Libro verde sul gioco d'azzardo on-line nel mercato interno (COM(2011)128)

Dati identificativi

Tipo di atto	Libro verde
Data di adozione	24 marzo 2011
Settori di intervento	Mercato interno Gioco d’azzardo

Esame presso le Istituzioni dell’UE	- 14 novembre 2011: esame in plenaria da parte del PE

Assegnazione	- 31 marzo 2011: VI Commissione Finanze

1. Finalità/motivazione

Il 24 marzo 2011 la Commissione ha adottato un Libro verde (COM(2011)128), oggetto di una consultazione che si è conclusa il 31 luglio 2011, sui problemi specifici di ordine pubblico e i rischi sociali connessi alla crescita nell’UE dell’offerta di servizi di gioco d'azzardo online, e sugli strumenti normativi e tecnici necessari per garantire la tutela dei consumatori e l'ordine pubblico.

Le questioni affrontate nel Libro verde sono volte a valutare se una maggiore cooperazione a livello UE possa consentire di conseguire più efficacemente gli obiettivi della politica nazionale relativa ai giochi d’azzardo online. Si precisa tuttavia che è fatto salvo l'ampio margine di discrezionalità degli Stati membri nel determinare l'approccio normativo in materia, entro i limiti dei princìpi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea.

A fronte della rapida crescita dei servizi di gioco d'azzardo online nell'UE, essenzialmente mediante Internet, applicazioni mobili e IPTV (televisione via Internet), con un fatturato annuo superiore a 6,16 miliardi di euro nel 2008 (il 7,5% del totale del mercato del gioco d'azzardo, destinato a raddoppiare entro il 2013), si registra una notevole frammentazione del quadro normativo in materia, con differenze sostanziali tra le normative nazionali che, in linea di massima, disciplinano le seguenti fattispecie: 1) operatori autorizzati che forniscono servizi in un quadro strettamente regolamentato; 2) monopolio statale o di altra natura strettamente controllato.

Le differenze tra i vari approcci normativi hanno favorito lo sviluppo di un significativo mercato transfrontaliero illegale nel quale sono presenti sia “mercati neri”, vale a dire scommesse e giochi d'azzardo clandestini gestiti senza licenza (secondo i dati citati dalla Commissione, su 14.823 siti di gioco d'azzardo attivi in Europa, più dell'85% è gestito senza licenza), sia “mercati grigi” con operatori titolari di regolare licenza in uno o più Stati membri che forniscono servizi di gioco d'azzardo ai cittadini di altri Stati membri senza avere ottenuto una specifica autorizzazione.

Sempre secondo dati relativi al 2008, i principali servizi di gioco d'azzardo on-line offerti in seno all’UE comprendono le scommesse sportive (32%), i giochi di casinò (23%), il poker (18%), le lotterie di Stato (15%), il bingo (12%). Il Regno Unito - dove il mercato del commercio elettronico è due volte superiore alla media degli Stati membri - è il mercato più grande; tuttavia, nel 2008 tra i mercati più grandi figuravano anche Stati membri con approcci normativi restrittivi quali Francia, Germania, Italia e Svezia. Con particolare riferimento alla situazione italiana, sempre secondo dati riferiti al 2008, il mercato dei giochi d’azzardo online risulta ripartito come segue: il 51% per le scommesse sportive, comprese quelle ippiche (346 milioni di euro), il 27% per i giochi di casinò (184 milioni), il 15% per il poker (99 milioni), il 2% per il bingo (14 milioni) e il 5% per le lotterie di Stato (35 milioni); l’ammontare lordo dei proventi derivanti dai giochi d’azzardo on-line nel 2008 era pari all’1,18% del PIL. Inoltre, in Italia, tale mercato è gestito in regime di monopolio controllato, sono esclusi gli operatori stranieri e sono ammessi esclusivamente i fornitori di servizi nazionali online.

Nel 2010, il settore dei giochi, che coinvolge circa 5.800 imprese ed impiega complessivamente oltre 100.000 addetti, ha realizzato un fatturato complessivo pari a circa 61 miliardi di euro (di cui circa 5 miliardi di euro derivanti dal gioco online); inoltre, tale settore assicura all'erario dello Stato un'importantissima fonte di gettito tributario, che ammonta a circa 9,5 miliardi di euro[1].

2. Contenuti

2.1 Il quadro normativo europeo in materia di giochi d’azzardo online

I servizi di gioco d'azzardo sono disciplinati dall'articolo 56 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) relativo alla libera prestazione dei servizi, conformemente al quale gli operatori autorizzati in uno Stato membro possono fornire i propri servizi ai consumatori di altri Stati membri, a meno che questi ultimi non impongano, solo in via eccezionale, restrizioni proporzionate e giustificate da ragioni imperative di interesse pubblico, quali la tutela dei consumatori o il mantenimento dell'ordine pubblico. A tale proposito nel Libro verde vengono richiamati alcuni princìpi guida stabiliti in materia dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (vedi oltre l’apposito paragrafo).

Per quanto riguarda il diritto derivato dell’UE, sebbene i servizi di gioco d'azzardo non siano disciplinati da una normativa settoriale specifica e siano stati esclusi da una serie di atti legislativi orizzontali quali la direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno in quanto non rappresentano un normale servizio (come peraltro ribadito in diverse occasioni dalla Corte di giustizia), o la direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico, essi sono comunque soggetti alle disposizioni delle direttive 2010/13/UEsui servizi di media audiovisivi, 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali, 1997/7/CE sulla vendita a distanza, 2005/60/CE sul riciclaggio di proventi di attività criminose, 1995/46/CE sulla protezione dei dati personali, 2002/58/CE sulla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche, e 2006/112/CE sul sistema comune d'imposta sul valore aggiunto.

2.1.1 Giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE

Con riferimento ai servizi di giochi d’azzardo online, la Corte di giustizia in particolare ha: 1) riconosciuto^{^[2]} alcuni motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dei consumatori, la prevenzione della frode e dell'istigazione a sperperare al gioco nonché il mantenimento dell’ordine pubblico; 2) stabilito^{^[3]} che le restrizioni transfrontaliere che possono derivare dall'approccio normativo in materia devono determinare una riduzione effettiva delle opportunità di gioco d'azzardo ed essere applicate in modo uniforme e sistematico a tutte le offerte di servizi disponibili nel territorio. Qualora le autorità di uno Stato membro incitino i consumatori a partecipare a lotterie, giochi d'azzardo e scommesse a beneficio finanziario delle casse pubbliche, non potranno essere invocate preoccupazioni di ordine pubblico relative alla necessità di ridurre le possibilità di scommettere per giustificare le restrizioni^{^[4]} che dovranno essere proporzionate e applicate senza discriminazioni; 3) in virtù delle caratteristiche specifiche dei servizi di gioco d'azzardo online (assenza di contatto diretto tra consumatore e operatore, facilità di accesso, difficoltà da parte delle competenti autorità degli Stati membri di stabilimento a valutare le qualifiche professionali e l'integrità degli operatori) gli Stati membri possono adottare misure volte a restringerne o disciplinarne la prestazione al fine di combattere la dipendenza dal gioco e proteggere i consumatori contro i rischi di frode e criminalità.

Si segnala che, da ultimo, la Corte di giustizia, esprimendosi sulla legislazione austriaca in materia, ha emesso una sentenza (causa C-347/09 del 15 settembre 2011) sulla compatibilità dei monopoli statali per la gestione di giochi d’azzardo con le disposizioni in materia di stabilimento e libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) (rispettivamente articoli 43 e 49 del Trattato CE).

Secondo la Corte di giustizia, l'articolo 56 deve essere interpretato nel senso che:

· è applicabile ai servizi di giochi d’azzardo online forniti nel territorio di uno Stato membro ospitante da un operatore stabilito in un altro Stato membro;

· al fine di garantire una tutela elevata dei consumatori nel settore dei giochi d’azzardo, è prevista la possibilità per gli Stati membri di istituire un monopolio a favore di un organismo unico assoggettato ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche per fronteggiare la criminalità, prevenire l’incitamento a spese eccessive legate al gioco e contrastare in maniera efficace la dipendenza dal gioco;

· per essere coerente con gli obiettivi della lotta alla criminalità e della riduzione delle occasioni di gioco, la normativa nazionale che istituisce un monopolio in materia di giochi d’azzardo dovrà essere fondata sulla constatazione secondo cui le attività criminali e fraudolente connesse ai giochi e la dipendenza dal gioco costituiscono un problema nel territorio dello Stato membro interessato, al quale potrebbe porsi rimedio mediante un’espansione delle attività autorizzate e regolamentate;

· il fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può influire sulla valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia, le quali devono essere giudicate soltanto alla luce degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che esse intendono assicurare.

La Corte evidenzia quindi che l’art. 56 osta alla comminatoria di sanzioni penali per la violazione di un monopolio di gestione di giochi d’azzardo nel caso in cui tale normativa non sia conforme alla normativa UE.

Nelle sue argomentazioni la Corte conferma dunque il principio in base al quale gli Stati membri possono limitare l’accesso al mercato dei giochi agli operatori che abbiano ottenuto la concessione dalle competenti autorità nazionali, escludendo, da un lato, che esistano obblighi di mutuo riconoscimento delle concessioni/autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri e, dall'altro, che i regolatori nazionali siano tenuti a fidarsi dei controlli effettuati dalle autorità di altri Stati membri.

Nel ribadire inoltre l'ampio margine discrezionale riguardo agli obiettivi perseguiti e al livello di tutela che essi intendono assicurare, la Corte inoltre precisa che: restrizioni alla libera prestazione di servizi possono essere giustificate solo da ragioni imperative di interesse generale, quali, in particolare, la tutela dei consumatori e dell’ordine pubblico, ma non da motivi quali la massimizzazione delle entrate fiscali o dei profitti degli operatori economici; la tutela del consumatore contro la dipendenza dal gioco è, in linea di principio, difficilmente compatibile con una politica di espansione dei giochi di azzardo, fermo restando che una politica di espansione “controllata” può risultare coerente sia con l’obiettivo della prevenzione dello sfruttamento dell’attività di gioco a fini criminali, sia con quello della lotta contro la dipendenza dal gioco, tramite l’incanalamento dei consumatori verso circuiti controllati. In tale contesto la pubblicità realizzata dall’operatore dovrà essere strettamente limitata a quanto necessario per incanalare i consumatori verso le reti controllate, e non incoraggiare una partecipazione attiva del consumatore, in particolare banalizzando il gioco o proponendo un’immagine positiva dello stesso.

Le questioni affrontate dalla sentenza sono analoghe a quelle sollevate nel rinvio pregiudiziale della Corte di Cassazione italiana nelle cause riunite Costa e Cifone (C-72/10 e C-77/10) che riguardano il caso di due cittadini italiani sottoposti a procedure sanzionatorie a causa della loro attività di raccolta di scommesse in punti vendita per conto di un operatore inglese che non ha mai chiesto licenze in Italia. Nel rinvio pregiudiziale si evidenziano i caratteri “discriminatori ed escludenti” della legislazione italiana basata su un regime di monopolio statale e su un sistema di concessioni e di autorizzazioni in numero limitato.

2.2 Definizioni

Il termine "gioco d'azzardo online" comprende una vasta gamma di servizi quali le scommesse sportive anche nel settore ippico, i giochi da casinò, le scommesse con spread (o spread betting), i giochi multimediali o promozionali, i servizi di gioco d'azzardo gestiti da e a beneficio di associazioni di beneficenza e organizzazioni senza scopo di lucro, le lotterie.

Ad avviso della Commissione, la definizione più adatta a riflettere la variegata realtà di tale tipologia di servizi potrebbe essere la seguente: per "servizio di gioco d'azzardo online" si intende un servizio che implica una posta pecuniaria in giochi dipendenti dalla fortuna, comprese le lotterie e le scommesse, forniti a distanza, mediante strumenti elettronici e su richiesta del singolo destinatario di servizi.

2.3 Licenze

Le normative vigenti nei vari Stati membri presentano notevoli differenze per quanto riguarda le procedure di rilascio delle licenze necessarie per la prestazione di servizi di giochi d’azzardo online:

· mentre alcune normative fissano limiti quantitativi al numero totale di licenze o addirittura prevedono la possibilità di vietarle del tutto nell'ambito della rispettiva giurisdizione, in altri Stati membri la licenza è rilasciata a tutti gli operatori online che soddisfano una serie di requisiti;

· le licenze possono essere limitate nel tempo o rilasciate a tempo indeterminato;

· gli operatori che vogliono offrire lo stesso tipo di servizio di gioco d'azzardo online in vari Stati membri possono essere costretti a richiedere la licenza in ciascuno di essi;

· alcuni Stati membri riconoscono le licenze rilasciate in altri Stati membri, mentre in altri vige un sistema di doppia licenza.

L’articolo 24, commi da 11 a 27, della legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008) reca disposizioni in materia di giochi, autorizzandone l’esercizio e la raccolta a distanza. In particolare i commi da 13 a 17 disciplinano i requisiti e le condizioni necessarie, nonché gli obblighi che i soggetti richiedenti la concessione dovranno assumersi.

2.4 Servizi connessi ai giochi d'azzardo online

Al fine di promuovere i propri servizi e prodotti presso i consumatori finali e/o i distributori, gli operatori ricorrono a vari tipi di comunicazioni commerciali quali pubblicità televisiva o a mezzo stampa scritta, comunicazioni e promozioni commerciali online, marketing diretto.

Il Libro verde si concentra in particolare su: le comunicazioni commerciali online quali ibanner e i pop-up che reindirizzano il traffico verso i servizi di gioco d'azzardo online; lepromozioni commercialitra cui la più comune è l'accredito di una somma di denaro sul conto del giocatore all'atto dell'apertura del conto o l'aggiunta di fondi supplementari ai depositi effettuati da un cliente già registrato; il marketing diretto via mail, telefono o Internet, ed infine le sponsorizzazioni.

2.5 Servizi di pagamento online

In linea di massima gli operatori di gioco d'azzardo online prima di autorizzare i clienti a giocare chiedono loro di depositare fondi su un apposito conto mediantecarte di credito, portafogli elettronici, bonifici bancari, carte prepagate o trasferimenti di denaro contante.Solitamente vengono fissati limiti sui livelli di deposito e di prelievo dal conto (ad esempio, l’obbligo per il giocatore di contattare direttamente la banca in caso di prelievo di somme consistenti). Alcuni operatori esigono che venga utilizzato lo stesso metodo di pagamento sia per i depositi sia per i prelievi. Come evidenziato nel Libro verde, una regolamentazione specifica a livello nazionale in materia di sistemi di pagamento per i servizi di gioco d'azzardo online e l’obbligo del conto per i giocatori potrebbero garantire una maggiore tutela degli stessi.

Il comma 19 dell’articolo 24 della legge n. 88 del 2009 introduce lo strumento del “conto di gioco”: si tratta di un contratto di gioco necessario per effettuare la raccolta a distanza, che è stipulato, anche per via telematica, tra il giocatore e il concessionario secondo uno schema tipo predisposto dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato - A.A.M.S. sulla base delle condizioni indicate nel medesimo comma. Tra queste si segnalano l’unicità del contratto di conto di gioco con ciascun giocatore, il divieto di utilizzazione del conto di gioco di un giocatore per la raccolta o l’intermediazione di giocate altrui, l’improduttività di frutti del conto di gioco per il giocatore. Si prevede, altresì, la devoluzione all’erario dell’intero saldo del conto di gioco decorsi tre anni dalla data della sua ultima movimentazione.

Al riguardo, nel corso dell’audizione svolta il 27 luglio 2011 presso la Commissione Finanze, il Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato ha messo in evidenza come la regolazione AAMS non prevede alcun limite alle puntate e alla ricarica dei conti di gioco. Tale aspetto è stato ritenuto contraddittorio rispetto al proclamato intento di tutelare il consumatore e di favorire il gioco responsabile. In particolare, è stato rilevato come l’introduzione del poker cash implica che il giocatore possa puntare del denaro utilizzando la carta di credito, aumentando il rischio di compulsività e di perdita del senso del limite per quanto riguarda l’importo delle giocate e presuppone l'effettivo collegamento in rete di tutti gli attori che operano nel comparto, necessario per rilevare in tempo reale i dati di gioco. È stato quindi suggerito di introdurre un limite per quanto riguarda la singola giocata, un altro nel rapporto con il singolo concessionario e, infine, un ulteriore limite esteso a tutto il sistema dei concessionari. È chiaro che la previsione di tali limiti deve essere presidiata da una possibilità di intervento in tempo reale, per bloccare il superamento dei tetti.

2.6 Identificazione del cliente

Nel Libro verde si riconosce che l’identificazione del cliente da parte dei fornitori di servizi di gioco d'azzardo online, importante in particolare per tutelare i minori e prevenire le frodi, può risultare difficile sia perché il prestatore di servizi e il cliente si trovano in luoghi diversi, sia per la mancanza a livello UE di norme che consentano il riconoscimento reciproco dei servizi di identificazione e riconoscimento elettronici.

Allo stato attuale l’identificazione si basa sui seguenti elementi:

· la preventiva identificazione effettuata dal fornitore di servizi di pagamento, dato che per la maggior parte delle opzioni di pagamento si richiede che il cliente sia titolare di un conto bancario;

· i controlli effettuati in proprio sulla base di informazioni e documenti richiesti al potenziale cliente;

· i controlli effettuati dai fornitori di servizi di verifica, nel rispetto degli obblighi previsti dalla normativa UE in materia di protezione dei dati personali.

L’articolo 24, comma 4, del D.Lgs. n. 231 del 2007 prevede che gli operatori che svolgono l'attività di gestione di case da gioco online, procedono all'identificazione e alla verifica dell'identità di ogni cliente per importi superiori a 1.000 euro e consentono operazioni di ricarica dei conti di gioco, di acquisto e di cambio dei mezzi di gioco, esclusivamente attraverso mezzi di pagamento, ivi compresa la moneta elettronica, per i quali è possibile assolvere gli obblighi di identificazione previsti dal presente decreto. A tale fine, gli operatori devono registrare e acquisire le informazioni relative:

a) ai dati identificativi dichiarati dal cliente all'atto dell'apertura dei conti di gioco o della richiesta delle credenziali di accesso ai giochi online;

b) alla data delle operazioni di apertura e ricarica dei conti di gioco e di riscossione sui medesimi conti;

c) al valore delle operazioni sopra indicate e ai mezzi di pagamento utilizzati;

d) all'indirizzo IP, alla data, all'ora e alla durata delle connessioni telematiche nel corso delle quali il cliente, accedendo ai sistemi del gestore della casa da gioco online, pone in essere le suddette operazioni.

2.7 Obiettivi di interesse pubblico

Nel Libro verde vengono individuati tre obiettivi di interesse pubblico, vale a dire la tutela dei consumatori, l’ordine pubblico e il finanziamento di attività di beneficienza o di altre attività di interesse pubblico, che, in varia misura, possono essere fatti valere per giustificare le misure adottate a livello nazionale in materia di gioco d'azzardo online.

2.6.1 Tutela dei consumatori

Particolare attenzione viene posta alla necessità di tutelare i giocatori d'azzardo contro le pratiche fraudolente e si ricorda a tale riguardo l’impegno delle autorità di regolamentazione al fine di garantire che i giochi offerti siano controllati, corretti ed esenti da criminalità.

Il documento in esame si sofferma in particolare su due aspetti:

· il gioco d’azzardo problematico, vale a dire l’impulso a giocare nonostante le conseguenze negative dannose o la necessità di fermarsi in considerazione dei costi sociali che ne derivano per il giocatore, la sua famiglia e la società;

· il gioco d'azzardo patologico che, secondo alcuni studi, presenta numerose analogie con la tossicodipendenza.

Oggi grazie agli strumenti di screening è possibile identificare le persone con gravi problemi di comportamento nei riguardi del gioco d'azzardo; inoltre nell'UE la maggior parte dei tradizionali siti di gioco d'azzardo online titolari di licenza mettono a disposizione collegamenti ipertestuali a linee telefoniche di assistenza o ad organizzazioni che si occupano dei giocatori d'azzardo problematici.

Per quanto riguarda i rischi connessi con il gioco d'azzardo, si evidenzia la necessità di prestare particolare attenzione alla tutela dei minori, impedendo loro l’accesso ai servizi di gioco d'azzardo online mediante controlli sui limiti di età definiti per legge o nelle condizioni di rilascio della licenza, nonché sui sistemi di pagamento (limiti previsti per i minori di 18 anni di aprire un conto bancario o di ottenere uno coperto o il rilascio della carta di credito; tali disposizioni possono essere tuttavia eluse grazie alla possibilità di pagare le puntate tramite cellulare). A tali misure si aggiungono le norme volte a vietare che la promozione di tali giochi sia destinata a soggetti di età inferiore al limite nazionale di partecipazione, oppure includa o visualizzi persone che sembrino avere un'età inferiore a tale limite, sia trasmessa tramite TV o radio o comunicata nel corso di programmi destinati ai giovani o si rivolga in altro modo ai bambini o ai giovani, ad esempio associando l’offerta di tali servizi con la cultura giovanile o facendoli comunicare da una celebrità, ed infine sia effettuata in prossimità di aree frequentate da bambini.

Altri giocatori possono essere vulnerabili a causa della loro situazione finanziaria, inesperienza, precedenti di dipendenza da una sostanza chimica o un comportamento, facile accesso o esposizione frequente al gioco d'azzardo o forti legami con oggetti di scommesse.

Si ricorda che il divieto di gioco ai minori è generale - come da ultimo ribadito dall’articolo 24, comma 20, del D.L. n. 98 del 2011 - e riguarda tutti i giochi che rientrano nella categoria dei giochi a danaro, ad eccezione di quelli da intrattenimento, che non prevedono immissioni di danaro (cosiddetti comma 7 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza). Su tali questioni è in discussione presso la Commissione Finanze la risoluzione 7/00703 che impegna il Governo, tra l’altro a rafforzare, anche con il contributo dei soggetti concessionari, le azioni di contrasto e di recupero dei fenomeni di ludopatia, sia attraverso presidi che impediscano al singolo giocatore di impegnare risorse esorbitanti rispetto alla propria condizione economica, sia attraverso programmi di informazione, sensibilizzazione e recupero nonché a irrobustire i meccanismi per rendere maggiormente efficace il divieto, già sancito dalla normativa vigente, di partecipazione al gioco da parte dei soggetti minori.

Per quanto riguarda la ludopatia, si ricorda che la legge di stabilità 2011 (legge n. 220/2010), all’articolo 1, comma 70, prevede che con decreto interdirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e del Ministero della salute siano adottate, d'intesa con la Conferenza unificata, linee d'azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo.

Tutela dell’ordine pubblico e prevenzione di altri reati

Al fine di tutelare i consumatori, gli operatori e gli organizzatori di eventi nel settore dei giochi di azzardo online, sono state adottate norme a livello nazionale volte a prevenire le frodi e le pratiche sleali quali la mancata corresponsione delle vincite ai giocatori, il furto di identità, la manipolazione dei risultati e la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività illecite, quest’ultima oggetto di particolare approfondimento nell’ambito del Libro verde.

In base ai dati di cui dispone la Commissione europea, in linea di massima nell’UE gli operatori di gioco d'azzardo online titolari di licenza non sono coinvolti in attività di riciclaggio dei proventi da attività illecite, invece gli operatori illegali o che forniscono servizi di gioco d’azzardo online a scopo di riciclaggio ricorrono a pratiche quali l’accreditamento di vincite o fondi inutilizzati su un conto diverso da quello da cui è stata fatta la scommessa iniziale; la possibilità per il giocatore di aprire più conti con lo stesso operatore; il ricorso, come mezzo di pagamento, a contante elettronico o strumenti analoghi quali le carte con valore memorizzato^{^[5]} o telefoni cellulari abilitati ai pagamenti.

Come ricordato nel Libro verde, la direttiva 2005/60/CE (cosiddetta terza direttiva sul riciclaggio) è applicabile al settore finanziario, nonché ad altri settori, compresi i casinò operanti o meno online. Tuttavia la sua applicazione ai servizi di gioco d'azzardo online è resa difficile dal fatto che i siti web destinati a tale tipologia di giochi offrono spesso anche altri servizi di gioco d'azzardo; inoltre, l'operatore può aver ottenuto la licenza per operare in più di una giurisdizione.

Gli operatori di gioco d'azzardo online titolari di licenza e le autorità nazionali di regolamentazione hanno stabilito una serie di pratiche operative per la lotta contro il riciclaggio che includono:

· la diligenza dovuta in relazione alla clientela in base alla quale sono autorizzati a giocare solo i giocatori registrati titolari di un conto presso il licenziatario;

· i controlli sui pagamenti che fanno sì che: 1) il pagamento delle vincite al giocatore sia sempre effettuato con lo stesso mezzo utilizzato per il trasferimento iniziale del denaro e sul conto da cui proviene il deposito; 2) gli operatori assicurino la buona gestione dei numeri di carta di credito e dei dati personali relativi ai giocatori memorizzati nei loro sistemi; 3) siano vietati i pagamenti diretti tra clienti;

· i controlli da parte degli operatori effettuati tramite la consultazione degli elenchi di controllo dell'età e di quelli utilizzati dalle banche per individuare i terroristi e le "persone politicamente esposte". Gli operatori devono inoltre trasmettere segnalazioni delle attività sospette (Suspicious Activity Reports - SAR) all'Unità di informazione finanziaria (Financial Intelligence Units - FIU).

Al gioco d'azzardo on-line possono essere connessi altri reati tra cui la fornitura di servizi di gioco d'azzardo da parte di operatori illegali quali le organizzazioni a carattere criminale, i giochi on-line non autorizzati offerti da un operatore titolare di licenza e l’evasione fiscale quando l'utente è tenuto al pagamento dell'imposta sulle vincite.

L’articolo 24 della legge n. 88 del 2009, al comma 23, stabilisce che venga punito con la reclusione da sei mesi a tre anni chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza, senza la prescritta concessione, qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Chiunque, ancorché titolare della prescritta concessione, organizza, esercita e raccoglie a distanza qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall’A.A.M.S con modalità e tecniche diverse da quelle previste dalla legge è punito con l’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da euro 500 a euro 5.000.

Si ricorda inoltre che gli operatori che offrono (in presenza o in assenza delle autorizzazioni del Ministero dell’economia e delle finanze), attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, giochi o scommesse con vincite in denaro, devono sottostare alle modalità di registrazione previste per gli intermediari presso l’archivio unico informatico (articolo 37 del decreto legislativo n. 231 del 2007).

L’ultimo (ma non meno importante) adempimento cui sono tenuti gli operatori del settore giochi è quello della segnalazione di operazioni sospette. Per quanto riguarda questo adempimento le norme sono comuni a quelle previste per tutti gli obbligati. Tutti i soggetti menzionati negli articoli da 10 a 14 del decreto antiriciclaggio inviano all’Unità di informazione finanziaria (UIF) una segnalazione di operazione sospetta quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio.

Finanziamento di attività di beneficenza e di interesse pubblico

Le restrizioni a livello nazionale sui servizi di gioco d'azzardo possono essere giustificate da motivi quali il finanziamento di attività di beneficenza o di interesse pubblico.

La Corte di giustizia dell’UE ha osservato a tale proposito che il finanziamento di attività sociali costituisce solo una conseguenza vantaggiosa accessoria e non la reale giustificazione della politica restrittiva attuata^{^[6]}. Tali restrizioni mirano a facilitare il finanziamento di "attività di interesse pubblico" di cui la società nel suo complesso beneficia quali l'arte, la cultura, lo sport i programmi educativi o destinati ai giovani e le attività di beneficenza.

La distribuzione dei proventi del gioco d'azzardo per finanziare le attività di interesse pubblico è organizzata in vari modi.

L'organizzazione o la società responsabile delle attività di interesse pubblico può infatti ottenere una licenza per offrire servizi di gioco d'azzardo online al fine di sostenere le attività di beneficenza riconosciute, ricevere i fondi direttamente da un operatore di gioco d'azzardo statale o da uno o più operatori privati, ricevere un compenso finanziario per l'utilizzazione di un evento da essa organizzato e sul quale vengono effettuate scommesse e infine ricevere fondi dal bilancio dello Stato.

Con riferimento a tale aspetto nel Libro verde si ricorda il rischio di “parassitismo” connesso al fatto che gli Stati membri applicano diversi sistemi e percentuali di distribuzione dei proventi del gioco d'azzardo (ad esempio alcuni finanziano le attività di interesse pubblico esclusivamente mediante le entrate fiscali, mentre altri ricorrono anche ai proventi del gioco d'azzardo). Ne consegue che quando vengono offerti servizi di gioco d'azzardo in relazione ad eventi che si svolgono in altri Stati membri o quando i giocatori d'azzardo di uno Stato membro scelgono di utilizzare i servizi di gioco d'azzardo forniti a partire da un altro Stato membro, si avranno effetti diretti sull'efficienza dei sistemi nazionali di distribuzione dei proventi.

Si ricorda che l’articolo 24 della legge n. 88 del 2009, al comma 29, dispone l’integrazione di 6 milioni di euro per il 2009 e di 15 milioni di euro a decorrere dall’anno 2010 del Fondo previsto dall’articolo 81, comma 29, del D.L. n. 112 del 2009, destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti (c.d. Carta acquisti).

2.8 Giusto compenso a favore degli organizzatori di eventi

Gli operatori di giochi d’azzardo online utilizzano eventi sportivi nazionali e internazionali per presentare in maniera interessante i propri servizi.

Nel caso specifico delle scommesse ippiche alcuni Stati membri impongono una licenza esclusiva ad un'organizzazione per garantire che una parte dell’importo generato dalle scommesse sia riversato al settore equestre. Considerato che rispetto ad altri sport l’ippica attira principalmente i giocatori d'azzardo, la sua redditività dipenderà in misura maggiore che per altri eventi sportivi dal reinvestimento nell'attività di una percentuale sufficiente di proventi del gioco d'azzardo. Altri sport hanno un flusso di entrate più diversificato perché si prestano meno ad essere utilizzati in relazione al gioco d'azzardo. Tuttavia, a livello nazionale è stata affrontata la questione se, quando vengono offerti servizi di gioco d'azzardo in relazione ad una gara sportiva, gli organizzatori debbano essere in grado di generare entrate aggiuntive mediante lo sfruttamento da parte di fornitori di servizi di gioco d'azzardo della loro immagine o degli eventi da essi organizzati; si chiede pertanto un giusto compenso per l'utilizzo degli eventi dato che senza il loro sfruttamento i servizi di gioco d'azzardo non sarebbero redditizi. Alcuni gestori statali che offrono servizi di scommesse su sport professionistici sono pertanto tenuti a riversare una parte delle entrate a favore degli sport di base, contribuendo in tal modo a sostenere l'attività di interesse pubblico mirante ad incoraggiare la partecipazione del pubblico in generale alle attività sportive.

2.9 Controllo del rispetto della normativa e questioni connesse

Considerato che il mercato transfrontaliero illegale dei giochi di azzardo online può essere accessibile ai consumatori sia perché vige una tolleranza de facto sia per mancanza di controlli efficaci sul rispetto delle normativa, nel Libro verde si sottolinea l’importanza di tali controlli per assicurare il conseguimento degli obiettivi di interesse pubblico già ricordati.

Allo stato attuale a livello nazionale si registrano numerose differenze per quanto riguarda gli organi preposti ai controlli sul gioco d'azzardo online; inoltre, in uno stesso Stato membro forme diverse di servizi di gioco d'azzardo online possono essere disciplinate o controllate da organismi distinti.^.La sfera di competenza di tali autorità può coprire una vasta gamma di questioni, tra cui: il rilascio, la sospensione e la revoca delle licenze; le funzioni di controllo e vigilanza, inclusi i controlli amministrativi o finanziari, le ispezioni in loco nonché le ispezioni delle attrezzature o del software; il controllo del rispetto della normativa per aprire, istruire e svolgere procedimenti su reati relativi alla fornitura di servizi di gioco d'azzardo illegali/non autorizzati, e delle comunicazioni commerciali sui servizi o gli operatori di gioco d'azzardo legali, illegali e non autorizzati; la prestazione di consulenza, informazioni o sostegno al governo, ai giocatori e/o agli operatori.

2.9.1 Cooperazione amministrativa

A livello amministrativo esistono forme di cooperazione ad hoc tra un numero limitato di Stati membri. La cooperazione tra le autorità di regolamentazione europee è inoltre favorita da uno specifico forum dedicato alla politica in materia di giochi (GREF).

Tra le aree oggetto di cooperazione rientra la condivisione o lo scambio di informazioni in materia di: rilascio delle licenze, qualifiche professionali e integrità degli operatori; operatori senza licenza e fraudolenti; questioni di natura tecnica, quali standard nazionali, test e certificazioni; buone pratiche anche con riferimento a campagne pubbliche di prevenzione del gioco d'azzardo di tipo criminoso o del gioco d'azzardo problematico.

Inoltre le autorità di regolamentazione nazionali possono lavorare con le parti in causa nazionali/europee nel settore sportivo e/o con gli operatori pubblici/privati di servizi di scommesse per sviluppare programmi educativi, campagne di informazione o sistemi di allarme preventivo per atleti, allenatori, arbitri, dipendenti del settore ippico o operatori pubblici e privati di gioco d'azzardo online al fine di rafforzare il controllo del rispetto della normativa e prevenire le partite truccate.

2.9.2 Blocco dei pagamenti e responsabilità dei fornitori di servizi Internet

Considerato che sono i fornitori di servizi di pagamento e comunicazione (operatori di telecomunicazione, emittenti radiotelevisive e fornitori di siti internet) a consentire la prestazione di servizi di gioco d'azzardo online, al fine di limitare la fornitura di servizi transfrontalieri non autorizzati si può ricorrere al:

· filtraggio del sistema dei nomi di dominio (DNS) per impedire ai potenziali clienti di giocare su siti non autorizzati predefiniti o per evitare che vengano reindirizzati verso un altro sito web sulla base di un elenco predefinito di indirizzi Internet (nomi di dominio) (l'esperienza italiana indica che ogni settimana avvengono milioni di reindirizzamenti);

· blocco del protocollo internet (IP), il numero univoco assegnato ai dispositivi connessi all'Internet pubblico che include il nome del nodo di rete. Il blocco dell'IP impedisce la connessione tra un server/sito web e uno o più indirizzi IP;

· blocco dei pagamenti basato sui Merchant Category Codes (MCC)^{^[7]} degli operatori. Tuttavia, il divieto di trattamento dei pagamenti collegati a un certo codice può bloccare operazioni commerciali lecite diverse dai pagamenti relativi alle puntate e ai premi.

3. Esame presso le Istituzioni dell’UE

In vista dell’esame da parte della plenaria del Parlamento europeo previsto per il 14 novembre 2011, la Commissione mercato interno e tutela dei consumatori del PE ha approvato una relazione sul Libro verde (INI/2011/2084, relatore Jürgen Creutzmann – ALDE, Germania).

La relazione, che è stata emendata dalla Commissione mercato interno a seguito dell'approvazione di alcuni emendamenti di compromesso, sottolinea il ruolo importante svolto dal principio di sussidiarietà nel settore del gioco d'azzardo e conseguentemente respinge una normativa volta ad armonizzare l'intera materia; al contempo, tuttavia, anche in considerazione della natura transfrontaliera del gioco d'azzardo online, evidenzia l'opportunità di un approccio uniforme in alcuni ambiti e il valore aggiunto di una approccio coordinato a livello europeo. A tale proposito, giudica un primo passo l'elaborazione di un codice di condotta europeo.

Con riferimento a specifiche questioni affrontate nel Libro verde, la relazione:

· ritiene che gli Stati membri che decidono di aprire il mercato dovrebbero assicurare la massima trasparenza e prevedere un sistema di licenze basato su una concorrenza non discriminatoria;

· evidenzia il ruolo degli organismi di regolamentazione nazionale nella definizione delle condizioni per il rilascio delle licenze;

· nel presupposto della loro proporzionalità, rispetta la decisione di alcuni Stati membri di determinare il numero degli operatori, nonché il tipo e il volume dei giochi, al fine di proteggere i consumatori e prevenire il crimine;

· ritiene che il principio del riconoscimento reciproco delle licenze non sia applicabile al mercato del gioco d'azzardo; tuttavia, per favorire la realizzazione del mercato unico, ritiene che dovrebbero essere introdotte procedure semplificate per le richieste di licenza in diversi Stati membri;

· qualora non fosse possibile giungere ad un accordo diverso in materia di norme minime, invita la Commissione a presentare una proposta di direttiva, senza peraltro escludere la possibilità di avviare una cooperazione rafforzata tra gli Stati membri;

· sottolinea l'importanza di standard comuni al fine di tutelare i consumatori, soffermandosi tra gli altri su possibili interventi volti al controllo dell'età dei giocatori e alla disciplina degli strumenti di pagamento;

· invita la Commissione a promuovere la creazione di una rete degli organismi nazionali che si occupano dei giocatori d'azzardo patologici per permettere uno scambio di esperienze e buone pratiche;

· si sofferma sull'utilità dell'elaborazione da parte degli organismi di regolamentazione nazionale di meccanismi per la risoluzione alternativa delle controversie nel settore del gioco d'azzardo online;

· con riferimento al rapporto tra gioco d'azzardo e sport, sottolinea la necessità di una definizione comune e di perseguire le frodi sportive e legate alle scommesse al fine di salvaguardare l’integrità dello sport; segnala, al contempo, che numerosi Paesi europei hanno adottato una legislazione severa contro il riciclaggio di denaro tramite le scommesse, le frodi sportive e i conflitti d'interesse tra gli operatori del settore delle scommesse e i club sportivi, le squadre e gli atleti in attività;

· evidenzia la necessità di incrementare la cooperazione transfrontaliera giudiziale e di polizia, in particolare con riferimento al fenomeno delle partite truccate correlate alle scommesse sportive;

· ritiene che debbano essere elaborate norme comuni in materia di pubblicità che tutelino sufficientemente i consumatori vulnerabili ma consentano, nel contempo, la sponsorizzazione di eventi internazionali.

Nelle conclusioni del 10 dicembre 2010 su un quadro relativo ai giochi d'azzardo e alle scommesse negli Stati membri dell'Unione europea, il Consiglio competitività ha evidenziato l’esigenza di regolamentare efficacemente i servizi di giochi d'azzardo (in particolare intervenendo sulle funzioni delle autorità nazionali di regolamentazione), rafforzare la collaborazione tra gli Stati membri e riconoscere nei dibattiti a livello europeo l’importante ruolo dei contributi provenienti dalle lotterie di Stato o lotterie autorizzate, ad esempio per il finanziamento di buone cause.

Il Consiglio competitività del 30 e 31 maggio 2011 ha svolto un dibattito sulla base di una relazione predisposta dalla Presidenza ungherese del Consiglio dell’UE nella quale si dava conto delle informazioni fornite dagli Stati membri in relazione ad alcuni specifici aspetti del gioco d’azzardo tra i quali:

· la necessità di rafforzare la cooperazione transfrontaliera al fine di affrontare determinate questioni connesse con il gioco d’azzardo on-line.

La cooperazione internazionale in linea di massima si sviluppa nell’ambito di due organismi multilaterali: l’International Association of Gambling Regulators (IAGR) e il Gaming Regulators European Forum (GREF) (l’Italia non aderisce a nessuno dei due). Esistono anche buoni esempi di cooperazione a livello regionale tra paesi nordici (Svezia, Finlandia, Norvegia, Danimarca e Islanda) o paesi baltici (Estonia, Lettonia e Lituania).

Inoltre, il 28 giugno 2011 è stato concluso un accordo tra l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) e l’Autorità francese di regolazione del gioco a distanza (ARJEL) sulla cooperazione amministrativa e lo scambio di informazioni al fine di rafforzare lo svolgimento di controlli da parte delle Autorità di vigilanza nei confronti degli operatori e migliorare la regolazione nel settore del gioco a distanza con vincita in denaro. I controlli dovranno, in particolare, assicurare il rispetto da parte degli operatori degli obblighi in materia di apertura, gestione e chiusura dei conti dei giocatori, lotta contro il riciclaggio di capitali e finanziamento del terrorismo, regolazione della pubblicità e delle misure di vigilanza a supporto della correttezza delle manifestazioni o delle competizioni sportive e dell’organizzazione delle relative scommesse;

· lo scambio di informazioni, anche mediante il ricorso all’IMI (Internal Market Information System), per migliorare la cooperazione transfrontaliera tra le autorità di regolamentazione nazionali, agevolare la conoscenza delle altre giurisdizioni e promuovere la tutela dell’ordine pubblico con particolare riferimento ai minori o ad altre categorie vulnerabili. Tuttavia, ad avviso della maggior parte degli Stati membri, lo scambio di informazioni dovrebbe avvenire su base volontaria (allo stato attuale esso è obbligatorio ai sensi della direttiva 98/34/CE) ed essere limitato allo stretto necessario;

· lo scambio di buone pratiche su base volontaria in materia di procedure amministrative; nella relazione si sottolinea che questo potrebbe essere particolarmente utile in caso di revisione della legislazione in quanto consentirebbe di mutuare l’esperienza di altri Stati membri. I settori interessati potrebbero essere il trattamento delle domande relative alle licenze, i controlli per garantire la protezione dei giocatori e prevenire il riciclaggio di danaro, la certificazione dei giochi e delle attrezzature, l’identificazione dei giocatori e il trattamento dei reclami;

· una maggiore protezione dei consumatori, anche mediante la predisposizione di black list nazionali degli operatori di gioco non autorizzati al fine di adottare misure coordinate quali ad esempio il blocco dei siti e dei pagamenti;

· la riduzione degli oneri amministrativi superflui, ad esempio prevedendo procedure di rilascio delle licenze semplificate per quegli operatori che hanno già ottenuto la licenza in un altro Stato membro.

4. Esame presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX l’esame dell’atto risulta avviato da parte della Camera dei deputati del Belgio, del Parlamento finlandese, del Senato e del Sejm polacchi, del Parlamento svedese e della House of Lords del Regno Unito. Hanno concluso l’esame del documento la Camera e il Senato della Repubblica ceca nonché il Bundestag e il Bundesrat tedeschi.

[1] Audizione del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato sulle tematiche relative ai giochi ed alle scommesse presso la Commissione Finanze (27 luglio 2011).

[5] Nella carta con valore memorizzato il valore monetario di riferimento è memorizzato sulla carta e non su un conto esterno, mentre nelle carte prepagate il denaro viene accreditato su un deposito presso l'emittente.

[7] L'MCC utilizzato per il gioco d'azzardo è il 7995.