federale per controversie che riguardano norme federali e organi di giustizia statuali del singolo Stato per ciò che riguarda le norme statali (ma riguardano sempre il complesso della giurisdizione). Questa asimmetria non mi convince.

Tutto sommato, però, penso che la funzione della giurisdizione tenda più di ogni altra a diventare europea e che quindi non risentirà del decentramento, perché sta diventando europeo l'ordinamento. La Corte costituzionale ce lo ha già ripetuto tante volte: le norme europee si sovrappongono comunque alle norme dello Stato federale e a quelle dello Stato federato; nel momento in cui ciò avviene, indubbiamente gli organi che devono pronunciarsi in materia di diritto sono espressione di una funzione unitaria. Andarli a parcellizzare, a dialettizzare a livello decentrato non mi sembrerebbe una buona idea.

La scelta che sta all'interno delle due ipotesi di Boato è il venir meno dell'autonomia della giurisdizione contabile della Corte dei conti, con un'opzione però. Possiamo pensare ad abolire tout court la funzione oppure - come è previsto nell'alternativa che ci propone Boato - a mantenere la funzione con un sostanziale accorpamento del giudice amministrativo e del giudice contabile. Dico subito che quest'ultima è l'opzione per la quale esprimo preferenza (ipotesi n. 1, articolo 103, comma 2). Le società complesse rafforzano l'esigenza di un controllo di legalità anche di tipo sanzionatorio. Quindi non riterrei giusto sopprimere la funzione: mi sembra invece giusto accorparla, raccordarla, unificando insieme il giudice amministrativo ed il giudice contabile.

Da parte mia non affronterei in Costituzione il problema se debba essere il pubblico ministero ordinario ad esercitare l'azione di responsabilità o se si debba prevedere l'istituzione di un pubblico ministero presso il tribunale amministrativo oppure - ancora - se (come ha ipotizzato il collega Maceratini) sia opportuno lasciare un ufficio di procura presso la Corte dei conti come organo di controllo. È una scelta che potremmo anche lasciare al legislatore ordinario. Mi sembra importante che, non compiendo questa scelta in Costituzione, sarebbe recuperato un dato: quella unicità di funzione del pubblico ministero affermata in alcune sentenze della Corte costituzionale, che mi sembra un valore da difendere anche nell'ipotesi in cui prevedessimo l'istituzione con legge ordinaria di un pubblico ministero amministrativo. Ho sempre sentito che in una logica unitaria della giurisdizione l'opponibilità ad un pubblico ministero della sentenza ottenuta nei confronti di un altro pubblico ministero dovrebbe essere un dato ineludibile: ma sono tutte questioni che io risolverei a livello di legislazione ordinaria.

Allo stesso modo, dovrebbe essere risolto a livello di legislazione ordinaria un problema che deriva dal carattere unitario della giurisdizione: consentire la translatio iudicii.

Quanto alla distinzione fra giurisdizione - o competenza - del giudice ordinario e del giudice amministrativo, la scelta compiuta nella bozza Boato è quella tante volte auspicata dalla dottrina: la separazione per materia; si tratterebbe quindi di superare la dicotomia diritto/interesse legittimo come criterio di ripartizione della giurisdizione.

Nei vari dibattiti che si sono già accesi intorno alla bozza Boato viene segnalata da più parti la necessità di inserire una clausola generale, che possa valere da un lato come criterio di indirizzo al legislatore ordinario nello scegliere quali materie assegnare al giudice amministrativo ed al giudice ordinario, dall'altro, come criterio ermeneutico, interpretativo, dinanzi all'insorgere di singoli casi di dubbio circa l'appartenenza all'una o all'altra materia. Però non è facile trovare la clausola generale. Quella più facilmente rinvenibile, la clausola di tipo soggettivo (le controversie contro la pubblica amministrazione), oggi non funzionerebbe più, perché il giudice amministrativo sta diventando sempre di più giudice della complessità e decide su controversie nelle quali non è ravvisabile la presenza di un pubblico potere o di una pubblica amministrazione in senso stretto. Pensiamo agli effetti che sta determinando la privatizzazione di pubblici servizi: in una causa è presente non un soggetto pubblico, ma due o tre società per azioni che sono parti di un conflitto (una SpA che ha attribuito un bene o un appalto ad un'altra SpA, una terza SpA che impugna). Si dà il caso di controversie, quindi, nelle quali non partecipa la pubblica amministrazione. La formula migliore, allora, potrebbe essere quella che nasce dalla mediazione fra criterio soggettivo e criterio oggettivo: pubblici poteri; servizi generali e pubblici servizi. Un'indicazione del genere potrebbe indubbiamente completare il testo di Boato.

Naturalmente da tali scelte derivano i due organi di autogoverno. La mia preferenza è analoga a quella espressa dal collega Senese: occorrerebbe inserire nel testo base l'articolo 105-bis, che prevede una Corte di giustizia che io definirei «della magistratura». L'organo indicherebbe nell'architettura istituzionale l'unità funzionale della giurisdizione: nel disegno complessivo i due organi di autogoverno si raccordano in questo organo superiore con funzioni disciplinari. Non mi scandalizza - vorrei dirlo al collega Maceratini - che sia organo di unico grado di impugnazione degli atti dei due CSM. Teniamo presente che all'impugnazione degli atti del CSM si è giunti attraverso una fictio iuris, cioè attraverso la valorizzazione del dato esternativo del decreto del Presidente della Repubblica (con la singolare conseguenza che, alla fine, il presidente della corte d'appello di Firenze lo sceglie il Consiglio di Stato, non più il CSM). Non sarebbe nemmeno logico, però, che a questo punto il Consiglio di Stato censurasse gli atti del Consiglio superiore della magistratura amministrativa. Quindi c'è la necessità di risolvere il problema: mi sembra che la creazione di questo organo di giurisdizione speciale sia una soluzione adeguata.

AGAZIO LOIERO. Signor presidente, anch'io vorrei porgere un non formale ringraziamento al relatore ed al presidente del Comitato sistema delle garanzie, che ha lavorato intensamente (come è stato rilevato anche dalla stampa) con l'impegno di tutti i componenti.

Non sono completamente d'accordo con alcune caute folate di ottimismo che abbiamo avvertito anche oggi in questa sala per quanto riguarda i lavori del Comitato. D'altra parte, perché dovremmo respirare questa aria di ottimismo dopo tutto quello a cui abbiamo assistito negli ultimi mesi? Sono convinto, presidente, che il Comitato sistema delle garanzie sia stato oggetto dei più forti condizionamenti e sia stato investito dalle maggiori polemiche (è stato sotto gli occhi di tutti); in particolare, il relatore è stato costretto a elaborare quattro bozze, con molti problemi - come abbiamo sentito oggi - ancora completamente aperti (senza nulla togliere al lavoro dell'onorevole Boato ed alla sua dedizione assoluta a questo impegno). Non c'è dubbio che siamo di fronte al prodotto di un'attività di infinita mediazione nella quale si sono scontrate non voglio dire due concezioni della giustizia, ma due concezioni del sentire comune.

Mi soffermerò brevemente su questo condizionamento, perché non è estraneo ai nostri lavori né al futuro dei nostri lavori, se è vero - come ho accennato ieri - che la riforma dell'articolo 513 del codice di procedura penale ha visto bloccato il suo iter legislativo - che appariva così spedito - perché un procuratore si è alzato e ha dato il la.

Su questo tema - che senso ha negarlo? - c'è un clima di scontro nel paese; possiamo anche edulcorarlo, però esso esiste, e la politica, che è attenta al consenso nella società, non solo ne ha risentito ma temo che ne risentirà ancora. Per alcuni attacchi che gli sono stati rivolti, secondo me bisognerebbe porgere al relatore Boato un ringraziamento supplementare. Però, questa bozza è lo specchio dei conflitti avvenuti tra le grandi formazioni politiche, in quanto le voci della minoranza non sono apparse quasi mai significative, forse perché il relatore veniva da un'esperienza di minoranza e finiva per assimilare tutte le altre. Si tratta di un testo che - ripeto - è stato sfilacciato da mediazioni infinite, per cui oggi ci troviamo, come diceva poc'anzi il senatore Maceratini, sostanzialmente d'accordo su pochi articoli.

In ogni caso, anche se quel condizionamento c'è stato ed è stato spinto fino agli estremi limiti della legittimità, rilevo - senza alcuna polemica e chiudendo questa prima fase del mio intervento, che sarà contenuto nel tempo che mi è stato assegnato - che negli ultimi tempi vi è stato, di fronte alla bozza, chi ha affermato, dall'esterno, che essa era censurabile. Vi è dunque un senso di straniamento, un capovolgimento delle posizioni. In ogni caso, noi ci chiediamo, a proposito di tutte le benemerenze acquisite in questi ultimi anni dalla magistratura e di tutto quello che è avvenuto in termini di supplenza, se queste supplenze possano durare in eterno, se possano essere cristallizzate per sempre, se debba esservi una deroga eterna. Sono convinto che la giustizia non sopporti né le supplenze né le emergenze.

Riteniamo che parlare di queste cose non significhi attentare all'autonomia della magistratura: la politica, che è autrice di molti garbugli legislativi, ha il dovere di correggere dove è necessario. Sono peraltro convinto, signor presidente, che bisogna toccare poco dell'attuale Costituzione. Dobbiamo affrontare pochi temi. Il resto deve essere delegato alle leggi ordinarie. Tratterò disordinatamente pochi punti, ma tutti quelli dove sorgono più forti i dubbi, dove vi sono temi non risolti, più controversi.

Comincio, per esempio, con il tema del difensore civico, che non è uno dei temi fortissimi della bozza ma uno di quelli importati, anche se importante. Il difensore civico ha assunto un suo aspetto sacrale negli ultimi tempi (organo di iniziativa, come diceva il senatore Pellegrino) ma noi rischiamo di creare una funzione senza magari immaginare una struttura, perché vi sarà bisogno di un ufficio con centinaia di persone, piuttosto elefantiaco. Noi creiamo un controllore ma la macchina controllata come la facciamo funzionare? E lo stesso vale per l'authority: sono convinto che questo organismo vada posto e regolamentato in Costituzione, ma non finiamo, per questa via, per irrigidirlo? L'authority, priva di qualsiasi responsabilità, è infatti un organismo che assicura che il mercato proceda nel rispetto delle regole date. Fissarlo enfaticamente non significa dare un eccesso di speranza? Non finiamo, forse, per irrigidirlo oltre misura?

Per quanto riguarda il tema della giustizia amministrativa, come ho fatto nel Comitato difendo, anche qui in condizioni di minoranza, perché nessuna delle mie proposte è stata recepita dalla bozza, il valore ed il ruolo del Consiglio di Stato. L'ultima bozza Boato - mi riferisco all'ipotesi numero 1 - negli articoli 100 e 103 non tiene conto di due esigenze che devono essere soddisfatte se si vuole che il nuovo ordinamento assicuri allo Stato la qualità del servizio consultivo e la correttezza delle relazioni istituzionali. La prima è che il Governo perderebbe la possibilità di avvalersi di un patrimonio di conoscenza e di esperienza di alto valore tecnico cui fa riferimento per l'attività consultiva. È di tutta evidenza, peraltro, che ben pochi tra i magistrati del Consiglio di Stato opterebbero per restare in un istituto che perde il prestigio della giurisdizione. La seconda esigenza consiste nella necessità di affidare al Consiglio di Stato la giurisdizione su settori particolarmente delicati non già sulla base della vetusta distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi ma per blocchi di materia o di atti in ragione della loro importanza o complessità tecnica.

Per la grande parte di questi atti, il Consiglio di Stato dovrebbe giudicare in grado d'appello sulle sentenze dei TAR. Ma per alcuni settori si impone l'esigenza di un unico ed alto grado di giudizio. Ciò accade, ad esempio, per gli atti delle authority o del Consiglio superiore della magistratura o per i regolamenti governativi emanati a firma del Presidente della Repubblica. In questo senso, la prima ipotesi di questa quarta bozza è da superare e nella seconda ipotesi l'articolo 100 potrebbe essere così modificato: «Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo e svolge le funzioni giurisdizionali indicate nell'articolo 103». Nell'articolo 103 si potrebbe inserire il seguente comma: «Il Consiglio di Stato è giudice di legittimità in via esclusiva sulle seguenti materie: atti regolamentari emanati, previa delibera del Consiglio dei ministri, dal Presidente della Repubblica; atti delle autorità indipendenti; atti del Consiglio superiore della magistratura». La scelta sarebbe giustificata dalle seguenti ragioni che, in parte, ho esposto nel Comitato: celerità del processo ed uniformità di giurisprudenza; in breve, certezza del diritto quando il giudizio è affidato al Consiglio di Stato in un unico grado; particolare specializzazione di questo giudice in settori complessi e ricchi di implicazioni per la vita economica e sociale del paese (si pensi agli atti dell'autorità per la concorrenza, del garante per l'editoria, della Banca d'Italia, eccetera); attitudine del Consiglio di Stato a comprendere le esigenze di conseguimento degli interessi pubblici che gli atti in questione intendono perseguire; competenza a decidere affidata allo stesso giudice che, in via preventiva, con la funzione consultiva esprime un parere di legittimità sugli atti normativi del Governo, parere che si differenzia da quello dell'avvocato dello Stato, perché reso non già nell'interesse dell'amministrazione ma da un organo indipendente nell'interesse esclusivo del rispetto della legge. Ne deriva che il Governo può perseguire fini di giustizia in via preventiva, evitando il prodursi di un contenzioso successivo, il cui rischio crea indecisione nei funzionari e incertezza sull'esito finale dell'azione di governo.

Credo, signor presidente, che distruggere sia facile. Ma noi dobbiamo avere attenzione più alla pars construens, perché in un paese come l'Italia, sfornito di scuola di alta amministrazione, come vi è in Francia o in Inghilterra, non dobbiamo con facilità dissipare un patrimonio di conoscenze e di sapere; magari dobbiamo stabilire - e questo è giusto - in maniera netta i paletti tra funzione consultiva e giurisdizionale.

Altro punto controverso: le separazioni delle carriere. Qui vi è stata una plateale mistificazione della realtà. Sappiamo bene che questo è un nervo scoperto ma vi è stato un ampio dibattito interno con scansioni esterne e con punte di altissima polemica, alcune sicuramente prive di senso, perché neanche la posizione del Parlamento di Strasburgo, arrivata in un momento topico del nostro dibattito, è riuscita ad avere effetti dirimenti. In tutto l'occidente - dico «in tutto l'occidente» - le carriere sono separate, dalla Gran Bretagna alla Danimarca, tranne che in Francia e in Italia (della Francia si parla poco perché si sa che il pubblico ministero è sottoposto all'esecutivo). Voglio dare una notizia un po' bizzarra che ho letto un anno fa. Uno studioso italiano ha fatto una ricerca per verificare a quale altro paese potesse essere assimilabile la posizione del pubblico ministero italiano: dopo una attenta e minuziosa ricerca ha accertato che una posizione analoga è esistita solo nel Portogallo di Salazar.

Nel Comitato si è svolto un lungo dibattito su questa tematica e abbiamo cercato di immaginare come liberare il giudice terzo dall'incombere del pubblico ministero. In alcuni palazzi di giustizia, soprattutto al sud, il pubblico ministero è sulla soglia della camera di consiglio; noi abbiamo immaginato di poter ripristinare in un ruolo la funzione ed il valore del giudice terzo perché ora si determina un grave squilibrio non solo nella società ma anche nell'ordinamento. Siamo pervenuti alla suddivisione delle funzioni, ma avremo preferito - su questo c'è stato scontro - la suddivisione delle carriere.

Un altro punto controverso è l'obbligatorietà dell'azione penale prevista dall'articolo 112. Questo resta il punto più grave e più drammaticamente irrisolto; so che è un problema difficile, ma anch'esso è acutissimo nel sud dove l'enorme massa dei reati e la lentezza dei procedimenti spesso costringono il pubblico ministero a scegliere, trasformando un'azione obbligatoria in un'azione oltremodo discrezionale. Questo dato non possiamo ignorarlo. Nella nuova stesura l'ipotesi di modifica n. 1 prevede che il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale e che la legge stabilisce le misure idonee ad assicurarne l'effettivo esercizio. Quali sono le misure idonee? Nel secondo comma non si accentua la discrezionalità?

Capisco che questo è un nodo difficilissimo da sciogliere, resta però un nodo incombente sul lavoro di questo Comitato. Sappiamo che c'è un numero infinito di processi prescritti, di indagini aperte e chiuse a discrezione, accelerate o rallentate. Una materia così delicata, con la quale si possono procurare danni irrisarcibili, non può essere lasciata alla discrezionalità del pubblico ministero. Concludo affermando che, soprattutto dopo la decisione della Corte costituzionale cui ha fatto riferimento l'onorevole Parenti, che ritaglia un più accentuato ruolo di parte al pubblico ministero ed annulla di fatto gli effetti dell'articolo 358 del codice di procedura penale, peraltro inapplicato nel nostro paese, dobbiamo porci questo problema in sede plenaria con maggiore forza, anche perché la lettura dell'articolo non offre soluzioni.

Vorrei infine introdurre un tema che non siamo riusciti ad approfondire nel Comitato. Mi riferisco alla fase complessa che precede il processo vero e proprio e che, a mio parere, dovrebbe essere disciplinata meglio, perché molti atti e molti danni negli ultimi tempi si sono prodotti nella fase preprocessuale o in quella iniziale del processo. Penso, per esempio, agli atti urgenti del processo civile, all'indagine del pubblico ministero, alla carcerazione preventiva; c'è una drammatizzazione della fase delle indagini preliminari che, come si sa, è una fase imperfetta perché l'organo dell'accusa svolge un ruolo preponderante: la difesa è più debole perché gli atti sono del pubblico ministero e lo stesso GIP non gestisce atti suoi. Questa fase, che possiamo tranquillamente lasciare alla legge ordinaria, a mio avviso deve essere chiamata meglio nella Costituzione, perché diversa è l'ingerenza intrusiva dei media rispetto a cinquant'anni fa; l'idea che l'opinione pubblica venga ormai soddisfatta e appagata dall'accusa che si realizza prima del processo e non dal giudizio, che arriva troppo tardi rispetto all'impazienza dei media, è un fatto gravissimo.

In conclusione, o abbiamo la possibilità di sancire nella Costituzione alcune norme che finiscano per incidere nel tessuto connettivo della legislazione vigente oppure concordo con il senatore Maceratini che bisognerà lasciare le cose come stanno, delegando alle leggi ordinarie la possibilità di modificare alcune norme divenute paradossali, in attesa che una futura stagione politica meno condizionata muti alcuni equilibri che minano alla base la stessa democrazia nel nostro paese.

LEOPOLDO ELIA. Presidente, colleghi, mi occuperò esclusivamente, come ho già fatto nel Comitato sistema delle garanzie, della Corte costituzionale non perché rivendichi un ruolo monopolistico di defensor della Corte - che per fortuna non ne ha bisogno - ma semplicemente perché essendo l'unico di questa Commissione che ne abbia fatto parte posso fare ricorso a quel tanto di esperienza che nove anni passati alla Consulta mi fanno ancora ricordare, sia pure con un certo appannamento perché sono ormai passati circa dodici anni.

Innanzitutto, dobbiamo sincera gratitudine al relatore perché ha trattato questo tema difficile con grande capacità sia di informazione sia di argomentazione per quanto riguarda i suggerimenti che sono venuti maturando anche dall'esperienza straniera in questi decenni. Bisogna però partire da una considerazione che mi pare condivisa dalla Commissione e dal relatore, cioè dal fatto che questa istituzione è sicuramente una di quelle che, malgrado le critiche che si possono rivolgere, come in tutte le giurisdizioni, a singole sentenze (pensiamo alla corte suprema degli Stati Uniti che prima della guerra di secessione ha ammesso la legittimità della schiavitù), nell'insieme ha funzionato piuttosto bene. Inoltre, nell'ultimo periodo, insieme alla Corte di cassazione nel settore penale, ha costituito una coppia di giudici che fanno giustizia rapidamente, sia pure a livelli diversi: in pochi mesi si ottengono le sentenze. Ha funzionato bene anche come alimento della vita della Costituzione, soprattutto per quello che riguarda la prima parte; forse meno felice, in alcuni periodi, è stata l'attività dedicata al contenzioso Stato-regioni. La Corte ha funzionato bene ed allora bisogna stare attenti a non rompere il giocattolo, anche con le migliori intenzioni.

Questo mi dà modo di esprimere alcuni timori rispetto a certe proposte che avanzano nelle ipotesi che sono state presentate, accanto però a motivi di soddisfazione per alcune soluzioni che vengono prospettate. La prima preoccupazione nasce dalla modifica del numero dei componenti: preferirei che rimanesse quello attuale, anche perché è una garanzia, seppure non assoluta. In Spagna i giudici sono dodici e quindi esistono due sezioni (le famose Sale primera e segunda); vorrei che non nascesse la tentazione anche da noi - aumentando il numero dei giudici, magari a sedici - di arrivare ad una collegialità articolata in due sezioni che il numero pari sembra meglio favorire.

Penso che il valore della collegialità, anche se alquanto pesante - perché quindici persone intorno ad un tavolo che intervengono danno certamente luogo a camere di consiglio piuttosto lunghe - sia pur tuttavia da preservare. Soprattutto starei attento - anche per una ragione di principio - a quel quarto di membri nominati dalle regioni.

Tutti gli Stati federali fanno nascere la composizione delle Corti da organi federali. In Germania metà dei giudici sono eletti dal Bundestag e metà dal Bundesrat; ma quest'ultimo, per quanto non venga considerato organo parlamentare in senso proprio, è - come dice il nome - un organo tipicamente giudicato dalla legge fondamentale come organo federale. Non parliamo del Senato degli Stati Uniti, che ovviamente è «federalissimo», né della Spagna. Anche in questo paese interviene il Senato che ha una rappresentanza sia pure in parte indiretta non tanto degli enti territoriali quanto del territorio, delle autonomie vere e proprie, viste non da un punto di vista istituzionale ma come cittadini e comunità. Ma in Spagna non c'è un'elezione diretta da parte delle comunità autonome.

Pregherei quindi di arrivare ad un contatto con candidature provenienti dalle regioni in modo filtrato da un organo federale; mi pare che altrimenti diminuiremmo il ruolo stesso della Corte attraverso una forma di elezione diretta che non trova riscontro in altre Repubbliche federali. Non mi soddisferebbe nemmeno la riunione dei delegati regionali per l'elezione del Presidente della Repubblica, salvo a vedere come sarà il collegio che lo eleggerà. Anche in questo caso si tratterebbe di un organo diretta espressione delle regioni.

Non sono sospettabile di antiregionalismo né di antifederalismo ma mi pare che la costante delle Repubbliche federali abbia un suo valore in relazione al carattere di esponenzialità unitaria che la Corte deve possedere.

Altri timori mi nascono da ipotesi di un ricorso individuale alla Corte a tutela dei diritti fondamentali. Anzitutto vi sono i dati molto gravi riportati a pagina 57 della relazione, che dimostrano quantitativamente come in Austria siano state assunte nel 1990 dalla Corte costituzionale 2.252 decisioni, in Spagna 337 decisioni su 346 giudizi nel 1994, e così via; sono dati che sono venuti aggravandosi negli ultimi anni. Nella stessa Spagna, nel corso del 1996, siamo arrivati a 4.689 ricorsi, con quattro gruppi di lavoro composti di tre giudici, che hanno esaminato ciascuno ogni settimana 60 ricorsi dal punto di vista della loro ammissibilità sotto il particolare profilo della manifesta infondatezza; sicchè in ogni settimana sono stati esaminati ben 240 ricorsi. In Germania le cose sono ancora peggiori: nel 1996 vi sono stati 6 mila ricorsi di costituzionalità (Verfassungsbeschwerden).

Tutto questo dimostra come sia difficile far funzionare bene questi filtri. Se funzionano «a vapore», per così dire, fanno cadere la Corte in una situazione di profondo disagio, consistente nel dichiarare l'inammissibilità praticamente senza motivazione. Tutto questo allora contraddice la natura stessa del giudice costituzionale. Noi che deploriamo la giustizia per sospensive praticamente immotivate dei TAR, degli articoli 700 nella giustizia civile, non possiamo vedere con favore una prospettiva di dichiarazione di inammissibilità non motivata quale poi finisce per essere in larga misura il risultato di questa massa di ricorsi inviati alla Corte.

Mi si dirà che il relatore ed il Comitato sono stati consapevoli di questa difficoltà. Tralasciando le cifre - questo catalogo è meno gradevole di quello di Don Giovanni - vorrei dire che non mi lascia tranquillo nemmeno la soluzione che certo ingegnosamente è stata trovata nell'ipotesi A dell'articolo 134, laddove si dice che la Corte giudica su ricorsi presentati da chiunque ritenga di essere stato leso in uno dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione - qui viene il punto delicato - da un atto dei pubblici poteri avverso il quale non sia dato rimedio giurisdizionale.

Ci troveremo quindi in una situazione diversa rispetto alla Spagna o alla Germania perché in quei paesi i ricorsi si attuano proprio quando si è esaurito l'intero iter dei rimedi giurisdizionali e quindi il ricorso alla Corte funge da extrema ratio ma anche da terzo grado di giurisdizione (in generale i gradi sono due e non tre come da noi), mentre in Italia diventerebbe un quarto grado. Certamente la cosa prolungherebbe i processi. Tutti ricorrerebbero in Cassazione (questo già avviene) perché sarebbe l'unico modo per arrivare poi alla Corte costituzionale. Il risultato sarebbe un ulteriore aggravio ed allungamento dei processi.

Ma la soluzione trovata dal relatore e dal Comitato lascia molto perplessi perché non dovrebbero esistere nel nostro ordinamento atti per i quali non sia dato un rimedio giurisdizionale in via di massima. È compatibile una norma di questo genere con l'articolo 24, primo comma, per cui tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi? Ci può essere un atto che sia sottratto al rimedio giurisdizionale? Mi pare molto dubbio, anche perché l'articolo 24 ha impedito che avessero carattere definitivo ed irrimediabile i deliberati del Consiglio superiore della magistratura, delle autorità amministrative indipendenti. Di fronte a tale constatazione, mi pare difficile scrivere un atto che non abbia rimedio giurisdizionale. Quali sarebbero? Gli atti politici di fronte al giudice amministrativo? Non ci sono più. Si parla di atti contro deliberazioni non legislative delle Camere, ma cosa intendiamo? Potrebbe essere impugnato, per esempio, un atto in tema di verifica delle elezioni, ma in quel settore si potrebbe meglio provvedere con ricorso alla Corte contro le deliberazioni della Giunta delle elezioni della Camera in materia di verifica delle elezioni. Le altre delibere parlamentari hanno un carattere molto limitato: facciamo impugnare le concessioni o i dinieghi delle autorizzazioni a procedere date in base all'articolo 96 della Costituzione di fronte al giudice ordinario per reati ministeriali? O altre deliberazioni delle amministrazioni parlamentari? Per ora il rapporto di impiego presso le Camere in generale non è soggetto al giudice del lavoro, salvo forse la possibilità di conflitti di attribuzione di fronte alla Corte; renderemmo così giustiziabili i rapporti di impiego presso le Camere, ma mi pare che sarebbero casi non tali da giustificare una giurisdizione della Corte di questo tipo.

Si parla delle leggi, ma questo punto mi preoccupa molto, perché si potrebbe dar luogo ad una impugnazione di fronte alla Corte di atti del giudice ordinario che dichiara manifestamente infondata o irrilevante una questione di legittimità costituzionale su una legge rispetto alla quale per ora effettivamente non c'è rimedio; la legge rimarrebbe invulnerabile e quindi, dato che si parla come atto da prendere in considerazione di atto legislativo o atto avente forza di legge, mi pare pericolosa in sede di giudizio di delibazione da parte del giudice ordinario poter pervenire per questa strada a un giudizio della Corte.

Sarei quindi favorevole su questo terreno a non disciplinare la materia. Avevo concordato, anche con il collega Folena, l'ipotesi B), un rinvio ad una legge costituzionale che semmai determina le forme e i casi di questo ricorso. Anche una forma più facoltizzante di quella proposta - sostenere che, così come nell'articolo 132 della Costituzione, si può con legge costituzionale organizzare questo ricorso, magari con una particolarità di procedura, sentita la Corte costituzionale - mi pare pericoloso perché farebbe pendere un ombra, una specie di prospettiva; se proprio si vuole introdurla, si abbia il coraggio di farlo con l'articolo 138 della Costituzione o con quella che sarà la revisione costituzionale.

Penso che su questo piano piuttosto si debba procedere per evitare mali che in altri paesi non sono stati evitati, che noi vorremmo evitare con una normativa la quale apparentemente è restrittiva, ma invece poi può prestarsi ad un ampliamento in sede di applicazione pratica.

Mi lascia ancora profondamente perplesso, anzi contrario l'accesso di un quinto di parlamentari alla Corte. Capisco lo statuto dell'opposizione, ma dobbiamo situare storicamente questo rimedio dell'ordinamento francese, dove questa grande innovazione, voluta dal presidente Giscard D'Estaing come primo atto della sua presidenza, fu effettivamente qualcosa di liberatorio, perché il Conseil constitutionnel poteva essere investito soltanto da autorità di vertice (presidente del Senato, presidente della Camera, il primo ministro, il presidente della Repubblica); aver quindi aperto le porte alla minoranza, all'opposizione parlamentare è stata effettivamente un'invenzione molto positiva. Questo rimedio si inquadra in una situazione in cui non è previsto il sindacato incidentale di costituzionalità, per cui quello è l'unico rimedio per far intervenire il Conseil su una legge prima della sua promulgazione. Nella bozza Boato si sostiene che questa ipotesi non è compromettente perché, anche in caso di rigetto da parte della Corte costituzionale di una questione di costituzionalità sollevata da una minoranza, questo non preclude che la Corte possa essere nuovamente investita da un giudice per via incidentale, a differenza - si dice - che in Francia dove la dichiarazione di costituzionalità è definitiva. Non vorrei che qui ci fosse un'illusione ottica: non è tanto che in Francia fa cosa giudicata il rigetto della questione di costituzionalità; in Francia c'è piuttosto la cosa «legiferata», come dicono i costituzionalisti francesi, ossia quando la legge è promulgata non vi è più possibilità di impugnarla. Di qui la definitività del giudizio della Corte: essendo stato rigettato il tentativo di Mitterrand di rendere possibile la via incidentale, l'assoluta definitività del giudizio del Conseil deriva dal fatto che, una volta ottenuta la promulgazione, non vi è nulla da fare.

Quello che disturba di più in questa possibilità di ricorso non è tanto la cosa in sé - potrebbe apparire un completamento dello statuto dell'opposizione molto positivo - quanto il pericolo che, anche spostandolo a dopo la pubblicazione come prevede la bozza Boato, la Corte venga sovraesposta. La Corte in Italia, come abbiamo visto nel caso dei giudizi di ammissibilità dei referendum, rischia una sovraesposizione di tipo politico, appare sempre più come una terza Camera se interviene dopo le prime due. Se fossimo all'opposizione probabilmente anche noi lo faremmo: non reagiremmo ai collegati, alle finanziarie che ci sono piovute sul capo in questi anni? Chi rinuncerebbe a tanti ricorsi contro leggi opinabili, discutibili? Se potessi lo limiterei alla conversione di decreti-legge, probabilmente a qualche atto specifico. Dare la possibilità di intervenire su leggi a così breve distanza dall'intervento del Parlamento mi preoccupa, per la Corte prima di tutto. Effettivamente, infatti, questa politicizzazione ha in sé un rischio grave.

Concludo per davvero dicendo che è molto difficile poi conciliare, con il tempo ulteriore che comunque sarà impiegato per scrivere, le dissenting opinions e le concurring opinions. Credo che anche questa combinazione renda più difficile investire ulteriore tempo in altri, in troppi accessi alla Corte, che pure ne avrà, perché il ricorso dei comuni, il ricorso contro la verifica delle elezioni certamente accresceranno e non diminuiranno il lavoro della Corte. Comunque ci sono parti senz'altro positive, come quella riguardante la durata in carica del presidente della Corte; c'è il rifiuto, nell'ipotesi A, di entrare nella tipologia delle sentenze della Corte (il che è molto più idoneo ad un organo di giustizia costituzionale che è sul self restraint che deve basare in qualche modo la scelta degli strumenti); e c'è anche questa dissenting opinion, che può essere un modo per esercitare un principio di responsabilità nella pubblica opinione e nell'opinione dei giuristi nei confronti anche dell'operato dei singoli giudici della Corte costituzionale.

ERSILIA SALVATO. Mi soffermerò su alcune questioni che sono state all'attenzione del Comitato garanzie e soprattutto sono state seguite in modo molto puntuale, a volte anche con un eccesso di passione, da parte dell'opinione pubblica. Si tratta in particolare della collocazione istituzionale del pubblico ministero, del CSM, dell'obbligatorietà dell'azione penale.

Ritengo che se continueremo nello sforzo, che mi è sembrato di intravedere nella parte di dibattito che ho ascoltato, di individuare non soltanto determinazioni di merito ma anche premesse di principio condivise, potremo giungere alla fine del nostro lavoro su questa parte, che è così importante e delicata, a delineare strumenti normativi tali da costruire una trama molto forte di garanzie e di libertà per i cittadini.

Primo punto: indipendenza del pubblico ministero. Nessuno ha messo in discussione, non solo nel dibattito odierno ma anche in quello di queste settimane, questa scelta che dobbiamo fare. Per questo devo dire che mi sarei aspettata, rispetto anche al comma 4 dell'articolo 107, un'indicazione più netta da parte del relatore, perché il comma 2 dell'ipotesi 2, confermando la Costituzione vigente, opera una scelta che dalla Costituente fu obtorto collo assunta, in quanto anche allora era una scelta di compromesso tra chi voleva il pubblico ministero indipendente e chi lo voleva sotto il controllo dell'esecutivo.

Credo che a questo punto del dibattito, per queste premesse che mi sembrano condivise nella nostra riflessione, potremmo invece andare non soltanto ad un superamento di questa formulazione che risulta troppo angusta, ma anche ad una riformulazione dell'articolo 101, estendendo formalmente al pubblico ministero la garanzia di indipendenza del giudice. Ritengo che anche nel secondo comma dell'ipotesi n. 1 (i colleghi mi scuseranno se uso questi termini, ma penso che ciò possa essere utile al relatore nel prosieguo del suo lavoro, nel momento in cui davanti alla Commissione dovrà decidere e presentare un testo base) vi sia una lesione del principio dell'indipendenza interna che non mi convince e quindi vorrei che fosse superata.

Per quanto riguarda invece il merito dei commi 3, 4 e 5 sempre dell'ipotesi relativa a questa prima parte, essi sono dal mio punto di vista molto condivisibili. Vi è un problema che intendo affrontare ad alta voce perché non può essere fuori dalla nostra riflessione, in quanto questi commi vanno ad insistere sulla prima parte della Costituzione, sul titolo I, articoli 24-26. Credo che dobbiamo avere questa consapevolezza nel momento in cui assumiamo queste determinazioni. Sul merito vi è il mio sostanziale accordo; sulla legittimità ad operare in tale direzione non ho perplessità personali, però esiste questo problema di ricaduta sulla prima parte della Costituzione che qualche questione la pone.

Sul principio della terzietà del giudice si è molto riflettuto e ragionato. Sono convinta che l'acquisizione del modello accusatorio nel nuovo processo penale accentui, così come hanno detto tanti colleghi, anche del Polo, la natura di parte nel processo dell'organo del pubblico ministero. Questo teoricamente; così dovrebbe essere anche nella prassi e sappiamo che così non è, per cui credo che, nel momento in cui andiamo a ridisegnare la Costituzione, l'individuazione di norme tese a distinguere più nettamente giudice e pubblico ministero sia dovuta non soltanto ad una riflessione ma una scelta da fare con audacia ed anche con una certa coerenza.

Noi ci siamo mossi in questa direzione con la presentazione di un disegno di legge ordinario, che incide sulla materia della distinzione delle funzioni in realtà con una griglia che può essere senz'altro arricchita e rivista, ma che mi sembra già abbastanza determinata. So benissimo che chi sostiene con convinzione la separazione delle carriere a tutela della terzietà del giudice trova questa scelta non adeguata, insufficiente a costituzionalizzare la terzietà del giudice. Su questo vorrei dire che da parte mia non c'è un'opposizione preconcetta su questa esigenza, che da un punto di vista teorico non dovrebbe sollevare alcuno scandalo; c'è invece una preoccupazione di politica istituzionale di cui già in altre occasioni abbiamo affrontato il contenuto e il merito, su cui abbiamo continuato a riflettere e su cui mi sembra di dovermi attestare ancora oggi. Mi riferisco alla preoccupazione della costituzione di un corpo separato di magistrati addetti all'accusa, cui sarebbe affidato il concreto esercizio dell'azione penale, con un potere in capo a questo corpo professionale chiuso, addestrato soltanto a tale mansione, che se non sufficientemente disciplinato potrebbe dare adito a più rischi rispetto a quelli che invece una distinzione delle funzioni può mettere in campo.

Ripeto, nessuna chiusura pregiudiziale. Credo che forse ci sia stata su questa materia troppa enfatizzazione da tutte le parti. Penso che vi sia stata anche una chiusura, soprattutto da parte di significativi esponenti della magistratura, ma a volte anche nelle stesse forze politiche, ed una enfatizzazione che però non è e non può essere estranea ad una riflessione più complessiva che ha pesato e continua a pesare non solo nel lavoro della nostra Commissione ma, più in generale, sulla questione così delicata dello scontro (lo definisco così, non so trovare altro nome) che da tempo si è instaurato tra politica e magistratura, che spesso da tutte le parti ha trovato secondo me un'accentuazione sbagliata. Da parte mia, io attribuisco una responsabilità forte anche a singoli esponenti della magistratura, non alla magistratura nel suo complesso, ma do soprattutto una responsabilità ancora più forte a quanti nel mondo politico si sono mossi non per tentare composizioni ma per trovare strade e strumenti di risoluzione di uno scontro, di un conflitto politico tali da non essere, nei fatti, strade e strumenti di risoluzione. Quello che noi stiamo facendo e che dovremmo fare è anche la riscrittura di un equilibrio tra poteri dello Stato; non a caso uso questo termine perché sul punto in cui, nella bozza Boato, si solleva la questione, superando appunto la dizione «poteri», a mio avviso dovremmo riflettere e ragionare di più. Infatti, definire soltanto «ordine» la magistratura mi sembra abbastanza riduttivo rispetto a ciò che è nei fatti ma soprattutto in relazione a quello che dovrebbe essere un equilibrio tra i poteri; certo, a patto che ognuno resti realmente nel suo ambito, che la politica faccia la politica e che i magistrati facciano i magistrati, amministrando la giustizia e non assumendo un ruolo, come purtroppo abbiamo visto troppo spesso nella prassi, con una delega a volte concessa loro dal potere politico o con un'autodelega, tale da far pensare quasi ad una sorta di rivoluzione giudiziaria, cosa che a me sembra assolutamente improponibile così come è stata formulata.

Ripeto, alla fine ci siamo attestati sulla separazione delle funzioni; mi sembra una scelta certamente non audace ma equilibrata ed atta a trovare una soluzione per questo punto molto delicato. Infatti, a questa scelta si accompagna l'altra, presente nella bozza Boato, di costituzionalizzazione di alcuni principi fondamentali del processo accusatorio. Per esempio, per il diritto alla difesa mi pare più forte la soluzione prospettata da Boato nel comma 5 dell'ipotesi n. 2 rispetto all'altra.

Per quanto riguarda il Consiglio superiore della magistratura, credo che da tutti - o almeno da larga parte - sia stato ribadito il principio dell'autogoverno della magistratura; non voglio assolutamente generalizzare, ma da larga parte questo principio viene accolto. Dobbiamo tradurlo in norme, e ciò, rispetto alla composizione, significa operare nettamente le scelte che Boato ha indicato nella bozza nel momento in cui ha riproposto una preminenza della magistratura sulla parte politica del CSM. Significa anche - e qui c'è un dissenso molto netto - non andare a separazioni del Consiglio in sezioni, così come è stato prospettato in entrambe le formulazioni. D'altra parte, questa separazione non viene neanche riempita di contenuti e quindi mi sembra molto funzionale alla scelta della separazione delle carriere, che viene riproposta nel CSM. Credo che su questo ci sia realmente ancora da riflettere e da ragionare; mi auguro che riusciremo a superare la questione.

Ciò vale anche per quel che concerne l'ordine del giorno del Consiglio superiore della magistratura: anche un condominio predispone il proprio ordine del giorno e non capisco perché il CSM, organo di autogoverno, debba avere l'ordine del giorno dettato dal Presidente della Repubblica. Certo, vi è stata tutta una teoria cossighiana intorno a questo, ma penso che siamo nelle condizioni - almeno me lo auguro - di superare questa impostazione.

Quanto alla questione disciplinare, su cui abbiamo riflettuto anche altre volte, anche intervenendo in Commissione, c'è una nostra apertura a configurare diversamente anche la sezione disciplinare. Vorrei però capire di più e meglio, e mi auguro che l'onorevole Boato sciolga questo nodo; infatti, avere le sezioni disciplinari così come sono state formulate e il tribunale dei magistrati e intrecciare insieme le due figure mi sembra comporti una distorsione della formulazione, che abbiamo scelto, di indipendenza e di autonomia della magistratura, senza con ciò affrontare i veri nodi che sono davanti a noi: da una parte quello di lavorare seriamente sulla responsabilità disciplinare, dall'altra parte quello di prevedere l'obbligatorietà dell'azione disciplinare, con condizioni chiaramente tipizzate della stessa azione disciplinare. Di questo si tratta. Anche l'allarme dei cittadini e, soprattutto, i tanti casi di denegata giustizia o addirittura di ingiustizia chiedono questo, e su questo appunto dovremmo riflettere e lavorare.

Infine, per quanto riguarda l'obbligatorietà dell'azione penale, è inutile ribadire qui che la sua radice è nell'uguaglianza dei cittadini di fronte alle leggi. Certo, è un'affermazione su cui credo tutti concordiamo e che tutti saremmo pronti a sottoscrivere, ma se così è non capisco le scelte effettuate dal relatore in tutte le bozze, fino ad arrivare all'ultima, che in una certa misura finiscono per sminuire tale principio dell'obbligatorietà, assunto con tanta enfasi. Conosciamo i problemi esistenti e sappiamo che, nei fatti, una previsione che non sia concretizzata con trasparenza può anche perdere la propria ragione d'essere; però, credo innanzitutto che questa funzione di presidio dell'uguaglianza dei cittadini debba restare immutata. Non può esserci nessuna legge che la diminuisca, che ne detti i contenuti e i limiti: deve essere un principio molto fermo.

In secondo luogo, come superiamo la discrezionalità? Credo che non possiamo superarla attribuendo un potere troppo vasto a magistrati di carriera burocratica, che sono privi della necessaria legittimazione democratica per esercitarla, altrimenti si dovrebbe andare ad altro tipo di scelta, al pubblico ministero elettivo, quindi anche ad un'azione penale scelta con discrezionalità. Ma qui andremmo all'assoggettamento del pubblico ministero al potere politico, e non è questa la strada che abbiamo intrapreso e che vogliamo intraprendere. Le strade sono altre: quella della relazione del ministro di grazia e giustizia al Parlamento è sicuramente interessante. Un'altra strada potrebbe essere quella del coinvolgimento nell'amministrazione della giustizia di una platea più ampia, che non sia composta soltanto da chi lavora quotidianamente in tema di giustizia (magistrati, avvocatura) ma che veda una sorta di partecipazione popolare. So che il relatore Boato di fronte alla nostra ipotesi di consigli regionali di giustizia, che non dettino contenuti dell'azione penale ma che studino il territorio e che riflettano sul territorio, ha avuto un moto di sussulto; credo che l'obbligatorietà dell'azione penale non possa essere assolutamente né limitata né prescritta dai consigli giudiziari ma neanche da un ministro di grazia e giustizia e in una certa misura, starei per dire, neanche dal Parlamento; è infatti un principio che deve essere costituzionalmente garantito. Il terreno su cui lavorare è un altro: è da una parte quello del codice penale, su cui c'è un ritardo enorme, e dall'altra quello del codice penale minimo e del diritto nella pena, che non dobbiamo costituzionalizzare ma su cui bisogna lavorare con grande serietà proprio al fine di evitare nei fatti quella discrezionalità di cui ci lamentiamo.

Concludo auspicando che questo rasserenamento del nostro dibattito diventi poi concreto ausilio, per ognuno di noi, nella scelta da operare e soprattutto che il relatore Boato sciolga le riserve su taluni punti delle bozze, che assolutamente non si equivalgono, in modo che alla fine, per assumere il testo base, ognuno di noi sia messo nelle condizioni di sapere quale sia la scelta che il relatore propone su questi punti nodali.

ANTONIO LISI. L'intervento puntuale del collega presidente Maceratini mi ha facilitato oltremodo il compito nella partecipazione all'odierna discussione, che ritengo un passaggio obbligato. Non avrebbe altrimenti senso, perché penso che d'ora in poi si potrà e si dovrà discutere soltanto su testi alternativi o su emendamenti; non riusciremo altrimenti a superare l'impasse in cui - diciamolo con tutta tranquillità e franchezza - oggi siamo. Siamo infatti qui a discutere ancora su ipotesi alternative fatte proprie dal relatore Boato, al quale va comunque e sempre il mio ringraziamento e quello del gruppo al quale appartengo per la sua attività; ma egli non ha potuto fare altro che trasferire sulla carta ciò che riteneva potesse avere una prevalenza nell'orientamento al momento del voto. Dico «potesse avere prevalenza», perché non si è mai votato e, quindi, tutto è frutto della valutazione personale del carissimo collega Boato, il quale ha dovuto interpretare con molto sforzo, per colpa non sua, ma nostra, ciò che non sempre abbiamo fatto intendere chiaramente. Fatta questa doverosa premessa, che credo debba far parte della storia della bicamerale, e considerato che siamo dinnanzi ad un passaggio obbligato, cercherò di dare un contributo al dibattito.

Ho già avuto modo di dire che il presidente Maceratini ha indicato la strada, dando la misura della valutazione della nostra parte politica con riferimento a quella unità funzionale per la quale non abbiamo mai ritenuto di condurre battaglie ultimative. Al contrario, abbiamo accettato l'indicazione che la stragrande maggioranza del Comitato ha dato. Riteniamo auspicabile che la Corte dei conti rimanga nella pienezza dei suoi poteri ed abbia le caratteristiche evidenziate dal collega Maceratini. In ordine alla proposta di modifica del secondo comma dell'articolo 101 della Costituzione, a nostro avviso dovrebbe rimanere l'attuale formulazione, secondo la quale «i giudici sono soggetti soltanto alla legge». Del resto, l'attuazione di tale prescrizione costituzionale fino ad oggi non ha presentato rilevanti problemi, né mai qualcuno si è peritato di chiederne la modifica, con legge costituzionale o ordinaria. È giusto non modificare il dettato della Carta costituzionale, poiché è bene che giudici terzi siano soggetti soltanto alla legge, mentre per i pubblici ministeri, divenuti parte, è sufficiente - così come previsto - spostare la previsione dell'articolo 107 all'articolo 101, ribadendo che essi godono delle garanzie stabilite dalle norme sull'ordinamento giudiziario ed aggiungendo che assicurano il coordinamento.

Il collega Maceratini ha avuto modo di dire come ci si dovrebbe muovere in argomento, se cioè utilizzare la specificazione «coordinamento interno» oppure limitarsi al più generale «coordinamento», comprensivo di quello interno ed esterno, basti pensare al coordinamento delle procure distrettuali e antimafia, per esempio.

Riteniamo necessario ed indispensabile inserire nell'articolo 101 quanto contenuto nel terzo comma dell'ipotesi di modifica n. 1, cioè che «la giurisdizione si attua mediante giusti processi regolati dalla legge, che ne assicura la ragionevole durata». Si dovrebbe poi accogliere la previsione di modifica del quarto comma dell'ipotesi di modifica n. 2, secondo cui «il processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità e davanti al giudice imparziale. Il processo penale si svolge inoltre secondo il principio dell'oralità».

È altresì opportuno stabilire, come previsto nel quarto comma dell'ipotesi di modifica n. 1 - si tratta della modifica indicata nella prima colonna del prospetto predisposto dal relatore: ecco perché è difficile stabilire quale possa essere l'ipotesi prevalente rispetto a quella soccombente; vi sono alcuni commi di talune proposte che potrebbero ritenersi soccombenti e che invece, all'atto della votazione, potrebbero rivelarsi prevalenti - che «la legge assicura l'effettivo esercizio del diritto di difesa, in ogni fase del procedimento, anche da parte dei non abbienti». È un principio questo che deve essere introdotto nella Costituzione, trovando la sua collocazione nell'articolo 101.

Per l'articolo 102 sarebbe valida l'ipotesi di modifica n. 1 con l'esclusione della istituzione dei giudici speciali. Faccio mie le motivazioni della collega Parenti, fermandomi alla previsione concernente l'istituzione di sezioni specializzate per determinate materie, con la partecipazione di cittadini idonei.

Per quanto riguarda l'articolo 103, come ha sostenuto il collega Maceratini, sono opportuni il ripristino della previsione della norma costituzionale con riferimento alla Corte dei conti ed il mantenimento della norma costituzionale concernente i tribunali militari in tempo di pace. È inutile che faccia perdere altro tempo anche perché, come ho sostenuto all'inizio del mio intervento, credo che questa debba diventare materia di discussione al momento della formalizzazione degli emendamenti.

Relativamente all'articolo 104, vorrei sottolineare un aspetto a tutti noto - non scopro certo l'acqua calda, - con riferimento al Consiglio superiore della magistratura: finora il CSM è stato un organo politicizzato, eccessivamente politicizzato, direi politicizzato oltre ogni ragione. Questo problema si è posto fin dal primo giorno e si continuerà a porre in tutta la sua crudezza, vista la necessità di apportare correttivi all'eccesso di politicizzazione. Chi non era d'accordo con noi circa l'aumento del numero dei giudici laici componenti il CSM supportava la sua tesi con la considerazione che così facendo sarebbe aumentato il tasso di politicizzazione. Sarebbe facile obiettare che di fronte alla politicizzazione dei magistrati è bene che vi sia, come controaltare, la politicizzazione dei cittadini, rappresentati nel CSM attraverso la nomina da parte dei parlamentari dei componenti il Consiglio. Ciò, per tentare di bilanciare la politicizzazione del CSM che finora ha costituito, ripeto, un argomento da tutti dibattuto.

Paradossalmente, per evitare la politicizzazione del CSM, si potrebbe pensare ad una designazione particolare: fatta come? Per il tribunale dei ministri si è pensato al sorteggio, proponendo che esso avvenga fra tutti i giudici aventi la stessa età o almeno cinque anni di anzianità, proprio per garantire ai politici incriminati giudici rispetto ai quali non poter nemmeno lontanamente dubitare che possano essere ab initio politicizzati e quindi avere una visione particolare delle cose, inserendo il loro modo di essere politici o la loro idea politica all'interno della proprio attività. Certo, pensare ad un sorteggio anche per il Consiglio superiore della magistratura sarebbe il massimo, ma al momento non possiamo permettercelo. Perciò dobbiamo pensare a contemperare le varie esigenze, quelle della magistratura e quelle dei cittadini.

Si impone dunque l'aumento del numero dei laici nel contesto di quello che dovrebbe essere il nuovo Consiglio superiore della magistratura, prevedendo il raggiungimento di un livello paritario fra laici e togati. Così come si impone, sempre a livello paritario, la previsione della costituzione della sezione disciplinare.

Dichiaro subito che, come ipotesi di carattere principale, sarei favorevole alla istituzione di due CSM, anzi tre, perché sostanzialmente i giudici amministrativi avrebbero il proprio Consiglio superiore: su questo punto non abbiamo alcun dubbio, siamo convinti che debba essere istituito, quindi non tornerò a trattare questo punto successivamente. Per quanto riguarda la magistratura ordinaria, sarebbe auspicabile che i Consigli superiori fossero due: uno per i giudici ordinari, l'altro per i magistrati del pubblico ministero. Sul punto certamente ci troveremo a discutere quando sarà il momento di esaminare gli emendamenti o la ipotizzabile bozza alternativa a quella del collega Boato, il quale speriamo non ci presenti un'ulteriore stesura del suo testo, che recepisca le indicazioni venute dagli interventi odierni, sulla quale votare.

Chiedo scusa al collega Boato se in termini molto confusi, sto cercando di richiamare la sua attenzione. Ritengo peraltro che, in mancanza di una direttiva precisa in ordine al comportamento procedurale, ci si debba in parte affidare ad una prevedibilità degli eventi e solo a quelli.

Con riferimento al Consiglio superiore della magistratura, sarebbe auspicabile - ripeto - che, perché escluso quello per i giudici amministrativi, se ne costituissero due, uno per i giudici ordinari ed uno per i magistrati del pubblico ministero. L'ipotesi subordinata potrebbe essere quella del CSM diviso in due sezioni, una per i magistrati giudicanti e l'altra per quelli del pubblico ministero, sempre prevedendo la presenza paritaria tra togati e laici. Lo stesso si dovrebbe prevedere per la sezione disciplinare, sulla composizione della quale non avvertiamo particolari esigenze; riteniamo tuttavia che si debba assicurare la parità della presenza tra laici e togati, proprio per quel principio che ho cercato di illustrare a proposito del Consiglio superiore della magistratura.

Sempre in merito all'articolo 104, è evidente che dalla scelta che effettueremo scaturiranno le varie conseguenze della elezione dei presidenti o del vicepresidente: dei presidenti delle sezioni nel caso si dovesse giungere alla suddivisione per sezioni, o del vicepresidente del Consiglio nell'ipotesi non si dovesse arrivare a tale suddivisione e si dovesse introdurre invece l'autonomia, nel senso dei due CSM, quello per i giudicanti e quello per i magistrati del pubblico ministero.

Siamo convinti che il ministro della giustizia possa partecipare alle riunioni delle sezioni riunite e di ciascuna sezione del Consiglio, presentare proposte e richieste; così come siamo d'accordo sulle incompatibilità, rispetto alle quali non credo vi siano problemi di natura specifica.

Per quanto riguarda l'articolo 104-bis, ho già detto che non avrei speso nemmeno una parola e non la spenderò. Non riteniamo che si pongano problemi particolari e siamo convinti che il CSM amministrativo si debba e soprattutto si possa fare istituire.

Per quanto concerne l'articolo 105, la proposta di modifica di accogliere è ravvisabile nella ipotesi n. 1, poiché quell'«esclusivamente» potrebbe (sottolineo potrebbe) essere sufficiente per fissare determinati paletti (chiedo scusa se utilizzo questo termine, ma credo sia comprensibile e possa rendere meglio l'idea). Tuttavia, poiché personalmente, forse per deformazione professionale, non sono convinto che certe limitazioni possano essere utilizzate solo in un senso, ma penso che potrebbero esserlo anche in altri, credo sarebbe opportuna un'ulteriore specificazione. Mi riferisco a quella prevista nel comma secondo dell'ipotesi di modifica n. 2: «I Consigli non possono adottare deliberazioni di indirizzo politico od altri atti in materia di interpretazione delle leggi e organizzazione giudiziaria»; non ritengo che in una riforma così come la si vuole fare - e riteniamo si debba fare - possa mancare tale previsione.

A proposito dell'articolo 106, il primo comma non pone problemi di particolare natura. I problemi iniziano nel momento in cui si comincia a parlare della famosa separazione delle carriere o delle attribuzioni delle funzioni, che dir si voglia. Al riguardo, abbiamo una convinzione precisa, una certezza che ci deriva dalle esperienze da noi vissute e soprattutto da quelle attraversate dalla giustizia italiana.

Passo ora ad illustrare cosa si potrebbe prevedere, cosa è scritto e cosa non ci trova consenzienti. L'ipotesi di modifica n. 1 prevede che i magistrati ordinari esercitino inizialmente funzioni giudicanti (in organi collegiali) per un periodo di almeno tre anni. Come il collega Boato sa molto bene, la previsione di collegi giudicanti è di per sé stesso un primo problema, poiché con l'introduzione del giudice unico si creeranno discrasie o comunque momenti di perplessità in ordine a quello che dovrebbe essere lo svolgimento reale del tirocinio. È vero, comunque, che la stessa legge sull'introduzione del giudice unico prevede che per un certo tipo di reato vi sia un collegio giudicante, composto da almeno tre giudici, per cui si tornerebbe, per una specificazione della legge sulla istituzione del giudice unico, ad una previsione del collegio giudicante per i reati di particolare gravità. Sappiamo benissimo che tra quei reati vi sono quelli più gravi; possiamo quindi anche lasciare l'espressione «collegio giudicante», perché permetterebbe all'uditore di fare la sua esperienza in un organo di carattere collegiale, cioè di partecipare a processi e fare parte, come uditore, dei collegi che si occupano di processi istruiti per reati di particolare gravità.

Ci lascia perplessi il fatto che gli uditori debbano effettuare il loro tirocinio per un periodo di almeno tre anni in organi giudicanti. Mi pongo, e la pongo al collega Boato ed anche ai commissari la seguente domanda: se prevediamo un'esperienza di tre anni presso organi collegiali, dobbiamo poi indicare all'uditore dove prestare servizio, cioè se presso gli organi giudicanti o quelli inquirenti? Presso questi ultimi non farebbe alcuna esperienza se i tre anni fossero impegnati presso i collegi giudicanti. Presso di questi avrebbe la possibilità di acquisire la cultura della giurisdizione, sulla quale si sono scritte tante e belle pagine, peraltro tutte interessate, almeno fino ad oggi. La cultura della giurisdizione, dunque, entrerebbe certamente a far parte del suo bagaglio di magistrato, ma rimarrebbe un vuoto pneumatico costituito dalla impossibilità di aver prestato un pari periodo di tirocinio presso un magistrato inquirente, in modo da conoscere anche quella cultura.

Non credo che possa essere mantenuta una proposta avanzata in questi termini, perché veramente urta contro i principi fondamentali della cosiddetta cultura della giurisdizione.

Si potrebbe prevedere un periodo fisso come collegio giudicante ed un periodo di uguale durata presso il magistrato inquirente, quindi come uditore. Entriamo così in un'ottica diversa e consentiamo all'uditore di farsi carico della cultura della giurisdizione come giudicante e di comprendere cosa significa nel momento in cui intraprende la carriera di pubblico ministero. Mi pare che poi non si possa consentire a chi abbia effettuato la pratica di giudice di fare il pubblico ministero. Potremmo dire in questo caso - nessuno se ne dispiaccia, perché così andremo a finire - che i pubblici ministeri non sanno fare le indagini, cosa che da tanto tempo l'avvocatura nazionale - e non solo essa - sottolinea. Infatti, molti pubblici ministeri e molte procure della Repubblica si sono acquietati, non fanno più indagini, si sono adagiati sulle dichiarazioni rese dai vari collaboratori di giustizia, dimenticando che il compito principale del pubblico ministero non è quello di leggere o di far leggere al giudice di competenza quelle dichiarazioni dando per acquisite prove che tali non saranno mai. Spero che la modifica dell'articolo 513 del codice di procedura penale trovi finalmente la possibilità di un varo definitivo presso la Camera dei deputati in modo che ci si possa liberare almeno da questo incubo.

Desidero sottolineare che una volta concessa all'uditore un'esperienza biennale come giudicante e un'analoga esperienza come pubblico ministero e quindi come inquirente, occorre raggiungere un risultato. A questo punto l'uditore si sarà fatto un'idea di come si giudica e di come si fa il pubblico ministero, per cui non si può nemmeno prendere in considerazione il passaggio da una funzione all'altra, perché una volta effettuato un certo tipo di scelta che deriva da un'esperienza personale, non dovrà più essere consentito un passaggio che - lo dico con molta franchezza - non può essere mitigato dalla norma che si vuole costituzionalizzare, secondo la quale in nessun caso le funzioni giudicanti penali e quelle di pubblico ministero possono essere svolte nel medesimo distretto. Ciò non basta, non è sufficiente; l'inserimento di questa norma non può essere sufficiente per porre rimedio a quanto accade quotidianamente. Avrete letto in questi giorni la richiesta, avanzata dal procuratore della Repubblica di Milano, dottor Borrelli - la legge glielo consente -, di andare a fare il presidente della Corte d'appello di Milano. Non sto qui a dire che non può farlo o che gli è vietato da qualche norma, perché nessuna norma vigente lo fa, però - vivaddio - occorre pensare che il dottor Borrelli andrà a costituire le sezioni della Corte d'appello, ad indicare i magistrati che la formeranno, dopo essere passato attraverso un'esperienza che l'ha visto alla guida - certamente prestigiosa - della procura della Repubblica di Milano, con tutto ciò che segue per quanto riguarda le indagini svolte e i processi avviati da tale procura e dai sostituti procuratori dello stesso dottor Borrelli.

Chiedo quale cittadino si presenterà domani in Corte d'appello con tranquillità, sapendo che la composizione di quel collegio è stata decisa dal presidente Borrelli che altri non era che colui il quale aveva richiesto l'arresto per il reato del quale aveva deciso che lo stesso cittadino era responsabile. Mi pare che quanto meno sul piano deontologico, morale, etico, aberrazioni di questo genere non debbano più avvenire, fatti di questo genere non possano essere inseriti nella Carta costituzionale. Come dicevo, non è sufficiente il trasferimento in altra sede. Anche lo spostamento da procuratore della Repubblica a giudicante civile pone gli stessi problemi, perché in questo caso non vi sarebbe nemmeno l'ostacolo, collega Boato, costituito da quanto è stato previsto in questa norma. Non sarebbe di ostacolo allo spostamento del pubblico ministero dalla sede penale a quella civile, rimanendo nello stesso distretto, perché questa norma non glielo vieterebbe.

Quindi, separazione delle carriere: non vi è alcun dubbio, non credo si debbano spendere altre parole in ordine alla separazione con attribuzione definitiva delle funzioni. Non può esservi la possibilità di un passaggio da una parte all'altra né con filtri, né con concorsi; vi deve essere una separazione netta, precisa, inequivocabile, perché frutto di una scelta fatta dal magistrato nel momento in cui gli è stato chiesto se preferisse fare il pubblico ministero o il giudicante.

Sotto l'aspetto formale e sostanziale forse sono andato un po' al di là di quanto mi era consentito. Di ciò vi chiedo scusa, ma desideravo puntualizzare questi nodi che verranno al pettine nel momento in cui a seguito della presentazione di una bozza alternativa o di emendamenti dovremo discutere su questi nodi della riforma costituzionale sulla quale ci dovremo misurare, dovremo contarci e votare. A quel punto i garantisti per natura voteranno come crederanno, i garantisti d'occasione voteranno come crederanno, i garantisti per mestiere voteranno come crederanno, però staneremo i garantisti falsi che fino ad oggi si sono prestati alla campagna architettata e costruita anche contro i lavori di questa Commissione. Non si è trattato di una cosa ben fatta da parte di chiunque, ivi compresi i signori magistrati.

PRESIDENTE. Raccomando una certa brevità, anche se ho consentito a tutti i gruppi di sforare abbondantemente rispetto ai tempi massimi previsti.

GIOVANNI RUSSO. È stato già osservato da molti colleghi che il lavoro svolto in Comitato, attraverso un serrato confronto tra posizioni diverse, ha avuto uno sviluppo positivo, che trova la sua espressione nell'ultima proposta del collega Boato (l'ipotesi n. 1) sulla quale vi sono molti punti di convergenza e di consenso. Rimangono tuttavia alcuni punti importanti di dissenso, che lo stesso relatore ha richiamato. Su alcuni di questi in particolare desidero soffermarmi, perché credo che il contributo che si può dare all'ulteriore sviluppo della nostra discussione passi attraverso la verifica dei punti di dissenso.

Vorrei fare un'osservazione di carattere generale e invitare i colleghi, la Commissione, il relatore a questa riflessione.

Mi domando se non vi sia stato - e non vi sia tuttora - per certe parti un eccesso di costituzionalizzazione. Indico soltanto due esempi, ma potrei citarne qualcuno di più. Mi soffermerò successivamente sul problema della distinzione delle funzioni, in particolare sulla proposta di separazione delle carriere che è stata nuovamente avanzata in questa sede dai colleghi Lisi e Parenti. Qui osservo soltanto che, a mio avviso, sarebbe più appropriato se in Costituzione ci si limitasse ad un rinvio alla legge ordinaria per quanto riguarda la regolazione del passaggio fra le diverse funzioni, senza pretendere di entrare nei dettagli individuando i criteri ai quali il passaggio di funzioni deve rispondere. Soprattutto, però, vorrei sottolineare un altro punto, relativo all'ultima parte dell'articolo 107: introdurre in Costituzione norme deontologiche (i magistrati debbono comportarsi secondo correttezza e riservatezza), specificare nel dettaglio i casi di l'incompatibilità mi sembra non proprio, anche per un equilibrio generale della Costituzione. Non credo che in altre parti, per esempio laddove si affronterà il tema della forma di Governo e si parlerà del Presidente del Consiglio e dei ministri, si entrerà nel dettaglio delle regole di comportamento. Credo quindi che anche per questa parte sarebbe più opportuna la scelta di un rinvio alla legge ordinaria, trattandosi di materia tipica di una disciplina ordinaria, non costituzionale.

Mi soffermerò ora su due temi: il pubblico ministero e l'obbligatorietà dell'azione penale.

Questa mattina il relatore ha richiamato l'origine storica della figura del pubblico ministero e la sua evoluzione. Mi pare che da questa vicenda derivi un insegnamento importante: è vero che la figura del pubblico ministero è nata in una certa ambiguità, ma è altrettanto vero che la sua evoluzione l'ha portata a liberarsi progressivamente dal vincolo del potere politico esistente in origine e ad identificarsi sempre di più nello status e nelle garanzie proprie del magistrato. Questo lungo processo storico ha trovato la sua sanzione proprio nella nostra Costituzione: in realtà è stata costituzionalizzata nel suo complesso l'indipendenza non soltanto del giudice ma anche del pubblico ministero. Nonostante il testo dell'articolo 101, che nel prevedere la soggezione soltanto alla legge fa riferimento ai "giudici" e non ai "magistrati" (sappiamo che questa limitazione era nata in sede di coordinamento finale), l'interpretazione costituzionale costante è che dal complesso delle regole costituzionali si ricava l'indipendenza non soltanto dei giudici, ma anche dei pubblici ministeri.

Ho ascoltato oggi alcuni interventi che francamente mi destano preoccupazione, perché in qualche maniera tendono a mettere in discussione l'indipendenza del pubblico ministero: si chiede di limitare la norma dell'articolo 101 ai giudici, con l'intenzione - questa volta vi sarebbe l'intenzione manifesta - di affermare il principio dell'indipendenza soltanto per il giudice e non anche per il pubblico ministero. L'onorevole Parenti ha detto che il pubblico ministero non ha la qualità della terzietà e che quindi questa figura non richiede il vincolo della soggezione soltanto alla legge. Non vedo assolutamente il nesso fra terzietà ed obbligo di soggezione alla sola legge. Certo, se per terzietà si intende una posizione esterna all'accusa ed alla difesa, il pubblico ministero non è terzo: ma questo non significa che non debba essere «soggetto soltanto alla legge». È questo infatti un valore molto importante. L'indipendenza dei giudici e del pubblico ministero non è una garanzia o un privilegio per queste figure, ma rappresenta una garanzia per i cittadini, i quali devono sapere che anche nell'esercizio dell'azione penale - delicatissimo - hanno di fronte un magistrato che è soggetto soltanto alla legge e non ad altri. Essere soggetti soltanto alla legge significa proprio questo: non ad altri poteri.

Il relatore questa mattina ha detto: non è un dogma democratico. Indubbiamente vi sono ordinamenti democratici nei quali è previsto che il pubblico ministero sia incardinato nel potere esecutivo. Non sarà un dogma, ma certo considero un principio fondamentale per la garanzia dei cittadini che il pubblico ministero non sia incardinato nel potere esecutivo, non abbia vincoli o non sia dipendente dal potere esecutivo. È chiaro che, se si mette in discussione il valore dell'indipendenza, in prospettiva tutto questo può succedere. Del resto, negli interventi che abbiamo ascoltato, il collegamento, la raffigurazione del pubblico ministero come espressione del potere politico sono emersi più volte.

Quali sono le implicazioni del principio di indipendenza? Certamente l'inamovibilità. La collega Parenti ha espresso qualche preoccupazione circa una modifica proposta dal relatore all'articolo 107: sostituire la garanzia di difesa, prevista oggi nella norma, con la garanzia del contraddittorio. Non mi sento di condividere questa preoccupazione, perché la garanzia dell'inamovibilità, come espressione dell'indipendenza dei giudici e dei pubblici ministeri, è garantita dal fatto che le destinazioni ad altre sedi sono possibili soltanto per decisione del Consiglio superiore della magistratura, nei casi previsti dalla legge e, appunto, con la garanzia del contraddittorio. Se, però, qualche preoccupazione avesse ragione di essere (sono disponibile a verificarla, perché non possiamo in alcun modo incrinare il valore dell'inamovibilità), allora sarei dell'idea di tornare alla formulazione originaria della nostra Costituzione. Ciò non vale soltanto per i giudici, ma anche per i pubblici ministeri, perché l'inamovibilità deve operare per gli uni e per gli altri.

Vi è poi il problema del coordinamento. È autentica l'esigenza di un coordinamento interno degli uffici del pubblico ministero: ad essa si deve dare risposta. Nel momento in cui stabiliamo che i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge, è giusto prevedere che la legge sull'ordinamento giudiziario possa stabilire norme che assicurino il coordinamento: non vedo contraddizione tra questi due elementi. Appunto perché non esiste contraddizione, allora, è bene rendere esplicita questa possibilità. Però deve essere un coordinamento interno del singolo ufficio. È un punto su cui vorrei richiamare l'attenzione del relatore. Certo l'attuale formulazione della sua proposta è ambigua, poiché si parla non solo di coordinamento, ma anche di unità di azione, mentre poi si parla di coordinamento degli uffici: così si presta ad essere interpretata come riferita ad un coordinamento a livello nazionale. Alcuni colleghi hanno sostenuto la necessità di unità di azione, di unitarietà degli uffici del pubblico ministero. Ma cosa vuol dire? Necessariamente tutto il discorso porta ad una verticalizzazione degli uffici del pubblico ministero, ad una gerarchizzazione. Questo, sì, può mettere in pericolo l'indipendenza dei magistrati del pubblico ministero. Vi è un'esigenza di uniformità, è vero; ma tale condizione va realizzata attraverso le verifiche, attraverso il controllo del giudice sulle azioni penali che possano risultare promosse senza fondamento. Non deve essere realizzata attraverso un vincolo gerarchico ed un comando dall'alto, perché ciò può portare ad un ufficio che indirizza in maniera arbitraria l'azione di tutti gli uffici del pubblico ministero nel loro complesso. Credo quindi sia un punto che richieda una modifica.

Vengo ora al problema della separazione delle carriere o della distinzione delle funzioni. Sul tema ci siamo confrontati a lungo e non voglio diffondermi su di esso ulteriormente. Anche in questo caso sono convinto che sia la garanzia dei cittadini a richiedere che il pubblico ministero resti a tutti gli effetti magistrato. Questo può avvenire attraverso una partecipazione comune ad una comune cultura e attraverso quella pluralità di esperienze che costituisce un arricchimento per il magistrato. Il magistrato che sia, in qualche maniera, rinchiuso nel suo ruolo di pubblico accusatore, professionalmente, per tutta la vita, per tutto lo sviluppo della carriera, garantirà meno i cittadini di quanto non li garantisca un magistrato che, attraverso la pluralità delle esperienze, assume anche una distanza e una capacità critiche rispetto all'esercizio dell'azione penale.

Quindi, sono nettamente contrario alla separazione delle carriere. Riconosco che esistono problemi specifici più riconducibili ad ipotesi di incompatibilità: l'esercizio delle funzioni giudicanti penali nella medesima sede. Ho già espresso prima una mia propensione piuttosto per un rinvio alla legge ordinaria. Ma se vogliamo stabilire anche alcuni criteri, sta bene quello della incompatibilità nell'ambito dello stesso distretto, non però - su questo punto esprimo un dissenso e richiamo l'attenzione del relatore - al concorso per il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti. Tra l'altro, trovo contraddittorio che si preveda questo per chi ha superato quello di magistratura all'inizio e non lo si preveda invece, per esempio, per la nomina a magistrato di professori di università o di avvocati. Questa mi sembra veramente una grave contraddizione.

Infine, sempre per quanto riguarda il problema del rapporto pubblico ministero-giudici, noi siamo contrari alla previsione delle due sezioni del Consiglio superiore della magistratura: deve essere un Consiglio superiore unico per tutti i magistrati, siano essi giudicanti o requirenti.

Alcune osservazioni, prima di concludere, sulla obbligatorietà dell'azione penale. L'obbligatorietà, collegata al principio di uguaglianza, va confermata senza limitazioni. La formula nell'ipotesi n. 1 del relatore mi pare convincente: si riafferma il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale e si dice che la legge individua gli strumenti che rendono effettivo l'esercizio. Quindi, questa aggiunta rinforza, non indebolisce il concetto dell'obbligatorietà dell'azione penale. È un'indicazione al legislatore ordinario a fare in modo che l'esercizio sia effettivo, e alcune strade sono state indicate nel dibattito: una più ampia depenalizzazione; una estensione della procedibilità a querela; lo stesso principio di non offensività, che, forse, potrebbe trovare più appropriata collocazione nella legge ordinaria ma che può essere anche costituzionalizzato. Però, volendo costituzionalizzare il principio di non offensività, credo che debba esserci un approfondimento sulla formulazione, sulla enunciazione, che deve essere più precisa e più legata alla tenuità del fatto, alla irrilevanza del fatto, e sulla collocazione; il principio non va collocato nell'articolo 112, perché non deve essere inteso come una deroga all'obbligatorietà dell'azione penale ma, semmai, come indicazione verso quello che la collega Salvato chiamava il codice penale minimo, cioè verso una riduzione dell'area della repressione penale che consenta un esercizio più rigoroso dell'azione penale nei casi in cui ciò è necessario.

Devo dichiarare la mia ferma contrarietà, invece, all'indicazione dell'interesse pubblico come criterio nell'esercizio dell'azione penale, perché questa indicazione, per un verso equivoca, per un altro verso si presta ad essere intesa in senso assai pericoloso: l'interesse pubblico può essere considerato come interesse politico lato sensu, può portare a discriminazioni in base alla posizione istituzionale di una persona, alla sua forza politica od economica, a decidere di procedere in un caso e non in un altro secondo ragioni politiche o "ragione di Stato". Quindi, per ragioni politiche, credo che non sia opportuno procedere in un caso piuttosto che in un altro. Ritengo, pertanto, che questo riferimento debba essere eliminato.

Sono anche d'accordo con quello che ha detto il collega Marchetti, cioè che la relazione, che si prevede che annualmente faccia il ministro al Parlamento (reputo opportuno sia riferita allo stato della giustizia), non sia collocata in seno all'articolo 112, perché non deve riferirsi - per lo meno prevalentemente o esclusivamente - all'esercizio dell'azione penale. Quindi, trova una sua più adeguata sistemazione nell'ambito dell'articolo 110 che prevede quali sono le funzioni del ministro.

Concludo facendo mia una raccomandazione che, con piacere, ho sentito fare questa sera dai colleghi Maceratini e Loiero: sui punti di dissenso ancora aperti, anche su questioni rilevanti, confrontiamoci, cerchiamo di superarli e di realizzare delle convergenze. Ma se non trovassimo tali convergenze, credo che sarebbe più saggio rinunciare a modificare la Costituzione. Se su un tema non c'è consenso largo, meglio rinviare l'intervento piuttosto che approvare a stretta maggioranza modifiche al testo vigente che non siano sufficientemente convincenti e meditate. Mi pare che sarebbe cosa saggia se potessimo procedere in questo modo: modificare dove ci convinciamo che è utile farlo con largo consenso; rinunciare alla modifica, impregiudicate le diverse posizioni, dove questo consenso non si realizza.

MARIDA DENTAMARO. Signor presidente, il mio intervento riguarderà soltanto i temi della giustizia amministrativa e contabile.

Dico subito che per questa parte ritengo molto soddisfacente l'impianto complessivo della proposta di modifica n. 1 elaborata dal relatore, perché mi sembra che nel suo complesso soddisfi più esigenze. Con l'affermare il principio dell'unitarietà della funzione giurisdizionale, nel cui ambito viene tuttavia mantenuta la distinzione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, la proposta conserva alla giurisdizione - direi nella giurisdizione - un patrimonio di esperienza, di specializzazione, di cultura amministrativa che è stato accumulato in oltre un secolo di attività del giudice amministrativo nel suo complesso, in particolare del Consiglio di Stato, e che ha avuto il significato sostanziale di conquistare nuovi campi di diritto e di libertà ai cittadini. Lo rilevava Meuccio Ruini, che ho citato testualmente, in sede di Assemblea costituente.

La giurisdizione amministrativa, in effetti, nacque non come restrizione dell'area di tutela del cittadino (sospetto che sempre accompagna l'istituzione di un giudice speciale, e con questo esprimo lapidariamente un giudizio sulla previsione fatta in proposito nella bozza n. 1: è una delle poche parti che non condivido) ma come ampliamento della tutela giurisdizionale a un'area di situazioni soggettive che, nell'impianto della giurisdizione unica del 1865, ne era completamente priva. Lo stesso giudice amministrativo ha poi saputo progressivamente ampliare tale area con una raffinata giurisprudenza pretoria che ha ricevuto impulso ulteriore dall'introduzione del doppio grado di giurisdizione e, quindi, dal lavoro, dall'opera dei tribunali amministrativi regionali.

Ecco perché sono convinta che mantenere un giudice amministrativo distinto dal giudice ordinario in un quadro di unitarietà funzionale (questo è importante per altre sottolineature che farò tra poco) consentirà ulteriori progressi in questa direzione.

L'altra esigenza, che è in parte soddisfatta dalla formulazione della prima ipotesi, è quella di superare quello che è stato finora l'inconveniente più serio della duplicità della giurisdizione, cioè la difficoltà di applicazione derivante dal criterio di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

Per questo aspetto, però, mentre condivido l'abbandono di questo criterio, cioè la pars destruens della soluzione del relatore, nutro molte riserve sulla proposta alternativa dei blocchi omogenei di materie. La soluzione presenta caratteri sin troppo evidenti di equivocità e non offre una chiara direttiva al legislatore ordinario per procedere all'individuazione delle materie, che viene devoluta sostanzialmente in bianco. Si disegnano due scatole vuote, la giurisdizione civile e quella amministrativa, e si lascia al legislatore ordinario, quindi ad una maggioranza politica di volta in volta, il compito di riempirle. Questo è inaccettabile da parte del costituente: un indirizzo di contenuto a mio avviso è assolutamente necessario.

Del resto, è facile rendersi conto che già oggi in quest'opera di riempire i contenitori si imporrebbe un lavoro molto difficile a fronte della complessità della legislazione vigente. Faccio un solo esempio: le difficoltà di inquadramento cui si presterebbero istituti trasversali che costituiscono magna pars del diritto amministrativo (l'appalto, l'espropriazione per pubblica utilità), istituti cioè che sono applicati in molteplici settori della pubblica amministrazione, ma che rischierebbero con questo criterio di essere ancora una volta ripartiti tra due giudici, con conseguenze inaccettabili. Né a questo potrebbe ovviarsi con sicure forzature, quale sarebbe quella di catalogare l'espropriazione o l'appalto tra le materie.

Ma il punto di fondo è un altro. Il riparto per materie imprimerebbe al giudice amministrativo un carattere inequivocabile di giudice speciale; non a caso quando si prevede la possibilità di istituire nuovi giudici speciali si dice «per determinate materie». È un criterio tipico di giurisdizione speciale, che però contraddice il principio dell'unitarietà della funzione giurisdizionale che invece, come rilevavo prima, più che giustamente si propone di consacrare nella nuova formulazione dell'articolo 102.

Ecco perché in coerenza con questo ben condivisibile principio è, invece, l'individuazione di un giudice amministrativo che sia giudice per così dire ordinario o, se preferiamo, generale della pubblica amministrazione, la cui giurisdizione sia individuata attraverso una clausola generale, salva eventualmente la possibilità di prevedere eccezioni da stabilirsi in sede di legge ordinaria.

Ho ascoltato con soddisfazione l'apertura del senatore Pellegrino all'introduzione di una clausola generale. Io propendo per il criterio soggettivo, cioè individuare le controversie di cui sia parte una pubblica amministrazione; quello che propone Pellegrino, che riguarda l'esercizio di pubblici poteri o pubblici servizi, è in fondo un chiarimento del criterio soggettivo perché le società per azioni risultati dalle privatizzazioni, cui si riferiva nel suo intervento, hanno nelle controversie di cui parliamo la qualità soggettiva di concessionarie di pubblici servizi. Mi pare quindi che, alla fine, ci intendiamo sul tipo di clausola generale che è indispensabile: la pura e semplice devoluzione al legislatore ordinario dell'individuazione dei blocchi di materie a mio avviso non è accettabile.

L'opzione per il giudice amministrativo quale giudice unico dell'amministrazione, da compiere con coraggio e senza ambiguità, conduce all'ulteriore approdo della devoluzione a questo dei giudizi di responsabilità nei confronti dei pubblici funzionari. Questa scelta è coerente anche con le linee di tendenza più recenti della legislazione, in tema di procedimento amministrativo prima di tutto. Ricordiamo i principi di efficienza e di economicità ormai elevati a canoni di legittimità dell'azione amministrativa, i risultati notevoli già raggiunti dal giudice amministrativo nel sindacato di legalità sostanziale della decisione mediante lo strumento dell'eccesso di potere, infine la previsione dell'ultima novella in materia di giudizi di responsabilità amministrativa, che opportunamente ha precluso in modo esplicito il sindacato della Corte dei conti sulle decisioni discrezionali della pubblica amministrazione.

Di conseguenza, la scelta di un unico giudice dell'amministrazione sia per le controversie con i cittadini sia per quelle che riguardano il rapporto tra l'amministrazione pubblica ed i suoi funzionari, è una scelta di coerenza del sistema. Rispetto a questa è stato anche opportuno, a mio avviso, prevedere l'istituzione dell'ufficio del pubblico ministero presso il giudice amministrativo per il promuovimento dell'azione, essendo assolutamente da escludere l'ipotesi di eliminare il carattere pubblico dell'azione di responsabilità.

Un supplemento di attenzione chiedo all'onorevole Boato sulla definizione dei poteri del giudice amministrativo. È sostanzialmente unanime il giudizio di insoddisfazione circa l'attuale limitazione di questi poteri all'annullamento dell'atto che, da un lato, spesso non è idoneo a soddisfare l'interesse sostanziale dedotto in giudizio, cioè a far conseguire al cittadino la utilitas, il bene della vita, dall'altro, spesso, determina gravi inconvenienti sul versante dell'interesse pubblico ogni qualvolta - e non è un caso raro - vengano annullati, per esempio dopo un lungo periodo di vigenza, atti generali, programmi, piani regolatori, regolamenti.

Di fronte a questi problemi, che sono quotidiani per gli operatori e gli utenti della giustizia amministrativa, credo si debba essere più coraggiosi nel riformulare l'articolo 113, ribadendo certamente l'illimitatezza della tutela giurisdizionale nei confronti non solo degli atti ma anche dei comportamenti della pubblica amministrazione materiali o omissivi (questo è uno dei punti dolenti della tutela amministrativa); affermando esplicitamente un riferimento alla pari ampiezza della tutela cautelare, perché anche questa allo stato è il cuore della giustizia amministrativa per ragioni non fisiologiche ma divenute tali; ammettendo infine per il legislatore ordinario la possibilità di prevedere strumenti di reintegrazione alternativi all'annullamento degli atti. Anziché riprodurre le vetuste norme sull'individuazione del giudice che abbia il potere di annullare gli atti e su quali atti siano annullabili, si dovrebbero prevedere strumenti di reintegrazione alternativi, naturalmente lasciandone la concreta determinazione al legislatore ordinario. Questo significherebbe far cadere ogni residuo ostacolo a rimuovere quella perdurante anomalia del nostro sistema rappresentata dalla irrisarcibilità della lesione di posizioni di interesse legittimo. È un'anomalia evidente che ci viene contestata anche da parte dell'Unione europea.

La terza istanza cui risponde positivamente l'ipotesi di modifica n. 1 - e questa volta la soluzione data è pienamente coerente con il principio dell'unitarietà funzionale - è quella di portare a compimento uno statuto di indipendenza del giudice amministrativo analogo a quello riconosciuto al giudice ordinario, sia attraverso la previsione costituzionale dell'organo di autogoverno sia attraverso lo scioglimento del nodo della separazione delle funzioni rispettivamente consultiva e di controllo da quella giurisdizionale. Il principio della netta separazione tra le diverse funzioni appare indispensabile in un contesto di parificazione piena del giudice amministrativo a quello ordinario quanto all'effettività della terzietà e dell'indipendenza, in un quadro di assoluta separazione del potere giurisdizionale dagli altri poteri dello Stato. Il che non esclude affatto la possibilità, anzi l'opportunità, di conservare garanzie magistratuali che ben si addicono all'esercizio di funzioni neutrali di grande rilevanza ordinamentale. Ma sarei molto perplessa se alla questione della separazione si intendesse dare soluzione diversa con riguardo alla funzione consultiva e a quella di controllo.

Sarebbe questa una scelta davvero priva di fondamento sul piano dei principi e difficilmente giustificabile di fronte all'opinione pubblica, che non mancherebbe di interpretarla come apprezzamento negativo sull'operato degli organi della giustizia contabile, apprezzamento che credo non sia nell'atteggiamento e nel giudizio di alcuno di noi, così come certamente non lo è nei confronti degli organi della giustizia amministrativa; anzi, in apertura, credo di aver tributato ad essi il doveroso riconoscimento per il contributo decisivo che hanno dato alla realizzazione effettiva dello Stato di diritto.

Il punto è semplicemente che i tempi sono maturi e quest'occasione non può essere persa per portare a compimento in modo definitivo, pieno e senza equivoci quel percorso di civiltà giuridica di cui - ribadisco - le stesse istituzioni di cui parliamo sono state protagoniste.

MARCELLO PERA. Presidente, preferisco interpretare il gran numero di sedie vuote, in quest'aula e a quest'ora, come effetto della sindrome di Bach sui loro occupanti: lei sa che essa consiste nel venire, toccare e fuggire. Se dovessi attribuire la quantità di sedie vuote alla scarsezza di interesse, mi sentirei molto preoccupato per la Commissione ed i suoi lavori.

Il testo che abbiamo di fronte si caratterizza, come è noto, per la presenza di due colonne. Ma, come è già stato detto più volte, non sempre la seconda colonna è alternativa alla prima. Non siamo di fronte a due indirizzi completamente diversi perché talvolta la seconda colonna è diversa ed opposta, talvolta è solo diversa, talvolta - come il relatore ha detto stamane - è equipollente.

Ci sono anche molti casi in cui le colonne si riducono ad una sola e credo che ciò sia in primo luogo merito del relatore, il quale ha saputo ridurre ad una sintesi il dibattito, sia pure mantenendo un suo personale grado di originalità: di ciò gli do volentieri atto. Credo però che il merito - specialmente nei casi in cui la colonna si riduce ad una sola - vada anche all'andamento del dibattito nel Comitato; il relatore ha potuto trovare la sintesi in quanto una forma di sintesi si è manifestata tra i membri del Comitato medesimo.

Ho sentito quest'oggi, all'inizio del dibattito pomeridiano, l'unica nota stonata della giornata, quella pronunciata dal senatore Senese, il quale addirittura ha parlato di un tentativo di radicale sovvertimento dell'ordine costituzionale messo in atto da parte di alcune forze politiche. Il riferimento del senatore Senese era ovviamente diretto alla mia parte politica ed io lo trovo ingiusto; trovo anche offensiva questa affermazione e la respingo.

La reazione dell'essere offeso si è attenuata quando ho riflettuto - ascoltando successivamente il senatore Senese - sul fatto che egli, più che parlare per essere ascoltato da lei, presidente, dal relatore e da tutti noi, presumibilmente parlava per un uditorio che qui non è presente e per soddisfare il quale ha assunto i panni del bravo maestro, il quale finalmente avrebbe ridotto a miti consigli gli eversori dell'ordine costituzionale. Io non ne ho avvertiti e penso che nessun altro lo abbia fatto, comunque non ritengo di essere un eversore dell'ordine costituzionale laddove svolgerò alcune critiche e solleverò obiezioni al testo del relatore.

Si tratta di un testo anche coraggioso, che dimostra un buon lavoro svolto da tutti noi e dal relatore personalmente, in ordine a varie esigenze che noi avevamo di fronte. Ricordo, all'inizio della discussione in sede di Commissione plenaria sul tema delle garanzie, di aver detto - ma non fui il solo - che avevamo di fronte diversi problemi. Dovevamo garantire le libertà fondamentali dei cittadini, l'autonomia e l'indipendenza della magistratura, il rispetto della sovranità democratica (soprattutto in ordine alla responsabilità delle azioni anticriminali o della politica giudiziaria), l'esercizio efficiente della legalità.

Se richiamo queste quattro esigenze, che avevamo sottolineato e che mi sembravano comuni, devo anche aggiungere che il testo presentato dal relatore mi pare soddisfacente rispetto al primo punto: garanzie per la libertà individuale dei cittadini. In particolare, vi sono dei principi fissati nell'articolo 101 e poi nell'articolo 111, comma 3 (che guarda caso è uno di quegli articoli che si riduce ad una colonna sola), che effettivamente tutelano libertà fondamentali dei cittadini: parlo della parità, del contraddittorio, del giusto processo e della ragionevole durata dello stesso. Sono principi fondamentali che il testo assicura.

Si può qui aprire e chiudere immediatamente una parentesi per dare uno sguardo complessivo alla Costituzione che avremo, una volta approvate tutte queste proposte, la quale conterrà nella primissima parte alcuni principi fondamentali sui cittadini, ai quali seguiranno cento articoli, mentre l'articolo 101 conterrà altri principi fondamentali che starebbero benissimo nella prima parte che non possiamo toccare.

Chiusa la parentesi, mi dichiaro quindi assai soddisfatto per la tutela delle libertà individuali. Credo che sia anche stata soddisfatta l'esigenza dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura. Lo si evince dall'articolo 101, sia nella prima sia nella seconda colonna, ed anche dall'articolo 104, laddove si afferma che i pubblici ministeri rappresentano un ordine autonomo indipendente dagli altri poteri.

Quello che non mi sembra completamente soddisfacente e sul quale richiamo l'attenzione del relatore, perché penso vi sia ancora una zona d'ombra, è la tutela per quanto riguarda la sovranità democratica e l'efficienza dell'azione di legalità. Per spiegarmi devo procedere a zig zag perché apprezzo alcune norme contenute nella prima colonna ed altre contenute nella seconda; se dovessi dare una valutazione complessiva, dovrei appunto procedere a zig zag, cioè assemblare ora la prima ora la seconda colonna.

L'efficienza dell'azione anticriminale è presa in considerazione prevalentemente dall'articolo 101; essa non è questione che riguardi solo l'autonomia e l'indipendenza della magistratura, che - ripeto - nel testo sono garantite. Né basta per avere efficienza in quest'azione l'obbligatorietà dell'azione penale, che qui è addirittura rafforzata quanto ai mezzi e mitigata nell'articolo 112 quanto alle occasioni del suo concreto esercizio. Per avere questa efficienza occorre in particolare un coordinamento tra coloro che svolgono l'azione di tutela della legalità pubblica, un potere d'impulso, un'unitarietà ed un'armonia tra i soggetti - i pubblici ministeri - che esercitano tale azione. Mi pare che questa sia una zona d'ombra perché, se si guarda l'articolo 101, nel quale è contenuto il punto fondamentale su questo problema, sia nella prima sia nella seconda colonna si trova una certa tensione, come se non ci fossimo ben decisi tra due logiche diverse.

Faccio un esempio: il secondo comma dell'articolo 101 di cui all'ipotesi n. 1 ci dice che tutti i magistrati, giudicanti e requirenti, sono soggetti soltanto alla legge, mentre i pubblici ministeri sono soggetti ad un coordinamento. C'è un'ovvia tensione perché se i singoli magistrati, dell'uno e dell'altro ufficio, sono soggetti soltanto alla legge, a mio avviso, questo crea una tensione con quella parte degli stessi che devono essere soggetti anche al coordinamento.

D'altro canto, l'ipotesi n. 2 (seconda colonna) dell'articolo 101, quella che io preferisco, scioglie questa tensione, perché ritorna al testo vigente della Costituzione, distingue i giudici dai pubblici ministeri e tuttavia parla di un coordinamento interno; questa è ancora una difficoltà, a meno che sia solo una questione di interpretazione.

Chiedo (non vorrei scandalizzare il collega Russo): esiste l'esigenza di un coordinamento o di una armonizzazione unitaria in questo paese per le varie politiche o azioni anticriminali? Ci dobbiamo affidare al pluralismo degli uffici del pubblico ministero, che l'onorevole Folena dichiarò essere una ricchezza? Qual è il limite tra il pluralismo del pubblico ministero e la polverizzazione, quindi la disorganicità delle azioni nella politica anticriminale?

Se coordinamento interno degli uffici vuol dire coordinamento interno di ciascuno ufficio, ci troviamo di fronte ad un rischio notevole. In questo paese abbiamo creato alcuni anni fa un'istituzione nuova, la Direzione nazionale antimafia, il cui procuratore nazionale svolge un'azione - è scritto nella legge - di impulso, di coordinamento, di direzione, addirittura di avocazione sull'intero territorio nazionale. Allora, o questo istituto nuovo che abbiamo creato - credo si voglia mantenerlo - ha una copertura costituzionale, per cui anche in Costituzione deve essere possibile l'esistenza di un coordinamento nazionale, oppure se lo lasciamo interno - e interno deve essere inteso - rispetto ai singoli uffici, corriamo il rischio che domani in base ad un'interpretazione letterale (ed anche non letterale) della nostra nuova Costituzione si dichiarerà incostituzionale la Direzione nazionale antimafia. Non vorrei si celebrasse il quinto anniversario della morte di Giovanni Falcone sostenendo che quell'istituto, per il quale egli in particolare si battè, è anticostituzionale.

Si potrebbe dire che è stata fatta un'eccezione per l'emergenza mafia, ma, poiché questo è un paese che vive di parecchie emergenze e queste sono per definizione imprevedibili, domani potremmo avere l'emergenza corruzione, poi l'emergenza microcriminalità, l'emergenza immigrazione. Se andassimo a creare giurisdizioni ad hoc con coordinamenti nazionali, tanto varrebbe avere una previsione costituzionale per la quale gli istituti che già ci sono o potrebbero sorgere hanno già una loro legittimità costituzionale. Questa è l'esigenza che pongo: si può dire che non si accetta questo o quell'istituto, ma non si può sostenere che l'esigenza non esista.

A me pare una lacuna e mi chiedo - insisto sull'articolo 101 - il perché della sua esistenza. Noi non abbiamo sciolto un nodo, che è emerso anche oggi, quello della separazione tra giudici e pubblici ministeri. Signor presidente, da anni - non in questa Commissione, ma nel dibattito pubblico, nei giornali, nei convegni, nelle sedi scientifiche - stiamo facendo - non vorrei essere irriverente con nessuno - una sorta di batracomiomachia, una guerra di parole: separazione, distinzione, funzioni, carriere; sono quattro termini che vengono combinati insieme, per cui si parla o di separazione di carriere, o di separazione di funzioni, o di distinzione di carriere o di distinzione di funzioni. Spero che nessuno voglia parlare della distinzione delle separazioni o della separazione delle distinzioni, perché le parole ormai stanno andando in libertà.

Non vorrei richiamare le parole ed impiccarmi sulla questione delle carriere e delle funzioni. Questa è una questione di ruoli! Dobbiamo sapere se c'è un ruolo, una figura, uno status del giudice, colui che esercita l'attività giurisdizionale, e del pubblico ministero, colui che non esercita l'attività giurisdizionale. Propongo di superare il dibattito inserendo in Costituzione né separazione di funzioni né separazione di carriere, ma lo status (questo sì) dell'uno e dell'altro. Questa è una separazione che occorre perché sono due figure diverse che fanno cose diverse.

Non l'abbiamo fatto, abbiamo oggi una Costituzione ambigua su questo terreno, ma se fosse approvato il testo del relatore avremmo una nuova Costituzione ambigua; alla domanda se il giudice ed il pubblico ministero siano dello stesso ordine giudiziario, siano organi giurisdizionali, dovremmo rispondere «sì, forse, ma» e via dicendo.

Niente di male ci sarebbe se questo non avesse conseguenze pratiche, invece ne ha proprio in ordine all'efficienza. Se introduciamo delle distinzioni e separiamo le figure, allora ha un senso parlare di coordinamento, ma se non facciamo questo e lasciamo un'ambiguità, il coordinamento è sempre a rischio. Vorrei che questo nodo venisse sciolto e per essere uomo di buona volontà propongo che ciò avvenga semplicemente con la distinzione dei due statuti o dei due ruoli (né carriere, né funzioni).

Non sono laureato in giurisprudenza, ma mi si dice che coloro che si laureano in questa materia vengono sempre addestrati a questa espressione: il pubblico ministero è organo dello Stato-persona; se è organo dello Stato-persona, secondo antichissima dottrina, è organo amministrativo o esecutivo, comunque svolge l'accusa pubblica. Allora, questo statuto glielo vogliamo dare oppure no?

D'altra parte, mi chiedo come si faccia a prevedere nell'articolo 101 - altra tensione presente in questa previsione - i bellissimi principi che tutti concordi abbiamo scritto insieme, per esempio a proposito della parità, e al tempo stesso lasciare l'ambiguità sulla figura del pubblico ministero e del giudice. La parità ha un senso in quanto il pubblico ministero è lontano dal giudice tanto quanto lo è la difesa; altrimenti, è una parola. L'unica parità che ha senso stabilire è quella dell'equidistanza: pubblico ministero e accusato sono equidistanti dal giudice terzo. Se il pubblico ministero ancora una volta rimane ambiguo - giurisdizionale o paragiurisdizionale - la parità da una parte è affermata a parole, dall'altra è negata nei fatti.

Si potrebbe sostenere che queste sono le opinioni personali di colui che è più amico o nemico dei pubblici ministeri. In questo paese è stato introdotto nel 1989 un nuovo codice di procedura penale, un codice accusatorio, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 16 febbraio 1987 e del 24 ottobre 1988. Non io, ma la relazione che lo accompagna afferma che quel codice richiede piena e netta separazione in ogni fase del rapporto processuale tra il ruolo, i poteri e la struttura (guardate quanto erano bravi, non litigavano sulle parole «funzioni» e «carriere») dell'accusa ed ogni potere decisionale, cioè il giudice. Afferma che questo codice richiede che il pubblico ministero sia organo ed abbia poteri soltanto di accusa; che al pubblico ministero deve essere riconosciuta per intero e senza concessioni ad ibridismi di sorta la posizione di parte.

Perché sostenere quest'oggi ancora una volta, con le parole del collega Russo, che colui riafferma queste posizioni vuole sottoporre il pubblico ministero all'esecutivo? Qui nessuno vuole sottoporre alcunché, perché nessuno l'ha proposto. Si tratta di definire chiaramente quali siano lo statuto, il ruolo, i poteri, la struttura: leggo da una legge dello Stato. Purtroppo questo nel testo dell'onorevole Boato è rimasto con una certa ambiguità; io capisco ed apprezzo l'ambiguità, perché voleva raggiungere quel compromesso, però l'ambiguità fa sì che il testo che avremo sarà altrettanto di difficile applicazione, o consentirà gli stravolgimenti che ha consentito l'attuale Costituzione.

Vi è da ultimo l'altra esigenza, che a mio avviso è rimasta nella zona grigia, quella della responsabilità delle azioni anticriminali e giudiziarie. Rifaccio la domanda: in questo paese, anche con questa nuova Costituzione, se sarà la nuova Costituzione, chi è responsabile dell'azione anticriminale? Chi dà gli impulsi? Chi ne risponde? E chi risponde a chi? Qui non è detto; anzi, avendo da un lato indicato che giudici e pubblici ministeri giustamente costituiscono un ordine indipendente dai poteri dello Stato, avendo per un verso rafforzato l'obbligatorietà dell'azione penale, il rischio è che di nuovo noi facciamo della magistratura un potere chiuso ed appartato. Poiché era un'esigenza che avevamo posto fin dall'inizio, vorrei capire dove sia il collegamento tra l'azione anticriminale della magistratura e la sovranità popolare. Non si deve ritenere che se si pensa al coordinamento allora si pensa al ministro della giustizia che ha sotto di sé, come vertice gerarchico, i pubblici ministeri, perché tanti istituti esistono per effettuare il collegamento. O non esiste l'esigenza di alcun coordinamento, di alcun raccordo con la volontà democratica, si dice che ci si deve fidare dell'azione della magistratura e che non c'è bisogno di indirizzare alcunché, la magistratura non deve rispondere a nessuno, e allora si accetta l'armonia prestabilita; oppure, se ci poniamo il problema del raccordo (e non si può non porlo, perché per motivi nazionali ed internazionali ce lo dobbiamo porre) vorrei sapere dove sia.

Faccio una proposta che in parte riprende quella formulata in precedenza dal senatore Zecchino ma in parte la amplia. Non sono favorevole all'uso del ministro della giustizia che è colui che dirige la politica anticriminale, perché questo comporterebbe di nuovo una subordinazione dei pubblici ministeri alla politica ed alle maggioranze politiche. Ma poiché l'esigenza del raccordo con la sovranità democratica e popolare la avverto, propongo un istituto (che peraltro non è una mia invenzione originale, è un'invenzione di Piero Calamandrei), un'autorità la quale sia garante presso il Parlamento, eletta dal Parlamento con ampia maggioranza qualificata e che abbia la funzione di coordinare ed assicurare l'unitarietà di indirizzo, che abbia la funzione della sorveglianza ispettiva, di promuovere l'azione disciplinare e di esercitarla.

Il collega Zecchino si è fermato soltanto su queste ultime due esigenze, quella di promuovere l'azione disciplinare e quella di esercitare l'azione disciplinare presso il Consiglio superiore della magistratura. Io vorrei che questa autorità facesse qualcosa di più. Abbiamo creato tante autorità in questo paese; addirittura nel testo del relatore costituzionalizziamo le autorità. Perché abbiamo paura di un'autorità che si occupa di cose assai più importanti della privacy, delle televisioni, dell'editoria, della competizione economica eccetera? Un'autorità per le libertà fondamentali dei cittadini. Ripeto, non il ministro, ma un commissario della giustizia (l'espressione più o meno è quella di Calamandrei) il quale, eletto dal Parlamento oppure, se volete, nominato dal Presidente della Repubblica su una rosa indicata dal Parlamento a maggioranza qualificata, abbia questa funzione di raccordo tra la volontà democratica e l'azione anticriminale. Non vedo niente di antidemocratico. Mi pare un istituto molto garantista, in riferimento alla sua nomina o elezione che sia; mi pare un istituto democratico, perché deve collegare due poteri dello Stato: uno è quello della sovranità popolare e del Parlamento, l'altro è quello della magistratura. Dove sta lo scandalo? Dove sta il timore dell'asservimento dei pubblici ministeri? Non piace questo istituto? Possiamo inventarne un altro. L'unica cosa che credo che non possiamo fare è fingere che il problema non ci sia, perché esiste, tant'è vero che con l'emergenza mafia l'abbiamo in qualche modo risolto, con altre emergenze dovremo risolverlo; ma oggi, nel riscrivere la Costituzione, non possiamo far finta di non dare a questo problema la dignità costituzionale che merita. Mi pare una proposta sennata e pacata, certamente più pacata che sennata; non vedo ragioni di scandalo, per contraddire ancora una volta il collega Senese.

PRESIDENTE. La pacatezza a quest'ora è quasi d'obbligo, è il frutto naturale della lunga discussione.

PIETRO FOLENA. A questo punto evidentemente non aggiungerò altre considerazioni di merito, che del resto i colleghi del mio gruppo hanno già espresso. Vorrei solo fare qualche valutazione politica. Noi consideriamo la relazione dell'onorevole Boato una base buona; poi deciderà il relatore se e come tenere conto dei suggerimenti venuti nel corso di questo dibattito, nella formulazione del testo che assumeremo come testo base, una base comunque che si può emendare su alcune questioni che, come hanno detto i colleghi del mio gruppo, per noi sono importanti. Credo che bisognerà ragionare con grande apertura, con spirito costruttivo su altre soluzioni prospettate dai colleghi nel corso della discussione di oggi.

Il fatto che vorrei rimarcare è che nel corso di queste settimane è avvenuto un processo abbastanza reale di ascolto reciproco. Intendiamoci, senza enfasi: questo processo di ascolto reciproco si è fatto strada con una certa fatica, anzi direi con grande fatica. Fatica al nostro interno e fatica all'esterno, per il clima che ha circondato i lavori del Comitato. Si è sviluppata all'esterno, ma in qualche modo anche all'interno, una duplice campagna. Da un lato, si è detto che in questa discussione c'era chi è succube dei magistrati, prende ordini, cambia posizione in relazione alle prese di posizione ed alle proteste dei magistrati. Dall'altro, si è aggiunto, o si è contrapposto da parte di qualche osservatore, per la verità soprattutto all'esterno, il fatto che al fondo del lavoro del nostro Comitato e della bicamerale ci sarebbe uno scambio, la volontà di mettere una mordacchia, come si è detto, ai magistrati, di ledere alcuni principi fondamentali dell'obbligatorietà dell'azione penale o del controllo di legalità a 360 gradi.

Ritengo che queste due campagne, mosse da intenti opposti, siano totalmente infondate e costituiscano, rispetto al lavoro svolto, che ha animato sicuramente la nostra parte politica, un depistaggio. Intendiamoci, anche nella discussione di oggi qualche tono c'è stato. Non voglio replicare al senatore Pera, ma quando si afferma (non l'ha detto lui, l'ha detto il collega Loiero) che la quarta bozza Boato è una specie di bozza slavata rispetto alla terza, che era slavata rispetto alla seconda, che era slavata rispetto alla prima, rappresentando questa discussione come un cedimento progressivo, si dice qualcosa che non è vero, perché io nella terza e poi nella quarta bozza Boato ho trovato l'affermazione di garanzie per i cittadini in modo molto più forte. Quando si aggiunge che l'articolo 513, che è stato rapidamente approvato al Senato, sarebbe oggi bloccato chissà da quanto tempo alla Camera si dice una cosa non vera, perché esso è stato esaminato nel corso di nove mesi al Senato, è da venti giorni alla Camera e non penso che qualcuno possa parlare di un blocco dell'esame di questa riforma alla Camera, magari ordinato da qualche procuratore della Repubblica. La verità è che ci vuole molta pacatezza in questa discussione. Per quel che ci riguarda oggi bisogna fare i conti con una sinistra garantista a tutto tondo, sobriamente, che proprio in nome delle garanzie dei cittadini sottolinea, in una forma diversa, in un'epoca nuova, i problemi legati all'indipendenza e alla responsabilità del ruolo della magistratura.

Vorrei dirlo con nettezza: già nella bozza presentata dal relatore questa mattina e nella discussione che ne è seguita non vedo alcun cedimento nei confronti di proteste venute dai magistrati né alcuna volontà di rivincita nei confronti dei magistrati. È anche giusto che la politica, nel momento in cui si riforma la Costituzione, dialoghi (tutta, non solo la nostra parte politica; credo sia interesse anche dei colleghi del Polo dialogare apertamente) con la magistratura associata nelle sue forme; e non vi è alcuna lesa maestà nel fatto che la magistratura associata esprima le sue opinioni e fornisca i suoi suggerimenti. Noi siamo liberi, decidiamo: è una politica forte, capace di ascoltare, se necessario anche di cambiare opinione e poi liberamente, senza condizionamenti, di decidere, e se si ascoltano delle sciocchezze di replicare.

Credo che i magistrati che leggono questa bozza e che leggeranno questo lavoro ci possano trovare il potenziamento dell'indipendenza del pubblico ministero, con elementi che non erano previsti dalla Costituzione del 1948, ed una forma di coordinamento dell'ufficio del pubblico ministero. Al collega Pera non è sufficiente; credo che noi non possiamo far rientrare una forma di gerarchizzazione del pubblico ministero, da cui, con la Costituzione del 1948, ci si liberò. Avevamo infatti, in Italia come in Francia, un ordine giudiziario nel quale una parte - il pubblico ministero - era di fatto sottoposta ad una forma di gerarchizzazione, che fu pagata anche abbastanza duramente durante il ventennio della dittatura fascista.

I magistrati potranno trovare anche una forma molto forte di affermazione di indipendenza della magistratura amministrativa, nonché una forma di netta distinzione di funzioni, pur tuttavia in una prospettiva - non voglio ritornare su questi argomenti già molto sviscerati - di osmosi; osmosi vuol dire non un passaggio facile con il fatto che chi ha esercitato la funzione del pubblico ministero poi eserciterà quella del giudicante penale nell'ambito dello stesso distretto e così via, ma la possibilità comunque di un sistema in cui, con regole e con filtri precisi, determinati ed anche rigorosi, che dovranno essere determinati dalla legge ordinaria, pubblico ministero, giudice e - io aggiungo - anche avvocato siano partecipi della medesima cultura della giurisdizione.

I magistrati, leggendo questa bozza, troveranno un Consiglio superiore della magistratura come organo di autogoverno e l'idea nuova, che ritengo sia una delle cose più significative del lavoro svolto, di una corte di giustizia, come efficacemente l'ha definita il senatore Pellegrino, della magistratura o delle magistrature, che può diventare non solo il luogo simbolico del giudizio disciplinare ma anche un'istituzione prevista in Costituzione con un compito più generale per quel che riguarda il sistema dell'unità delle giurisdizioni.

La filosofia di fondo che i magistrati che leggeranno questi lavori e che si confronteranno con la nostra iniziativa parlamentare potranno scorgere in questa impostazione è una filosofia di sottolineatura dell'indipendenza della magistratura e contestualmente della responsabilità della stessa. Più indipendenza presuppone più responsabilità, attraverso meccanismi intrinseci e non di dipendenza rispetto al potere politico. Credo quindi che ciò vada fortemente sottolineato e ritengo piuttosto che siano certe solidarietà non richieste tante volte a finire per danneggiare l'indipendenza della magistratura.

Per quanto riguarda l'avvocatura, essa ci trova grandi novità. In questi giorni si assiste all'astensione dal lavoro molto ampia da parte degli avvocati, che ci dipinge un malessere che non nasce dal lavoro della Bicamerale (è un po' curioso che si attui uno sciopero degli avvocati contro il lavoro che sta attuando la Commissione); in realtà, dietro tale astensione c'è un malessere, e la politica deve saperne comprendere le ragioni. Tali ragioni risiedono da un lato nella paralisi del giudizio civile e dall'altro nello squilibrio fra accusa e difesa nel processo penale. Allora, l'avvocato ci trova non il cedimento ai magistrati, come abbiamo letto ancora in questi giorni ma la costituzionalizzazione del principio del processo accusatorio, l'equo processo in tutte le sue forme, la scuola di formazione comune nei suoi principi, il reclutamento laterale in magistratura come forma ordinaria che possa regolare questa osmosi di funzioni tra avvocato, pubblico ministero e giudice e tra giudice, avvocato e pubblico ministero e così via. Certo, ci sono questioni molto più di fondo che rinviano alla legge ordinaria, alla riforma della professione e via dicendo, ma io credo che l'avvocato italiano possa trovare, nel disegno che si sta dispiegando, elementi di novità.

Ma le novità più sostanziali le troveranno i cittadini: come ha detto il senatore Senese nella prima parte del proprio intervento, in realtà ci sono su questo punto gli elementi più significativi di novità, attorno all'affermazione di garanzie estremamente importanti. L'ho detto all'inizio del dibattito in Commissione bicamerale: il nostro punto di vista è più attento alla coppia società-giustizia che non alla coppia politica-giustizia, ma questo detto senza polemica. Il problema vero è che a forme vecchie di tutela della politica su diritti dei cittadini non vogliamo sostituire forme di panpenalismo, di governo penale delle contraddizioni e dei conflitti della società. In questa direzione vanno la riserva di codice, la parità, l'accesso dei cittadini alla Corte costituzionale, il difensore civico, le autorità indipendenti. Vi è la filosofia di una società più libera, meno costretta dentro certe ossificazioni istituzionali, più giusta in virtù di alcuni meccanismi regolatori.

Per quanto riguarda tutta questa campagna che abbiamo sentito, soprattutto all'esterno del Comitato, in ordine allo scambio sulla giustizia, ritengo si tratti di sciocchezze che vanno rinviate con nettezza e anche con un certo sdegno, da parte mia e da parte nostra, al mittente. Mai scambi sulla pelle di grandi valori, non solo dell'indipendenza della magistratura ma anche civili e morali, forze politiche degne di questo nome possono fare!

La verità è che bisogna tornare ad un confronto civile, molto pacato, con la capacità di non farsi condizionare da ombre esterne, di commenti su procedimenti giudiziari in corso e su vicende di un ufficio o di un altro, alle quali si deve guardare con grande rispetto ma che non debbono essere l'oggetto, né direttamente né indirettamente - e non lo saranno - del lavoro che dobbiamo compiere.

Voglio conclusivamente domandare a tutti noi, per il prosieguo del nostro lavoro, visto che avremo dei voti anche abbastanza impegnativi e visto che ci saranno dei passaggi non facili: possiamo, al di là di questi voti e del merito del dissenso che abbiamo, su molti punti (il pubblico ministero, i giudici, il CSM), lanciare al paese con il nostro lavoro un messaggio di fiducia, di serenità, un messaggio che dica basta con le risse continue della politica sulla giustizia e tante volte anche della giustizia o della magistratura sulla politica? Si può dire in un patto costituente, come quello che siamo impegnati a fare, che nessuno toccherà mai, in questo nostro paese, in futuro, l'indipendenza della magistratura, un valore non disponibile, non nella disponibilità della maggioranza che governa? Si può dire in un patto costituente che gli illeciti di ogni tipo, soprattutto quando riguardano i poteri, le classi dirigenti di qualsiasi colore, sono e saranno sempre colpiti? Ma si può anche dire che nessuno toccherà mai i diritti delle persone e che tali diritti vanno affermati e, ancora, che una giustizia che si occupi prima di tutto dei meno abbienti è l'obiettivo cui vogliamo tendere? Se noi lavoreremo con questo spirito in questa ottica, anche solo parzialmente, credo che con questo dibattito sulla Costituzione avremo fatto compiere un passo avanti a quella grande riforma della giustizia a cui larga parte del paese aspira.

PRESIDENTE. Il relatore desidera fare una breve precisazione?

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Grazie, signor presidente. Non farò alcuna replica e del resto i colleghi del Comitato sanno che non ho mai replicato ai dibattiti svolti; ho sempre cercato di dar conto ed acquisire le riflessioni, gli stimoli e le proposte per le ulteriori fasi del lavoro. Farò così in questo caso, anche se l'ulteriore fase sarà particolarmente difficile e delicata.

Vorrei sinceramente ringraziare tutti i colleghi intervenuti, dal collega Ossicini che ha parlato due minuti e mezzo per esprimere il suo totale consenso con l'ipotesi 1, fino all'ultimo intervento del collega Folena. Non entrerò nel merito delle sue specifiche proposte, perché sarebbe scorretto, anche se condivido le considerazioni politiche generali rispetto al rapporto tra clima esterno e dibattito interno. Da questo punto di vista, però, queste considerazioni danno pienamente ragione al collega Pera allorché ha rivendicato la piena correttezza costituzionale e legittimità delle posizioni manifestate. Questa è sempre stata e continuerà ad essere la mia convinzione.

Mi corre l'obbligo di due precisazioni. La collega Salvato mi ha chiesto di sciogliere il nodo circa sezione disciplinare interna al CSM e tribunale o corte di giustizia. Non c'è nessuna sovrapposizione, nel senso che l'una ipotesi è alternativa all'altra. Compete a noi operare una scelta; il relatore l'ha compiuta ponendo l'ipotesi sezione disciplinare - che nella terza bozza era in prima colonna e nella quarta nella seconda - e ponendo al 105-bis come ipotesi principale, quella del tribunale o corte di giustizia.

Mi correva l'obbligo di risolvere il problema, così non se ne discuterà più.

Con grandissimo garbo faccio l'ultima osservazione all'amico e collega Senese, non su tutto quello che ha detto nel merito, ma su un riferimento di carattere storico, rinviando ulteriori dibattiti ad un seminario storico non in bicamerale. Sono state citate una quantità di nefandezze di una serie di Parlamenti francesi: per tutela del Parlamento italiano dovrei ricordare che quei Parlamenti francesi erano organi non rappresentativi, ma giudiziari composti da magistrati che di solito acquistavano o ereditavano la carica. È il caso di Jean Calas, citato, che ha dato spunto a Voltaire per scrivere il trattato sulla tolleranza. Con questo, invito alla tolleranza reciproca (a cominciare da me stesso).

SALVATORE SENESE. Questa è una chiosa, non una precisazione. Ho parlato di Parlamento nel senso di organo giudiziario per sostenere la tesi che una magistratura che non rispetti le garanzie dei cittadini, anche se dispone di una fortissima indipendenza, come la magistratura dell'ancien régime organizzata in Parlamenti, è destinata ad essere travolta. Questo era un messaggio molto importante che chiariva al di là dell'equivoco, ma vi è equivoco solo per chi non avesse cognizione storica sul termine Parlamento che nel linguaggio dell'ancien régime designava le corti di giustizia, e consentiva gli esiti ai quali mi sono riferito.

MARCO BOATO. Siamo totalmente d'accordo. Poiché c'è stato un dibattito sul ruolo del Parlamento nella vicenda giustizia, volevo che rimanesse traccia - e lei ne ha dato conferma - che non vi può essere alcun equivoco rispetto ad altre istituzioni parlamentari, a cominciare dalla nostra. Grazie a tutti.

PRESIDENTE. Avverto che nelle sedute convocate per domani avranno luogo, alle ore 11, la relazione del senatore Salvi sulla forma di governo ed, alle 15.30, il relativo dibattito.

La seduta termina alle 21.5.

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica n. 1	Ipotesi di modifica n. 2

La giustizia è amministrata in nome del popolo.	Identico.	Identico.

I giudici sono soggetti soltanto alla legge.	I giudici e i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge. Le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento interno e l'unità di azione degli uffici del pubblico ministero.	I giudici sono soggetti soltanto alla legge. I magistrati del pubblico ministero godono delle garanzie stabilite nei loro riguardi dalle norme sull'ordinamento giudiziario, che assicurano altresì il coordinamento interno e l'unità di azione dei relativi uffici.
	La giurisdizione si attua mediante giusti processi regolati dalla legge, che ne assicura la ragionevole durata.	Identico.
	Il procedimento si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, secondo il principio dell'oralità e davanti a giudice imparziale.	Il processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità e davanti a giudice imparziale. Il processo penale si svolge inoltre secondo il principio dell'oralità.
	La legge assicura l'effettivo esercizio del diritto di difesa, in ogni fase del procedimento, anche da parte dei non abbienti.	La legge istituisce uffici pubblici di assistenza legale per rendere effettivo l'esercizio del diritto di difesa, in ogni fase del procedimento, anche da parte di chi non ha mezzi adeguati.

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica n. 1	Ipotesi di modifica n. 2

La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario.	La funzione giurisdizionale è unitaria ed è esercitata dai giudici ordinari e amministrativi istituiti e regolati dalle norme dei rispettivi ordinamenti giudiziari.	La funzione giurisdizionale è unitaria ed è esercitata da magistrati ordinari e amministrativi istituiti e regolati dalle norme dei rispettivi ordinamenti giudiziari.
Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinarisezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura.	Non possono essere istituiti giudici straordinari.	Identico.
	Presso gli organi giudiziari ordinari e amministrativi possono istituirsi sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura.	Identico.
	Possono essere istituiti giudici speciali esclusivamente per determinate materie diverse da quella penale e per il solo giudizio di primo grado. In materia di giustizia tributaria possono tuttavia essere istituiti giudici speciali anche per il giudizio di secondo grado.	Identico.
	La legge stabilisce per quali materie possono essere nominati giudici non professionali, anche al fine di giudizi di sola equità.	Identico.
La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia.	Identico.	Identico.

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica n. 1	Ipotesi di modifica n. 2

La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.	I giudici ordinari e amministrativi e i magistrati del pubblico ministero costituiscono un ordine autonomo e indipendente da ogni potere.	I giudici ordinari e amministrativi e i magistrati del pubblico ministero costituiscono un ordine autonomo e indipendente.
Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica.	Il Consiglio superiore della magistratura ordinaria è presieduto dal Presidente della Repubblica (da precisare in relazione alla forma di governo).	Il Consiglio superiore della magistratura ordinaria è presieduto dal Presidente della Repubblica, che ne forma l'ordine del giorno (da precisare in relazione alla forma di governo).
Ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione.	Identico.	Identico.
	Il Consiglio superiore della magistratura ordinaria si compone di una sezione per i giudici e di una sezione per i magistrati del pubblico ministero. Il diverso numero dei componenti di ciascuna sezione è determinato dalla legge. La legge stabilisce funzioni e competenze delle sezioni riunite.
Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio.	I componenti di ciascuna sezione sono eletti per tre quinti rispettivamente dai giudici e dai magistrati del pubblico ministero tra gli appartenenti alle varie categorie e per due quinti dal Parlamento (da precisare in relazione alla forma di governo) tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio.	Gli altri componenti sono eletti per metà dai giudici e dai magistrati del pubblico ministero tra gli appartenenti alle varie categorie e per metà dal Parlamento (da precisare in relazione alla forma di governo) tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio.
Il Consiglio elegge un vice presidente fra i componenti designati dal Parlamento.	Il Consiglio elegge un vice presidente e ciascuna sezione elegge il proprio presidente tra i componenti designati dal Parlamento.	Il Consiglio elegge un vice presidente fra i componenti designati dal Parlamento.
		La sezione disciplinare del Consiglio è eletta al suo interno per metà tra i componenti designati dai giudici e dai magistrati del pubblico ministero e per metà tra quelli designati dal Parlamento. I membri della sezione non partecipano alle altre attività del Consiglio (e durano in carica due anni nell'esercizio di tale funzione). Il presidente della sezione disciplinare è eletto al suo interno tra i componenti designati dal Parlamento. Contro le sentenze della sezione disciplinare è ammesso eslusivamente ricorso in Cassazione.
	Il Ministro della giustizia può partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni delle sezioni riunite e di ciascuna sezione del Consiglio e presentare proposte e richieste.
I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili.	I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono rieleggibili.	Identico.
Non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.	Non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, né assumere cariche pubbliche elettive.	Identico.

Ipotesi n. 1	Ipotesi n. 2
Il Consiglio superiore della magistratura amministrativa è presieduto dal Presidente della Repubblica (da precisare in relazione alla forma di governo).	Il Consiglio superiore della magistratura amministrativa è presieduto dal Presidente della Repubblica, che ne forma l'ordine del giorno (da precisare in relazione alla forma di governo).
Ne fa parte di diritto il presidente della Corte di giustizia amministrativa (e l'eventuale procuratore generale della Corte di giustizia amministrativa).	Ne fa parte di diritto il presidente del Consiglio di Stato (e l'eventuale procuratore generale del Consiglio di Stato).
Gli altri componenti sono eletti per tre quinti da tutti i magistrati amministrativi appartenenti alle varie categorie e per due quinti dal Parlamento (da precisare in relazione alla forma di governo) tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio.	Gli altri componenti sono eletti per metà da tutti i magistrati amministrativi appartenenti alle varie categorie e per metà dal Parlamento (da precisare in relazione alla forma di governo) tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio.
Il Consiglio elegge un vice presidente tra i componenti designati dal Parlamento.	Identico.
	La sezione disciplinare del Consiglio è eletta al suo interno per metà tra i componenti designati dai magistrati e per metà tra quelli designati dal Parlamento. I membri della sezione non partecipano alle altre attività del Consiglio (e durano in carica due anni nell'esercizio di tale funzione). Il presidente della sezione disciplinare è eletto al suo interno tra i componenti designati dal Parlamento. Contro le sentenze della sezione disciplinare è ammesso esclusivamente ricorso in Cassazione.
Il Ministro della giustizia può partecipare alle riunioni del Consiglio senza diritto di voto e presentare proposte e richieste.
I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono rieleggibili.	Identico.
Non possono, finchè sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, nè assumere cariche pubbliche elettive.	Identico.

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica n. 1	Ipotesi di modifica n. 2

Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati.	Spettano ai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa, secondo le norme dei rispettivi ordinamenti giudiziari, esclusivamente i provvedimenti amministrativi riguardanti le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni nei riguardi dei giudici e dei magistrati del pubblico ministero.	Spettano ai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa, secondo le norme dei rispettivi ordinamenti giudiziari, i provvedimenti amministrativi riguardanti le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni nei riguardi dei giudici e dei magistrati del pubblico ministero.
		I Consigli non possono adottare deliberazioni di indirizzo politico o altri atti in materia di interpretazione delle leggi e organizzazione giudiziaria.

Ipotesi n. 1	Ipotesi n. 2

Spettano al Tribunale dei magistrati (ovvero: alla Corte di giustizia dei magistrati) i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei giudici ordinari e amministrativi e dei magistrati del pubblico ministero. Il Tribunale (ovvero: la Corte) è altresì organo di tutela giurisdizionale in unico grado contro i provvedimenti amministrativi assunti dai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa.	Identico.
Il Tribunale (ovvero: La Corte) è formato da nove membri, eletti tra i propri componenti dai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa.	Il Tribunale (ovvero: La Corte) è formato da dieci membri, eletti tra i propri componenti dai Consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa.
Il Consiglio superiore della magistratura ordinaria elegge sei componenti, di cui quattro tra quelli eletti dai giudici e dai magistrati pubblico ministero e due tra quelli designati dal Parlamento. Il Consiglio superiore della magistratura amministrativa elegge tre componenti, di cui due tra quelli eletti dai giudici (e dai magistrati del pubblico ministero - NB: nel caso in cui venga istituito l'ufficio del pubblico ministero presso la magistratura amministrativa) e uno tra quelli designati dal Parlamento. I componenti designati tra quelli eletti dai magistrati sono scelti assicurando la rappresentanza delle varie categorie.	Il Consiglio superiore della magistratura ordinaria elegge sei componenti, di cui tre tra quelli eletti dai giudici e dai magistrati del pubblico ministero e tre tra quelli designati dal Parlamento. Il Consiglio superiore della magistratura amministrativa elegge quattro componenti, di cui due tra quelli eletti dai giudici (e dai magistrati del pubblico ministero - NB: nel caso in cui venga istituito l'ufficio del pubblico ministero presso la magistratura amministrativa) e due tra quelli designati dal Parlamento. I componenti designati tra quelli eletti dai magistrati sono scelti assicurando la rappresentanza delle varie categorie.
Il Tribunale (ovvero: la Corte) elegge un presidente tra i componenti eletti tra quelli designati dal Parlamento. Il Ministro della giustizia può partecipare alle riunioni del Tribunale (ovvero: della Corte) senza diritto di voto e presentare proposte e richieste.	Identico.
I componenti del Tribunale (ovvero: della Corte) non possono partecipare ad altra attività dei rispettivi Consigli di provenienza e durano in carica fino allo scadere del mandato di tali organi (ovvero: durano in carica due anni nell'esercizio di tale funzione).	Identico.

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica

I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso.	I giudici ordinari e amministrativi e i magistrati del pubblico ministero sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del rispettivo Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie del contraddittorio stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso. La legge disciplina i periodi di permanenza nell'ufficio e nella sede dei giudici ordinari e amministrativi e dei magistrati del pubblico ministero.
Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare.	Soppresso (ma vedi art. 110).
I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni.	Identico.
Il Pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull'ordinamento giudiziario.	Soppresso (ma vedi art. 101).
	Nell'esercizio delle rispettive funzioni, i giudici ordinari e amministrativi e i magistrati del pubblico ministero si attengono ai principi di responsabilità, correttezza e riservatezza.
	L'ufficio di giudice ordinario e amministrativo e di magistrato del pubblico ministero è incompatibile con qualunque altro ufficio, incarico e professione. I giudici ordinari e amministrativi e i magistrati del pubblico ministero non possono far parte di collegi arbitrali né essere distaccati presso Ministeri o altre pubbliche amministrazioni. Possono partecipare alle competizioni elettorali solo se si dimettono prima della presentazione delle liste elettorali. (Oppure, in alternativa all'ultimo periodo: I giudici ordinari e amministrativi e i magistrati del pubblico ministero che prendono parte alle competizioni elettorali sono in ogni caso assegnati ad altra sede).

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica

Le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge.	Le norme sugli ordinamenti giudiziari ordinario e amministrativo sono stabilite esclusivamente con legge.
La legge assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del Pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia.	Identico.

Costituzione della Repubblica	Ipotesi di modifica

L'autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria.	Identico.