Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento difesa
Titolo: Programma pluriennale di A/R n. SMD 05/2010 relativo all'acquisizione di 10 elicotteri di categoria media con funzioni SAR per l'Aeronautica militare - Atto del Governo n. 273 - (art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436) - Elementi per l'istruttoria normativa
Riferimenti:
SCH.DEC 273/XVI     
Serie: Atti del Governo    Numero: 237
Data: 20/10/2010
Descrittori:
AERONAUTICA MILITARE   ELICOTTERI
Organi della Camera: IV-Difesa
Altri riferimenti:
L N. 436 DEL 04-OTT-88     

 

20 ottobre 2010

 

n. 237/0

 

 

Programma pluriennale di A/R n. SMD 05/2010 relativo all’acquisizione di 10 elicotteri di categoria media con funzioni
SAR per l’Aeronautica militare

Atto del Governo n. 273

(art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436)

Elementi per l’istruttoria normativa

 

Numero Atto del Governo

273

Titolo

Richiesta di parere parlamentare sul programma pluriennale di A/R n. SMD 05/2010, relativo all’acquisizione di dieci nuovi elicotteri di categoria media per l’espletamento della funzione di SAR (search and rescue) militare nazionale (interim solution)

Ministro competente

Difesa

Norma di riferimento

art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436

Date:

 

presentazione

30 settembre 2010

assegnazione

7 ottobre 2010

termine per l’espressione del parere

6 novembre 2010

Commissione competente

IV (Difesa)  

 

 


Presupposti normativi: la procedura per l'acquisto di nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

La disciplina dell’acquisto dei sistemi d’arma è stata innovata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa" (c.d “legge Giacché”).

 

Precedentemente all’approvazione della legge n. 436 del 1988 il finanziamento di tutti i programmi di armamento avveniva con apposite leggi. In particolare, negli anni settanta, al fine di assicurare un significativo ammodernamento dei mezzi a disposizione delle singole Forze armate, furono approvate le cosiddette leggi “promozionali” (leggi n. 57 del 1975; n. 38 del 1977; n. 372 del 1977) che consentirono, tra l’altro, l’acquisizione di mezzi come i carri Leopard, le fregate classe Maestrale e il velivolo Tornado.

 

Sui programmi d’arma e sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 nel corso della XVI Legislatura la Commissione difesa ha svolto un’indagine conoscitiva, conclusasi il 13 ottobre 2010 con l’approvazione di un documento conclusivo.

 

In particolare, l'articolo 1, comma 1, della legge 436/88 (ora abrogato e riprodotto nell’art. 536 del Codice dell’ordinamento militare approvato con il decreto legislativo n. 66/2010) dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a)       con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b)       con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che si tratti di provvedimenti per il mantenimento delle dotazioni o per il ripianamento delle scorte, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

 

In proposito, il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 ha rilevato che, da un lato, l’esclusione dal parere parlamentare in presenza di provvedimenti di mantenimento delle dotazioni “suscita perplessità dal momento che, essendo il quadro di riferimento molto dinamico, nulla esclude che in ordine al medesimo armamento di cui si intenda mantenere le dotazioni, il Parlamento, in presenza di uno scenario mutato rispetto al passato, possa svolgere una diversa valutazione”; dall’altro, “la nozione di ordinario stanziamento di bilancio  non ha mai trovato una puntuale definizione normativa a causa della difficoltà di collegarla a parametri obiettivi. Tale difficoltà risulta oggi ancora più evidente ove si consideri che la legge n. 196 del 2009, recante la nuova disciplina contabile, all’articolo 23, sembra implicitamente escludere la possibilità di collegare tale nozione al parametro forse più obiettivo utilizzato in via di prassi nel passato, ossia quello della spesa storica. Infatti, tale articolo vieta la formulazione delle previsioni di spesa sulla base del mero calcolo della spesa storica incrementale e conferma la funzione programmatoria del bilancio a legislazione vigente affermatasi negli ultimi anni”. In tal senso, le conclusioni del documento prospettano l’opportunità di includere nel novero dei programmi oggetto di controllo parlamentare “tutti i programmi di armamento a prescindere dalla loro forma di finanziamento, a valere o meno sugli ordinari stanziamenti del Ministero della difesa, compresi quelli destinati al mantenimento o al ripianamento delle scorte”.

 

Inoltre, ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge n. 436/1988 (ora art. 548 del Codice dell’ordinamento militare approvato con decreto legislativo n. 66/ 2010), in apposito allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, è contenuta la relazione illustrativa sullo stato di attuazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma aggiornata al 31 dicembre precedente, con indicazione dei capitoli specifici ai quali l’onere è imputato[1].

Il Ministro della difesa, infine, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

 

Il programma

Il programma in esame è finalizzato all'acquisizione, per l’Aeronautica Militare di 10 nuovi elicotteri di categoria media nel ruolo SAR (Search and rescue - Ricerca e soccorso).

Come precisato nella relazione illustrativa allegata alla richiesta di parere, l’acquisizione dei citati elicotteri di categoria Media per l’Aeronautica Militare (EMAM) – Soluzione “ad interim“, che sarebbero impiegati in assenza di minaccia per missioni SAR militare nazionale di pace e PR (Personnel Recovery), nasce dall’esigenza di ovviare al conseguente gap capacitivo che si verificherebbe con la dismissione  graduale (phase-out), già avviata, degli elicotteri tuttora preposti alle funzioni di SAR.

Per quanto riguarda la finalità operativa, larelazione precisa altresì che gli ambienti operativi nei quali saranno utilizzati tali nuovi elicotteri sono caratterizzati dall’assenza di minaccia, ossia, degli ambienti appartenenti al macroscenario “ALPHA - Sicurezza degli spazi nazionali”[2] che figurano nel Libro blu del Ministero della difesa, nonché circoscritti al teatro nazionale o limitrofo. Inoltre, poiché si prevede il loro impiego con breve preavviso e in modo diversificato in ogni tipo di operazione, risulta doverosa la necessità di disporre di sistemi flessibili ed “allo stato dell’arte”, ossia di sistemi che contemplano tecnologie al massimo livello.

Il programma in esame relativo all’acquisizione dei nuovi elicotteri costituisce una soluzione ponte (ad interim), nell’attesa che venga definito un programma relativo ad un futuro elicottero che, ferme restando le capacità operative già implementate, sia militarmente impiegato ad hoc nei moderni scenari, nonché dotato di più ampie dotazioni capacitive.

L’acquisizione relativa al programma pluriennale di cui all’esame è legata ad assolvere diverse missioni, tra cui principalmente:

Ø     le funzioni di SAR militare nazionale di pace a supporto di velivoli nazionali, della NATO, nonché per contribuire alle operazioni di salvaguardia di vite umane e, più in generale, dell’intera collettività;

Ø     la funzione di evacuazione aeromedica e di trasporto logistico.

 

I nuovi elicotteri di categoria media, secondo la scheda illustrativa, si configurano come piattaforme di volo idonee a: operare in sicurezza con qualsiasi condizione di volo, sia ambientali che di luce, ossia con capacità NVG (Night Vision Goggles – Visori notturni); consentire comunicazioni radio bilaterali e trasmissione di dati con le altre unità militari e civili presenti sul teatro; essere facilmente riconfigurabili in trenta minuti quale termine massimo, con un kit di missione in dotazione, per la loro adattabilità ai diversi ruoli (SAR, MEDEVAC[3] , CASEVAC[4] , Trasporto e in caso di pubbliche calamità); essere in grado di operare con grande versatilità da superfici non preparate e/o predisposte; infine, garantire un’adeguata efficienza in linea volo.

La nuova acquisizione risulta compatibile con le procedure e gli standard commerciali ed integrati nel sistema militare e permette un uso ottimale delle risorse e delle infrastrutture esistenti, anche in relazione agli aspetti di  interoperabilità e standardizzazione con tutti gli assetti militari terrestri, navali ed aerei, sia nazionali che nell’ambito della NATO.

Si prevede altresì che si debba effettuare l’aggiornamento dei programmi addestrativi, inclusi quelli da effettuarsi con i sistemi di simulazione, e che il contratto “chiavi in mano” includa l’addestramento di 18 equipaggi (ossia 36 piloti) in volo e al simulatore, nonché l’addestramento di base manutentivo di prima linea per il personale specialista (simulatore On the Job Training (OJT).

La durata prevista del programma di acquisizione dei 10 nuovi elicotteri, come riferisce la scheda illustrativa, è di otto anni: dal 2010 al 2018. Al fine di conseguire la IOC - Initial Operational Capability (Capacità operativa iniziale) entro i 2012, si prevede che le consegne dei velivoli dovranno avvenire nel biennio 2011-2012.

Il costo del programma, che comprende il Supporto logistico integrato (ILS), è stimato complessivamente in 200 milioni di euro, e dovrebbe essere finanziato, come riferisce la scheda illustrativa, attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa.

 

Si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2010 reca nell’elenco dei programmi d’arma finanziati, l’acquisizione dei nuovi elicotteri di categoria media nel ruolo SAR per l’Aeronautica militare, con l’indicazione dell’importo di 5 milioni di euro (indicando insieme una spesa complessiva di 200  milioni di euro da realizzare entro il 2018). La nota aggiuntiva per il 2011 reca altresì uno stanziamento di 69 milioni di euro. Si segnala inoltre che tale nota fa riferimento ad una spesa complessiva di 225 milioni di euro da realizzarsi entro il 2016 (e non entro il 2018, come indicato dal programma e dalla nota aggiuntiva 2010) e si specifica infine che i nuovi elicotteri di categoria media (EMAM) sono destinati a sostituire parzialmente (interim solution) gli elicotteri utilizzati per il servizio SAR nazionale militare (Ricerca e soccorso).

 

Per quanto riguarda gli aspetti industriali del programma, la scheda illustrativa esclude il ricorso a iniziative di cooperazione internazionale.

Il programma dovrebbe essere realizzato prevalentemente dall’industria aeronautica nazionale ed internazionale.

Al riguardo, si segnala che il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 evidenzia la necessità di approfondire maggiormente “i profili finanziari dei programmi di armamento sui quali le Commissioni competenti sono chiamate ad esprimere il proprio parere”. In proposito il documento ricorda anche, con riferimento alle modalità di contabilizzazione delle spese per armamenti definite da Eurostat[5], che “attualmente non risultano modalità di concertazione tra le varie amministrazioni coinvolte (Ministero della difesa, ISTAT e Ministero dell’economia) per concordare i tempi di consegna dei sistemi di armamento al fine di minimizzare l’impatto sui conti pubblici, evitando che, ove possibile, un eccessivo volume di consegne si verifichi nel medesimo esercizio finanziario”. La soluzione prospettata dal documento è quella di prevedere, “sfruttando una possibilità contemplata dalla decisione Eurostat del 2006[6], un’articolazione di ogni singolo programma per moduli di attuazione e consegna successivi in modo da ripartire gli oneri su più esercizi finanziari”. Infine, il documento sottolinea l’opportunità “che le relazioni illustrative che corredano i programmi relativi al rinnovamento e all’ammodernamento dei sistemi d’arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale”, precisino “se si intenda ricorrere alla deroga prevista dall’articolo 346del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea[7]”.

Al riguardo, si osserva che la nota illustrativa al programma in esame non fornisce informazioni né in ordine al riparto annuale dell’onere né in ordine al costo delle singole componenti del programma. Inoltre, non vengono fornite indicazioni sulle modalità con le quali si procederà all’individuazione dei soggetti realizzatori dell’elicottero (ed in particolare se si intenda avvalersi su questi aspetti della deroga prevista dal Trattato sul funzionamento della UE sopra richiamata) né sull’eventuale articolazione della realizzazione del programma in diversi moduli di consegna.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Difesa

( 066760-4172 – *st_difesa@camera.it

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: DI0270_0.doc

 



[1]   Si veda da ultimo l’allegato n. 21 allo stato di previsione del Ministero della difesa dell’anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 (C. 3779-tab. 11)

[2]    Il macroscenario “ALPHA” attiene all'insieme delle possibili situazioni operative per prevenire e contrastare un’improvvisa minaccia militare contro il territorio e/o lo spazio aereo e marittimo nazionale, anche di natura terroristica, ma di limitata consistenza. Oltre a tale macroscenario, sono altresì previsti il “Macroscenario "BRAVO" - Partecipazione ad operazioni di coalizione di reazione immediata e il Macroscenario "CHARLIE" - Operazioni risolutive.

[3]     Medical Evacuation - Trasporto di pazienti e/o di feriti da una struttura sanitaria di livello inferiore ad una di livello superiore.

[4]    Casualty Evacuation (o Casualties Evacuation) - Trasporto di pazienti e/o di feriti dal luogo di intervento ad una struttura sanitaria. Il Casevac, a differenza del Medevac, si attiva principalmente in caso di incidenti.

[5]    Come ricorda lo stesso documento, negli scorsi anni, Eurostat ha constatato diversità di trattamento contabile tra i diversi Paesi europei per le spese per beni per uso militare oggetto di contratto pluriennale. Tali beni sono classificati, ai sensi del SEC95, come consumi intermedi. Conseguentemente il criterio di contabilizzazione nazionale che era ritenuto in passato maggiormente vicino al criterio di competenza economica utilizzato dall’Unione europea (in base al quale le operazioni sono registrate nel momento in cui si produce l’effetto economico degli operatori), era quello della competenza giuridica; ovvero la spesa per il contratto pluriennale veniva imputata, in Italia , nel momento in cui sorgeva l’impegno giuridico, con evidenti squilibri nell’imputazione dell’onere alle diverse annualità e difformità con quanto avveniva in altri Stati. Per porre rimedio a tale situazione, la decisione di Eurostat del 9 marzo 2006 ha invece, tra le altre cose, individuato, per l’acquisto di sistemi complessi di apparecchiature e mezzi ad esclusivo uso militare, il momento della consegna come quello idoneo all’imputazione dell’onere, ovvero, in caso di consegne graduali, il momento della consegna di singole parti del sistema.

[6]    Cfr. supra nota 5

[7]    L’art. 296 del Trattato istitutivo delle Comunità europee (ora art. 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) esclude dalle disposizioni del mercato interno le misure necessarie alla tutela degli interessi essenziali della sicurezza di uno degli Stati membri e che si riferiscono alla produzione o al commercio di armi, munizioni e materiale bellico. In proposito la Commissione europea, con una comunicazione interpretativa del dicembre 2006, ha inteso circoscrivere l’applicabilità di questa deroga, precisando, tra le altre cose, che le eccezioni devono essere decise e motivate caso per caso e che deve essere dimostrato che l’applicazione della normativa europea non avrebbe consentito la tutela degli interessi di sicurezza dello Stato membro. Successivamente, l’Unione europea ha approvato la direttiva 2009/81/CE relativa agli appalti pubblici nei settori della difesa e della sicurezza. La direttiva non prevede, per tali appalti, il ricorso alla procedura aperta, prescrivendo però il ricorso alla procedura ristretta – secondo cui ogni operatore economico può chiedere di partecipare e soltanto quelli invitati dalle amministrazioni aggiudicatici possono presentare un’offerta – o a quella negoziata con pubblicazione del bando di gara, attraverso la quale le amministrazioni aggiudicatici consultano gli operatori da esse scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto sulla base delle indicazioni del bando di gara. In alternativa a tali due procedure, se ritenute non idonee, si può procedere al dialogo competitivo (in questa procedura qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare, sulla base delle necessità di massima indicate dall’amministrazione aggiudicatrice che quindi avvierà un dialogo con i candidati ammessi) ovvero, a determinate condizioni, qualora la pubblicazione del bando comporti la diffusione al pubblico di informazioni che potrebbero essere utilizzate contro l’interesse pubblico, alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara. La delega per il recepimento della direttiva 2009/81/CE è stata inclusa nell’allegato B alla legge comunitaria 2009 (legge n. 96/2010).